Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические вопросы правового регулирования финансирования Пограничной службы Российской Федерации 11
1.1 Историко-правовой анализ финансирования российской армии и пограничной службы 11
1.2. Правовые основы финансирования Пограничной службы Российской Федерации в современных условиях 43
1.3. Роль финансирования в государственном управлении 73
Глава II. Правовые аспекты практики финансирования Пограничной службы Российской Федерации 106
2.1. Особенности правового регулирования бюджетного финансирования Пограничной службы Российской Федерации 106
2.2. Особенности правового регулирования использования Пограничной службой Российской Федерации внебюджетных источников финансирования 145
Заключение 18282
Библиография 194
Приложения
- Историко-правовой анализ финансирования российской армии и пограничной службы
- Роль финансирования в государственном управлении
- Особенности правового регулирования бюджетного финансирования Пограничной службы Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе построения правового государства особую важность приобретают вопросы совершенствования российского законодательства в целом, финансового и налогового законодательства - в частности. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью пополнения доходной части бюджета, а с другой - важностью целесообразного ее распределения при разумном сокращении расходной части бюджета.
Следует учитывать, что выполнение государством стоящих перед ним задач и функций достигается именно путем перераспределения доходов его бюджета и финансирования тех или иных направлений деятельности, в том числе и деятельности в сфере обеспечения безопасности страны. Правительство РФ, осуществляя меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, разрабатывает конкретные мероприятия по юплощению в жизнь пограничной политики, утверждаемой Президентом Российской Федерации, руководит деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти по ее реализации.
В современных условиях особо важным является вопрос финансирования сил обеспечения безопасности, в состав которых входит Пограничная служба Российской Федерации (далее по тексту - ПС России), так как ее деятельность направлена на защиту интересов государства и общества в целом, в том числе и экономических. Без достаточного и даже приоритетного внимания к проблемам финансового обеспечения ПС России не возможно успешное проведение экономических и социальных реформ в стране, в силу чего определение направлений финансовой деятельности государства должно находиться под постоянным государственным контролем. До сих пор остается неурегулированным ряд вопросов как в теории, так и в практике финансового обеспечения ПС России, возникают определенные разногласия в трактовке самого понятия «финансирование» при рассмотрении его как элемента системы финансового обеспечения ПС России; не в полной мере разработаны и законодательно закреплены основные принципьі финансирования, хотя их реализация лежит в основе организации рационального и эффективного процесса расходования бюджетных средств; требует де-
4 тальной правовой регламентации и процесс мобилизации и использования ПС России дополнительных средств из внебюджетных источников финансирования, переход бюджетных учреждений на бухгалтерский учет, связанный с проведением организационно-штатных мероприятий.
Изменения за последние годы в бюджетном законодательстве объективно требуют приведения в соответствие с ним большинства нормативных правовых актов в области финансирования ПС России, систематизации законодательства в рассматриваемой сфере. В этой связи анализ проблем оптимизации правовых основ финансирования ПС России, проведение специального научного исследования представляется в нынешних условиях весьма актуальным.
Состояние научной разработанности темы. В основе рассмотрения вопросов правового регулирования института финансирования лежит изучение идей, положений и выводов, содержащихся в трудах ученых, исследующих финансово-правовые проблемы в целом. Так, существенный вклад в разработку теории финансового права внесли ДА Ашіахвердян, ВВ. Бесчеревных, ЛІС. Воронова, ОН, Горбунова, Е JO. Грачева, МА Гурвич, ИГ. Денисова, Т.С. Ермакова, CJB. Запольский, В Л Иванов, МБ JKapaceea, НА Куфакова, СГ. Пепеляев, ЕА Ровинский, ВМ Родионова, ЭД Соколова, ГЛ Толстопятенко, ГА Тосунян, НИ Химичева, АИ Худяков, С. Д Цыпкин и др.1
В ходе работы автором также изучались и анализировались работы ученых, касаю-
1 Аллахвердян ДА Финансово-кредитная система СССР. - М: Наука, 1982; Бесчеревных В.В. Компетенция СССР в области бюджета - М.: Юридическая литература, 1976; Воронова Л.К Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. - Киев, 1981; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. - М, 1996; Горбунова О.Н., Денисова И.Г. Бюджетные права местных Советов народных депутатов. М, 1988; Грачева ЕЮ., Куфакова НА, Пепеляев СГ. Финансовое право. - М., 1997; Гурвич МА Советское финансовое право. - М, 1954; Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение. - Л., 1985; Запольский СВ. Самофинансирование предприятий. - М: Юридическая литература, 1988; Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Вопросы советского финансового права Труды Всесоюзного юридического заочного шгститута - М, 1967. - Т.9.; Карасева MB. Финансовое правоотношение. - М., 2001.; Ровинский ЕА Основные вопросы теории советского финансового права - М., 1961; Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. -1994. - № 8. - С.3-15; Толстопяггенко ГЛ. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения // Проблемы современного зарубежного законодательства. МГИМО МИД РФ: Сб. - М., 1994; Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. - М.: Дело, 1997; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. - Саратов, 1979; Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. - М., 1973.
5 щиеся военно-правовых проблем финансового обеспечения армии, как дореволюцинного периода: М.Д Бонч-Бруевич, AM. Зайончковский, В.И. Немирович-Данченко, Н.И. Соловьев и др.1 - так и современных авторов: А А Батьковского, А С. Герасимова, В.Н. Дутова, СМ. Ермакова, Н.И. Звинчукова, НА. Машкина, AJB. Пискунова, А.Н. Сыркова, АА. Тер-Акопова, В.В. Тиванова, Н.П Шелепугина, АА Ялбулганова2 и др.
Однако в исследованиях указанных авторов вопросы правового регулирования финансирования ПС России, имеющие свою специфику, непосредственно не затрагивались; до сих пор отсутствуют научно-исследовательские работы в финансово-правовой сфере, которые затрагивали бы названные проблемы в комплексе.
В процессе диссертационного исследования автор опирался на идеи ученых в области теории и истории государства и права, конституционного, административного, гражданского права, других отраслевых наук, гссударственного управления, финансов и экономики: С.С. Алексеева, АП. Алехина, ГБ. Атаманчука, ВВ. Бараненкова, В Л Баронова, ЛА Дэобозиной, В.Н. Иванова, ИА Исаева, СА Комарова, О.Е. Кутафина, Л.П. Окуневой, В Л Патрушева, ММ. Рассолова, ГА Туманова, В.И. Фадеева, BJE. Чекановаи др.3
1 Бонч-Бруевич М.Д. Интендантское довольствие действующих войск. Корпус. - СПб., 1913; Зайончковский A.M. Восточная война 1853-1856 гг. - СПб., 1908; Немирович-Данченко В.И. Год войны. - СПб., 1878; Соловьев Н.И. Пенсии военным офицерским чинам и их семействам в России, Германии, Австрии и Франции. - СПб., 1893.
2Батьковский АА Недостаток финансов чреват разложением армии // Независимое военное обозрение. -1998. - № 7; Герасимов АС. Финансовый контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации (правовые основы). Авгореф. дисс.... канд. юрид, наук М, ВУ, 2000; Дутов ВЯ. Записки военного финансиста. - М: Воениз-дат, 1994; Ермаков СМ, Шелепуган НЛ Становление и развитие финансовой службы Советской Армии и Военнснморского флота - М: Воениздат, 1987; Зайончковский ПА Военные реформы 1860-1870 годов в России. ML, 1952; Звинчуков НИ Слгюительсгво Вооруженных Сил России: сущность и содержание. - М.: ВУ МОРФ, 19%; Машкин НА Высшая военная пшга Российской империи ХК-начала XX века,-М, 1997; Пискунов АБ. Военно-зкономическая безопасность России. - М: ВУ МО РФ, 1996; Сырков АН. Правовое регулирование финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (историко-админисгративный аспект): Авгореф. дисс.. .канд. юрид. наук. - М, 1999; Тиванов ВВ. Денежные капиталы в русской армии. М: Воениздат, 1996; Ялбулганов АА Организационно-праювью вопросы финансового кон-троляв Российской армии ХГХ-началаХХ века Автогх^.дисс....докт.юридшук.-М,ВУ,1999идр. 3 Атаманчук ТВ. Новое государство: поиски, иллюзии, возможносш. - М: Славянский диалог, 1996; Баранен-ков В.В. Проблемы гражданско-гфавоюго статуса структурных подразделений ФПС России //Сб. науч. ст. № 2 МВИ ФПС России. - М: МВИ ФПС России, 1998. - С. 3-27; Баронов ВЛ Бюджетное финансирование ФПС России. Конституционная демократия и іраждансконвоенньїе отношения: Материалы российско-американского научнонпракгаческого семинара - М: Научная книга, 1997. С. 154-159.; Дробозина ЛА, Константинова ЮН., Окунева ЛЛ Общая теория финансов. - М: Банки и биржи, ЮНИЩ 1995; Комаров СА Общая теория государства и права СПб: Изд-во Юридического института (СПб). 2001; Исаев ИА История пхударства и права России. Курс лекций: -М: БЕК, 1994; КутафинО.Е., Фадеев В.И Муниципальное пра-
Основная цель диссертационной работы - осуществить комплексную оценку механизма и состояния правового регулирования отношений по финансированию ПС России, выявить основные недостатки в его механизме на основе изучения и систематизации действующего законодательства, правоприменительной практики и теоретических разработок в данной сфере.
Для этого необходимо было решить ряд основных задач, в том числе:
обобщить и критически осмыслить состояние научной разработки проблемы с учетом современных тенденций развития России;
выявить основные закономерности развития правового регулирования процесса финансирования силовых структур на основе историко-правового анализа данного процесса;
уточнить понятийный аппарат в области финансирования в целом;
выявить возможности воздействия государства на состояние системы безопасности страны через нормы финансового права (в частности, посредством правового регулирования финансирования ПС России);
показать значение системы финансирования ПС России в процессе государственного управления, выявить и обосновать их взаимосвязь и взаимозависимость на основе исследования концепции сущестювания прямых и обратных связей в области финансового обеспечения государственных структур;
выявить основные противоречия и пробелы в правовом регулировании сферы финансирования ПС России, основываясь на изучении и сопоставлении действующего законодательства и сложившейся практики в этой области;
обозначить и раскрыть существующую модель правового регулирования системы финансирования ПС России;
выработать рекомендации по совершенствованию законодательства и практики в области финансирования ПС России.
Объектом исследования выступают общественные отношения, склады-
во Российской Федерации. - М, 1997; Рассолов ММ Проблемы управления и информации в области права -М.: Юридическая литература, -1991; Чеканов BE. Правовые основьї обеспечения пограничной беэопасно-сти/ЛТравовое обеспечение пограничной безопасноста России: Материалы межведомственной научно-щэакшческой конференции. - М: МВИ ФПС России, 2001. - С. 27-34. и др.
7 вающиеся в процессе финансового обеспечения системы войск и органов ПС России, урегулированные нормами конституционного, финансового, бюджетного, гражданского законодательства, нормативными актами, регулирующими деятельность ПС России и действующими в сфере обеспечения безопасности.
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансирования ПС России как за счет средств государственного бюджета, так и из иных (внебюджетных) источников.
Методология исследования. При написании диссертации автором использовались общенаучные, общелогические и частно-научные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. В процессе работы проводился сравнительно-правовой, формально-юридический (статутный), функциональный, структурный, лингвистический и социологический анализ.
Кроме того, применялись элементы прогнозирования развития финансовой деятельности государства и финансового законодательства.
Нормативной основой написания работы послужили положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, действующем российском законодательстве, а также в ведомственных нормативных актах (приказах, инструкциях).
При формулировке теоретических положений и практических рекомендаций были использованы труды ученых в области финансового права, финансов, государственного управления, открытые материалы Счетной палаты РФ, разработки в области финансирования и статистические данные Финансово-экономического управления ПС России и Центра оперативно-пограничных исследований ПС России, материалы текущей прессы, юридической и социальной практики в сфере финансирования ПС России.
Научная новизна диссертационной работы определяется самим выбором практически мало исследованных аспектов в сфере финансового обеспечения ПС России в современных условиях, подходом к их освещению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера. В работе
8 содержатся результаты комплексного, многостороннего анализа действующей нормативно-правовой базы, существующей практики финансирования ПС России, а также теоретических разработок отечественных ученых в рассматриваемой сфере. На защиту выносятся следующие положения и выводы:
Уточненное понятие термина «финансирование» как совокупности урегулированных нормами права общественных отношений, возникающих в процессе расходования денежных средств, направляемых на обеспечение задач и функций государства.
Обоснование необходимости дополнения системы принципов финансирования принципом «достаточности» бюджетных средств, под которым подразумевается выделение денежных средств в объеме, достаточном для выполнения субъектом стоящих перед ним задач и реализации его основных функций, и целесообразности его законодательного закрепления путем включения данного принципа отдельной статьей в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Предложения по использованию в процессе правового регулирования финансирования ПС России знаний и опыта, которыми располагает наука об управлении, в целях реализации возможности позитивного влияния на состояние системы безопасности страны в целом.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы ПС России, регулирующей вопросы финансового обеспечения, направленные на приведение ее в соответствие с действующим бюджетным законодательством.
Обоснование необходимости детальной юридической проработки вопросов, связанных с использованием ПС России средств от каждого из потенциально возможных внебюджетных источников финансирования (как на федеральном, так и на ведомственном уровне), в целях создания определенности в данной сфере и урегулирования спорных моментов.
Предложения по созданию дифференцированной системы денежных стимулов деятельности пограничников за счет внебюджетных средств в условиях недостаточного бюджетного финансирования, позволяющей снизить отрицательное
9 влияние данного фактора и повысить качество оперативно-служебной деятельности.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию механизма правового регулирования финансирования ПС России.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и нормотворческой деятельности ПС России; в научно-исследовательской и правоприменительной работе, а также в преподавании дисциплин военного, адашнистративного, финансового права, государственного управления в учебных заведениях.
Особенность данной работы состоит в том, что исследование проведено на стыке двух наук - финансов и финансового права, в которых социальные, экономические и правовые явления тесно взаимосвязаны. В связи с этим данная работа должна представлять интерес также для социологов, экономистов, финансистов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры специальных юридических дисциплин Московского военного института ПС России, отражены в 5-ти опубликованных научных работах автора общим объемом 2,2 пл.
Диссертация также прошла апробацию при выполнении научно-исследовательской работы «Правовое регулирование привлечения внебюджетных средств в деятельности вузов ФПС России (самообеспечение)».
Основные идеи, оценки, выводы и рекомендации, выработанные в ходе диссертационного исследования, использовались автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий с курсантами Московского военного института ПС России и студентами других юридических вузов по финансовому праву, докладывались на всероссийских и межвузовских конференциях. Диссертант, в частности, выступала на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового обеспечения деятельности системы ПС России» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Технико-криминалистическое обеспечение органов ПС России: проблемы и перепекти-
10 вы развития» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Политика. Власть. Право» (Коломна, 2000), межведомственной научно-практической конференции «Правовое обеспечение пограничной безопасности России» (Москва, 2001).
Структура диссертационного исследования.
Работа состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложений.
Историко-правовой анализ финансирования российской армии и пограничной службы
Анализ вопросов правового регулирования процесса финансирования ПС России невозможно осуществить в отрыве от изучения истории указанной проблемы. Однако следует отметить, что ранее, в дореюлюционный период, на пограничную службу возлагались преимущественно таможенные функции, что обусловило особенности ее финансирования. Более того, следует говорить скорее о частичном самофинансировании пограничного ведомства в этот период, так как средства, полученные от конфискованной контрабанды, наїїравлялись преимущественно на нужды Пограничной стражи и составляли значительную часть общей суммы расходов на данное ведомство, а механизм его финансирования отличался от механизма финансирования армии. Непосредственно же защита и охрана границ России возлагалась на армейские и казачьи полки.
С образованием Отдельного корпуса пограничной стражи России (далее по тексту -ОКПС России) в 1893 г. произошло выделение Пограничной стражи из Таможенного ведомства При этом на ОКПС России возлагались как таможенные функции, так и функции по защите и охране границы.
В советский же период становление и развитие системы финансирования Пограничных войск в целом шло одновременно с системой финансирования Вооруженных Сил. Однако и после 1917 г. система финансирования пограничного ведомства также имела свои особенности.
Таким образом, основные функции, присущие ПС России сегодня (защита и охрана государственной границы России), в процессе исторического развития российского государства возлагались на различные ведомства. В этой связи нам представляется, что наиболее целесообразно рассмотреть историческое развитие процесса финансового обеспечения российской армии, так как его основные принципьі и закономерности могут вполне быть учтены сегодня в процессе финансирования ПС России, а так же уделить внимание особенностям финансирования ОКПС России и пограничного ведомства советского периода.
В период создания централизованного Московского государства в качестве основной формы экономического обеспечения войск выступала поместная система, заключавшаяся в наделении военнослужащих поместьями («дворами»).
К середине XVI в. устанавливается единый порядок военной службы: с определенных размеров земельных угодий (независимо от их вида - боярской вотчины или поместья) - их хозяева обязывались выставлять одинаковое число экипированных и вооруженных людей. При этом принцип военной службы распространялся на оба феодальных сословия (бояр и дворян). Однако принятая в допетровской Руси система экономического обеспечения армии в силу своего несовершенства выступила одним из факторов, приведших к падению ее боеготовности. Так, в конце XVII в. в вооруженных силах действительно боеготовыми было не более 10% воинских формирований.1 В целом же, следует отметить, что единой системы обеспечения армии не существовало.
Выходом из сложившейся ситуации стала военная реформа Петра Первого, в рамках которой решалась проблема преодоления дефицита финансовых ресурсов, необходимых для содержания армии, которая стала обеспечиваться за счет казны.
Проведение военной реформы и создание регулярной армии, численность которой составила 210 тысяч человек, потребовали наличия значительных финансовых ресурсов в казне. С этой целью была проведена налоговая реформа, результатом которой стало увеличение государственного дохода в три раза при росте налогового бремени на население всего на 15%.
Преобразования в самой системе финансирования армии проводились по нескольким направлениям и в течение нескольких периодов. Прежде всего следует отметить, что в начале правления Петра Первого существовала приказная форма управления государством и армией (действовало более сорока приказов), которая была крайне не совершенна и с трудом поддавалась контролю. В финансовом отношении все приказы можно разделить на три группы: во-первых, являвшиеся только приходными кассами; во-вторых, самостоятельно расходовавшие поступившие к ним доходы; в-третьих, получавшие средства для расходов от других приказов.
Все приказы составляли бюджетные предпосылки (роспись) на следующий год и отчетный сметный список (ведомость доходов и расходов прошлого года), которые утверждались царем. Расходование полученных денежных средств производилось на основании составленной росписи, причем основная доля расходов, в том числе и на армию, производилась разными приказами. Так, выплата денежного довольствия личному составу производилась в соответствии с принадлежностью вс«ннослужащего тому или иному приказу: стрельцам жалование платил Стг ецкий приказ, полкам иноземного строя -Иноземский, драгунам - Рейтарский и т.д. Петром Первым первоначально был создан Военный приказ, к ведению которого относились военные дела, а также довольствие войск деньгами, сбмуцдированием, снаряжением, обозом, лошадьми, провиантом и фуражем. Иноземский и Рейтарский приказы были упразднены.
Позже дела по довольствию войск деньгами, обмундированием и ручным оружием были переданы Приказу генерал-комиссара («комиссариату»). Следует отметить, что довольствие войск деньгами включало денежное довольствие военнослужащих, затраты на содержание обоза и лошадей, хозяйственные и квартирные нужды, ремонт оружия и другие цели. Таким образом, значительная часть общего военного бюджета находилась в распоряжении «комиссариата». Кроме того, обеспечением армии ведали также Провиантский приказ (1700 г.) и Приказ артиллерии (1700 г.).
Роль финансирования в государственном управлении
Проблемы финансирования расходов государства были, есть и будут оставаться актуальными во все времена. Действительно, в сложившихся условиях возникает ряд нерешенных вопросов - это и нехватка бюджетных средств, необходимость учета влияния новых экономических условий на деятельность бюджетных организаций, вытекающая отсюда потребность в выработке и использовании ими новых механизмов хозяйствования, проблема повышения эффективности использования бюджетных ассигнований, а также совершенствования механизма контроля за их использованием и др.
Финансирование государственных расходов является одним из направлений финансовой деятельности государства, которая, в свою очередь, представляет собой разновидность социальной деятельности. Ей присущи все черты последней: целенаправленность, предметность, упорядоченность1.
При изучении финансовой деятельности государства все более активно используется теория управления, позволяющая не только вьщелипъ технологию этой деятельности, но и исследовать процесс образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства с точки зрения взаимосвязи воздействия друг на друга всех элементов, салавляющих данный процесс.
Следует отметить, что управление финансами является частью финансовой деятельности государства, ее неотъемлемой характеристикой. Как справедливо отмечает М.В. Карасева: «В реальной жизни финансовая деятельность государства вне фактического управления финансами (т.е. упорядочивающего воздействия государства на движение денежных средств в его фонды и из его фондов) теряет всякий смысл, прекращает свое существование как вид государственной деятельности. Поэтому все, что касается финансовой деятельности государства, целесообразно изучать (исследовать) в рамках одной (единой) юридической науки - финансового права»1.
Исходя из задач исследования, необходимо более детально рассмотреть понятие государственного управления, которое в наиболее общем виде означает упорядочение взаимодействия какого-либо множества элементов.
Однако управление в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека. Управление необходимо людям в целях упорядочения и регулирования своей жизнедеятельности и приобретает ценность и значимость в случае обеспечения определенных потребностей (как частных, так и общих).
Непосредственно государственное управление можно определить как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу2. Управление является своего рода частью общества и зависит от степени его развития, принятых ценностей и других факторов. Между управлением и обществом существуют множественные взаимосвязи, определяющие сложность рассмотрения и анализа этой сферы.
Кроме того, как справедливо отмечает Атаманчук Г.В., «управление в сообществе людей (большом или малом) потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от юли, энергии и организованности действий людей... Личностные и социальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеминутно усилиями сознания, реальным поведением и активной деятельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад».
В целях оптимизации управления государством необходимо осмысление экономических и социальных процессов в стране. Для практики же управления принципиально важное значение приобретают его правовые аспекты. Отсутствие определенных правовых процедур в сфере управления либо их незнание сводит на нет управленческие действия и решения. Так, в частности, управление в сфере государственного финансирования реально осуществляется с помощью норм финансового права.
При этом, как уже отмечалось, государство - сложная социальная система; как всякая система, государство находится в постоянном развитии и изменении, а также стремиться к достижению определенного равновесия путем саморегуляции. Саморегулируемыми же называются системы, способные самоусювершенствоваться и адаптироваться к условиям изменяющейся среды.
Следует рассмотреть возможность и реальность саморегулирования в той или иной системе. Общество, являясь системой, не может произвольно, то есть без создания определенного механизма саморегуляции, создать из хаоса порядок по причине существования разнообразия интересов, мотивов, подходов, поведения, взглядов на основополагающие ценности и так далее. Государство же, являясь территориальной организацией людей, выступает в качестве структуры и механизма саморегуляции общества
Всегда существовала и существует проблема выявления общей воли, определения интересов болыпинства Решение этой проблемы государством представляет весьма сложную задачу: необходимо обеспечить реализацию прав и свобод человека, с одной стороны, и организовать, упорядочить общество - с другой. Действуя посредством сюих органов, государство создает определенные условия для решения возникающих проблем усилиями всего общества, являясь, таким образом, механизмом его саморегуляции. При этом большинство сфер деятельности общества должно быть урегулировано в первую очередь посредством права, в особенности это касается деятельности самих государственных органов и процессов, направленньгх на ее обеспечение. Так финансирование государственных структур (в частности - ПС России), будучи направленным на обеспечение их деятельности, представляет собой многоуровневую систему, воспринимающую воздействие извне и оказывающую влияние на внешнюю среду, внутри нее также возникают разного рода связи.
Особенности правового регулирования бюджетного финансирования Пограничной службы Российской Федерации
Вопросы изучения механизма бюджетного финансирования ПС России на основе анализа действующих нормативно-правовых актов и сложившейся практики сметно-бюджетного финансирования представляют особый интерес. Напомним, что сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что финансирование государственных учреждений непроизводственной сферы произюдится из государственного бюджета на основе смет. При рассмотрении сметно-бюджетного финансирования следует исходить из принятых в теории финансоюго права положений. Так, например, «особенность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что взаимоотношения бюджетных учреждений с бюджетом односторонние - все их расходы покрываются из бюджета, они ничего не возвращают в бюджет. Бюджетные учреждения не участвуют в создании совокупного общественного продукта Российской Федерации, национального дохода, но деятельность таких учреждений необходима для поддержания нормального функционирования государства». Сметно-бюджетное финансирование является неотъемлемой частью бюджетного процесса в Российской Федерации.
Как уже было отмечено в предьщущей главе, финансирование является элементом системы финансового обеспечения ПС России в целом и наиболее тесно связано с такими ее элементами как финансовое планирование и санкционирование. В связи с этим, рассмотрение правового регулирования финансирования ПС России в отрыве от названных элементов не позволит составить верное представление о нем и будет являться неполным.
Финансовое планирование в ПС России условно можно разделить на два основных этапа: планирование и обоснование бюджетных ассигнований в предстоящем финансовом периоде (году); планирование исполнения бюджета.
Первый этап финансового планирования проводится в соответствии с требованиями БК РФ к составлению проектов бюджетов1 и начинается с издания Правительством Российской Федерации Постановления «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и проекта закона «О федеральном бюджете», параметров прогноза социально-экономического развития России-ской Федерации на ближайшие три года и перспективного финансового плана». Названное Постановление издается в соответствии с бюджетным посланием Президента Российской Федерации, и в нем Правительство РФ постановляет:
Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации организовать разработку: прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год, параметров прогноза социально-экономического развития на ближайшие три года;
Министерству финансов Российской Федерации организовать разработку: проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на очередной финансовый год» и материалов к нему, перспективного финансового плана Для разработки федерального бюджета и перспективного плана исходной базой служат основные показатели прогноза на очередной финансовый год, параметры прогноза на ближайшие три года, соответствующие основные характеристики и показатели распределения доходов и расходов федерального бюджета за текущий год и на ближайшие три года;
Государственным заказчикам - главным распорядителям бюджетных средств, осуществляющим закупки товаров (работ, услуг) для государственньгх нужд, разработать на основе предельных объемов финансирования и представить в Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ обоснование объемов финансирования на очередной финансовый год закупок и поставок продукции для федеральных государственных нужд. Государственным заказчикам федеральных программ разработать на основе предельных объемов бюджетного финансирования: предложения о финансировании на очередной финансовый год федеральных программ за счет средств федерального бюджета; обоснование объемов финансирования федеральных программ по всем направлениям расходования средств и всем источникам финансирования; предложения об изменении действия или об отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуются федеральные программы, а также о финансировании федеральных программ на ближайшие три года.
Министерство финансов Российской Федерации в срок до 7 июня текущего года доюдит до ПС России предельные объемы бюджетного финансирования, методические материалы по формированию проектировок основных расходов федерального бюджета, Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, персональный состав Межведомственной комиссии по обеспечению своевременного и качественного формирования проекта бюджета на очередной финансовый год, а также график ее работы, формы представления расчетов по распределению предельного объема финансирования ПС России на очередной финансовый год, и другие материалы для рассмотрения Межведомственной комиссией.
Директором ПС России утверждается план реализации Постановления Правительства РФ «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год...» в части, касающейся органов и войск Пограничной службы РФ, в соответствии с которым в ПС России осуществляется дальнейшая работа Согласно данному плану, структурные подразделения Центрального аппарата ПС России представляют в Финансово-экономическое управление ПС России в срок до 25 апреля текущего года предварительные расчеты-обоснования объемов финансирования потребности войск и органов Пограничной службы по закрепленным направлениям. Представление названных расчетов необходимо в целях доведения до депутатов Федерального Собрания Российской Федерации информационно-справочных материалов о потребности в денежных средствах на содержание ПС России на очередной финансовый год.
