Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ 15
1.1. Историко-правовые предпосылки развития взаимодействия органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления с пограничной службой Российской федерации 15
1.2. Правовой статус органов государственной власти субъектов российской федерации в сфере защиты и охраны государственной границы 36
1.3. Правовой статус органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны государственной границы 62
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ БАЗА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ 82
2.1. Правовые аспекты взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления: понятие, анализ, классификация 82
2.2. Механизм взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов российской федерации и органами местного самоуправления 114
2.3. Основные направления совершенствования правового регулирования взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления 129
Заключение 142
Библиографический список использованной
Литературы 150
Приложения
- Историко-правовые предпосылки развития взаимодействия органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления с пограничной службой Российской федерации
- Правовые аспекты взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления: понятие, анализ, классификация
- Механизм взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов российской федерации и органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследуемой темы обусловлена, на наш взгляд, следующими обстоятельствами.
Закон о Государственной границе Российской Федерации определяет защи
ту и охрану Государственной границы как часть системы безопасности Россий
ской Федерации и реализации государственной пограничной политики Россий
ской Федерации, что предполагает согласованную деятельность федеральных ор
ганов государственной власти, органов государственной власти субъектов Рос
сийской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемую ими в
пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-
правовых и иных мер по защите и охране Государственной границы Российской
Федерации. Эти меры принимаются в соответствии со статусом Государственной
границы, определяемым международными договорам; юсийским законода-
тельством. Охрана Государственной границы, будучи составной частью защиты Государственной границы, осуществляется Пограничной службой Российской Федерации (в соответствии с Законом «О Пограничной службе Российской Федерации») в пределах приграничной территории в тесном взаимодействии с перечисленными выше органами государственной власти и органами местного самоуправления, а принимаемые ими пограничные меры входят в систему мер безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы определены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Головным (координирующим) федеральным органом исполнительной власти определена Пограничная служба. На нее возложены функции организации взаимодействия с указанными органами власти и самоуправления. Если федеральным законодательством, в целом, достаточно четко определены полномочия федеральных органов исполнительной власти (МИД, МО, МВД, ФСБ, СВР) в сфере взаимодействия с Пограничной службой, то законодательство субъектов Российской Федерации и местного самоуправления далеко не всегда соответствует интересам взаимодействия в
4 защите и охране Государственной границы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) конкретно не определяет полномочия органов местного самоуправления в данной области, не определяет и предметы ведения в сфере охраны Государственной границы, поэтому о взаимодействии с Пограничной службой можно говорить лишь на основе анализа положений Конституции, уставов и законов субъектов Российской Федерации. Учитывая, что 45 субъектов Российской Федерации являются приграничными, представляется актуальным научное исследование соответствующей нормативной правовой базы и практики взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующему их участие и участие органов местного самоуправления в защите и охране Государственной границы, а также механизм их взаимодействия с Пограничной службой Российской Федерации.
Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена следующими факторами:
Во-первых, качественными преобразованиями в правовом регулировании всех сфер общественной жизни, возникшими в результате становления в Российском государстве новой системы экономических, политических, социальных, духовных, а также военных отношений, которые повлекли за собой возникновение ряда проблем в пограничной сфере, например: расхищение национальных богатств Российской Федерации, ее сырьевых и материальных ресурсов, активизация контрабандной и иной незаконной деятельности.
Во-вторых, отсутствием должной детализации правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В-третьих, отсутствием необходимой конкретизации в нормативных правовых актах на федеральном уровне, компетенции органов государственной власти
5 субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
защиты и охраны Государственной границы.
В-четвертых, объективной необходимостью анализа нормативной правовой базы Российской Федерации, приграничных субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления и выработки основ подготовки субъектами Российской Федерации своих нормативных правовых актов по вопросам установления форм и методов взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В-пятых, различным экономическим потенциалом приграничных субъектов, который оказывает немалое влияние на пограничную политику в регионе, как со стороны местных жителей, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практика доказывает, что деятельность по охране государственной границы Пограничной службой Российской Федерации, не опирающаяся на поддержку органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, недостаточна эффективна.
Степень научной разработанности темы. Вопросам государственной границы (ее защиты и охраны, развитию пограничного сотрудничества и пр.) посвящено немало научных исследований. Несмотря на наличие определенного объема диссертационных, монографических трудов и работ, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации не получили достаточного освещения в научной литературе. Все многообразие исследований, научных статей и публикаций можно объединить в несколько групп.
Первую группу составляют работы, посвященные исследованию различных аспектов взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Это известные работы С.А. Булашова, А.Н. Брижика, А.И. Василенко, Ю.А. Головина, A.M. Егорова, A.M. Еремина, В.И. Захаренко,
Р.Ш Муллаянова, А.И. Николаева, СВ. Нероева, А.А. Одинцова, А.А. Першина, Л.В. Потапова, Н.Н. Рыбалкина, В.П. Руденка, В.А. Сальникова, Д.С. Субботкина, В.Э. Хандожко, Э.М. Филиппова, А.И. Тымко1.
1 См: Булашов С.А. Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 189 с; Василенко А.И. Пограничная деятельность в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М, 2001. - 401 с; Головин Ю.А. Жизненно важные интересы Российской Федерации в пограничном пространстве на рубеже XX - XXI вв. и роль ФПС Российской Федерации в их защите: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ярославль, 1999. - 210 с; Егоров A.M. Псковские пограничные районы в 1920-1930 гг: Дис. ... канд. истор. наук. - СПб., 1998. - 195 с; Еремин A.M. Переход к не войсковой охране участков Государственной границы - новый этап в развитии стратегии ее защиты: Научно-информац. сб. ФПС Российской Федерации. - Вып. №27. - М.: ГШ ФПС, 1997. -С. 45; Захаренко В.И. Правовое регулирование деятельности пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 201 с; Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика: Региональный аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 1999. - 176 с; Николаев А.И. На переломе. Записки русского генерала. - М.: Современный писатель, 1998. - 368 с. или, напр.: Актуальные проблемы пограничной политики Российской Федера-
_ ции в современных условиях: Научно-информац. сб. - М.: Граница, 1996; Федеральная по-
граничная служба: настоящее и будущее // Граница: Вестник информации. - 1996. - №5; О будущем с надеждой // Вестник границы Российской Федерации. -1996. - №4; От войсковой структуры - к специальной государственной службе // Независимая газета. - 1997. - 19 нояб.; В Российской Федерации особое отношение к пограничникам // Граница Российской Федерации. - 1997. - №21; Реализация «Основ пограничной политики» началась // Пограничник Забайкалья. - 1997. - 18 февр.; Нероев СВ., Брижик А.Н. Основы взаимодействия ФПС Российской Федерации с органами государственной исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы: Лекция. Академия ФПС РФ. - М., 1999. - 52 с; Одинцов А.А. Место и роль ФПС Российской Федерации в системе безопасности Российской Федерации (философско-политологический анализ): Дис. ... канд. филос. наук. - М.: Академия ФПС РФ, 1998. - 203 с; Перший А.А. Обеспечение пограничной безопасности // Вестник границы Российской Федерации. - 1997. - №11; Потапов Л.В. Охрана границы - дело общенародное: Научно-информац. сб. - М.: Граница, 1996; Рыбалкин Н.Н. Концепция охраны Государственной границы: Дис. ... канд. филос. наук. - М.: ВИПКОС, 1992. - 228 с; Руденок В.П. Взаимодействие органов Внутренних дел Российской Федерации с войсками и органами Пограничной службы в Северо-Кавказском регионе в условиях социально-политического конфликта: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - 185 с; Сальников В.А. Государственные границы: социально-философский анализ: Автореф. дис.... д-ра филос. наук. - М.: ВПКК, 1991. -47 с; Субботкин Д.С. Конституционно-правовое регулирование безопасности границ Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - 180 с; Хандожко В.Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. - 251 с; Филиппов Э.М. Пограничные войска на охране Северо-Западной границы: этапы становления и развития: Дис. ... канд. юрид. на-
ук. - СПб., 2000. - 175 с; Тымко А.И. Перспективы охраны новых участков государственной
границы Российской Федерации: Дис. ... канд. воен. наук. - М.: АПВ РФ, 1994. - 225 с; ФПС: реформы // Граница: Вестник информации. -1995. - №5; Граница должна объединять // Вестник границы Российской Федерации. - 1997. - №6.
В них получили рассмотрение и оценку такие вопросы как: конституционно-правовое регулирование безопасности границ российского государства; правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации; региональные аспекты государственной пограничной политики, правовое регулирование деятельности Пограничной службы Российской Федерации по охране Государственной границы Российской Федерации и другие.
Вторую группу работ, связанных прежде всего с анализом правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, составляют труды: Б.П. Елисеева, М.К. Исаковой, Н.А. Игнатюка, Л.Ф. Кваши, Ф.Е. Колонтаевского, М.Н. Кирюхи-ной, О.Е. Кутафина, Э.А. Нехвядовича, С.Г. Наймушина, В.Б. Рушайло, М.С. Савченковой, В.И. Фадеева, В.И. Ченковой, Н.А. Шевчик1.
1 См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти Российской Федерации:
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Российская академия государственной службы при Прези
денте Российской Федерации. - М., 1998. - 50 с; Исакова М.К. Механизм советского общена
родного государства: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1984. - 233 с; Игнатюк Н.А. Пра
вовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
1997. - 26 с; Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в
Российской Федерации: Дис ... канд. юрид. наук. - М., 1996. - 165 с; Колонтаевский Ф.Е.
Организационные основы охраны общественного порядка в современных условиях: Дис. ...
д-ра юрид. наук. - М., 1996. - 485 с; Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между ор
ганами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федера
ции (историко-теоретический аспект): Дис ... канд. юрид. наук. - Ставрополь, 2000. - 160 с;
Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е
изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - 552 с; Нехвядович Э.А. Государственный меха
низм и местное самоуправление: Проблемы соотношения и взаимодействия: Дис. ... канд.
юрид. наук. - СПб., 2000. - 170 с; Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы орга
низации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999. - 210 с; Рушайло В.Б. Взаимо
отношения государственных органов исполнительной власти в сфере охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
1999. - 26 с; Савченко М.С. Правовое положение Кубанского казачества в дореволюционной
Российской Федерации (конец XVIII - начало XX вв.): Дис. ... канд. истор. наук. - Волго-
град, 2000. - 178 с; Ченкова В.И. Полиция и органы местного самоуправления в феодальной
Российской Федерации XVIII века (историко-правовой аспект): Дис. ... канд. истор. наук. -СПб., 2001. - 190 с; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001. - 187 с
В трудах данных авторов рассматриваются, прежде всего, вопросы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; правовые основы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; общие проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и многие другие проблемы.
Третью группу трудов составляют исследования и публикации, раскрывающие суть, специфику, содержание, функционирование взаимодействия. Именно к этой группе относятся научные работы, раскрывающие основные понятия, принципы, методы и формы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эта проблематика содержится в работах таких исследователей, как А.Г. Головко, Н.Н. Жильского, Я.Г. Стахова, И.И. Урвачевой и ряда других исследователей.
Проведены определенные научные разработки различных аспектов защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации Информационно-аналитическим управлением Главного штаба Пограничной службы Российской Федерации. Однако до сих пор не имеется специальной исследовательской работы, посвященной взаимодействию Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся между Пограничной службой Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
Головко А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д., 1999. - 190 с; Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов Внутренних дел с Внутренними войсками в охране общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995. - 175 с; Стахов Я.Г. Организационно-правовые основы взаимодействия органов Внутренних дел с другими правоохранительными органами в городе, районе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М, 1991. - 27 с; Урвачева И.И. Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д., 2000. - 201 с.
9 органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Предметом исследования является теория и практика правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ существующих нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, для выявления основных форм, методов и принципов взаимодействия на Государственной границе Российской Федерации, а также выработка и обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства о взаимодействии Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Данная цель определила постановку следующих задач:
исследовать предпосылки возникновения взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных исторических периодах;
выявить правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации;
провести анализ действующего федерального законодательства Российской Федерации по вопросам взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
рассмотреть конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации по вопросам определения полномочий органов государственной власти и ор-
10 ганов местного самоуправления в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации;
проанализировать договора и соглашения между Пограничной службой Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, для выявления основных форм и методов взаимодействия в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации;
выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный и другие.
Ведущую роль в диссертационном исследовании играет анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы.
Нормативной основой исследования явились: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления; приказы директора Пограничной службы Российской Федерации и другие.
По нашему мнению, применение вышеуказанных методов и обращение к названной правовой базе, а также специальной литературе, посвященной проблемам правового регулирования указанных выше субъектов, позволяет комплексно рассмотреть исследуемые вопросы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа законодательства Российской Федерации о взаимодействии Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Кроме того, проанализирована ныне действующая нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, выявлен механизм взаимодействия и определены предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой проблемы путем внесения предложений о частичном изменении и дополнении нормативных правовых актов, а также подготовлены проекты типового договора и соглашения «О сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службой Российской Федерации», и проект Положения «Об основах взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы».
На защиту выносятся следующие положения:
Авторский вывод о том, что предпосылки развития взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти и органами местного самоуправления в различные исторические периоды характеризуются схожестью и постоянством, они продолжают оказывать влияние на формирование современного «пограничного законодательства».
Авторское положение о том, что защита Государственной границы -комплекс взаимосвязанных мер и действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их исполнительных структур, а также специально предназначенных для этого сил и средств по выявлению, предупреждению угроз пограничной безопасности страны и противодействию (нейтрализации)
12 всему спектру их в пограничном пространстве для обеспечения неприкосновенности Государственной границы и территориальной целостности страны.
Определение понятия взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которое представляет собой осуществляемые совместные согласованные по целям, а также методам и средствам их достижения действия.
Результаты анализа договоров и соглашений, выявляющие основные направления совместной деятельности и основные организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с Пограничной службой Российской Федерации в сфере охраны и защиты Государственной границы.
Определение механизма взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы как функциональной системы воплощения совместной согласованной деятельности федеральных, региональных и местных органов на основе существующей правовой базы по организации и осуществлению взаимодействия с целью создания необходимых условий для охраны Государственной границы.
Предложения по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в виде проектов типового договора и соглашения «О сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Пограничной службой Российской Федерации»; проекта Положения «Об основах взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере защиты и охраны Государственной границы».
13 Практическое значение диссертационного исследования заключается
в том, что его теоретические положения, анализы и оценки, выводы и предложения позволяют уточнить, дополнить и усилить имеющиеся идеи, подходы, модели и проектные работы в области защиты и охраны государственной границы и ее правового регулирования. Положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, могут представлять интерес для руководителей субъектов Российской Федерации, городов и районов, органов местного самоуправления, депутатов, командиров и начальников воинских частей и учреждений, преподавателей и слушателей высших военных учебных заведений. Они вполне могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, при применении военными структурами действующих актов в преподавании ряда военных дисциплин в соответствующих учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования.
В ходе чтения лекционного материала по дисциплинам «Муниципальное право» и «Конституционное право Российской Федерации» с курсантами Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации и студентами институтов Бизнеса и права, Коммерции и права, Московского экономико-статистического университета.
В ходе выступления на кафедре, перед офицерами Московского военного института ФПС РФ.
В ходе выступления на научно-практических конференциях. Диссертант выступал на межвузовской научно-практической конференции «Правовое обеспечение пограничной безопасности России» (Москва, 2001 г.), по результатам которой изданы соответствующие материалы.
Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях (общий объем 2,5 п.л.).
Предложения по совершенствованию действующего законодательства были направлены в Правовое управление ФПС России и приняты к реализации в практической деятельности Пограничной службы Российской Федерации.
14 Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры
государственно-правовых дисциплин Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы, приложений.
Историко-правовые предпосылки развития взаимодействия органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления с пограничной службой Российской федерации
История становления и развития органов государственного и местного управления Российской Федерации и правовые нормы, регламентировавшие их деятельность, с древних времен и до наших дней остаются не только актуальной, но и наиболее сложной темой, за исследование которой брались многие авторы. Именно отсюда начинает складываться особое отношение населения к государству, которое сделало Россию своеобразным, непохожим на другие государством. В основе Российской государственности лежат фундаментальные общинные ценности, которые являлись источником не только его постоянного развития, но и жизнестойкости, помогали консолидировать общество в годы тягчайших испытаний и успешно преодолевать их. Благодаря общинному быту и мышлению, у населения сложилось особое отношение к государству, которое защищает и охраняет его. Государство всегда рассматривалось подавляющим большинством населения, как система жизнеобеспечения, а потому его нужно всем миром защищать и укреплять. В государстве воспитывалась любовь к Отечеству, которая воплощалась в массовом героизме, когда приходило время защищать Россию от неприятеля. Можно с уверенностью утверждать, что и сегодня большинство истинных россиян - державники, активные сторонники всемерного укрепления и развития своего государства.
Доверие народа к государству оплачивалось взаимностью: российские государи многое в системе управления возлагали на различные местные институты, опирались на них в решении важных государственных задач. Местные учреждения, основанные на началах самоуправления, - общесословного, земского, общинного (сельского и городского) и даже сословного -формально являлись такими же органами общегосударственной власти, как и государственные1. Отличие состояло лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жестокому контролю со стороны центральной власти, что воспринималось как вполне оправданное условие.
Многие авторы, исследовавшие эту тему, находили основание утверждать, что в единстве самоуправления и государственного управления с его системой бюрократических учреждений смысл рациональных отношений общества и государства, обеспечивающий их стабильность. Так, один из авторов второй половины XIX века, В.П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления, и тем менее возможно раздвоение власти»2.
Развитие и формирование отношений на Государственной границе прошли ряд этапов, начиная с древних времен и кончая настоящим временем.. Дадим им небольшую характеристику.
Первое упоминание о пограничной службе относят к 1360 году, в благословении митрополита Алексия тайным притонам и караулам на Дону, Хопре, Быстрой и Тихой Сосне, Вороне (Заокская Московская сторожа)3.
Правовые аспекты взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления: понятие, анализ, классификация
Осмысление проблемы взаимодействия невозможно без выяснения понятия «взаимодействия».
Анализ различных работ1, изучающих взаимодействие, позволил выделить наиболее общие признаки данного явления.
Прежде всего, необходимо отметить, что взаимодействие - это согласованная деятельность различных субъектов, осуществляющих совместные действия2.
Взаимодействие - философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие - объективная и универсальная форма движения, развития, определяет существование и структурную организацию любой системы1.
Ф. Энгельс определял взаимодействие как кон ечную причину всего существующего, за которым нет других более фундаментальных определяющих свойств2.
Согласованность как основной, необходимый признак взаимодействия коренным образом влияет на совместные действия, объединяя их в единое целое - систему. Выступая в значении некоторого качества или состояния, согласованность предполагает ряд соответствующих действий, в результате которых достигается это качество. К таким действиям в первую очередь следует отнести согласование совместных действий различных субъектов по целям, месту и времени их осуществления. Кроме того, согласованность предполагает использование общих и дополняющих друг друга форм и методов реализации совместных действий.
Взаимодействие как «процесс взаимного влияния тел друг на друга, наи-более общая, универсальная форма изменения их состояния » характерно для любой системы. Не является исключением и исследуемая нами правоохранительная деятельность.
В качестве другого признака взаимодействия следует выделить его мно-госубъектность, так как она предполагает участие как минимум двух сторон в совместных согласованных действиях.
Следующим признаком взаимодействия является объединенность (коопе-рированность) усилий его субъектов, определяющая отношения сотрудничества между ними. Последние обусловлены общностью целей и интересов взаимодействующих сторон, а также производных от них задач и средств их решения.
Сотрудничество во многом определяется взаимным характером действий различных субъектов, взаимными интересами и взаимной выгодой. Если дейст 84 вия имеют одностороннюю направленность, то ни о каком взаимодействии не может быть и речи. В таком случае в целях реализации взаимодействия с незаинтересованным в нем субъектом (субъектами) необходимо стимулировать это взаимодействие, то есть заинтересовать соответствующую сторону.
Взаимодействие не сможет состояться без инициативы как минимум одной из сторон, так как одной потребности во взаимодействии, конечно же, будет недостаточно. Кроме того, видится необходимым наличие встречных предложений второй стороны по отношению к инициатору.
В силу того, что взаимодействие предполагает взаимный (партнерский) характер отношений возникает потребность в равенстве сторон, их независимости друг от друга в субординационном отношении.
И, наконец, последний признак взаимодействия, который имеет непосредственное отношение к нашей проблеме - это его законность, определяемая законностью осуществляемых в рамках взаимодействия действий и используемых при этом форм, методов, сил и средств.
Целями взаимодействия являются:
1. Достижение согласованности в осуществлении организационных и практических мер по обеспечению безопасности Российской Федерации и защите ее экономических интересов на Государственной границе.
2. Обеспечение скоординированной деятельности в соблюдении пограничного режима в пунктах пропуска через Государственную границу.
3. Обеспечение комплексного, эффективного и дифференцированного использования сил и средств при возникновении ситуаций.
Тенденция (от позднелатинского tendentia - направленность) означает направление развития какого-либо явления, в нашем случае - взаимодействия1. Степень сотрудничества зависит от степени понимания тем или иным должностным лицом необходимости взаимодействия при наличии различных планов, распоряжений, директив, определяющих процесс взаимодействия.
Механизм взаимодействия пограничной службы российской федерации с органами государственной власти субъектов российской федерации и органами местного самоуправления
В настоящее время существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов, а также средств и возможностей субъектов Российской Федерации и всей системы органов местного самоуправления.
Безусловно, совершенствование правовых основ взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не может не учитывать наличия правовых проблем, осмысление, учет и решение которых является крайне важным.
Во-первых, Государственная граница - главный объект ее деятельности -с распадом СССР не только не сократилась по протяженности, но в силу конфигурации территории Российской Федерации даже несколько удлинилась.
Во-вторых, почти четверть протяженности этой границы до настоящего времени не обустроена и не оснащена в техническом плане, а местами даже демаркирована, так как раньше она была чисто административным разграничением между РСФСР и другими Советскими республиками.
В то время как за пределами Российской Федерации - на западе, юге и юго-востоке - остались лучшие по оборудованию участки границы, тыловая инфраструктура, городки, большая часть техники, проживающие на местах кадры и личный состав.
В-третьих, положение во многих приграничных районах в наше время является более нестабильным и опасным, чем в годы холодной войны, когда главной общей заботой была угроза ядерной катастрофы. Свидетельством того является хлынувший поток контрабанды, наркотиков, оружия, а также непосредственно боевые действия, которые ведутся на территории Чечни и Таджикистана.
И, наконец, в-четвертых, из всех силовых структур Пограничная служба находится в весьма сложном положении в плане финансирования по отношению к ее объективным потребностям.
По мнению автора, данные проблемы - это забота всего государства, всех его государственных и негосударственных структур, а не только Пограничной службы Российской Федерации, ведь защита Государственной границы представляет собой комплекс взаимосвязанных мер и действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их исполнительных структур, а также специально предназначенных для этого сил и средств по выявлению, предупреждению угроз пограничной безопасности страны и противодействию (нейтрализации) всему спектру их в пограничном пространстве для обеспечения неприкосновенности Государственных границ и территориальной целостности страны.
В политико-правовом плане назрела необходимость в реализации новых подходов, принятии правовых актов, отвечающих требованиям и перспективным задачам укрепления безопасности государства среди них:
1) устранение пробелов в системе правового регулирования исследуемого взаимодействия;
2) повышение качества отдельных правовых основ, не отвечающих необходимым требованиям, предъявляемым к правовому регулированию рассматриваемых вопросов.
Вопросы совершенствования деятельности субъектов Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы требуют четкого законодательного урегулирования, так как непосредственно влияют на безопасность государства. Настоящее положение должно воплотиться не на уровне декларирования необходимости взаимодействия субъектов, что имеет место в действующем законодательстве, а на уровне четкого определения основных направлений этого взаимодействия, его субъектов, принципов, форм и методов.
Таким образом, одним из конкретных направлений совершенствования правового регулирования исследуемого механизма взаимодействия могло бы стать решение следующих задач:
1) устранение пробелов в системе правового регулирования исследуемого взаимодействия;
2) ликвидация противоречий между действующими нормативно правовыми актами или их отдельными нормами;
3) сведение к минимуму дублирующих друг друга норм;
4) достижение унификации используемого понятийно-категориального аппарата путем исключения и замены тех категорий, которые носят неопределенный, часто и двусмысленный характер.
Другим важным направлением качественного регулирования взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере охраны и защиты Государственной границы должно стать создание такой правовой базы, которая бы отвечала следующим характеристикам:
1) она должна иметь относительно сконцентрированное формальное выражение;
2) она не должна включать нормы, противоречащие друг другу;
3) она максимально должна исключать дублирование;
4) она должна использовать для обозначения тех или иных правовых явлений или процессов стабильный и системный понятийно-категориальный аппарат, однозначный в смысловом отношении;
5) она должна всесторонне регламентировать все вопросы, касающиеся взаимодействия в исследуемой сфере.
Решение вышеперечисленных вопросов по совершенствованию исследуемой правовой базы позволит, на наш взгляд, на качественно новом уровне осуществлять совместные практические мероприятия в исследуемой сфере.
Автор по итогам исследования темы предлагает ряд практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование взаимодейст 145 вия между Пограничной службой Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
В области научного исследования целесообразно: в вузах, Информационно-аналитических и научных структурах Федеральной пограничной службы Российской Федерации подготовить и провести научно-практические конференции по вопросу реализации основ взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; совершенствования взаимодействия по обеспечению политической, экономической и военной безопасности Российской Федерации.
В области законотворчества и правового обеспечения:
1. Провести систематизацию нормативных и методических документов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, касающихся взаимодействия с Пограничной службой Российской Федерации.
2. Разработать единую Концепцию государственной политики по развитию приграничных регионов и приграничному сотрудничеству; принять Федеральные законы «Об экономическом и правовом статусе приграничных территорий в Российской Федерации», «Об особенностях организации местного самоуправления на пограничной территории»; утвердить Типовое соглашение о приграничном торгово-экономическом сотрудничестве субъектов Российской Федерации.
