Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения Российской Федерации Сулейманова Галия Валиахметовна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Понятие, виды и содержание правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения

& 1. Понятие, виды и отраслевая принадлежность правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения 16

& 2. Общая характеристика правового положения субъектов правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения 31

& 3. Содержание правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения 40

& 4. Основания возникновения, изменения и прекращения

правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения .52

Глава 2. Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения с участием безработного

& 1. Правоотношения, связанные с приобретением правового статуса безработного 60

& 2. Правоотношения, связанные с реализацией правомочий безработного 78

Глава 3. Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения с участием субъектов, призванных обеспечивать занятость

& 1. Правоотношения с участием субъектов специальной компетенции в сфере обеспечения трудовой занятости населения

а) Правоотношения с участием органов государственной службы по труду и занятости 97

б) Правоотношения с участием негосударственных организаций, оказывающих услуги в сфере обеспечения трудовой занятости населения 109

& 2. Правоотношения с участием субъектов общей компетенции в сфере обеспечения трудовой занятости населения

а) Правоотношения с участием федеральных органов государственной власти и управления 116

б) Правоотношения с участием органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 126

& 3. Отношения социального партнерства по обеспечению трудовой занятости населения

а) Отношения с участием координационных комитетов содействия занятости населения 132

б) Правоотношения с участием работодателей 136

в) Правоотношения с участием коллективов работников и профессиональных союзов 143

Заключение 149

Список использованной литературы 154

• Общая характеристика правового положения субъектов правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения
• Правоотношения, связанные с реализацией правомочий безработного
• Правоотношения с участием негосударственных организаций, оказывающих услуги в сфере обеспечения трудовой занятости населения
• Отношения с участием координационных комитетов содействия занятости населения

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Проблема обеспечения занятости населения в период перехода к рыночной организации экономики является исключительно актуальной и требует научной разработки правовых средств, направленных на развитие занятости и формирование эффективного правового механизма государственного регулирования, объединяющего политику занятости, финансово-экономические, кадровые и правовые компоненты.

Статистика свидетельствует, что отмечается повышение уровня официальной (или регистрируемой) безработицы в нашей стране. Если в 1 полугодии 2004 года количество безработных, согласно данным Госкомитета РФ по статистике, составляло 1555,8 тыс. человек, то по итогам 2004 года этот показатель увеличился до 1920,3 тыс. человек. Между тем, общее число лиц, не имеющих работы, немного сократилось. Общая численность безработных в России, рассчитываемая Госкомстатом по методологии Международной организации труда, в 1 полугодии 2004 года составила 5799 тыс. человек, а по итогам 2004 года- 5675 тыс. человек1.

Очевидно так же, что тенденции развития современной безработицы в нашей стране имеют специфические формы проявления в зависимости от сферы приложения рабочей силы, отраслевых и территориальных рынков труда.

Так, в Ростовской области уровень регистрируемой безработицы в среднем по области составил на 1 января 2005 года 1,6% от экономически активного населения. Между тем, в ряде территорий он значительно выше: в г. Новошахтинске - 5,5%, г. Белая Калитва - 4,1%, Тарасовском и Чертковском районах - 4,0% .

Есть еще половозрастные и профессиональные проблемы обеспечения занятостью отдельных категорий населения. Не следует так же забывать и о том, что в связи со сложной демографической ситуацией в скором времени, возможно, что потребность в работниках будет превышать предложение рабочей силы .

В этих условиях к первоочередным направлениям социально - экономической политики государства следует отнести оказание помощи в выборе занятости всем, кто может и хочет работать, создание системы и эффективного организационно - правового механизма обеспечения занятости.

Сегодня существует реальная потребность в теоретическом осмыслении действующего законодательства и практики его применения. С момента вве-дения в действие Закона «О занятости населения в Российской Федерации» прошло более десяти лет. Этот законодательный акт базировался на «Основах законодательства Союза ССР и республик о занятости населения». Естественно, он не мог отразить всей специфики переходного периода и его влияния на сферу занятости в России.

С 01 января 2001 года нет Фонда занятости населения в нашей стране.

Начиная с 1991 года неоднократно изменялся статус государственной службы занятости населения.

Все эти и другие изменения необходимо отразить в новом федеральном нормативном акте - Законе об основах обеспечения трудовой занятости населения в РФ (примерная структура этого закона дана в приложении к работе -см.: Приложение № 1). Принятие такого закона тем более необходимо и в связи с тем, что в Трудовом кодексе РФ, вступившем в действие с 1 февраля 2002 года, нет норм, регулирующих вопросы обеспечения занятости населения и правовой статус безработных.

Актуальность исследования проблем обеспечения занятости населения подтверждается и официальными документами государства. Так, 22.06.1999 года было принято Постановление Правительства РФ N 659 «О мерах по поддержанию занятости населения»1, в котором обращено внимание на то, что при разработке и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, федеральных целевых и инвестиционных программ необходимо обеспечить увязку мер социально-экономического развития, бюджетной и налоговой политики с мероприятиями по поддержанию занятости населения.

Сложившаяся практика требует анализа и конкретных рекомендаций по совершенствованию деятельности органов по обеспечению занятости.

Для решения задачи обеспечения занятости населения в современных условиях необходимы новые подходы и в основном принципиально иные (чем действовали раньше) организационные и правовые условия. Необходимость обновления действующего российского законодательства об обеспечении занятости является так же одним из направлений политики РФ как социального государства по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободное развитие человека.

Цели и задачи исследования. Принимая во внимание широту и многогранность предмета исследования, сложность соответствующих правовых проблем и их комплексный характер, динамичность массива нормативного материала, автор счел целесообразным ограничить круг рассматриваемых вопросов, уделив внимание в своей работе вопросам правового регулирования обеспечения именно трудовой занятости населения. При этом диссертант акцентирует внимание в основном на тех положения, которые входят в предмет трудового права и права социального обеспечения.

Главной целью диссертационной работы является анализ действующего законодательства по вопросам обеспечения занятости и практики его приме нения с тем, чтобы разработать научно обоснованные предложения и рекомендации по их совершенствованию, которые бы способствовали созданию наиболее эффективной и приемлемой для современной ситуации в России системы обеспечения трудовой занятости населения.

Достижение указанной цели связано с постановкой и решением следующих задач:

- исследованием понятия и содержания правоотношений в сфере правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения;

- классификацией правоотношений, возникающих в процессе правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения, определением их отраслевой принадлежности в условиях перехода страны к рыночным отношениям;

- раскрытием специфики правового положения субъектов правоотношений в сфере правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения и в первую очередь - безработного, уделив особое внимание тем из его правомочий, которые направлены непосредственно на достижение трудовой занятости;

- выявлением особенностей правового положения органов общей и специальной компетенции, являющихся субъектами рассматриваемых правоотношений и призванных обеспечивать занятость, формулировкой предложений по совершенствованию их деятельности.

Степень разработанности темы. Значительный интерес к исследованию проблем рынка труда, занятости населения, причинам безработицы и ее социально-экономическим последствиям проявляют представители экономической науки1.

Существенный вклад в изучение отдельных правовых аспектов обеспечения занятости внесен учеными - юристами. В работах Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, О.В. Абрамовой, А.К., Л.Ю. Бугрова, Гаврилиной, Ж.А. Горбачевой, Р.З. Лившица, Е.В. Магницкой, О.М. Медведева, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, и др. заложены методологические и теоретические основы правового регулирования подготовки, распределения (перераспределения) и использования кадров. Наиболее полно исследованы проблемы права на труд, свободы труда, трудоустройства и рационального распределения кадров применительно к условиям планового хозяйства и монополии государственной собственности на средства производства. Однако большинство этих работ относятся к советскому периоду, поэтому содержащееся в них теоретические положения не в полной мере соответствуют современным рыночным отношениям и требуют дальнейшего развития.

Работы последних лет - кандидатские диссертации Горелко Н.А., Расуло-ва З.С., Горбачевой Ж.А. были посвящены, главным образом, правовому регулированию трудоустройства. Обеспечению занятости в той или иной мере были посвящены диссертации Зуба П.П., Лавриковой М.А., Медведева О.М., Морозова П.Е., Пузыревского С.А.

Тем не менее, в юридической литературе до настоящего времени нет понятия и классификации видов правоотношений в сфере правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения, анализа их содержания, не исследован правовой статус субъектов этих правоотношений.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих и развивающихся в процессе правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения в нашей стране.

Предметом исследования является законодательство, практика его применения, доктрина в исследуемой области.

Методологическую основу исследования образуют такие методы научного познания, как формально-логический (анализ, синтез, обобщение), исторический, сравнительный, методы толкования норм права (историческое, грамматическое, логическое).

Теоретическую основу работы составили научные труды по теории права и государства, трудовому, административному, гражданскому праву, праву социального обеспечения, финансовому, конституционному, муниципальному праву.

Правовой базой исследования являются международные акты в области прав и свобод человека, занятости и обеспечения занятости (Всеобщая декларация прав человека, Конвенции и рекомендации МОТ), Конституция РФ и действующее российское законодательство об обеспечении занятости, ведомственные и локальные нормативно-правовые акты.

Эмпирическую базу составила правоприменительная практика в указанной области как в нашей стране, так и за рубежом, статистические данные, результаты экономических, демографических, социологических и других исследований, имеющих непосредственное отношение к предмету диссертационной работы.

Научная новизна работы заключается в том, что было проведено комплексное исследование правовых проблем обеспечения трудовой занятости населения в РФ и субъектах федерации с учетом особенностей периода перехода России к рыночной организации экономики. Системно разработаны теоретические, организационные и нормативные основы обеспечения трудовой занятости населения, выявлены новые направления теоретического развития, даны предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Наиболее существенные моменты, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Правовые нормы, регулирующие обеспечения трудовой занятости населения образуют самостоятельный комплексный институт, объединяющий нормы государственного, муниципального, международного, административного, финансового, гражданского, трудового права, а так же права социального обеспечения. В целях полного и всестороннего урегулирования отношений в сфере обеспечения трудовой занятости населения предлагается разработать и принять федеральный комплексный правовой акт - Закон «Об основах обеспечении трудовой занятости населения Российской Федерации». (Приложение № 1)

Предложенная примерная структура Закона «Об основах обеспечении трудовой занятости населения Российской Федерации» предполагает наличие в нем 14 глав, включающих 123 статьи, содержащих такие принципиально важные положения, как, право на обеспечение занятости, понятие и виды занятости и безработицы, принципы правового регулирования обеспечения занятости; законодательства об обеспечении занятости; органы обеспечивающие занятость населения (как общей, так и специальной компетенции); государственное регулирование и организация занятости; финансовые основы и организационно - правовых формы обеспечения занятости; права граждан и гарантии государства в сфере обеспечения занятости; правовой статус безработного; социальная защита безработных и членов их семей; ответственность за правонарушения в сфере обеспечения занятости населения и разрешение споров в этой области.

2. Правоотношения по обеспечению трудовой занятости населения - это не единое, комплексное правоотношение, а комплекс различных правоотношений, урегулированных нормами различных отраслей права, объединенных по признаку цели их существования - обеспечение трудовой занятости населения, определяющей их содержание, субъектами которых являются граждане и организации, оказывающие услуги в сфере обеспечения трудовой занятости населения, а так же различные органы и организации.

Впервые проведена классификация правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения на материальные, процедурные и процессуальные, а так же по субъектному составу и срокам действия. Особое внимание уделено анализу правоотношений по обеспечению занятости исходя из субъектного состава этих правоотношений.

3. Дается новое определение понятия безработного как субъекта правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения, содержащее следующие признаки:

1) это трудоспособный гражданин, который достиг возраста 16 лет,

2) не имеет работы и дохода, обеспечивающего прожиточный минимум, исчисленный в субъекте Российской Федерации,

3) зарегистрирован в органах государственной службы по труду и занятости в целях поиска подходящей работы.

4. Все права, обязанности, ответственность безработного должны быть закреплены в едином нормативном акте - федеральном законе «Об основах обеспечения трудовой занятости населения Российской Федерации» (а не в различных ведомственных актах, как сейчас). Четко и однозначно должны быть закреплены не только права, но и все условия их использования, что позволит исключить возможность злоупотреблений со стороны работников органов службы занятости.

5. В порядке совершенствования законодательства о правовом статусе безработного предлагается:

1) В Федеральном законе и в Порядке регистрации безработных граждан указать, что лица, претендующие на присвоение статуса безработного, должны предоставлять не только справку о среднем заработке с последнего места работы, но и справку из налоговой инспекции об имуществе и доходах, с которых были уплачены налоги;

2) Перечень документов расширить (по сравнению с предусмотренным действующим законодательством), указав в нем, дополнительно страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»1, а так же приговоры, решения суда, иные документы, на основании которых производятся удержания в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве;

3) В федеральном законе установить минимальный размер пособия по безработице (стипендии) на уровне не ниже величины прожиточного минимума в субъекте федерации и возможность установления в законах субъектов федерации гибкой системы выплаты пособия по безработице (стипендии) в зависимости от состояния регионального рынка труда (но не ниже величины прожиточного минимума в данном субъекте федерации);

4) Расширить перечень лиц, пользующихся преимущественным правом на заключение трудового договора на участие в общественных работах, путем дополнения его гражданами, особо нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, указанными в статье 5 Закона о занятости. К числу граждан, особо нуждающихся в социальной защите следует отнести так же беременных женщин и женщин, имеющих ребенка в возрасте до трех лет.

6. Законодательство, закрепляющее особенности правового статуса отдельных субъектов, призванных обеспечивать занятость и их взаимодействие в современных условиях (государственная служба по труду и занятости и негосударственные организации, оказывающие услуги в этой сфере; органы государственной власти и управления всех уровней; координационные комитеты содействия занятости населения, работодатели, профсоюзы и т.д.) нуждается в обновлении. С этой целью разработаны:

1) Нормативные акты, регулирующие правоотношения в сфере обеспечения трудовой занятости населения на уровне субъектов Российской Федерации: Закон «О квотировании работодателями рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы» (Приложение № 2) и Закон «О порядке предоставления работодателями информации о наличии свободных рабочих мест и вакантных должностей в органы государственной службы по труду и занятости населения» (Приложение № 3);

2) Подзаконный нормативный акт - Примерное положение о территориальном Координационном комитете содействия занятости (ККСЗ) (Приложение N4).

В федеральном законе должно быть закреплено положение о том, что в состав ККСЗ входят представители органов государственной власти и управления соответствующего уровня, а так же представители учебных заведений.

7. Для усиления социальной защиты безработных предлагается ввести в нашей стране страхование по случаю признания безработным для работающих граждан как одного из видов обязательного государственного социального страхования и создать Фонд страхования на случай признания безработным (Фонд занятости).

Совершенствование финансовой системы обеспечения занятости населения предполагает необходимость разработки и принятия ряда нормативных актов: 1) Федеральный закон о социальном страховании на случай признания безработным; 2) Федеральный закон о Федеральном фонде страхования на случай признания безработным Российской Федерации (Фонде занятости); 3) Региональные законы о территориальных фондах страхования на случай признания безработным.

Практическая значимость результатов исследования. Выводы и предложения, полученные автором в результате анализа позиций российских ученых, международно-правовых норм, действующего российского законодательства, работы органов трудоустройства г. Ростова - на - Дону и Ростовской области по решению проблем обеспечения занятости населения могут быть положены в основу современной модели правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения в Российской Федерации.

Практическое значение исследования определяется наличием в нем обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию и оптимизации действующего законодательства и практики его применения в современных условиях.

Аргументированные в диссертации положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курса «Трудовое право», «Право социального обеспечения», спецкурса «Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости населения», спецкурсов и курсов в системе повышения квалификации работников органов службы по труду и занятости и кадровых служб.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры трудового и предпринимательского права юридического факультета Ростовского государственного университета и кафедры гражданского и предпринимательского права Ростовского юридического института Северо-Кавказской Академии государственной службы, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах.

Автором диссертации читается спецкурс «Правовое регулирование обеспечения занятости населения» с 1998 года в Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской Академии государственной службы, а с 1999 года - на юридическом факультете Ростовского государственного университета. Для методического обеспечения данной дисциплины подготовлено учебное пособие1 (получившее гриф Министерства образования Ростовской области), а так же разработан учебно - методический комплекс.

Основные теоретические и практические положения и выводы, полученные в процессе исследования, изложены в опубликованных автором 16 работах общим объемом 22 печатных листа.

Общая характеристика правового положения субъектов правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения

Исходя из традиционного деления субъектов права на два вида: индивиды (физические лица) и организации (юридические лица), всех субъектов, участвующих в правоотношениях в сфере правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения, так же можно разделить на две большие группы: во-первых, физические лица, желающие найти подходящую работу и обращающиеся за помощью в соответствующие организации, во - вторых, это многочисленные юридические лица, которые так или иначе оказывают содействие в обеспечении трудовой занятости населения1.

Для обретения статуса субъекта правоотношения индивид или организация должны обладать правосубъектностью, т.е. способностью быть субъектом права. Правосубъектность представляет собой общую предпосылку участия граждан и организаций в правоотношениях .

В теории права различают правосубъектность общую, отраслевую и специальную. Общая правосубъектность - это способность лица в рамках данной политической и правовой системы быть субъектом права вообще. Отраслевая правосубъектность - это способность лица быть участником правоотношений той или иной отрасли права. Различаются, в частности, правосубъектности: государственно - правовая, гражданская, трудовая, семейная и т. д. Специальная правосубъектность - это способность лица быть участником лишь определенного круга правоотношений в рамках данной отрасли права .

В правоотношениях по обеспечению занятости субъекты, помимо общей, должны обладать отраслевой и специальной правосубъектностью. При этом необходимо отметить, что отраслевая правосубьектность может быть различной, в зависимости от конкретного правоотношения - трудовой, гражданской, административной и др. В этой связи заслуживает внимания мнение Л.А. Сыроватской о том, что все организации как субъекты трудового права обладают комплексной правосубъектностью. Они вступают и в гражданские, и в административные, и в другие правоотношения1.

Таким образом, для участия в правоотношениях по обеспечению занятости субъектам необходимо обладать комплексной правосубъектностью, так как рассматриваемые правоотношения представляют собой не единое целое комплексное правоотношение, а комплекс правоотношений, относящихся к различным отраслям права. Что касается специальной правосубъектности, то она проявляется в том, что субъекты, обладая общей, отраслевой и комплексной правосубъектностью, могут быть участниками именно данной группы правоотношений - правоотношений по обеспечению трудовой занятости населения.

К индивидам как субъектам правоотношений относятся: граждане суверенного государства, лица без гражданства, иностранцы. В правоотношениях по обеспечению занятости в качестве субъектов могут выступать физические лица независимо от гражданства. Апатриды и иностранцы, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, могут вступать в те же правоотношения, что и ее граждане, за рядом исключений, установленных российским законодательством2. Поэтому в дальнейшем мы будем говорить о гражданах, имея в виду все категории правосубъектных физических лиц. Граждане вступают в разнообразные правоотношения: с государством, органами государственной власти и управления, юридическими лицами, общественными организациями и друг с другом. Правовое положение физических лиц в этих отношениях определяется характером правоотношений и находит свое выражение в отраслевой правосубъектности. Характер отдельных областей общественных отношений обусловливает особенности отраслевой правосубъектности1.

Физические лица в правоотношениях по обеспечению занятости выступают в виде субъектов трех видов: в качестве лиц, ищущих работу, в качестве безработных, а так же в качестве работодателей .

Лица, не имеющие статуса безработного, могут быть субъектами рассматриваемых правоотношений при реализации своего права на получение бесплатной консультации, информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства или возможности профессионального обучения .

Правосубъектность лиц, ищущих работу, в конечном счете определяется отраслевой принадлежностью правоотношения, которым завершается обеспечение занятостью этого лица. Чаще всего она бывает трудовой. Но, если в результате, ищущее занятости лицо станет индивидуальным предпринимателем, то его правосубъектность будет гражданско - правовой, если он будет направлен органом службы занятости на профессиональное обучение - административно - правовой.

Е.Б. Хохлов, исследуя вопрос о субъектах трудового права, выделил два их уровня - субъекты основные (стороны трудового правоотношения, т.е. работник и работодатель) и субъекты вспомогательные или производные (участники иных, не трудовых отношений, составляющих предмет трудового права)1.

Сущность вспомогательных (производных) субъектов трудового права, по его мнению, заключается в том, что их способность к правооблада-нию в рамках этой правовой отрасли либо является производной от правосубъектности основных субъектов, либо направлена на обслуживание функционирования этих последних в качестве полноценных участников отношений в сфере труда. К числу субъектов трудового права, способность к правообладанию которых производна от правосубьектности работника, он отнес и лицо, ищущее работу (безработного).

И хотя представляется спорным мнение Е.Б. Хохлова о том, что «фигура любого из перечисленных выше лиц (вспомогательных или производных субъектов - Г.С.) не имеет самостоятельного значения и существует либо как предшествующая правовой личности работника, либо как следствие существования данного лица в качестве работника», следует согласиться с его мнением о том, что условия (признаки) правосубьектности всех перечисленных и иных аналогичных лиц в общем не отличаются от условий (признаков) правосубьектности лица, реализующего свою способность к труду в виде несамостоятельного труда, то есть работника2.

Правоотношения, связанные с реализацией правомочий безработного

Безработный, как субъект правоотношений в сфере правового регулирования обеспечения трудовой занятости населения, обладает специальным правовым статусом. В части прав и обязанностей это означает, что он наделен не только общими, присущими всем гражданам, но и специфическими, дополнительными правами и обязанностями, присущими исключительно только такому субъекту правоотношений, как безработный1.

Как и все граждане, безработные имеют право на выбор места работы; на бесплатную консультацию и получение информации в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства, возможности профессионального обучения; на профессиональную деятельность за пределами территории Российской Федерации; на обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц2, а так же на такие гарантии государства в реализации права граждан на труд, как свобода выбора рода деятельности, в том числе работы с разными режимами труда и бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредниче-стве органов службы занятости .

Граждане, признанные в установленном порядке безработными, имеют еще и дополнительные права. С целью проведения анализа правоотношений, связанных с реализацией правомочий безработного, представляется целесообразным провести классификацию прав безработного.

В литературе уже проводилась классификация прав безработного. Так, В.В. Цуриков разделил их на две группы следующим образом: 1) права в области защиты от безработицы: на получение содействия государства в области трудоустройства; на получение помощи в организации своего дела; на временную, но гарантированную государством занятость; 2) права на получение материальной поддержки в период безработицы: на пособие по безработице; на материальную поддержку в период временной нетрудоспособности; на досрочное оформление пенсии по старости; на материальную помощь1.

П.П. Зуб так же подразделил дополнительные права безработного на две группы: права организационного и материального характера. К первым он отнес право на оказание помощи в трудоустройстве и профессиональной подготовке, на участие в общественных оплачиваемых работах. Ко вторым -право на получение различных выплат и компенсаций материального (денежного) характера (пособия по безработице, стипендии, материальной по-мощи, возмещения затрат) .

Соглашаясь с принципом деления прав безработного на две группы, считаю, что правильнее было бы подразделить права безработного на 1) правомочия, направленные на реализацию права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, и 2) правомочия, обеспечивающие социальную поддержку и материальную помощь безработному.

Отметим, что законодатель не однозначно подошел к закреплению прав безработного. В одних случаях прямо сказано, что «безработные граждане имеют право» (на бесплатное получение услуг по психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости, на участие в общественных оплачиваемых работах). Некоторые правомочия безработного определены формулой «может быть» (оплата стоимости проезда до места обучения и обратно и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных службой занятости на профессиональную подготовку, повышение квалификации или переподготовку в другую местность; материальная помощь безработному). Некоторые права безработного закреплены в Законе о занятости как гарантии (выплата пособия по безработице, стипендии в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению органов службы занятости, в том числе в период временной нетрудоспособности1).

Анализ содержания Закона о занятости позволяет сделать вывод о том, что это не просто терминологические «вольности» законодателя. Та или иная форма закрепления правомочий безработного отражает различия в том объеме возможностей, который закреплен за безработным по использованию этих правомочий: может ли он воспользоваться своим правом непосредственно, в силу признания его безработным или же для этого необходимы какие - то дополнительные условия. В связи с этим все права безработного предлагается подразделить на две группы: права безусловные, то есть те, которыми можно пользоваться без каких либо дополнительных условий в силу признания безработным и права условные, то есть такие, для использования которых необходимо выполнить определенные условия, указанные как в Законе о занятости, так и в целом рядке подзаконных нормативных актов2.

К числу безусловных прав безработного относятся: право на содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве; право на пособие по безработице; право на участие в оплачиваемых общественных работах; право на бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости на профессиональное обучение. При направлении на профессиональную подготовку у безработного возникает безусловное право на получение стипендии.

Условные права безработного следующие: право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению ор ганов службы занятости; право на оплату стоимости проезда (до места обучения и обратно) и расходов, связанных с проживанием граждан, направленных службой занятости на профессиональную подготовку в другую местность; право на досрочное назначение пенсии по старости (по возрасту1); право на оказание материальной помощи; право на содействие со стороны органа службы занятости в организации собственного дела.

Изучение действующего законодательства и практики его применения показывают, что законодатель не всегда четко и однозначно закрепляет права безработного, что вызывает затруднения на практике, а так же необходимость в совершенствовании законодательства. Проследим это на примере правоотношений, связанных с реализацией отдельных прав безработного. 1. Правоотношения, связанные с реализацией права на получение пособия по безработице.

Правоотношения с участием негосударственных организаций, оказывающих услуги в сфере обеспечения трудовой занятости населения

Развитие рыночных отношений в нашей стране привело к появлению таких новых субъектов правоотношений в сфере обеспечения занятости населения, как негосударственные организации, оказывающие услуги по трудоустройству, профессиональной ориентации и психологической поддержке безработных граждан и незанятого населения.

Если обратиться к зарубежному опыту, то нужно отметить, что за рубежом такие фирмы действуют уже давно. Речь идет, например, о частных специализированных агентствах или бюро, которые сосредоточивают у себя информацию о занятых в той или иной узкоспециализированной области производства или сфере услуг. У них можно получить подробные сведения о работниках любой специальности и любого уровня. Так, в США насчитывается около 14 тыс. частных агентств, где трудятся 216 тыс. служащих, тогда как государственная служба занятости представлена 1700 бюро. В Японии в 1993 году было 3200 частных бюро, а государственных - 479. Аналогичное положение в Великобритании и ряде других стран1.

Отношение к этим фирмам МОТ изменялось с течением времени. В 1949 году была принята Конвенция МОТ N 96 «О платных бюро по найму», которая предусматривала возможность различного отношения со стороны государства к такого рода организациям. Первый вариант предусматривал возможность установления государственного контроля за деятельностью частных контор трудового посредничества. Во втором случае речь шла о том, что государство может принимать законодательство о запрещении деятельности этих организаций.

В июне 1997 года на 85-й сессии Международной Конференции Труда были приняты новая Конвенция N 181 и Рекомендации «О частных агентствах занятости»1, которые направлены на то, чтобы разрешить деятельность этих организаций.

Считаю, что необходимо как можно быстрее ратифицировать эту Конвенцию МОТ, так как в нашей стране создано и действует достаточно большое число коммерческих организаций, оказывающих услуги в сфере обеспечения занятости . Их бурное развитие в последние годы можно объяснить тем, что многие люди, потерявшие работу, не идут регистрироваться в государственную службу занятости. Об этом говорят цифры об уровне общей безработицы в нашей стране и о количестве безработных, зарегистрированных в органах государственной службы занятости3.

Большая часть граждан ищут работу самостоятельно, в том числе и путем обращения в негосударственные посреднические фирмы по занятости и трудоустройству. Иногда обращение в негосударственную организацию может быть связано с неудачной попыткой найти работу с помощью государственной службы занятости, сроки поиска подходящей работы в которой часто затягиваются на долгие месяцы.

Что касается трудоустройства за границей, то многие граждане даже не знают о том, что есть международные соглашения, заключенные РФ с различными государствами, в соответствии с которыми можно трудоустроиться за рубежом. Они обращаются в негосударственные организации, которые навязчиво предлагают свои услуги по трудоустройству за рубежом во многих рекламных изданиях. К сожалению, не всегда их деятельность соответствует требованиям законодательства, особенно в том, что касается трудоустройства за рубежом, о чем не раз уже говорилось и на страницах периодической печати и в специальной юридической литературе1. Однако это не должно служить поводом для безоговорочного отрицания необходимости создания и деятельности негосударственных посреднических организаций в сфере трудоустройства и занятости.

На сегодняшний день для приобретения этими негосударственными организациями статуса субъекта правоотношений в сфере обеспечения занятости, необходимы различные юридические факты в зависимости от того будет ли организация заниматься трудоустройством граждан внутри страны или за рубежом.

Если организация будет заниматься трудоустройством внутри страны, то достаточно факта государственной регистрации в качестве юридического лица. Для приобретения статуса субъекта правоотношений в сфере обеспечения занятости для организации, которая будет заниматься трудоустройством российских граждан за рубежом, необходим сложный юридический фактический состав, включающий в себя следующие юридические факты: приобретение статуса юридического лица путем государственной регистрации в установленном порядке и получение специальной лицензии, выдаваемой органами Министерства внутренних дел РФ1.

Необходимо отметить, что до 1 июля 2002 года существовал иной порядок лицензирования: лицензированию подлежала любая деятельность по трудоустройству - как внутри страны, так и за рубежом. Лицензии выдавались органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии положительного заключения органов службы занятости о возможности осуществления такого рода деятельности организацией, претендующей на получение лицензии.

На наш взгляд, происшедшие изменения в порядке лицензирования деятельности негосударственных организаций, оказывающих услуги в сфере обеспечения занятости, нельзя оценить однозначно как положительные.

Во-первых, нельзя согласиться с тем, что отменено лицензирование деятельности по трудоустройству внутри страны, так как эта деятельность вполне соответствует критериям определения лицензируемых видов деятельности, установленным статьей 4 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»2 согласно которой к лицензируемым относятся те виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан.

Во-вторых, в лицензировании деятельности по трудоустройству обязательно должны принимать участие органы государственной службы по труду и занятости, так как именно эти органы располагают всей необходимой информацией о состоянии рынка труда и могут сделать обоснованный вывод о целесообразности (или нецелесообразности) деятельности той или иной негосударственной организации, оказывающей услуги по трудоустройству. Так, в течение 2002 года Департаментом занятости населения по Ростовской области были выданы заключения 16 негосударственным организациям для лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан на территории России. Из них: 13 организаций получили положительные заключения о соответствии соискателя лицензионным требованиям и условиям, установленных «Положением», а 3-м организациям отказано по причинам, среди которых: - в штате соискателя лицензии отсутствуют работники, отвечающие квалификационным требованиям по профессиональной ориентации, психологической поддержке и имеющие опыт работы по этим направлениям; - в информационной записке, отражающей основные положения организации кадрового агентства, не представлены цели и задачи деятельности кадровых агентств, технология работы, способы формирования банка вакансий, не предусмотрено проведение маркетинговых исследований1.

Отношения с участием координационных комитетов содействия занятости населения

Вступая в правоотношения по обеспечению занятости населения, органы трудоустройства должны осуществлять свою деятельность при участии профсоюзов и союзов (ассоциаций) предпринимателей и общественных организаций, представляющих интересы граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

В целях выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на федеральном и территориальных уровнях в рамках социального партнерства создаются координационные комитеты содействия занятости населения (далее -ККСЗ).

В процессе своей деятельности ККСЗ вступают в отношения с работодателями, учебными заведениями, органами службы по труду и занятости, с общественными организациями инвалидов, молодежи, женщин и других слабо защищенных групп населения. При этом содержание таких отношений определяется обязанностью координационных комитетов осуществлять согласование действий всех этих субъектов на соответствующем уровне в целях содействия обеспечению занятости населения.

Координационные комитеты, осуществляя свои функции, вступают в отношения и с органами исполнительной власти и управления, которые должны рассмотреть рекомендации, предложенные ККСЗ и принять по ним соответствующее решение.

Правовой статус координационных комитетов содействия занятости на сегодняшний день определен только в одной статье Закона о занятости и нуждается в совершенствовании.

1. Необходимо уточнить состав ККСЗ. Они создаются из представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы по труду и занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан1. На наш взгляд, необходимо в федеральном законе закрепить положение о том, что в состав ККСЗ должны входить также и представители органов государственной власти и управления соответствующего уровня2, а так же представители учебных заведений, расположенных в районе действия соответствующего ККСЗ.

2. Координационные комитеты создаются в городах, районах и субъектах РФ, а также на федеральном уровне. В некоторых регионах создание ККСЗ предусмотрено законами о социальном партнерстве3. В других регионах порядок организации и деятельности ККСЗ регламентируют соответствующие Положения4.

В этом плане заслуживает внимания Закон города Москвы «О социальном партнерстве», в статье 7 которого закреплено, что координационный комитет содействия занятости населения Москвы принимает рекомендации в адрес Правительства Москвы, общегородских объединений (ассоциаций) профсоюзов, общегородских объединений (ассоциаций) работодателей, других общественных организаций по проблемам занятости в Москве; содействует разработке и реализации программ по проблемам занятости, разрабатываемым в системе социального партнерства Москвы; проводит консультации, экспертизу проектов нормативных актов органов исполнительной власти Москвы по проблемам занятости1.

В целом же анализ содержания положений о ККСЗ показывает, что не всегда они соответствуют требованиям законодательства. В некоторых случаях Положения утверждаются постановлением главы администрации города, области, края, хотя в Законе о занятости закреплено, что организация и порядок работы комитетов определяется представленными в них сторонами. Во многих положениях не достаточно четко изложены нормы о правах и функциях ККСЗ, нет детальной регламентации порядка деятельности и принятия решений ККСЗ.

В связи с этим, считаю необходимым, чтобы Министерство здравоохранения и социального развития РФ разработало и утвердило Рекомендации по порядку формирования и деятельности ККСЗ и Примерное положение о территориальном ККСЗ. ( См. Приложение N 4) 3. В качестве основных направлений работы ККСЗ необходимо выделить следующие:

- проведение согласованных действий на рынке труда, вырабатываемых на основе консультаций между представителями органов исполнительной власти, профессиональных союзов, ассоциаций (союзов) работодателей и общественных организаций, ведущих деятельность, непосредственно связанную с содействием занятости населения;

- взвешенный конструктивный подход к мерам в области содействия занятости населения, принимаемым государством, работодателями, самими работниками;

коллективная ответственность за действия на рынке труда, препятствующие экономической реформе и ведущие к социальной и экономической нестабильности;

- всесторонняя поддержка активной политики занятости, способствующая сохранению рабочих мест и созданию новых;

- разработка эффективных средств поддержки доходов граждан в период вынужденной потери работы1.

Функции ККСЗ сводятся к координации деятельности заинтересованных в обеспечении занятости населения организаций и их решения носят рекомендательный характер. Между тем, в Положении необходимо предусмотреть обязанность руководителей органов и организаций, которым направлены рекомендации ККСЗ, принимать меры в соответствии с данными рекомендациями или же давать обоснованный ответ о причинах отклонения тех или иных рекомендаций ККСЗ строго в установленный срок.