Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация обеспечения государственных нужд посредством государственных закупочных контрактов.
1. Казенные договоры в России XVT - начала XX века: сфера применения и источники правового регулирования.
2. Понятие государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд в Российской Федерации и сфера их применения.
3. Источники российского права, регулирующего отношения, возникающие в связи с контрактами на поставку продукции для государственных нужд.
Глава 2. Порядок заключения и исполнения государственных контрактов, заключаемых ФПС России для государственных нужд.
1. Процедура заключения ФПС России государственных контрактов на поставку продукции.
2. Содержание государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, заключаемых ФПС России.
3. Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд, заключаемых ФПС России.
Заключение.
Библиография.
Нормативные акты.
Приложения.
- Казенные договоры в России XVT - начала XX века: сфера применения и источники правового регулирования.
- Источники российского права, регулирующего отношения, возникающие в связи с контрактами на поставку продукции для государственных нужд.
- Процедура заключения ФПС России государственных контрактов на поставку продукции.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная экономика складывается из совокупности стихийно-рыночных и целенаправленных взаимодействий: многочисленные договоры частноправового характера между субъектами рынка выступают формально-юридическими актами рыночной саморегуляции, а в качестве средств внешнего управления экономикой - различные формы прямого и косвенного государственного воздействия, в частности, государственные контракты - договоры особого вида, опосредующие государственные закупки и поставки, которые используются как способ формирования необходимой имущественной базы государства и как форма его особого сотрудничества с организациями всех форм собственности.
Государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд как особый вид гражданско-правового договора вновь появился в российском законодательстве с переходом от административно-плановой к рыночной экономике, ознаменовав собой новый уровень отношений по обеспечению общегосударственных потребностей и став, по существу, одним из инструментов участия государства в рыночном товарообороте.
Исследование государственного контракта как правовой основы взаимоотношений государства с хозяйствующими субъектами рынка исключительно актуально для федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, поскольку они являются основными правоприменителями, обеспечивающими достижение одной из главных целей поставок для государственных нужд - поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Выявление и рассмотрение особенностей правового режима государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд, его правовой природы и функциональной направленности позволит более эффективно использовать его в качестве инструмента целенаправленного государственного воздействия и, в конечном итоге, позволит обеспечить результативность государственных закупок и поставок.
Роль военной организации, и в частности, ФПС России, в развитии отечественного законодательства об обеспечении государственных потребностей и прак-
тики его применения в современных условиях исторически обусловлена - с Петровских времен одной из главных движущих сил развития и совершенствования казенных договоров (казенного подряда и поставки) и соответствующего законодательства выступало военное ведомство России.
Степень разработанности темы. В дореволюционный период договор казенного подряда и поставки оставался за рамками научных интересов ученых. Лишь Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич1 уделили ему в своих работах некоторое внимание. Это объясняется тем, что отечественная цивилистика принципиально не рассматривала договоры с участием казны (государства) в качестве особого вида договора2.
В дальнейшем победа социалистического строя в нашей стране на десятилетия откинула необходимость самой постановки вопроса о государстве как участнике договорных отношений с частными лицами.
С началом рыночных реформ договор, опосредующий государственные закупки и поставки, оказался вновь востребован и занял свое место в отечественном законодательстве. Однако, несмотря на то, что ученые-цивилисты периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием государственного контракта3, глубокого теоретического осмысления как особый вид гражданско-правового договора он не получил. Более того, отдельными отечественными исследователями государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд прямо назван в числе административных договоров4.
Отсутствие всесторонних теоретических разработок, посвященных рассматриваемым договорам, и противоречивость судебной практики препятствуют развитию законодательного регулирования деятельности по обеспечению государственных нужд в целом, и, в частности, деятельности военных и приравненных к
1 См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. -М. «Статут», 1997, с. 298-307; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права, т. 2 -М. 1915, с. 193-195. См. например: Мейер Д.И. указ. произведение, с. 298.
3 См.: Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1997. №8.
С. 25-30; Гражданское право России. Ч. 2. / Под ред. О.Н. Садикова. - М., изд. БЕК, 1997, с. 106; Гражданское
право. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: «Проспект"» 1997, с. 74.
4 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов. - М.: Изд. БЕК, 1997, с. 174.
5 ним потребителей по обеспечению и поддержанию необходимого уровня обороноспособности и безопасности страны.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие при реализации государственных закупок и поставок, опосредованные государственными контрактами на поставку продукции для государственных нужд.
Предметом исследования стали понятие, сущность и правовой режим государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд как особого вида гражданско-правового договора на примере правоприменительной деятельности государственного заказчика - органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба - ФПС России.
Цель и задачи работы. Целью настоящей диссертационной работы является комплексное исследование государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд как особого вида гражданско-правового договора.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
Анализ истории возникновения и развития договора, обеспечивающего потребности государства (казны), и соответствующих положений отечественного законодательства.
Осмысление государственного контракта как особой формы договорных отношений с участием государственного контрагента в сфере обеспечения государственных нужд, выделение функций рассматриваемого государственного контракта, его правового и социального значения.
Изучение содержания понятия и особенностей государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд.
Выявление на примере правоприменительной практики ФПС России особенностей правового режима государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд, его структуры и содержания, ответственности сторон.
Подготовка теоретических выводов и разработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования социальных явлений и процессов, включающая исторический, сравнительно-правовой, формально-
юридический, логический, а также системный подход к изучению правовых норм и теоретических положений, касающихся понятия и сущности государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд, особенностей его правового режима.
Теоретической основой исследования стали труды выдающихся ученых -юристов Д.Н. Бахраха, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, А.В. Демина, О.С. Иоффе, В.Л. Исаченко, В.В. Исаченко, Н.И. Клейн, Д.И. Мейе-ра, А.Ф. Ноздрачева, Б.И. Пугинского, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, P.O. Халфи-ной, Е.Б. Хохлова, Г.Ф. Шершеневича и многих других.
Были использованы материалы исследований специалистов Управления правового обеспечения ФПС России, в частности, В.В. Бараненкова, В.Е. Чекано-ва1, затронувших в своих работах отдельные аспекты рассматриваемой темы.
В круг источников исследования вошли публикации отечественных и зарубежных авторов - специалистов в области гражданского, военного, административного, конституционного права, теории государства и права, рыночной экономики и менеджмента, а также диссертационные исследования по анализируемым проблемам. В исследовании анализируется современное и ранее действовавшее российское законодательство, арбитражная практика, ряд проектов правовых актов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые в российской юридической науке государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд всесторонне исследован как особый вид гражданско-правового договора, опосредующего участие государства в рыночном товарообороте, с целью достижения общегосударственых, социально-значимых целей. На примере правоприменительной практики федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба - ФПС России, проанализированы особенности его правового режима, характеризующиеся наличием публично-правовых элементов; установлены функции; выделены основные отличительные черты государственного контракта на поставку продукции для го-
1 См.: Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе ФПС России. Дис. канд. юрид. наук. - М, 1999.; Варов В.Г., Чеканов В.Е., Шатохин В.К. Организация войскового хозяйства военно-строительной части. - Дубна: ВВСКУ, 1989.
7 сударственных нужд от иных видов гражданско-правовых договоров купли-продажи.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие научные положения:
1. Договор казенного подряда и поставки является старейшим и традици
онным для русского договорного права. В ранний период развития
государственности (до начала XVII века) казенные договоры входили в состав
договоров купли-продажи и личного найма, и отношения, порождаемые ими,
долгое время не являлись предметом специального правового регулирования.
С началом XVIII века, в петровскую эпоху, под воздействием бурных экономических процессов вследствие развития военного и морского дел, хозяйственным отношениям казны была придана особая формальная и материальная определенность, вследствие чего образуется тот особый вид договора, получившего правовую регламентацию как договор казенного подряда и поставки.
Особенностью договора казенного подряда и поставки является то, что хотя он и вырос на гражданско-правовой почве, его становление и совершенствование происходило в среде административных регламентов и постановлений, направленных на обеспечение государственных, преимущественно военных, потребностей.
В то же время практика правового регулирования отношений, складывающихся при реализации казенных договоров, способствовала развитию правового регулирования договорных отношений в целом настолько, что законодательство о казенных подрядах и поставках впоследствии составило основу общей доктрины русского гражданского права о договорах.
2. Общая функциональная направленность государственного контракта на
поставку продукции для государственных нужд - обеспечение федеральных
(региональных) потребностей, позволяет выделить и его частные функции:
стабилизационно-экономическая функция; организационно-структурная функция; паритетно-балансная функция;
ориентационно-стимулирующая функция;
правоохранительная (контрольная) функция;
правовосполнительная функция.
Приведенные функции государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд не существуют изолированно одна от другой, они взаимно переплетаются и взаимно обуславливают друг друга.
3. Государственный заказчик - специально уполномоченный субъект, на
деленный правами юридического лица, заключающий государственные кон
тракты, выступает стороной государственного контракта лишь номинально, яв
ляясь по существу представителем государства в соответствующих правоотно
шениях.
Действительной стороной государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд является государство (Российская Федерация, субъект Российской Федерации).
4. Государственный контрагент, участвующий в хозяйственном товаро
обороте, является субъектом многочисленных договорных связей, не все из ко
торых обладают статусом государственных контрактов. Векторным положени
ем для выработки критериев, позволяющих разграничить договоры, обеспечи
вающие государственные нужды (государственные контракты), и договоры,
связанные с организацией и обеспечением деятельности государственного за
казчика как самостоятельного субъекта хозяйственных отношений, может яв
ляться следующее.
В государственном контракте государственный заказчик всегда выступает от имени государства, представляет общегосударственные интересы и реализует публичные цели и задачи, при этом определяющее значение имеет его государственный статус, установленный публично-правовыми нормами. Право на заключение государственного контракта прямо и нормативно устанавливается в его компетенции, и это не только его право, но и обязанность. В то же время каждый государственный заказчик как юридическое лицо вправе заключать и
9 любые, не противоречащие праву, частноправовые сделки, направленные на материальное обеспечение своей деятельности.
Определенность (наличие) компетенции государственного заказчика, установленной публично-правовыми нормами, является особым условием действительности государственного контракта.
5. Особенности правового статуса государственного заказчика как субъ
екта договора, реализующего «общее благо», публичные интересы, обуславли
вают и его некоторые исключительные полномочия в договорных отношениях
со своими контрагентами: правомочие на разработку условий государственного
контракта; правомочие оперативного руководства и контроля за исполнением
договора контрагентом; правомочия в одностороннем порядке вносить измене
ния в государственный контракт или прекращать его действие; право на особую
защиту интересов государства при заключении и исполнении государственного
контракта.
Указанные правомочия находятся в статичном, потенциальном состоянии и начинают действовать только в особых случаях (существенное изменение обстоятельств, неисполнение или ненадлежащее исполнение контрагентом своих обязательств). Необходимость таких «прерогативных полномочий» государственного заказчика обусловлена заботой о публичных (общегосударственных) интересах.
6. Специальные требования, несоответствие которым исключает участие
организации (независимо от организационно-правовых форм и форм собствен
ности) в поставках продукции для государственных нужд, должны быть норма
тивно определены. При этом соблюдение социального, трудового и налогового
законодательства (как критерий «законопослушности» организации) должно
являться общим требованием к поставщику.
Искусственное закрытие рынка государственных закупок для иностранных организаций посредством запретительного нормативного регулирования данных отношений недопустимо. Защита местных.производителей должна основываться на взвешенной и гибкой системе протекционизма, обеспечивающей
10 приоритет отечественных поставщиков - преференции, которые, в свою очередь, должны найти отражение в законодательстве о государственных закупках.
7. Особенности государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд дают основания для рассмотрения его в качестве особого вида гражданско-правового договора, правовой режим которого характеризуется наличием публично-правовых элементов, касающихся нормативной базы, предмета, состава участников, целей, особого порядка их заключения, исполнения и ответственности сторон.
В качестве его основных отличительных черт от иных видов договоров купли-продажи, можно выделить следующие:
особые, нормативно определенные цели государственного контракта, носящие публично-правовой характер;
одной из сторон государственного контракта является государство (Российская Федерация, субъект Российской Федерации), от имени которого выступает уполномоченное лицо - государственный заказчик, действующий на основании компетенции, установленной публично-правовыми нормами;
государственный контракт заключается на основе государственного заказа, формируемого государственными заказчиками в соответствии с прогнозом социально-экономического развития государства и увязанного с бюджетным законодательством;
размещение государственного заказа осуществляется на конкурсной основе, если иное не предусмотрено законодательством;
обязанность государственного заказчика заключить государственный контракт с контрагентом, принявшим государственный заказ либо объявленным в установленном порядке победителем конкурса;
законодательное определение категорий юридических лиц, для которых заключение государственного контракта в качестве поставщика является обязательным;
наличие прерогативных (исключительных) полномочий государственного заказчика в договорных отношениях с контрагентами и право последних на компенсацию убытков, понесенных в результате действий госзаказчика;
право поставщика (исполнителя) в одностороннем порядке отказаться от исполнения государственного контракта при невозмещении государственным заказчиком убытков, причиненных ему в связи с выполнением государственного заказа;
оплата по государственному контракту осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. При этом в применяемой казначейской схеме финансирования государственных закупок оплата продукции по государственному контракту рассматривается в качестве обязательства соответствующего бюджета;
ответственность сторон нормативно определена и носит, в ряде случаев, штрафной характер;
подробная нормативно-правовая регламентация порядка (процедуры) и сроков заключения государственных контрактов, установленная, как правило, императивными нормами;
наличие регуляторов исполнения договора не являющихся частноправовыми - различного рода льготы и стимулы, применяемые в целях экономического стимулирования поставщиков;
сложный юридический состав как основание возникновения обязательства по договору поставки товаров для государственных нужд: односторонняя сделка (извещение государственного заказчика о прикреплении) и договор;
Особенности государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд по ряду признаков выявляют его правовую природу как договора присоединения и позволяют рассматривать его в одном ряду с предварительными и публичными договорами.
8. Определением рассматриваемого государственного контракта может служить следующее.
Государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд - договор, заключенный специально уполномоченным лицом - государственным заказчиком - от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации с организацией-поставщиком (частным предпринимателем) в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета, в соответствии с которым поставщик, принявший государственный заказ на поставку продукции для государственных нужд, обязуется передать в обусловленный срок или сроки производимую им продукцию государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить приемку и оплату поставленной продукции.
Практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что теоретические положения и выводы, подготовленные на основе исследования, имеют целью способствовать совершенствованию российского законодательства, регулирующего вопросы обеспечения государственных нужд, в частности обеспечения безопасности и обороноспособности страны. Они также могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов по вопросам, связанным с деятельностью в качестве государственных заказчиков федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.
Содержащийся в работе материал может быть использован в процессе преподавания курса «Гражданское право», «Российское предпринимательское право», «Коммерческое право» и ряда спецкурсов, посвященных правовому регулированию государственных закупок и поставок, а также может быть пособием по данной тематике для курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов и всех, кто интересуется данной тематикой.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре общеправовых дисциплин Московского военного института ФПС России. Основные положения исследования выносились на обсуждение на сборах руководителей служб правового обеспечения ФПС России в 1999-2000 гг. и ряде научных конференций, в частности:
на межвузовской научно-практической конференции по теме «Отношения собственности в Российской Федерации: правовой и социально-экономический аспекты», состоявшейся 2 мая 2000 г. в Голицынском военном институте ФПС России1;
на межвузовской научно-практической конференции по теме «Проблемы правового обеспечения деятельности системы ФПС России», состоявшейся 22 февраля 2001 г. в Московском военном институте ФПС России2.
Полученные в ходе работы результаты были использованы в нормотворче-ской деятельности ФПС России по созданию ведомственных правовых актов, регулирующих закупки и поставки продукции, а именно:
приказа ФПС России «О порядке размещения в системе ФПС России заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 5 ноября 1999 г. № 621 (с изменениями и дополнениями, внесенными приказом ФПС России «О внесении изменений и дополнений в отдельные приказы ФПС России» от 6 мая 2000 г. № 213);
приказа ФПС России «О порядке размещения в Пограничной службе Российской Федерации заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 3 мая 2001 г. № 260;
Инструкции по организации и проведению ФПС России закупок товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд, утвержденной заместителем директора ФПС России - начальником Департамента тыла ФПС России 9 августа 1999 г.
Положения диссертационного исследования нашли отражение в предложениях по совершенствованию текстов федеральных законов о государственных закупках и поставках, представленных в 1999-2001 гг. ФПС России в Минэкономразвития (Минэкономики) России3.
1 См.: Материалы межвузовской научно-практической конференции / под.ред. Некрасова СИ., ГВИ ФПС Рос
сии, 2000, с. 83-88.
2 См.: Материалы межвузовской научно-практической конференции / МВИ ФПС России, 2001, с. 11-17.
3 См.: Дело Департамента тыла ФПС России № 20, 1999, с. 46-47, 94-96, 198-201; № 22, 2000, с. 84-86, 132-134;
№ 21, 2001, с. 65-68.
Кроме того, материалы исследования широко использовались в ходе учебно-методических мероприятий ФПС России по совершенствованию квалификации специалистов служб правового обеспечения, финансово-экономических и тыловых подразделений ФПС России.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения и двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения, перечня использованной нормативно-правовой, монографической и учебной литературы, а также приложений.
Казенные договоры в России XVT - начала XX века: сфера применения и источники правового регулирования.
Подрядные сделки использовались в России с древних времен и составляли обычный способ обеспечения хозяйственных потребностей частных лиц и развивающегося государства. Так, начиная уже с 1547 года, встречаются письменные свидетельства существования частных подрядных отношений в виде подрядных (порядных) грамот, писем и записей1. Упоминание же о казенном подряде в письменных юридических памятниках впервые встречается в 1595 году, в наказе царя Федора Ивановича «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости»2.
Однако общий ход исторического развития договорных соглашений и объективная потребность государства в такого рода сделках определенно свидетельствуют, что они заключались и ранее. Очевидно, что с возрастанием роли государства, увеличением его функций, развитием производства казна начинала испытывать потребность в многосложных работах и приобретении значительного количества материалов. С этой целью она прибегала к таким личным наймам и покупкам, которые по объему и ценности выделялись из обычных подобных сделок, становясь предметом особых договорных отношений. Таким образом, справедливо было бы предположить, что рассматриваемый договор в ранний период развития государственности ничем не отличался от ближайших к нему договоров купли-продажи и личного найма и был в обычаях и деловых обыкновениях еще до того, как законодательство обратило на него особое внимание.
В дальнейшем, до самого Соборного Уложения государя, царя и великого князя Алексея Михайловича 1649 года, в юридических памятниках почти не упоминается о том договоре, из которого впоследствии развился казенный подряд и поставка. Уложение же, представляя собой нечто среднее между кодексом и сводом обычного права, многое из последнего оставило без внимания и законодательного оформления, ограничившись безмолвным одобрением существовавших отношений, продолжавших жить и развиваться в юридических обычаях. Показательно поэтому, что во всем Уложении встречается только одно место, упоминающее о казне как субъекте договорных отношений, да и то, только по поводу особого финансового распоряжения, касающегося перевозки хлеба для казны1.
Но перевозка частными лицами в определенные места казенного хлеба была только одним из многих предметов подобного рода договоров с казной и пред-ставлена в Уложении в виде совершенно частного случая . Сам же договор отнесен по-прежнему к найму, и его заключение только предполагается. О нем говорится мимоходом, по поводу взыскания печатных пошлин с грамот, выдаваемых на проезд подрядчикам, и об условиях самого договора не упоминается.
И все же даже рассматриваемого упоминания достаточно, чтобы подтвердить предположение о том, что: договор казенного подряда и поставки был уже в употреблении до Уложения, хотя и входил в состав найма; предметом казенного договора, как и предметом найма, были самые разнообразные действия; содержание его определялось общими обычаями и особенными условиями, фиксируемыми при самом заключении договора.
Впоследствии, после Уложения, упоминания о казенных подрядах и поставках встречаются чаще, но, как правило, в косвенном виде и по частным случаям3.
Таким образом, в отношении казенных подрядов и поставок, с середины XVI столетия и до Петровских преобразований, действовали следующие правила: договор заключался всегда в том месте, для которого производился подряд или поставка; с подписания «подрядной крепости» взимались пошлины; в обеспечение исполнения договора со стороны подрядчиков требовалось представление поручи = тельства; все подрядные крепости надлежало «писатися на площади площадными подьячими».
Петровские указы сделали регулирование подрядных отношений более подробным: подрядные крепости писались сначала «на Москве в Поместном приказе подьячими добрыми с ведома того приказу судей», затем, с 1701 года, «крепостные дела» предписывалось совершать только в одном месте - месте крепостных дел, в Москве (в палатке Ивановской площади, при свидетелях, «особливо на то прибранным подьячим двадцати четырем человекам»), а в дальнейшем, с 1712 года, подряды заключались в московских приказах судьями, а в губерниях и городах их администрациями; все крепости подразделялись на три разряда, при этом к крепостям третьей статьи были отнесены «подрядныя записи на всякие дела» и указаны многочисленные предметы казенных подрядов и поставок; вызов желающих принять на себя поставку предписывалось осуществлять следующим образом: «по градским воротам прибивать листы, а по торжкам и перекресткам кликать бирючем, чтоб подрядчики, кто что похочет ставить подрядом, в Приказах и в Канцеляриях являлись, и уговоры свои записывали, где что подряжать будут свободно без опасения» (впоследствии обо всех подрядах надлежало «писать со объявлением публично указами»); заключение договора проводилось посредством торгов, договор же назывался «вольным и свободным с публикованного торга подрядом»; с подписания «подрядной крепости», писавшейся на гербовой бумаге, а иногда и с самой подрядной цены взимались пошлины; предоставлялось право вступать в договорные отношения с казной как от своего имени, так и от имени другого лица; за неисполнение договора со стороны подрядчика не было установлено определенного взыскания и оно производилось в виде штрафа, устанавливаемого самим государем, либо взыскивалась двойная цена подряда, - «а буде они подрядчики тех припасов до тех указанных мест в целости не довезут или подмочат, или иную какую поруху учинят: и на них подрядчиках и на поручителях их взять его Великого Государя пеня, а пеня что Великий Государь укажет; а за полковые припасы, что они подмочат или растеряют, и подрядные деньги и подводы вдвое»; уплата подрядной цены подрядчикам со стороны казны зависела от условий заключенного договора и могла производиться авансом, по факту поставки либо периодическими платежами; в обеспечение исполнения договора со стороны подрядчиков требовалось представление письменного поручительства, а иногда и двойного поручительства; главный надзор над местом крепостных дел поручался ведомству Оружейной палаты, а с 1715 года - Канцелярии подрядных дел.
В целом все законодательство XVIII века буквально наполнено постановлениями и указами по казенным подрядам и поставкам. И это понятно: именно петровская эпоха положила начало бурному развитию военного и морского дел и умножению материальных потребностей государства, - хозяйственным отношениям казны впервые придается особая формальная и материальная определенность, вследствие чего образуется тот особый вид договора, который получил название казенного подряда и поставки. Его особенностью является то, что хотя он и вырос на гражданско-правовой почве, его становление и развитие происходило в среде административных регламентов и постановлений, направленных на обеспечение государственных потребностей.
Источники российского права, регулирующего отношения, возникающие в связи с контрактами на поставку продукции для государственных нужд.
Правовое регулирование договорных экономических отношений с участием казны начало осуществляться в России уже XVI веке1. Однако если в западных странах процесс совершенствования данного законодательства и практики его применения продолжался непрерывно, то в России, с переходом к административно-плановой экономике, он был фактически полностью остановлен.
Радикальное изменение системы хозяйственных связей в России берет отсчет с принятия Указа Президента Российской Федерации «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» от 15 октября 1991 г. № 143 и постановления Правительства РФ «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» от 23 октября 1991 г. № 5582, в соответствии с которыми были упразднены обязательный государственный заказ, принудительное сохранение сложившихся хозяйственных связей и централизованное распределение материальных ресурсов. Однако комплексных мер по специальному регулированию отношений по обеспечению государственных нужд указанные акты не содержали.
Первая попытка правового регулирования данных вопросов в условиях перехода к рыночной экономике была предпринята с принятием Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-13, и принятого в его развитие постановления Правительства «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 27 августа 1992 г. № 6384. Заметим, что в самом названии закона еще сохранены следы прежнего механизма управления народным хозяйством - различны понятия продукции (продукция производственно-технического назначения) и товаров (товары народного потребления).
Вводилось понятие «государственный контракт», который рассматривался в качестве основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и поставщика. Определялось, что государственный контракт регулирует экономические, правовые и организационно-технические отношения поставщика с государственным заказчиком. За нарушение государственного контракта устанавливалась имущественная ответственность. Закон исходил из добровольности контрактных отношений, однако допускал изъятия из этого принципа.
Принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации1 потребовало полного пересмотра действовавшего законодательства. В результате в конце 1994 - начале 1995 года был принят пакет законов о государственных закупках, действующих и сегодня.
Нормы нынешнего законодательства, посредством которых осуществляется правовое регулирование государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд, представляют сложную систему, состоящую из ряда федеральных законодательных актов и множества подзаконных актов. Кроме того, существует значительный пласт регионального законодательства, посвященный государственным контрактам, обеспечивающим нужды субъектов федерации.
Особенности правового регулирования отношений по обеспечению товарами государственных нужд определены в ПС (пар. 4 гл. 30).
Основной, базовый нормативно-правовой акт - закон о поставках, устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд.
Отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия регулируется специальным законом закупках сельхозпродукции.
Одной из целей поставок для государственных нужд является, как уже указывалось, создание и поддержание государственных материальных резервов. Отношения в этой сфере регулируются законом о госрезерве, устанавливающим общие принципы формирования, размещения, хранения, исполнения и освежения запасов государственного материального резерва. Еще одну важнейшую область государственных поставок регулирует закон о гособоронзаказе.
Отношения, возникающие в связи с размещением заказов на закупку и поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, регулируются законом о конкурсах и Указом о госзакупках.
В целом по своему содержанию, предмету, структуре и методам правового регулирования данные законодательные акты (кроме, естественно, ГК) являются комплексными1, включают нормы как гражданского, так и иных отраслей права. Причем последние носят специальный характер, устанавливая изъятия и отраслевые особенности для данной категории договоров по отношению к общим положениям и принципам обязательственного права. Общие нормы ГК применяются к государственным контрактам, если иное не предусмотрено специальными нормами соответствующих законодательных актов комплексного характера.
Закон о поставках в основном регулирует федеральный уровень отношений по поставкам продукции - федеральные государственные нужды. Однако его общими принципами и положениями регулируются и отношения по удовлетворению региональных нужд - потребностей субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ.
Процедура заключения ФПС России государственных контрактов на поставку продукции.
Заключению государственных контрактов предшествует формирование государственных заказов, которое осуществляется государственным заказчиком в лице федерального органа исполнительной власти и иными прямыми получателями средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Формирование заказов ФПС России, как и других государственных заказчиков, на поставки продукции для государственных нужд осуществляется исходя из потребности продукции, ее конкретной приоритетной номенклатуры, предусматриваемых в проекте федерального бюджета и возможного ресурса внебюджетных финансовых средств, с учетом прогнозируемого уровня цен и нормативов потребления продукции.
Рассматриваемый процесс осуществляется во взаимосвязи с разработкой прогноза социально-экономического развития страны и проекта федерального бюджета на соответствующий год. При прогнозировании объемов государственных закупок анализируются экономические, научно-технические процессы и общие тенденции их развития за базовый период. Особое место в системе прогнозов занимают прогнозы так называемых «внешних ограничений» - рамочных параметров государственных закупок, к числу которых относятся: доходы и расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также соотношение этих показателей; предельные объемы бюджетного финансирования прямых получателей средств федерального бюджета; предельные объемы инвестиций федеральных целевых программ; уровень внешнего и внутреннего спроса на закупаемую продукцию; уровень внутренних и мировых цен на продукцию, уровень инфляции; государственное регулирование экспорта-импорта, внешнеэкономическая и таможенная политика, меры по поддержке отечественных производителей и др.
Прогноз объемов закупок ФПС России продукции для государственных нужд жестко увязан с доводимыми Минфином России предельными объемами бюджетного финансирования, а также имеет обратную связь с фактическим состоянием закупок и использованием финансовых средств. Обеспеченная потребность, в силу постоянного снижения в последние годы финансовых ресурсов, оказывает значительное влияние на структуру и объемы государственных закупок, осуществляемых ФПС России, а объемы бюджетного финансирования становятся их главным лимитным фактором.
Государственный оборонный заказ, на долю которого приходится большая часть закупок ФПС России, как составная часть государственного заказа формируется в пределах, устанавливаемых федеральным бюджетом на эти цели, на основе: основных положений военной доктрины; федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период и других федеральных программ; мобилизационного плана экономики; программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами.
Проект гособоронзаказа разрабатывается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации при формировании федерального бюджета на соответствующий год, исходя из ресурсных возможностей экономики. При этом, как указывалось, особенностью формирования оборонного заказа на поставку продовольствия для военных и приравненных к ним спецпотребителей является то, что этот процесс осуществляется исходя из принятого в России территориального принципа продовольственного обеспечения данной категории госзаказчиков1.
В рыночных условиях размещение государственного заказа осуществляется на добровольной конкурсной основе, поскольку кризис государственного механизма регулирования экономики (конца 80- начала 90-х годов) показал невозможность обеспечить обязательность принятия предприятиями госзаказов и их выполнения только административными мерами.
Первые нормативные правовые акты, предусматривающие добровольность размещения госзаказа в условиях рынка1, уже содержали указание на способы реализации провозглашенного принципа конкурсного размещения. В дальнейшем законы о поставках для государственных нужд (1994-95 годов), действующие и сегодня, также подтвердили данную рекомендацию государственным заказчикам. Однако, поскольку законы не содержали процедур проведения конкурсов и торгов, на практике система конкурсного размещения заказов получила развитие только в узкой сфере подрядных торгов в строительстве.
Характерно, что ведомственная практика правового регулирования данных отношений относительно конкурсного размещения заказов также носила в этот период лишь рекомендательный характер. Так, приказом ФПС России «О временном порядке подготовки и заключения договоров (контрактов) на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг в органах и войсках ФПС России» от 15 апреля 1996 г. № 235 предписывалось заключение договоров производить на конкурсной основе с оговоркой «как правило».
Следует отметить, что на федеральном уровне все же предпринимались попытки изложить механизм проведения конкурсов2. Но на том этапе ни законодатель, ни правоприменители еще не подошли к сознанию необходимости четкой регламентации конкурсных процедур и соответствующей документации. Однако заложенные тогда общие принципы конкурсного размещения государственных заказов (принцип гласности, равных условий и др.) в дальнейшем получили развитие в российском законодательстве.
