Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой режим имущества организаций Пограничной службы Российской Федерации 13
1.1. Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы 13
1.2. Понятие имущества военной организации и особенности его правового режима 35
1.3. Правовые формы имущественной самостоятельности организаций Пограничной службы 50
Глава 2. Правовой анализ внебюджетных источников получения имущества учреждениями Пограничной службы Российской Федерации 77
2.1. Правовое регулирование приносящей доходы деятельности учреждений Пограничной службы 78
2.2. Правовой режим имущества, полученного учреждениями Пограничной службы в результате осуществления приносящей доходы деятельности 104
2.3. Правовой анализ иных внебюджетных источников получения имущества учреждениями Пограничной службы 135
Заключение 157
Библиография
- Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы
- Правовые формы имущественной самостоятельности организаций Пограничной службы
- Правовое регулирование приносящей доходы деятельности учреждений Пограничной службы
Введение к работе
Актуальность настоящего исследования обусловлена рядом объективных факторов. Во-первых, неизбежностью поиска новых правовых механизмов финансового и материального обеспечения военных организаций, вызванной явным обострением прямой зависимости состояния системы военных отношений не только от проводимой государством политики, но и от его экономической стабильности. Качественные преобразования в правовом регулировании всех сфер общественной жизни возникли в результате становления в Российском государстве новой системы экономических, политических, социальных, духовных, а также военных отношений. В «Концепции законодательного обеспечения обороны страны»1 отмечалась особая значимость законодательного регламентирования финансово-экономической деятельности военных организаций и участия их в других правоотношениях, регулируемых гражданско-правовыми нормами, что предопределяет важность научного исследования обозначенных проблем.
Во-вторых, необходимостью привлечения для организаций Пограничной службы Российской Федерации (далее - Пограничной службы) дополнительных ресурсов в целях упрочения защиты национальных интересов и безопасности России в пограничном пространстве в условиях общей недостаточности бюджетного финансирования. При этом повышается значение получения имущества за счет внебюджетных источников, например, путем реализации предоставляемого при определенных условиях права военных организаций в организационно-правовой форме государственных учреждений заниматься приносящей доходы деятельностью. Другим способом внебюджетного финансового обеспечения организаций Пограничной службы является прямо предоставляемое законодательством в конкретных случаях право использовать по определенному назначению средства от оперативно-служебной деятельности. Кроме того, организации Пограничной службы могут получать имущество в порядке наследования или дарения, что также является внебюджетным источником прироста имущества.
В-третьих, практическими проблемами использования денежных средств и
иного имущества, полученных организациями Пограничной службы за счет
внебюджетных источников. По оценкам современных ученых-цивилистов,
большинство государственных учреждений в той или иной мере реализовали
предоставленную им возможность осуществлять приносящую доходы
деятельность2. В связи с этим непосредственное практическое значение имеет
правовая квалификация режима полученного имущества не только для
организаций Пограничной службы, но и для других организаций, в которых
законом предусмотрена военная служба, а также иных государственных и
муниципальных учреждений. Разнообразие предусмотренных
законодательством внебюджетных источников обусловливает неоднородность правового режима приобретаемого имущества.
В-четвертых, спорностью вопроса о самой возможности внебюджетного финансирования военных организаций при рассмотрении Государственной Думой Российской Федерации законопроекта «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций» во втором чтении . Априори отрицать идею использования внебюджетных источников прироста имущества военными организациями в условиях сложного финансового положения представляется недальновидным государственным решением. Однако в законодательстве необходимо строго ограничить, какие военные организации и при каких условиях могут получать имущество за счет внебюджетных источников, и в каких пределах им управлять. Данное исследование предлагает конкретное решение этих вопросов.
Степень разработанности темы. Проблема получения военными организациями имущества за счет внебюджетных источников появилась в
Концепция законодательного обеспечения обороны страны. Одобрена участниками парламентских слушаний 5 декабря 2000 г. - Красная звезда, 14 декабря 2000 г. С. 2.
См: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова / Ответственный редактор А.Л. Маковский. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 223. 3 См.: материалы парламентских слушаний // Информационно-аналитический бюллетень / Федеральное собрание — парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Аналитическое управление. 2001. № 99 (547). С. 34-37.
результате предоставления государственным учреждениям права при определенных условиях осуществлять предпринимательскую деятельность в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» и Основах гражданского законодательства Союза ССР 1991 года1. В Гражданском кодексе Российской Федерации такое нововведение сохранилось и получило название права осуществлять приносящую доходы деятельность.
С этого момента многие цивилисты, анализируя новации российского гражданского права, пытались оценить место и социальное значение такого расширения правоспособности учреждений и определить правовой режим имущества, получаемого в результате осуществления приносящей доходы деятельности. Анализ обозначенных проблем фрагментарно встречается в работах И.В. Ершовой2, С. Зинченко3, В.П. Камышанского4, Е.А. Суханова5, Ю.К.Толстого и других современных ученых.
Вопросы осуществления приносящей доходы деятельности военными организациями в определенной степени затрагивались в диссертационных исследованиях В.В. Бараненкова, Ю.В. Берладир , О.А. Хатунцева, Д.А.Шаповалова10.
1 Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. Основы
гражданского законодательства Союза ССР. Утверждены законом СССР от 31 мая 1991 г. //
Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
2 См., например: Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в
хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. - М., 2001.
3 См., например: Зинченко С, Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика
// Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 50-55.
4 См.: Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. - М., 2000.
5 См., например: Суханов Е.А. Право собственности в гражданском кодексе // Закон. 1995. №
И. С. 32-35.
6 См., например: Гражданское право: Учебник. 4.1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева.
-М., 1996. С. 357.
См.: Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000.
8 См.: Берладир Ю.В. Правовые основы финансирования Пограничной службы Российской
Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2002.'
9 См.: Хатунцев О.А. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в
системе органов внутренних дел: Дис... канд. юрид. наук. -М., 1998.
10 См.: Шаповалов Д.А. Особенности правового регулирования возмездного оказания
образовательных услуг военными образовательными учреждениями высшего
профессионального образования Федеральной пограничной службы Российской Федерации:
Дис... канд. юрид. наук. - М., 2001.
6 В последнее время в военных периодических изданиях развернулась
дискуссия о возможности получения военными организациями имущества за
счет внебюджетных источников, а также пределов их правомочий в отношении
такого имущества, в связи с обсуждением законопроекта «О правовом
положении и финансово-экономической деятельности военных организаций»1.
Вместе с тем, как показывает анализ этих публикаций, в настоящее время не
существует системного научного анализа проблемы, имеющей свои правовые
корни в основах управления государственным имуществом в рамках единого
хозяйственного механизма.
Изложенные доводы позволяют диссертанту сформулировать цель и задачи
диссертационного исследования. Целью работы является комплексное
исследование проблем правового регулирования отношений с участием
организаций Пограничной службы при получении ими имущества за. счет
внебюджетных источников. Достижение указанной цели предполагает решение
следующих задач:
проанализировать основы имущественных взаимоотношений организаций Пограничной службы и проблемы управления федеральной собственностью в них;
рассмотреть правовые формы имущественной обособленности организаций Пограничной службы;
определить правовые основы осуществления организациями Пограничной службы деятельности, приносящей доходы;
проанализировать правовой режим имущества, полученного организациями Пограничной службы в результате реализации права осуществлять приносящую доходы деятельность и за счет иных внебюджетных источников;
выработать практические рекомендации, направленные на реализацию военными и другими государственными организациями возможности
См., например: Виноградов А.Ю. Некоторые особенности участия военных организаций в договорных правоотношениях, связанные с переходом на казначейскую систему исполнения федерального бюджета//Право в Вооруженных Силах. 2000. № 1. С. 30-35.
получения и использования имущества за счет внебюджетных источников в рамках, установленных российским законодательством.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.
Предметом исследования является теория и практика правового регулирования отношений, возникающих у организаций Пограничной службы по поводу имущества, полученного за счет внебюджетных источников.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный и другие.
Теоретической основой исследования стали труды классиков
отечественного права СИ. Аскназия, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова,
О.С.Иоффе, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, С.А. Хохлова, Г.Ф.Шершеневича1,
а также современных учёных-юристов С.С. Алексеева, В.К. Андреева,
В.В.Бараненкова, В.В.Безбаха, А.А.Беспалова, М.И.Брагинского,
А.Ю.Виноградова, В.В.Витрянского, Я.А.Гейвандова, И.В.Ершовой, В.В.Лесового, В.В. Манова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Е. Чеканова, Л.В. Щенниковой и многих других2.
См., например: Аскназий СИ. Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями // Ученые записки Ленингр. юрид. ин-та. Вып. IV. - Л., 1947. С. 5-47; Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных гражданских прав // Советское государство и право. 1949. № 8. С. 30-37; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. — М., Л.: Изд-во АН СССР, 1948; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории <«озяйственного права» / МГУ им. М.В. Ломоносова. - М.: Статут, 2000; Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2 ч.). — М.: Статут, 2000; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М.: Статут, 1998; Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова / Ответственный редактор А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 385-406; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. -М., Фирма СПАРК, 1995.
См., например: Алексеев С.С. Философия права. - М.: Издательство НОРМА, 1999; Андреев В.К. Право собственности в России. - М.: Издательство БЕК, 1993; Бараненков В.В. Указ. соч.; Безбах В.В., Пучинский В.К. Основы российского гражданского права. Учебное
При проведении диссертационного исследования были изучены публикации специалистов в области военного, гражданского, конституционного, административного, финансового права, теории государства и права, истории и философии права, социологии и других общественных наук, а также диссертационные работы по анализируемым проблемам.
Информационной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы ФПС России, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, судебная и арбитражная практика, отчеты аудиторов Счетной палаты Российской Федерации. В исследовании также анализируется отечественное дореволюционное, советское, ранее действовавшее российское законодательство, а также проекты нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертации определяется ее военно-прикладным характером. Проблемы правового режима имущества военных организаций рассматриваются через призму отношений федеральной собственности и проецируются с учетом специфики участия военных организаций в гражданско-правовых отношениях, особенностей взаимоотношений военных организаций -юридических лиц между собой и с вышестоящими организациями.
пособие. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1995; Беспалов А.А. Воинская часть как юридическое лицо. Учебное пособие. - М., 1974; Брагинский М.И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных правоотношений // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова. / Ответственный редактор А.Л. Маковский. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 113-130; Виноградов А.Ю. Указ. соч.; Витрянский В.В. Защита права собственности // Закон. 1995. № 11. С. 112-117; Гейвандов ЯЛ. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 2. С. 5-13; Ершова И.В. Указ. соч.; Лесовой В.В. Правовой режим имущества военных организаций: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1998; Манов В.В. К вопросу о гражданско-правовом статусе воинской части // Право в Вооружённых Силах. 1998. № 3; Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. - М.: Дело, 2000; Гражданское право: Учебник. 4.1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.: Издательство ТЕИС, 1996; Суханов Е.А. Закон о собственности: Научно-практический комментарий. - М.: Издательство БЕК, 1993; Варов В.Г., Чеканов В.Е., Шатохин В.К. Организация войскового хозяйства военно-строительной части. - Дубна: ВВСКУ, 1989; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. - М.: Издательство БЕК, 1996.
В настоящем диссертационном исследовании впервые сделана попытка проанализировать особенности правоотношения, возникающего между организациями Пограничной службы и государством как собственником имущества, а также сформировать научный подход к многоаспектному изучению гражданско-правовой ответственности военных организаций.
В работе не только проанализированы и систематизированы внебюджетные источники прироста имущества военных организаций, но и определены особенности правового режима полученного имущества. Новацией предлагаемой работы является то, что впервые в российской юридической науке комплексно разработана проблема правового режима имущества военных организаций, полученного за счет внебюджетных источников. В диссертации на базе исследования сущности институтов производных вещных прав и особенностей гражданско-правовых отношений с участием военных организаций определены основные требования к условиям правомерного осуществления военными организациями приносящей доходы деятельности, а также пределы использования приобретаемого имущества.
Вопрос правового режима имущества военных организаций, полученного за счет внебюджетных источников, решается с применением норм военного, гражданского, бюджетного и иных отраслей права. В российском законодательстве на настоящий момент не существует оптимального механизма согласования норм различных отраслей права, что неизбежно влечет правовые коллизии. Такого рода коллизии достаточно сложно разрешаемы, так как отрасли права изначально имеют различные предметы и методы правового регулирования. В данном исследовании была сделана попытка выработать комплексный подход к применению диспозитивных гражданско-правовых норм с учетом действия императивных норм военного, бюджетного, административного права, представляющих в совокупности систему правового регулирования отношений, определенных в предмете исследования.
Данная работа по ряду направлений доведена до уровня выводов и рекомендаций, пригодных для использования в ходе дальнейшего совершенствования военного законодательства.
Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические положения и выводы, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы в следующих направлениях. Во-первых, при совершенствовании федерального российского законодательства, регулирующего военные отношения. Во-вторых, при разработке проектов ведомственных нормативных актов по вопросам, связанным с деятельностью организаций Пограничной службы, а также организаций, входящих в системы других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. В-третьих, при организации практической деятельности в сфере получения и использования имущества за счет внебюджетных источников в иных государственных и муниципальных бюджетных учреждениях.
Содержащийся в работе материал может быть использован в процессе преподавания военного, гражданского, предпринимательского, коммерческого, финансового права и ряда спецкурсов, посвященных правовому регулированию деятельности различных видов организаций, а также может быть пособием для курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов и всех, кто интересуется данной тематикой.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждались на кафедре общеправовых дисциплин Московского военного института ФПС России и были отражены в публикациях автора. Материалы исследования представлены на межвузовском и межкафедральном научном семинаре на базе кафедры права Академии ФПС России. - Москва, 15 мая 2002 г.
Полученные в ходе исследования результаты были использованы в работе Управления правового обеспечения ФПС России при разработке проекта Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, а также при решении различных вопросов, связанных с получением и использованием организациями Пограничной службы денежных средств и иного имущества, полученного за счет внебюджетных источников.
11 Выводы и рекомендации, выработанные в исследовании, использовались
в нормотворческой деятельности ФПС России, в частности, в ходе подготовки
предложений ФПС России к проекту федерального закона «О правовом
положении и финансово-экономической деятельности военных организаций».
Некоторые результаты исследования были реализованы на практике при организации в Московском военном институте ФПС России и других учреждениях Пограничной службы приносящей доходы деятельности. Материалы исследования использовались в учебном процессе в Московском военном институте ФПС России.
По итогам проведённого исследования на защиту выносятся следующие научные положения и выводы:
Результатом анализа отношений по поводу использования федеральной собственности стало обоснование невозможности для организации Пограничной службы при каких-либо условиях стать собственником имущества. Организация Пограничной службы обладает правомочиями по отношению к принадлежащему ей имуществу в соответствии с определенным ограниченным вещным правом, зависящим от её организационно-правовой формы и способа получения имущества.
Предложение нового, вещно-обязательного подхода к пониманию права на имущество, принадлежащего лицу, не являющемуся собственником имущества. Право на имущество, принадлежащее лицу, не являющемуся собственником имущества, представляет собой правоотношение между этим лицом и собственником, при котором у каждой из сторон возникают корреспондирующие друг другу субъективные права и обязанности по поводу этого имущества. При этом правомочия лица, не являющегося собственником, по отношению к собственнику носят обязательственный характер, а по отношению к третьим лицам — вещный.
Предложенное автором понятие внебюджетного источника как предусмотренного законодательством способа прироста имущества в результате возникновения правоотношения с третьими лицами. В основе неоднородности правового режима имущества учреждения Пограничной
службы, по мнению диссертанта, лежат предоставленные законодательством возможности его приобретения за счет внебюджетных источников. В зависимости от источника получения внебюджетное имущество учреждения можно классифицировать следующим образом:
имущество, полученное в результате осуществления приносящей доходы деятельности;
имущество, полученное от третьих лиц в порядке их одностороннего волеизъявления (наследование, дарение);
имущество, полученное в результате осуществления оперативно-служебной деятельности, в отношении которого законом предусмотрен особый порядок приобретения и использования.
Авторское определение понятия «права самостоятельного управления». Под правом самостоятельного управления диссертантом предлагается понимать производное ограниченное вещное право, предусматривающее правомочия учреждения по владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным в результате реализации предоставленного собственником права осуществлять приносящую доходы деятельность либо вследствие одностороннего волеизъявления третьих лиц.
Обоснование необходимости четкого указания в учредительных документах учреждения Пограничной службы видов и способов осуществления приносящей доходы деятельности, а также порядка использования полученного имущества, как предпосылки правомерного осуществления такой деятельности и возникновения у учреждения права самостоятельного управления. При этом учреждение Пограничной службы, являющееся органом государственной власти, не может осуществлять приносящую доходы деятельность в той сфере, в которой оно обладает государственно-властными полномочиями.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения и библиографии. В процессе изложения материала и в конце каждого параграфа приводятся выводы и предложения.
Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы
В Российской Федерации признается многообразие форм собственности как способа определения принадлежности имущества к тому или иному виду субъектов1. При этом определено, что часть имущества может находиться в собственности Российской Федерации (так называемая федеральная собственность). Государство является единственной социальной организацией, объединяющей все население своей территории, и его социальное назначение — осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: от обеспечения внутреннего согласия различных слоев населения до самозащиты себя как целостного суверенного образования. Наличие государственной собственности необходимо для выполнения общих дел, в которых выражается общесоциальное назначение государства и определяются основные направления его деятельности по управлению обществом1.
Однако государство как собственник многолико . Оно выступает не только в форме государственной казны, но и в форме государственных предприятий и учреждений.
В условиях перехода государства к рыночным отношениям в научной литературе встречается мнение, что сохранение в нашем имущественном обороте государственных предприятий и учреждений, не являющихся собственниками имущества, «свидетельствует о его переходном характере, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы»3. Более того, «феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена может быть оправдано только в качестве вынужденной меры (в военной обстановке, при выходе из глубокого кризиса, для решения некоторых «нерыночных» социальных проблем), да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персонолистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц — носителей права собственности»1.
Существует и прямо противоположное мнение, обеспечивающее защиту и неизбежность существования государственной собственности. Необходимость упрочения положения государства как собственника объясняется двумя факторами: во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д.; во-вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората2.
Повышение роли государства в развитии инфраструктуры рынка, более эффективная работа государственных предприятий, усиление контроля за управлением и использованием государственной собственности должны привести к увеличению организующего начала государства в обеспечении эффективности производства, и это рассматривается как важнейшее условие оздоровления экономики . «Эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто4.»
По оценкам специалистов, формальное изменение форм собственности не влечет реального изменения отношений собственности и как таковое не оказывает прямого воздействия на эффективность производства1. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. А потому отношения государственной собственности нельзя признавать преходящими, временными. Управление государственной собственностью в условиях рыночных отношений претерпевает глубокие изменения и требует соответствующего правового регулирования.
Правовые формы имущественной самостоятельности организаций Пограничной службы
Как уже было показано выше, Пограничная служба не является единым субъектом права, а состоит из ФПС России и других военных организаций, являющихся юридическими лицами в организационно-правовой форме государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Для выполнения возложенных задач за ними закреплено совершенно определенное государственное имущество на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Правомочия государственных предприятий и государственных учреждений в отношении закрепленного за ними имущества неодинаковы и по большей части зависят от цели создания государством юридических лиц в той или иной организационно-правовой форме. Следовательно, неодинаковы и возможности получения организациями Пограничной службы имущества за счет внебюджетных источников. Ниже будут кратко рассмотрены теоретические основы права оперативного управления и права хозяйственного ведения как основных форм имущественной обособленности организаций Пограничной службы. Анализ указанных вещных прав необходим для правовой квалификации режимов внебюджетного имущества организаций Пограничной службы.
Правомочия учреждений Пограничной службы в отношении закрепленного за ними имущества.
Большинство организаций Пограничной службы Российской Федерации по своей организационно-правовой форме представляют собой государственные учреждения1.
Учреждение Пограничной службы (далее — учреждение) является некоммерческой организацией. Для выполнения определенных функций государства и поставленных перед ним задач учреждение наделяется государственным имуществом на праве оперативного управления, а его деятельность финансируется из федерального бюджета.
Определяющим элементом этой конструкции является отсутствие собственного имущества, то есть имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреждение наделяется имуществом своим учредителем, который и является собственником имущества . При этом не вызывает сомнения, что соотношение прав учредителя и учреждения в отношении закрепленного за ним имущества должно обеспечивать оптимальные условия для решения уставных целей.
Необходимость появления гражданско-правового института, подобного праву оперативного управления, в нашем государстве возникла в результате тотального обращения в государственную собственность всех основных средств производства. Государство было не в состоянии самостоятельно управлять громадными имущественными ценностями, не передавая их хозяйственным и иным организациям. Адекватную правовую форму закрепления имущества за организациями теоретически разработал и обосновал академик А.В. Венедиктов . Предусматривалось, что государство, сохраняя за собой право собственности, передает имущество организации в оперативное управление. Это право создавало базу для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником.
Право оперативного управления дает организации возможность владеть, пользоваться и, в известной мере, распоряжаться государственным имуществом от своего имени. Право владения подразумевает под собой юридически обеспеченную возможность фактического обладания вещью, удержание ее в своей власти. Речь при этом идет лишь о хозяйственном господстве над вещью.
Право пользования - это юридически обеспеченная возможность эксплуатации вещи, процесс извлечения из нее полезных свойств, получения от нее плодов и доходов. Именно правомочие пользования по праву оперативного управления ограничено целями деятельности юридического лица, заданиями собственника и назначением имущества.
Правовое регулирование приносящей доходы деятельности учреждений Пограничной службы
Одним из способов внебюджетного формирования имущества учреждением Пограничной службы является предусмотренная частью 2 статьи 298 ГК РФ возможность учреждений осуществлять приносящую доходы деятельность. Для этого необходимо одновременное соблюдение нескольких условий.
Во-первых, в отношении такого рода некоммерческих организаций1 законодательством Российской Федерации не должны быть установлены ограничения на предпринимательскую деятельность2. Кроме того, положениями закона могут быть очерчены рамки специальной правоспособности определенного вида некоммерческих организаций4.
Возможность финансового обеспечения деятельности Пограничной службы за счет внебюджетных средств «в случаях, предусмотренных федеральным законодательством»5, предполагает использование предоставляемого ГК РФ учреждениям права осуществлять приносящую доходы деятельность.
Особое мнение на саму возможность заниматься приносящей доходы деятельностью военными организациями вообще, и в частности, учреждениями Пограничной службы как одной из государственных структур, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, имеет Я.А. Гейвандов. Он считает, что цели, стоящие перед военными организациями, не предполагают возможности и не создают правовых оснований для осуществления ими какой-либо предпринимательской деятельности. «Военные организации не вправе в процессе своей деятельности получать прибыль, ибо это выходит за пределы определенных для них законом целей деятельности»1.
Однако, по мнению автора, в условиях сложного финансового положения государства такая позиция представляется недальновидной.
Во-вторых, согласно требованиям части 2 статьи 298 ГК РФ, право осуществлять приносящую доходы деятельность должно быть предоставлено в учредительных документах учреждения.
Учредителем учреждения Пограничной службы может быть только государство - Российская Федерация, собственник имущества. Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа. Однако, как подчеркивает Е.А. Суханов, решение собственника о создании учреждения не является учредительным документом, как это ошибочно указано в пункте 1 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»2, отождествившего учредительные документы с документами, предоставляемыми для регистрации некоммерческой организации3. Учредительным документом государственного учреждения является устав или положение4. Именно в уставе учреждения собственник определяет его задачи и цели деятельности, а также определяет пределы специальной правоспособности учреждения и исчерпывающий перечень видов или сфер коммерческой деятельности.
Согласно результатам анализа законодательства в сфере управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы, произведенного в первой главе настоящего исследования, четко не определены полномочия ФПС России как федерального органа исполнительной власти в отношении федерального имущества, переданного в ведение или управление Пограничной службе, директор ФПС России прямо не наделяется полномочиями принимать решения о создании учреждений.
Статья 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» правом создания государственных учреждений и закрепления за ними имущества на праве оперативного управления наделяет органы государственной власти, не уточняя при этом какие именно. Комментарий к указанной норме относит к числу таковых, прежде всего, федеральные органы исполнительной власти — Правительство Российской Федерации, министерства, государственные комитеты, комитеты, службы, агентства1. Однако эти органы не всегда имеют легальные, прямо закрепленные полномочия выступать от имени собственника в отношении федерального имущества2.
