Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Защита населения Российской Федерации от социальных рисков в жилищно-коммунальной сфере
1. Социальные риски в жилищно-коммунальной сфере: понятие и виды
2. Понятие, основания и формы социальной защиты населения РФ в жилищно-коммунальной сфере
Глава 2. Обеспечение жильем в системе социальной защиты населения 4J
1. Малообеспеченность как основание предоставления жилья по договору социального найма 43
2. Специальные формы обеспечения жильем отдельных категорий граждан 62
3. Обеспечение жильем в стационарных учреждениях социального обслуживания 86
4. Предоставление временного жилья гражданам, нуждающимся в социальной защите
Глава 3. Обеспечение доступности пользования жильем и ком мунальными услугами 18
1. Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг: понятие, виды, социально-правовая природа 8
2. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг 134
Заключение 146
Список литературы 153
Нормативные акты. Постановления высших судебных органов... 161
- Социальные риски в жилищно-коммунальной сфере: понятие и виды
- Малообеспеченность как основание предоставления жилья по договору социального найма
- Обеспечение жильем в стационарных учреждениях социального обслуживания
- Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Жилище является одним из основных материальных условий жизни человека. Потребность в жилище возникает с момента рождения и сохраняется на всем протяжении жизни, то есть носит постоянный характер, видоизменяясь с возрастом, созданием семьи и т.д. Путем использования жилища человек удовлетворяет свои жилищные, а также некоторые другие материальные и духовные потребности. Жилище используется как место отдыха, научной и иной творческой деятельности и т.п.
Обеспеченность граждан благоустроенным жилищем - один из наиболее наглядных показателей благосостояния государства. Между ними имеется и обратная зависимость. Необеспеченный жильем человек имеет более низкую производительность труда, значительно меньшую устойчивость к стрессам, обладает меньшим числом стабилизирующих факторов, таких как семья, объем движимого и недвижимого имущества. Люди, не имеющие постоянного места жительства, склонны к совершению правонарушений, употреблению алкоголя, менее бережно относятся к своему здоровью.
Право на жилище признается международным сообществом как один из элементов права на достойный жизненный уровень. В Российской Федерации данное право имеет конституционное закрепление: ст. 40 Основного закона страны предусматривает, что малоимущим и некоторым иным указанным в законе категориям населения жилье предоставляется бесплатно. В 2004 году Президент Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному Собранию сделал особый акцент на необходимости обеспечения граждан доступным жильем и признал, что это болезненный вопрос для большинства россиян.
В условиях рыночной экономики большинство граждан должны самостоятельно обеспечивать себя жильем, используя для этого соответствующие механизмы (ипотечное кредитование, индивидуальные накопления и др.). Жилищно-коммунальная реформа направлена на обеспечение нормального функционирования отрасли, которое невозможно
функционирования отрасли, которое невозможно без должного финансирования. Поэтому поэтапно введена 100%-ая оплата гражданами жилья и коммунальных услуг в пределах максимальной доли таких расходов в совокупном доходе семьи. Однако уровень денежных доходов большей части населения нашей страны остается очень низким. Это относится и к заработной плате как основному доходу наемных работников, и к доходам, предоставляемым в системе социального обеспечения (пенсиям, пособиям и др.).
В России осуществляется и муниципальная реформа, процесс проведения которой непосредственно влияет на реализацию прав граждан в жилищ-, но-коммунальной сфере, так как полномочия по обеспечению малоимущих социальным жильем и по предоставлению коммунальных услуг закреплены за органами местного самоуправления.
Одновременно с жилищно-коммунальной и муниципальной проводится ряд реформ в социальной сфере: «монетизация» социальных льгот, пенсионная реформа и др. Для того, чтобы в ходе их проведения не были ущемлены права и интересы граждан, необходимо, во-первых, координировать цели и механизмы их реализации, а во-вторых, сформировать специальную систему социальной защиты населения в жилищно-коммунальной сфере, соответствующую условиям рыночной экономики.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертации является теоретическое обоснование мер, направленных на совершенствование правового регулирования социальной защиты населения в жилищно-коммунальной сфере. Для достижения данной цели необходимо разрешить следующие задачи:
1) определить сущность социального риска, который проявляется свое действие в жилищно-коммунальной сфере;
2) сформулировать определение социальной защиты населения в жилищно-коммунальной сфере, определить основания ее предоставления и провести классификацию ее форм;
3) проанализировать основные формы социальной защиты граждан при предоставлении жилых помещений, а также в области обеспечения доступности пользования жильем и коммунальными услугами;
4) охарактеризовать малообеспеченность как особый социальный риск, который компенсируется через применение мер социальной защиты граждан в жилищно-коммунальной сфере;
5) раскрыть значение и сущность специальных правил жилищного обеспечения отдельных категорий населения как элемента их социальной защиты;
6) охарактеризовать жилищное обеспечение лиц, помещаемых в стационарные учреждения социального обслуживания;
7) показать значение и основные формы временного жилищного обеспечения некоторых категорий граждан как особой формы их социальной защиты;
8) раскрыть сущность льгот по оплате жилья и коммунальных услуг как формы социальной защиты;
9) обосновать социально-правовую природу субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
В работе использованы общенаучные (системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному и т.д.) и специально-юридические методы научных исследований (сравнительный, логический, технико-юридический и т.д.).
Теоретической основой диссертации послужили труды следующих представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.Г.Азаровой, Н.В. Антипьевой, B.C. Аракчеева, А.Л. Благодир, М.О. Буяно-вой, Н.И. Гонцова, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова, Р.И. Ивановой, Т.В. Иванки-ной, А.Е. Козлова, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, Я.М. Фогеля, В.Ш. Шайхатдинова и др. Использовались работы по гражданскому и жилищному праву таких авторов, как И.И. Андрианов, И.Б. Марткович, А.Е. Мушкин, Л.М. Пчелинцева, П.И. Седугин, М.Ю. Тихомиров, Ю.К. Толстой и др. Привлекалась литература по конституционному праву (работы А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина), а также экономическая литература (труды В.Н. Бобкова, В.М. Жеребина, А.Н. Романова, Л.С. Ржаницыной, С.Н. Смирнова). Использованы статистические данные и судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, конвенции и декларации ООН, конвенции и рекомендации МОТ, модельные законы СНГ, федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Научная новизна работы. Диссертация является первым в науке права социального обеспечения исследованием, в котором рассматриваются правовые проблемы социальной защиты граждан в жилищно-коммунальной сфере.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту следующие основные теоретические положения.
1. Социальные риски по разному проявляются в разных сферах жизнедеятельности общества. В жилищно-коммунальной сфере, которая в диссертации определяется как система общественных отношений, направленных на удовлетворение потребностей человека в жилище и коммунальных услугах, социальные риски характеризуются двумя аспектами: социально-экономическим и юридическим. С социально-экономической точки зрения они означают невозможность самостоятельной реализации потребностей в жилище и коммунальных услугах. Поэтому их преодоление требует поддержки со стороны государства и (или) муниципальных образований. Юридический аспект социальных рисков в жилищно-коммунальной сфере заключается в невозможности самостоятельной реализации конституционного права на жилище и пользование им. Объединив социально-экономический и юридический аспект, социальные риски в жилищно-коммунальной сфере можно определить как невозможность реализации гражданином конституци онного права на жилище посредством самостоятельного удовлетворения потребностей в жилье и коммунальных услугах.
2. Социальные риски в жилищно-коммунальной сфере делятся на основные (невозможность самостоятельного, без чьей-либо поддержки получения жилья) и дополнительные (невозможность самостоятельной оплаты жилья и коммунальных услуг). В зависимости от социально-правового статуса гражданина социальные риски в жилищно-коммунальной сфере разделяются на общие (им подвержены малообеспеченные граждане) и специальные (они обусловлены иными особенностями субъекта).
3. Социальная защита в жилищно-коммунальной сфере направлена на предупреждение и минимизацию данных социальных рисков. Она представляет собой систему мер по обеспечению содействия гражданам в получении жилья и пользовании им, включая пользование коммунальными услугами. Система таких мер является достаточно обширной и разноплановой, что позволяет классифицировать их по различным основаниям и сделать вывод о «категориальном» характере социальной защиты в жилищно-коммунальной сфере. Социальная защита в жилищно-коммунальной сфере выполняет, как и в других сферах жизнедеятельности общества, превентивную и обеспечительную (компенсационную) функцию.
4. Основания социальной защиты населения в жилищно-коммунальной сфере - это совокупность конкретных жизненных обстоятельств, приобретающих характер юридических фактов, необходимых для возникновения правоотношений по предоставлению жилых помещений и обеспечению доступности пользования жильем и коммунальными услугами. К ним относятся: 1) малообеспеченность; 2) выполнение определенных должностных или служебных обязанностей; 3) наличие заслуг перед обществом и государством; 4) субъективные особенности представителей социально-демографических групп (инвалидность, наличие определенных заболеваний, сиротство и т.д.); 5) неблагоприятное воздействие природно-климатических или экологических факторов, причинение имущественного ущерба вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также социальных конфликтов.
5. Исследованные в диссертации формы социальной защиты граждан в жилищно-коммунальной сфере регулируются нормами права социального обеспечения во взаимодействии с другими отраслями (финансовым, административным, гражданским и др.). При этом социально-обеспечительная природа таких отношений подтверждается 1) наличием социального риска, который требует компенсации; 2) осуществлением такой компенсации посредством предоставления материальных благ (жилых помещений, денежных средств и т.д.) за счет бюджетов разных уровней, то есть в системе перераспределения валового внутреннего продукта; 3) предоставление таких благ осуществляется на основе нормирования, с учетом условий и порядка, предусмотренных в законодательстве.
6. Малообеспеченность в жилищно-коммунальной сфере определяется по разному для случаев предоставления жилья по договору социального найма и для предоставляется субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. В первом случае малообеспеченность определяется по двум критериям: 1) исходя из уровня доходов и стоимости налогооблагаемого имущества; 2) исходя из уровня обеспеченности жильем (гражданин не имеет жилья либо занимаемое им и его семьей жилое помещение не отвечает установленным санитарно-гигиеническим требованиям и социальным нормативам). Во втором случае обеспеченность определяется по правилам, установленным для системы государственной социальной помощи, то есть исходя из уровня доходов, включая доходы от использования имущества, а также с учетом максимальной доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Малообеспеченность презюмируется в отношении граждан, которым предоставляются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг (инвалиды, ветераны, многодетные семьи).
7. Специальные правила обеспечения жильем установлены для различных категорий населения. Для них льготы в области предоставления жилья рассматриваются как важный элемент системы социальной защиты. В связи с проведением реформы социальных льгот и социальной защиты таких категорий граждан, как инвалиды, ветераны, чернобыльцы (у которых основания жилищного обеспечения связаны с наличием заслуг перед государством и обществом, наличием инвалидности или определенного заболевания, причинением вреда в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера) специальные меры их жилищного обеспечения применяются только в отношении тех лиц, которые встали на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года. Предоставление жилья всем остальным осуществляется на общих основаниях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации. Льготы для таких категорий граждан могут устанавливаться законодательством субъекта Федерации. В отношении лиц, выполняющих отдельные должностные (служебные) обязанности - государственных служащих, судей, военнослужащих и некоторых других - современное законодательство ориентировано на однократное предоставление жилья в собственность с помощью государства (например, через механизм жилищных субсидий).
8. Помещение в стационарное учреждение социального обслуживания является специальной формой социальной защиты инвалидов и граждан пожилого возраста, утративших способность к самообслуживанию и лишенных поддержки со стороны родственников и иных лиц. Отказавшись от услуг данного учреждения, гражданин, который ранее занимал жилое помещение по договору социального найма, может испытывать трудности в реализации своего права на жилище, поэтому Жилищный кодекс РФ должен предусматривать внеочередное обеспечение жильем таких категорий граж&аВ. системе социальной защиты отдельным категориям граждан предоставляется временное жилье в связи со следующими причинами: отсутствие (утрата) жилого помещения для постоянного проживания либо невозможность им пользоваться в связи с объективными (разрушение, значительный износ и т.п.) или субъективными обстоятельствами (конфликты в семье, от сутствие должного ухода за инвалидами или престарелыми и др.). Временное жилищное обеспечение позволяет обеспечить своевременную защиту таких граждан от социальных рисков. Но их правовое положение нельзя считать стабильным, потому что конституционное право на жилище реализуется путем предоставления постоянного жилья. Поэтому предоставление временного жилья гражданам, нуждающимся в социальной защите, означает поэтапное преодоление социально-рисковой (трудной жизненной) ситуации с учетом особенностей субъекта и имеющихся возможностей государства по финансово-материальному обеспечению данных мер.
10. Формами социальной защиты населения в области оплаты жилья и коммунальных услуг являются льготы и субсидии. Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг заключаются в полном или частичном освобождении от соответствующих платежей при условии компенсации сумм оплаты, недополученных организациями, предоставляющими услуги, за счет средств бюджетов различных уровней. Некоторым категориям граждан льгота предоставляется в виде компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг. Это социальная выплата, предоставляемая для оказания отдельным категориям граждан социальной поддержки в области оплаты жилья и коммунальных услуг посредством полного или частичного возмещения фактически произведенных затрат на данные цели. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг представляют собой социальную выплату, предоставляемую вне государственной социальной помощи гражданам, расходы которых на оплату жилого помещения и коммунальных услуг превышают установленный законодательством предельный норматив.
Практическое значение исследования. Результаты исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях, в процессе применения норм законодательства о социальной защите отдельных категорий граждан в жилищно-коммунальной сфере. Они могут быть применены в процессе преподавания права социального обеспечения, жилищного права в образователь ных учреждениях высшего профессионального образования. Результаты исследования могут быть включены в программу повышения квалификации муниципальных служащих, работников организаций жилищно-коммунального комплекса, а также в программу подготовки по правовым вопросам представителей комитетов территориального общественного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права Омского государственного университета. Основные положения исследования отражены в опубликованных работах автора, а также в выступлениях на научных и научно-практических конференциях, проводимых в Омской Академии Министерства внутренних дел российской Федерации (2005), Юридическом институте Красноярского государственного университета (2005).
Результаты исследования использовались автором в учебном процессе при проведении практических занятий по курсу «Социальная защита населения в Российской Федерации» со студентами юридического факультета Омского государственного университета в 2004/2005 учебном году.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка литературы и нормативных актов.
Социальные риски в жилищно-коммунальной сфере: понятие и виды
Переход к рыночной экономике серьезно обострил проблему социальной защиты населения. Для того, чтобы выработать новые подходы к социальной защите и социальному обеспечению населения, потребовалось определить, какие основания для социальной защиты населения актуальны в современных условиях - в условиях формирования рыночной экономики. М.Ю. Федорова отмечает: «Рынок представляет собой рисковую среду. Риски являются предметом исследования новой междисциплинарной науки, получившей название рискологии. Приоритетным направлением исследований в ней признаются социальные риски, связанные с изменением положения-личности в обществе»1. Автор также обращает внимание на то, что риски проявляются в разных сферах жизнедеятельности общества: «Формирование рынка труда увеличивает риск потери заработка вследствие безработицы или утраты трудоспособности. Рынок капитала характеризуется риском потери сбережений, предпринимательским риском и др. Вследствие неудачных операций на рынке жилья человек может утратить право на жилую площадь и оказаться на улице. Влияние рыночных тенденций испытывают такие сферы, как образование, здравоохранение, культура. Соответствующие услуги становятся в значительной части платными, поэтому человек может столкнуться с проблемой невозможности получения тех или иных видов медицинской помощи, повышения образовательного уровня и квалификации, доступа к достижениям культуры»2.
С приведенными выше рассуждениями необходимо согласиться и про должить поиск ответа на вопрос, что собой представляют социальные риски.
Понятие социального риска рассматривается как в учебной, так и в научной литературе по праву социального обеспечения.
Е.Е. Мачульская пишет: «Социальный риск - это вероятность наступления материальной необеспеченности в результате отсутствия заработка или трудового дохода по объективным социально значимым причинам, а также в связи с дополнительными расходами по содержанию детей и других членов семьи, нуждающихся в помощи, по удовлетворению потребностей в медицинских и социальных услугах»1. Как видим, автор связывает социальный риск с материальной необеспеченностью, и в целом это правильно.
М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова полагают, что социальные риски - это жизненные обстоятельства, признаваемые государством социально уважительными, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения2. Авторы включают категорию социального риска и в определение социального обеспечения: «Социальное обеспечение - это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса»3. То есть, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова считают социальные риски основанием для социального обеспечения.
В целом такой же точки зрения придерживается и М.Ю. Федорова. Она пишет: «Социальные риски в широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества. Это - основания для социальной защиты и социального обеспече ния»1.
Особенность научных взглядов М.Ю. Федоровой заключается в том, что она выделяет еще и социальный риск в узком смысле слова, то есть как объект социального страхования. «Риск, который выступает объектом социального страхования, можно назвать социально-экономическим. Во-первых, потому что он охватывает только экономически активное население, во-вторых, связан с утратой заработка или иного трудового дохода вследствие невозможности участия в экономическом процессе по причинам, признаваемым обществом уважительными. Сущность социального риска в рассматриваемом контексте заключается в утрате заработка или иного трудового дохода, поэтому вряд ли возможно говорить о его наличии у лиц, не имеющих работы и заработка» . С выводами автора можно согласиться лишь частично, так как экономический характер присущ и другим видам социального риска. Тем более что сам автор к числу наиболее распространенных социальных рисков относит случаи материальной необеспеченности, в том числе, кстати, и отсутствие жилья. Данный риск не только обусловлен чаще всего экономическими причинами (отсутствием достаточных денежных средств для самостоятельного приобретения жилья в собственность либо для получения ипотечного кредита и т.п.), но и преодолевается с помощью методов, имеющих экономическое наполнение, будь то социально-обеспечительные или гражданско-правовые.
Малообеспеченность как основание предоставления жилья по договору социального найма
Как справедливо отмечает Е.Е. Мачульская, проблемы предоставления социальных выплат и услуг малоимущим лицам «практически не изучена наукой права социального обеспечения, поскольку в период социализма крайние проявления бедности встречались довольно редко и были скорее исключением, чем правилом. Устойчивость и доступность минимальных социальных гарантий в области занятости, здравоохранения, образования, жилья, социального обеспечения в значительной степени смягчали положение малообеспеченных групп населения»1.
Переход к рыночной экономике в корне изменил ситуацию. Бедность рассматривается как самостоятельный вид социального риска . Она требует юридического определения, установления четких критериев отнесения граждан к бедным или малообеспеченным. В разных странах применяются различные методики определения бедности. Разные подходы дают разную оценку количества бедных в стране. Если их применить к российской действительности, то получатся любопытные результаты. Согласно методике Росста-та (бедные - те, кто имеет доходы ниже официально установленного прожиточного минимума), в России 17% бедного населения, по методике Всемирного банка - 19,6%, по европейской методике (бедные - те, у кого доходы ниже 60% среднего дохода по стране) - 25%, по американской методике (черта бедности проходит на уровне трехкратной стоимости минимальной продовольственной корзины) - 28,8%. Когда Росстат в 2003 году по особой методике провел выборочное обследование домохозяйств, получилось, что бедных в стране 42,2% населения. Этот разрыв в данных Росстата понятен, ведь прожиточный минимум сейчас установлен на очень низком уровне1.
При оценке бедности в нашей стране необходимо учитывать несколько факторов. Первый - это возрастной состав бедных. В 2003 году, по данным Росстата, 65,2% абсолютно бедных россиян были гражданами трудоспособного возраста (мужчины и женщины с 16 до 59 или 54 лет соответственно). При этом, начиная с 1999 года, их доля стабильно возрастает. А более четверти бедных - это и вовсе наиболее социально активная группа населения (16-30 лет).
Второй фактор - различия между регионами в уровне жизни населения. В некоторых субъектах Федерации нищета имеет хронический характер. Так, по результатам 2003 года, в Ингушетии практически 83% жителей признаны официальной статистикой бедными, в то время как в Ямало-Ненецком автономном округе таковых насчитывалось лишь 8%.
Третий фактор - это показатели имущественного расслоения в обществе. В 2004 году, по данным Росстата, на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 29,8% общего объема денежных доходов (в 2003 году - 29,6%), а на долю 10% наименее обеспеченного населения, как и в 2003 году, - 2%. Это означает, что основной прирост доходов происходит у высокодоходных групп. Даже по числу долларовых миллиардеров Россия неуклонно продвигается вверх и занимает, согласно последнему рейтингу журнала «Forbes», уже второе место в мире, уступив только США. А вот по доле ВВП на душу населения Россия лишь на 97 месте. При этом разница в доходах между самыми богатыми и самыми бедными россиянами постоянно увеличивается. В 2004 году доходы самой бедной 10-процентной группы были в 14,8 раза меньше, чем доходы 10% самых обеспеченных граждан. В 2003 году эта разница составляла 14,5 раз, в 2002 году - 14,3, в то время как в 1990 году - «всего» 4,4 раза. Таким образом, несмотря на тенденцию роста реального уровня денежных доходов, имущественное неравенство населения рас тет. И чем более благополучным является регион, тем выше эта дифференциация. Так, на конец 2003 года доходы 10% самых богатых москвичей почти в 52 раза превышали доходы 10% наибеднейших жителей столицы, в то время как среднероссийский показатель составлял «всего» 14,3 раза1.
Приведенные статистические данные чрезвычайно важны для дальнейшего изложения.
Рассмотрим для начала официальный критерий бедности (малообеспе-ченности) - прожиточный минимум. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»2 закрепляет, что семья или одиноко проживающий гражданин, имеющие среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение социальной поддержки.
Я считаю, что более правильно трактовать положения данного закона в системе с нормами Федерального закона от 17 июля 1999 года Ж 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» . Социальная помощь как раз и является предоставлением малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Она оказывается в целях поддержания уровня жизни малоимущих, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации.
Обеспечение жильем в стационарных учреждениях социального обслуживания
Рыночная экономика потребовала наполнения новым содержанием и расширения применения такой формы социального обеспечения, как социальное обслуживание населения. Это понятие не нашло однозначной трактовки в международных документах и российском законодательстве. Так, Европейская социальная хартия закрепляет право на получение услуг со стороны социальных служб, которые, применяя свойственные им методы, способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп в обществе, а также их адаптации к социальной среде (ст. 14). Европейская Конвенция о социальном и медицинском обслуживании от 11 декабря 1953 г., применяет термин «обслуживание» фактически для обозначения социальной помощи лицам, не имеющим достаточных средств к существованию.
Модельный закон «Об основах социального обслуживания населения», принятый Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ 26 марта 2002 г., содержит определение социального обслуживания как комплексной деятельности органов государственного управления и местного самоуправления и социальных служб по оказанию населению социальных услуг. Социальные услуги - это виды деятельности, работ, направленные на удовлетворение потребностей граждан, совершаемые в их интересах, по оказанию помощи в трудных жизненных ситуациях, по их прогнозированию и профилактике. Модельный закон определяет трудную жизненную ситуацию как объективно нарушающую нормальную жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, и закрепляет открытый перечень данных ситуаций, относя к ним инвалидность; преклонный возраст (старость); болезнь; одиночество, сиротство, безнадзорность, малообеспе-ченность; безработицу, отсутствие определенного места жительства; вынужденную смену страны постоянного проживания и др.
Аналогичные определения содержатся в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ»1. Как мы видим, трудная жизненная ситуация может быть непосредственно связана с отсутствием определенного места жительства (бездомность) либо может иметь комплексный характер, когда в силу объективных или субъективных причин для ее преодоления необходимо поместить гражданина в социальное учреждение на постоянной или временной основе. Я считаю, что М.О. Буянова предложила верное доктринальное определение социального обслуживания: это «деятельность специальных организаций по предоставлению различного рода услуг бесплатно или безэквивалентно в соответствии с установленными государственными стандартами по социальной адаптации и реабилитации для лиц, находящихся по независящим от них обстоятельствам в ситуации, нарушающей их жизнедеятельность и которую они не могут преодолеть самостоятельно (или с помощью лиц, обязанных по закону их содержать)»2. Ключевым в данном определении является упоминание о целях социальной адаптации и социальной реабилитации, проведение которых может требовать постоянного или временного жилищного обеспечения в учреждениях системы социального обслуживания.
Рассмотрим подробнее те формы социального обслуживания, которые связаны с реализацией права на жилище.
1) Стационарное социальное обслуживание осуществляется путем предоставления социальных услуг гражданам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постоянном постороннем уходе. Оно обеспечивает создание соответствующих их возрасту и состоянию здоровья условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, питание и уход, а также организацию посильной трудовой деятельности, отдыха и досуга. Данная форма социального обслуживания широко практиковалась и в советское время. Я.М. Фогель писал: «Для лиц, проживающих в стационарных учреждениях социального обеспечения, в советском праве закреплены специальные гарантии осуществления конституционных прав на жилище, охрану здоровья, на образование, пользование достижениями культуры и др.»1.
2) Предоставление временного приюта в специализированном учреждении социального обслуживания детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, безнадзорным несовершеннолетним, детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, гражданам без определенного места жительства и определенных занятий, гражданам, пострадавшим от физического или психического насилия, стихийных бедствий, в результате вооруженных и межэтнических конфликтов и др.
Наиболее существенный интерес представляют проблемы реализации права на жилище в системе стационарного социального обслуживания, так как здесь не всегда согласованы положения социального и жилищного законодательства. Помещение в стационарное учреждение социального обслуживание наиболее значимо для инвалидов и лиц пожилого возраста. Федеральный закон от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»2 (далее - ФЗ от 2 августа 1995 г.) закрепляет стационарное обслуживание в качестве приоритетной формы для инвалидов и престарелых, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся по состоянию здоровья в постоянном уходе и наблюдении. Достижение целей социального обслуживания, преодо ление трудной жизненной ситуации в данном случае требует помещения гражданина в стационарное учреждение, где ему гарантируется весь комплекс услуг. В этом, на мой взгляд, заключается основная особенность стационарного обслуживания, в силу которой многие граждане пожилого возраста и инвалиды заинтересованы в получении места в таких учреждениях. Но М.О. Буянова совершенно справедливо отмечает, что «полная реализация прав на социальное обслуживание возможна только при наличии хорошо отлаженной организационной системы социальных служб»1. В связи с тем, что именно стационарное социальное обслуживание является для государства наиболее затратной формой, далеко не все желающие граждане имеют возможность получить место в таком учреждении. Так, на 1 января 2003 г. очередь в стационарные учреждения в Омской области составляла: в дома-интернаты общего типа - 317 человек, в психоневрологические учреждения -35 человек2.
Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг
При предоставлении социальной защиты в связи с обеспечением пользованием жилым помещением и коммунальными услугами можно выделить два варианта определения малообеспеченности: фактический и презюмируе-мый. Фактическая малообеспеченность как основание социальной защиты требует доказательств при предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
С принятием и введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации основной формой социальной защиты населения в области обеспечения доступности пользования жилыми помещениями и коммунальными услугами стали субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Но еще до его принятия предоставление таких субсидий было предусмотрено Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (статья 15.4)1. В данной норме было закреплено, что субсидии предоставляются гражданам исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, водоотведения и теплоснабжения, в том числе приобретения и доставки твердого топлива при наличии печного отопления), вывоза бытовых отходов, и максимально допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Конкретные условия и порядок предоставления субсидий определялись постановлением Правительства РФ.
Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 887, фактически предусматривало три варианта обеспечения субсидиями. Первые два применялись как общеустановленные, были ориентированы на оказание адресной социальной поддержки малообеспеченным гражданам. Они отличались друг от друга определением нуждаемости граждан в таких субсидиях и способами их расчета. Для граждан, в семьях которых совокупный доход семьи на одного человека ниже установленного прожиточного минимума, а максимально допустимая доля собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг ниже половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, величина субсидии определялась как разница между установленным на данный период времени размером оплаты жилья и коммунальных услуг и максимально допустимой долей собственных расходов в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Если максимально допустимая доля собственных расходов не ниже половины минимального размера оплаты труда, величина субсидии составит разницу между размером оплаты жилья и коммунальных услуг и половиной минимального размера оплаты труда.
Если совокупный доход выше прожиточного минимума, величина субсидии определяется как разница между размером оплаты жилья и коммунальных услуг и максимально допустимой долей собственных расходов в совокупном доходе семьи.
Третий, специальный вариант предназначен для оказания социальной поддержки военнослужащим. Общие правила в данном случае не могут применяться в связи с особенностями прохождения военной службы, не допускающей разглашения сведений о сотрудниках, проходящих такую службу либо граждан, которые проходят или проходили военную службу за пределами Российской Федерации в территориальных органах и войсках соответствующих федеральных органов исполнительной власти и не имеют жилья в Российской Федерации. Поэтому субсидии назначаются руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Им субсидия предоставляется в виде денежной компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг. При этом денежная компенсация выплачивается в размере субсидии, которая могла быть предоставлена на общих основаниях.
Положение о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2004 г. № 444і, в целом сохранило ранее установленные основания и порядок предоставления субсидий. Оно четко установило срок обеспечения субсидией - 6 месяцев, но органам государственной власти субъектов Федерации предоставлено право устанавливать иные сроки предоставления субсидий. Также данное Положение содержит правила исчисления среднедушевого дохода семьи и разъясняет, что в целях определения права на субсидию он подлежит сравнению с региональным прожиточным минимумом социально-демографических групп, к которым относятся получатель субсидии и члены его семьи.
Доход семьи определяется за 6 последних календарных месяцев, предшествующих месяцу подачи заявления о предоставлении субсидии, если иное не установлено органами государственной власти субъекта Федерации. При определении такого дохода к членам семьи относят проживающих совместно супругов, их детей (в том числе усыновленных) и родителей (усыновителей). Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и иные лица могут быть признаны членами семьи заявителя, если они проживают совместно с ним и ведут с ним общее хозяйство.
Похожие диссертации на Правовое регулирование социальной защиты населения Российской Федерации в жилищно-коммунальной сфере
