Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Федерализм как принцип организации государственной власти. Методологические основания исследования 15
Ь Федерализм: методологический подход и основные положения общей теории 15
2. Российский федерализм: основные особенности 30
Глава II. Разграничение полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней применительно к сфере трудового права 35
1. Общая характеристика модели вертикального распределения государственной власти применительно к сфере трудового права 35
2. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней применительно к сфере трудового права 48
3, Законодательный уровень модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом 80
4, Функционирование модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом 138
5, Сравнительно-правовое исследование модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней в сфере отношений, регулируемых трудовым правом 177
Заключение 189
Список использованных нормативных правовых и иных актов 195
Библиографический список 202
- Российский федерализм: основные особенности
- Общая характеристика модели вертикального распределения государственной власти применительно к сфере трудового права
- Законодательный уровень модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом
- Сравнительно-правовое исследование модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней в сфере отношений, регулируемых трудовым правом
Введение к работе
В соопзеїствии со сп сг. 1 и 2 Конституции Российски Федерации (дасс -Конституция РФ)1 Россия ііропозглшпена демократические федеративным правовым ітсударстшц, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблтодсние и защита являются обязанностью государства. Согласно сг.18 Основного закона, права и свободы человека и гражданина яішяюіся непосредаветтно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельность законодагеяыюй и исполнительной власти. Надлежащая реализация данных у*тредигелытых и декларативных норм неизбежно предполагаег постановку и решение вопроса об эффективности оріапизащи современной системы гсеударстшшои власти, ее адекватности факшчески существующей системе общесшепных шношений. Одним из базовых аспектов такой организации является вершкалы юе распределение гос>гдарстветпюй власти между федеральным и регжиталытым уровнями управления в федеративном государства
В результате обновления российского трудового права федеральный закотюдатсль впервые нормаїнвно закрепил в основном источнике отрасли правила разграничения полномочий между органами государственной влаепт федерального и регионального уровней. Нормы статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК ТФ) включены в институт основных начал трудоюго зашнодатилъстш и имеют значение базовых, исходных дтя отрасли нормативных установлений, коюрые обеспечивают дифферетмдошдаю самого правового регулирования но субъектам правштюрчееиіа І Іоскатьку назначетше данных норм состоит в том, чтобы через формализованную в статье универсальную конструкцию (модель) охватить весь потенциальный объем необходимого ттраюпого регулирования отношений, составляющих предмет трудового права, и установить правіша разграничения соогалствукшщх полномочий между федеральными и региональными органами государсівешюй власти, то и проблемы, связанные с таким разграничь тием, будут носить для отрасли исходный, концептуальный и сквозной характер,
1 Российская газета. -25.12.1993,- N337, 7 Российская газета. -31.112001.- N255.
разграничения полномочий, проистекающих только га сферы совместного ведения РФ и ее субъектов как наиболее динамичной облаєш их взаимодействия, без учета возможностей делегирования решональным органам полномочий, ггроистекаюнцтх из предметов ведения РФ; вопгорьтх, с позиций принципа разделения государспіенпой власта, из области исследования исключаются вопросы разграничения исполіштсльїіьіх и судебных полномочий, то есть тема ограничена лишь сферой деятельности властных субъектов по нриняшю нормативных правовых актов (законодательной в широком смысле слова).
Целью настоящего исследования является комплексная теоретическая разработка проблемы построения оптимальной модели разграничения полномочий меледу федеральными органами государственной власта и органами государственной власти субъектов РФ применительно к сфере трудового нрава В соответствии с указанной целью в диссертэдршпостэдленыирешаклсясгадую^
рассмотрение общих вопросов концепции современного федерализма как теоретической первооа ювы для оіраслевого исследования;
исследование правил о разграничении полномочий менщу федеральными и региональными органами применительно к сфере трудового права в аспекіе статики (формализованная статическая модель) и как шюгоплоскостного динамического феномена (комі глексная динамическая модель);
определение критериев для оценки соответствия отраслевой модели разграничения полномочии общественным потребностям в правовом регулировании, разработка системы факторов и принципов разграничеі іия і іолі юмочий;
анализ правил о разграничении полномочий с позиций законодательной техники, устранение неясностей, неточностей и противоречий использованного пошлинного аппарата, выработка рскома ілдций по толкованию норм;
решение проблемы коллизий компетенции федеральных и региональных органов государсттатной власти;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодашльства, регулирующего разграігичеі іие нагшомотшй в сфере трудоюго і ірава;
сравнительное исследовшше отраслеюго опыта распределения комщгатционных сфер между іа^дарстБСіпгьгми органами различных уровней в СИЛА-
5 полномочий федеральных и региональных органов в составе проблематики своих работ4. В период действия Кодекса законов о труде РФ дан гая тема вызывала определенный на^оіьш ишерсс, получигапий свое выражение в специализированных исследованиях5. После вступления в силу ТК 1*Ф соответствующая проблематика не могла не приштсчь внимания уюных-правоведов6. Определенную научную ценность имело рассмотрение вопросов соошошашя федеральною и регионального уровней регулироіїания в разрезе принципа миогоуровпевосш праююго реіулирования трудовых отношений . Однако комплексные научные исследования по проблеме разграничения полномочий мсаду федеральными органами государствешюй власти и органами государственной власти субьекюв РФ в еффе отношений, регулируемых трудовым правом, не проводились. Данное диссертаїцюшюе исследование будет попьптой приалечь внимание науки трудового права к проблемам формирования компеїенции федеральных и региональных органов власти как к исходным положениям отрасли, входяп цім в состав основных і іачап трудовою закотюдатсльства
Поскольку разграничение полномочии представляет собой многоаспектный и нолиструюуриый дтгнамический феномен, рсализуюітційся как в вертикальной, так и в горизотпальной плоскости и предполагающий различную степень детализации, тема дисссргшіиошюго исследования должна бьпъ изначально ограничена определенными рамками, очерчивающими основное проблемное ноле, которое представляет наибольший научный шгтерес. Исходя из этого, вертикальные іраігицьі исследования будут охвашвать разграничение паїномочийтшіьню до )ро
реітюішльпоіі подсистем органов государственной атасти (совокупности предмеюв их ведения), т.е. основное внимание будет сосредоточено па выявлении соотношения мовду компленциошгьгми компонентами разных уровней. Горизонтальная же плоскость исследования отраготгиваегся дтояко: во-первых, будут рассмагриваша вопросы
4 См., например, Скобслкии В.И. Трудоше правоотношения. - Мл Вердикт 1 MJ999.-C.298-30Q.
См., например, Забрамная ЕЮ. Разі ран имение праютиирчеекш компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации н облисій рсіулировамия трудоьых отношений: Дис. ... канд, юр. наук, М., 1999. - 187с; Арбузов С.С. Правовое регулирование трудовых отношений субъектами Госснйской Федерации: Дис. ... канд. юр. паук. Омск, 1999.-205с.
См., например, Пуртдинопа А.Ф. Ралраиичение полномочий но регулированию трудовых оі ношений мевду федеральными и региональными органами і осу дарствен ной илаети //Трудоное праао.-2003. №6; Нуртдннова А.Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений: федеральный и региональный аспекты // Журнал российского права,-2003. №7.
7 Затолокипа Т.А. Принцип многоуровневпети ираноного регулирования трудовых отношений н Российской Федерации: Дисс.... канд- юр. наук. Омск, 2005. - 193с,
6 разграничения полномочий, нроистскшощих только из сферы совместного ведения РФ и ее субтлгктов как наиболее динамичной облает их взаимодействия без учета возможностей делегирования региональным органам полномочий, проистекшоїцих из предметов ведения РФ; во-вторых, с позиций принципа разделения государственной иласли, из обласні исследования исключаются вопросы разграничения исполнительных и судебных полномочий, то есть тема ограничена лишь сферой деятельности властных с}{л.ектш по приншию нормативных правовых актов (законодаггепьной в широком смысле слова).
Целью настоящего исследования является комплексная теорешческая разработка проблемы построения оптимальной модели разграничения полномочий между федералы іьїми органами тхх^дарствеїшой власти и органами государстве! пюй власти субъектов РФ применительно к сфере трудоюго права В соегтаетствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие основные задачи:
рассмотрение общих вопросов коїщепции совремешюго федерализма как теоретически первоосновы для отраслевого исследования;
исследование правил о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами применительно к сфере трудоюго права в аспекте статики (формализованная ешшческая модель) и как многоппоскоспюго динамического феномена (комі ілеш тая динамическая модель);
опредслетіие критериев для оценки соответствия отраслевой модели разграштчения полномочий общественным потребностям в правовом регулировании, разработка системы факюров и принципов разгршіичсітия полномочий;
анализ правил о разграничении полномочий с позиций закоподаїельной техники,
устранение ИСЯСИОСГСИ, НСТОЧНОСГеЙ И ПрОТИВОрСЧИЙ ИСПОЛЬЗОВаННОГО ПОІСТІИЙІІОГО
ш и іараіа выработка рсшмсі щаций по толковаї мо і юрм;
решение проблемы коллизий компетенции федеральных и региональных органов ттоударетта п юй власга;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего разгра] тичеі іие полі юмочий в сфере трудоюго права;
сравітительное исследование отраслевого опыта распределения компстенционных сфер между тткударстштными органами различных уровней в США.
7 Объектом настоящего исследования в соответствии с поставленной выше целью являются общественные отношения, складывающиеся в результате разграничения
полномочий между федеральными органами пх^дареттапгой шшеш и органами ігсударствсішой шіасш субъектов РФ применительно к сфере трудового права, а таких в процессе такого разграничения и иные «причастные» отношения. Предметом исследования является правовое регулирование указанных опюшений, объективированное в нормах права,атаюке практика их реализации.
Дисссршциопїіое исследование значительно осложняется, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, проблеме разграничения іосударствсітньїх полномочий всегда свойственна политическая окраска, поэтому в рамках данной работы необходимо чепаз вцдсржаїьсуіубо правовую направленность изложения материала Во-вгорых, объект диссергационного исследоватгия, ограниченного рамками отрасли трудового нрава, объективно тяготеет к праву конституционному, поскольку исходные теоретические установки для отраслевой разработки темы <<укоренень[» п копеппуциошю-праювой проблематике. Разграничение полномочий между федеральными и региональными оріанами государственной атасти в сфере трудового нрава напрямую связано с существующей моделью российского федерализма, и это определяег структуру диссертации. При этом необходимо не доітустить размьпие предмета исследования и сохраї ішь его отраслевую і іаправлеї и юсть.
Теорегичесідто основу исследования составпяіаг ірудьі ученых в области теории государства и права, а также методологии юрютческой науки: ССАлексеева, А.БЛїснгерова, I ШТарасова, А.Ф.Черданцева и других авторов. В общсмсгодолошчсскую базу' диссертации вошли также работы теоретиков системного подхода и общей теории систем, в частности, И.В.Блауберга, ВЛ.Садоіїсшго, АХУемова, ЭГЛОдипа. Ввиду непосредственной связи темы исследования с конституционно-правовой проблематикой принлекалась также лшераіура по колсіитуционному праву, в частности, работы РГ^блулашпова, А-ВЛэезрукова, Т.СГусевой, 11.М Добрынина, АЛШокотова, ИАКонюховой, С.ВЛихшсговой, ВЛІМироітова, СВЛІарупо., МС.Саликова, ИАУмповой. В ходе исследования использовались труды спедуюіцих представителей і іауки трудового права: М.И-Пару, Б.К.Бегичсва, Э.11.Бої щарсі іко, СЛО.Головиі юй,
8 ЕЛОЗабрамной, ТАЗагашкшюй, ИЛ.Киселева, АБ.Кузьмепко, А.МКуренного, СГШаврина, В.Г.Мсльиикоіюй, B.RMnporona, МЛ,Молодцова, А-Ф.ІІуртдипопой, ЮЛ.Орловскот, АГШашерспіика, В.ИЛопова, НМСажковой, Г.ССкачковой, ВНСкобслкиї іа. Л.С Лаля, ЛАЧикаї іовой, Ф.Б.Ц Ітипсльбсрга и лрутіїх авторов.
МетодолопічесЕдто основу дассертшдаошюго исследования сосгашіяіот методы различных классификационных уровней, Во-первых, общенаучные методы* В целом структура дайной роботы построена по схеме применения метода восхождения от абстрактного к конкретному. Кроме тот, в процессе иссвдоншіия исполілуюгся и иные общенаучные методы: формальной логики, системный анализ, восхождения от конкретного к абетраюпому, моделирование и др. Во-вторых, мегадологаческую основу исследования составляют также методы частых наук (сравіплсльпо-ііравовой и технико-юрвдическгш метод, историко-пршюпой, лопж>правоюй, лингвистический анализ и др.)- В качестве методик и техник в диссертационном исследовании использовались» в частности, методики обобщеттия правотворческой и пршюприма тигельной практик, анализа юридической техники, ісрадичсского описания нормативных правовых актов В целом в работе в качестве «методологической схемы исследования»8 используется системный подход как универсальный инструмент познания, эффективно применяемый, в том числе, к объекты тгршююго и социального характера. Его использование обуслошіено связями проблемы разграничения полномочий между органами ихударсгвепной власга различных уровней с кої тцепцией федерализма, с оді юй стороны, и с самим предметом отрасти трудового права, а также с ее системой, с другой стороны. Применение системного подхода является доволыю распространенным методологическим приемом, как в пауке копсппуциошюго ттрава при исследовании воітросов федерализма, так и в науке трудового ттрава при изучении предмета отрасли и системы отрасли9.
Информационную базу исследования составляют Консппуция РФ, федеральные копсіитунионшле законы, ТК РФ, иные федеральные закоігьт и нормагавные правовые акш
Тарасов МЛІ. Методологические проблемы юридмчжкън науки.-Екатеринбург: Ишіельстпо гуманитарного университета, 2001.-С.236.
9 См,, например, Нарутто СВ. Федерализм и единство государственно правовой системи России: Дис. ... д-ра юрил. наук. Москва, 2002. 471с; Молодцов МП. Система советского трудоиого права и система іакоиодагельана о труде. - М.: Юрил- лит., 1985. - 175с.; Кузьмспко л.В. Предмет трудового прапз России: опыт системно-юридического исследопания. - СПб.: Издательство 1\ Асланова « Юридически и центр Пресс»» 2005. - 271с.; Мельникова ИЛ\ Система трудового права Российской Федерации: Авторсф. лисе. ... канд. юр. паук. Томск, 2004. - 26с.
федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также акты зарубежного законодательства В работе использовались решения Конституционного суда РФ, материалы судебной ітрактики судов общей юрисдикции, конституционных (уставных) судов субг^кшв Российской Федерации, решеї іия Верховного су;ід США.
Научная новизна диссертации выражается в проведении комплексного оіраслсвого исследования феномена разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней применительно к регулированию отношений в сфере трудового нрава В диссертации сформулированы и обоснованы новіше теоретические положения и праіпичсскиеііредпож^нтїя,тіорьісвьінося,ісяішзшїииу:
Разграничение полномочий меэду федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, ретушируемых трудовым правом, орпигически связано с концепцией российского федерализма и изначально обусловлено характеристиками федеративной системы.
Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами гос)дарсівсі п юй власти в сфере трудового нрава как ключевое понятие исследования можно рассматривать в качестве совокупности отношеїгий мовду соответствующими органами власти по усганоалению, угочнаїию и перераспределению своей компетенции, а также отношений, возникающих между ними при ее реализации (релятивный аспект); совокупности правовых норм (ипституциопалыгый аспект); отраслевой реализации конституционного принципа фсдераіивного устройства, закрепленного в ч.З сг.5 Копеппуции РФ (часп юс проявление атрибута системности нрава).
3. Системный подход позволяет рассматривал, всю совокупности правил, касающихся
разграничения полномочий между органами государственной власти различных >ровнсй
примсігителыю к сфере трудового права, в качестве отраслевой модели, входящей в
струкіуру федераіивной системы. При этом сама модель задастся как система и
классифицируется в качестве оптимизационной, функциональной, сложпоустроениой,
иерархической, формализованной в нормативно-правовом (на конституционном и
законодательном уровне) и правоііримсіїительпом аспектах, статачноданамической и
дескриптивной.
4. Отраслевая модель может бьпь скої іструироваї іа исключительно как
формализовав іая статическая, и в этом случае она входит преимущества шо в подсистему
федерал ы юго заш юдагсльстщ либо как комплексная динамическая, и в данном случае оі т
ігронизьтвасг множество разноплановых сосшшюіцих федеративной системы, выполняя
роль компої іеі па «каркасі юй» подсистемы распредели тия государстш и юй власти.
Формализованная статическая модеш> коиструируегся исключительно как система
предметов ведения и полномочий» зачтенных за различными >ровмями и оріанами
государственной власти, что фиксирует только результат распределения и разграничения.
Комплексная динамическая модель рассматривается как сложпоустроешіая система,
вютючаюнщя в себя различные аспекты функциональных связей элемяпов системы в
процессе распределения и разграничения предметов ведения и компетенции,
формализованный результат распределения и разграничения, а также юридические и
фактические аспект различных отношений между элементами системы в процессе
реализации компстстшии.
5. Оіраслевая модель разіраниченшпоішомочии регулирует общественныеотношени^
складывающиеся межцу государственно-властными субъектами и связанные с реализацией
закрашенной за ними законодательной компетенции в сфере труда. Данные отношения не
вписываются в традиционную коїщсгтцию предмета трудового права, поскольку не
обладают отраслевой качественной спегцтфикой, их существование обусловлено
особенностями федеративной системы и нахождением трудового законодательств в сфере
совместного ведения РФ и се субъектов. Они формируют в рамках оірасли особую
обособленную труппу организационных или едопредметттых» отношений, коюрые
складываются до непосредственного регулирования предмета трудового права, являются
і іеобходимой предпосылкой его регулироват шя и ііш іраплеї ты на орглнизат що
гххударствениого юздействия на предмет отрасли посредством привязки регулэтшвных
полномочий к сферам компететщии органов государственной власти федеральной и
региональной подсистем.
6. Нормы, составляющие отраслевую модель разграничения полномочий, иоезгг
учрсд!тгелыго-компсг1сш[ио1пп.1Й характер, входят в сисіему трудового права, примыкая к
ішстиіуту источников общей чаепт отрасли, и объективированы в структуре трудового
11 зашюдагсльства, что обусловлено наличием внутрисистемных связей с предметом трудового права, а также принципом оіпимизации системы права в целом, І Іормашвная модель является примером фрагмеї ггарі юго ш іедрсі іия в структуру трудового права і юрм, по своей сута, конституционного, государствеїпіо-праювого характера, которые играют роль некой отраслевой <сгочки привязки» федеративной системы к регулятивному воздействию трудоюго права на свой предмет.
7- Строение консіитуционноіи уровня модели складывается из компонентов первого уровігя структургвшіии (продмеш совместного ведения РФ и субьектов РФ, предметы ведения РФ), элементов второго уровня структуризации (косвенное выделение отдельных полномочий федеральных органов іоеударствснной власти) и обслуживающего блока модели.
Подпр(даіегомсовмеспюгоіїедсі[ияпуїікга<<к>>чЛ сг,72 Консппуции № «трудовое закоиодательешо» в действительности следует погашать подлсжатцую дальнейшему разграничению предметную область (обшуіо сферу компетенции) по принятию нормативных правовых актов, регулирующих общестшшыс отношения, составляющие предмет отрасли трудоюго права
Разграничение полномочий меиеду федеральными и региональными органами гхх^дарсіветтной власти применительно к сфере трудоюго права может производился не только прямым, но и косвенным способом.
10. Включение правил статьи 6 ТК РФ в состав основных начал трудового
законодательства придает им статуе приоршешых исходных и универсалытьтх для
лрудотюго гграва нормативных положегшй. Приоритетность должна проявлялся в их
преимущеетташом применении в случаях возможных коллизий с иными
компсіенциопньїми нормами, базовый и исходный характер - в том, что без
предваргпелы юго разтрш гичения правотворческих г юл і юмочий г генозможі ю само
полноценное регулирование общественных отношений в сфере труда и формирование
надлежащей системы источников отрасли, а универсальность - в том, *по правила статьи 6
должны охвал,тать полномочия применительно к регулированию любых общественных
отношений, ігринадтежащих как к актуальному, так и к погапдоалыюму объему предмета
12 прудового права, а также в том, 1по любая отраслевая норма может быть проверена с позиі (ий иолномочност субъекта ее принятия на предмет соответствия модели,
11. Степенів безусловности или <окесткость» принадлежности конкретного полномочия
к подсистеме федерального уровня определяется различными основаниями отнесения того
или иного вопроса к ведению се органов шшеїи: системообразующая роль,
институциональная (компонсіпная), общесистемная и трибушвная значимость.
Принадлежность федеральной подсистеме полномочий, вьщеляемых по признаку
системообразующей роли, является безусловной.
12. Впуїрисистемі іая роль субъекта І*Ф реализуется в двух аспектах; как
государственного (публичного) образования, осуществляющего власпгьге функции по
правоюмурсгулироіїапию трудовых отношений и иныхнепосредеттатно связанных с ними
отношений всех лиц на своей территории, и как «условного работодателя»,
регламсі пирующего отдельные юпросы труда работников организаций собственной
бюджешой сферы, связанные с использованием расходной части регионального бюджета.
Выделение статуса «условного работодателя» производится только в том смысле, <гго
именно субъект РФ фактически обеспечивает исполнение денежных обязательств перед
работниками данных организаций, поэтому такие полномочия относятся к талу
«присущих».
В соответствии с возможностью реализации как формально-сгатическоіо, так и комплексного динамического подхода к структуре модели выдашюгея две группы коллизий; коллизии формализации модели, возітикаюпіце между самими нормами о разграничении полномочий, и коллизии функционирования модели, появляющиеся при осущестагаши органами различіплх подаїсга^
Предлагается вцделшь критерии, факторы и принципы разграничения полномочии-Критерии разграничения полномочий призван обеспечил, целевую направленность отраслевой модели; в качестве такоюго выступает единства п го критерий эффективности. Под факторами разірапичепия полномочий понимаются общие исходные основания выделения компетепциопньгх сфер федеральных и решоналытых органов, учет которых в прот іессе і юсіросния модели обест іечиваст достнжеі іие і іеобходимой степа їй эффективности правового регулирования. Принципы разграничения полномочии также
ІЗ выступают в качестве основных начал для формирования компстшционных сфер различного уровня, по обеспечивают воплощение свойств федератавной системы в процессе сшогоразірапичеїш полномочий итекунцтофунга^^
15. Учет в законодательстве субъекта РФ собствениьтх региональных особенностей, опережающее правовое регулирование и детализация федеральных норм являются внутрсіше присущими репюпалыюй подсистеме государственной власпг функциями, отрицание которых существенно снижает эффективность функционирования системы в целом. 11а первоначальном зга іе совершенствования отраслеюй модели пет необходимости оітазмшіші от формализованной общей концепции подхода к проблеме разграничения полномочий, достаго'лю ограничиться тсхпико-юрцл^іеской коррекпгровкой модели и таїько в ощельных аспектах - ее содержательной модификацией. І Іеобходимо, в частости, уточнил» пошлинный аспект законодательной техники; ввести в модель декларанта їьтє і іачала, обеспечивающие позитивную ответственность органов подсистем и ориентацию на кооперативную концепцию федерализма; формализовать цель функционирования репюпалыюй подсистемы и прямо предоставить с><л»екшм РФ право улучшать положение работника, а также легализировать федеральное регулирование; ввести норму, направленную на разрешение коллизий формализации модели; в целях упрощения модели исключить прямые указания па отдельные «присущие» полномочия региональных органов. Выбор конкретного пути дальнейшею совершенствования отраслевой модели должен бьпь обусловлен практикой ее функционирования и модификацией системы факторов разі раничения полномочий.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические результапы диссертационного исследования позволяют сформировать комплексное научное представление об отраслевой модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных подсистем федеративного государства примешггслыю к сфере трудовою права Практическая значимость исследования заключается в разработке выводов и предложений, которые могут бьтть использованы при совершенствовании зашнодательегаа и правоприменительной практики как федерального, так и регионального уровней, а также в процессе преподавания курса «Трудовое право» и при подготовке учебно-методической лиіераіурьг.
14 Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и
обсуждеї та і іа кафедре трудового права Уральской государсіш п юй юридической академии. Основные положения диссертации опубликованы в нескольких печатных работах. Огделытыс положения диссертации догадывались на шутно-пракгаческих конференциях, а также использовались автором при проведении семинарских занятий по предмету «Трудовое право».
Структура диссерлш щи определет їа характером и связями исследуемых в і іей проблем и следуег логике их изложения. Работ шсюиг из введения, дв>х глав, вюпочаюіцих в себя 7 иаршрафов, заключения, списка использованных нормативных праювых и иных актов, библиоірафического списка
Российский федерализм: основные особенности
Картина современного российского федерализма и его проблемное поле, необходимые дня уяснения в целях настоящего диссертационною исследования, обусловлены, на наш іштщд, изложенными ниже особа \\ [остями, а также факторами самого процесса федерализации. С позиций генезиса отечественного федерализма необходимо учитывать следующее.
Ь Отсутствие зрелых традиций союзных объединений и «естественной» федерализации. История нашего государства - эю преимущестгагно процесс «собирания земель». Территориальные объединения (присоединения) исторически происходили, как правило, «сверху», по вате верховной власти.
2. Историческое доминирование унитаристских подходов к государственному упратшению. Даже учреждеше первой федерации в России производилось полтической партией» идеология которой поначату оірицала идею федерализации государства и предполагала сохрш іеі іие и развитое уі ппаризма
3. Федеративная форма іосударсівеніют устройства пришла на смену уі «парному государству. Планы феддхшизации разрабатывались и ньщвшгшись В условиях унитарного государства Развшие форм іосударсівешюго устройства шло по мути децентрализации. Цешр пошел по пулі самоограничения, передан часть полномочий органам образованных внутри государства единиц, провозглашенных субіякгаш федерации. Так российский федерализм генетически приобрел некий искусственный характер.
4. Федерация образовывалась «Е icccrccmei п ІЬІМ» г г/ісм: сначала она была провозглашена в 1918г., а лишь затем і іа се территории происходило образопш іис субъектов федерации, которое іпкрсшшлось актами цеіпра іьньїх оріаіюв шіасга РСФСР. Исторически у образовавших федераіивиое ітсударство территориальных частей не было собствеїпюго опыт сачостягсшного ггсударстБшго-правовото развития, по сказывается сошветствующим образом на «меігталигепіой» способности к самоуправлению. Иначе говоря, отсутствие такого опыта привело к отсутствию в определенном смысле «исторической обуслоатенносга федерализма»34.
5. Относительная молодость российского федерализма и федеративной системы35,
6. Дпигатытыи исторический период, характеризующийся зшчигсльпым разрывом мследу нормативно закрепленной федеративной системой и факгачсской системой отношений публіршого властвования В СССР и РСФСР существовала ситуация так называемою «фш помпою федерализма» (модели государстазтнот устройства, в которой правовая конструкция не совпадала с политическими, управленческими и экономическими реалиями). Формально федеративная модель государственного устройства России стала создаваться в начале прошлого века, однако только с прилягаєм Конституции РФ 1993г. разверт гулось строительство совремеї п юго российского федерализма dejacto.
7. Исторический анализ показывает, что федеральный цапр всегда обл лдп стремящейся к абсолютной компетенцией в вопросах федерализации. Уже первая Коншпуция России 1918г отнесла к полномочиям цешралыплх органон власіи установление границ и компетенции субъектов федерации, а также закрепила «правило расширительной компетенции»37.
8. В связи с острой общественно-политической обстановкой разработчикам Федератовіютдоговора и Конституции РФ приходилось соотносить свои продепштспия об идеалы юм вариаіггс федерализма с реальными возможностями государегеенного строительства, в результате чего конституционная модель федеративного устройства была сформирована во многом как носящдя компромиссный характер.
9. Процессы федерализации в России протекали в условиях неразвитости федералистского сознания и федералистской культуры. В нашем общественном сознании и мсіпшітпеїенеуксрсіштоаювіїьіетрпіоспіфедератгома
МС. Сатиков также указывает на необходимость уплывать в процессе исторического апалігафедерапішюго развитая России следующие аспекіьґ :
1. Отсутствие стабильной конеппущонной базы. За все время существовать провозпіашеїпюго федеративного государства в России было принято пять конституций и только последняя приблюилась к стандартам докумсігтов, устаттааливатощих параметры классического федерализма,
2. Нахождение России большую часть своего развития в качестве федеративного государства в составе другой федерации - СССР, что приводило к многоуровневой пирамидальной организации пхударстветшой власти, которая на практике не позволяла проявлял» субъектам федерации необходимой степени самостоятельности. Для российского федерализма в историческом рассмоірении в целом характерен широкий объем полномочий цсшральных органов в отношении субъектов федерации, что позволяло фактически усгатавливаль субординациошіьтс on юшеиия межлу ними.
Общая характеристика модели вертикального распределения государственной власти применительно к сфере трудового права
Концептуализация федеративной системы при помощи средсти системною подхода обуславливает цапральпую роль механизма распределения публичной власш во внутрисистемном управлении и обеспечении жизнеспособности всей системы и позволяег предегашлъ совокупность ахлистешуюіцих отношений менод компонентами в качестве среза исходных системообразующих взаимодействии, атаюке в качестве некой сутцносшой функциональной модели, выполняющей в целом роль «каркасной» подсистемы. «Специфическим способом регул ироваї іия мі югоурові іевой иерархии яшіяеіся уі іравлеї іие -разнообразньте по формам и по «жесткости» способы связей уровней, обеспечивающие нормальное функционирование и развитее системы. Поскольку иерархичность строения яаляется специфическим признаком систем, постольку связи упраштепия можно рассматривать как одно из характерных выражений системообразующих связей»39. Такой подход делает возможным и рассмотрение всей совокупности правил, касающихся разіраничения полномочий мездіу оріанами іосударсіиенной власні различных уровней в сфере трудового права, в качестве некоторой отраслевой модели, входящей в структуру федеративной системы. 11ри злом в целях настоящего исследования она сама может быть задана как система С эюй точки зрения, ей будег ітрисущи основные свойства и закономерности системы самого высокого порядка, о которых шла речь в первой главе работы (структурность, целостность, иерархичность взаимозависимость со средой, наличие единой цели функционирования, принципы кооперации, ( бсцдиарности итд,).
В целях собшодения требований терминологическою единства дассертационного исследования необходимо предварительно установить контекстную применимость и дать формулировки определений основных понятий, используемых в дальнейшем при рассмотрении отраслевой модели.
Вопросы государстветшоншепюй компетенции исследуются в работе с учетом введенной в гкншшный оборог пауки конституционного прана іриадьі бачовых понятий; разделение - распределение - разграничение40. Вес эти термины касаются обозначения по сути родственных процессов того или иного раамсжсвания іиіаспт, ее разлтмплх аспектов, но устоіїтшвьім является их употребление в следующих смысловых контекстах: «разделение» традиционно нспользуеіся применительно к горизонтальному разделению государегшшой власти, «распределение» - в опюшении кчшстатущоїпкміравового «раскассироваиия» предметов ведения между Федерацией и се субъектами, а «разграничение» - для конкретизации гршшц меаду предметами ведения и полномочиями органов государственной власти РФ и ее с) гьекгов. Таким образом, в вертикальной плоскости построения государственной шкоті действуют два понятия: «распределение» и «разграничение», примешемыс в ошошсівш различных элементов щслспия» государственной власти (предметов ведения и полномочий). Так как термин «распределение» обладает более высоким уровнем абстракции и более широким содержанием, именно он используется в названии общей модели вертикального распределения государеггашой власти применительно к сфере трудового права Ее компонентом яшіясіся оіраслевая модель разграничения полномочий между органами государств и юй атасга федерального и регионального уровней, В силу поставленных целей научного поиска данный компонент" является цагтральным предметом исследования.
Разіраничепис полномочий между федеральными и региональными оріапами государственной шіасти в сфере трудового права как ключевое понятие темы диссеріационнога исследования можно рассматривать в качестве совокупности отношений ме клу соответствующими органами аласти по установлению, уточнению и перераспределению своей компетенции в сфере труда, а также отношений, возникаюіцих между ними при реализации компетенции (релятивный аспект); совокупности правовых норм, входящих преимущественно в состав основных начал трудового законодательства (инсштуционалыштй аспект); отраслевой реализации одною из конституционных принципов федеративного устройства ( по является частным проявлением атрибута системности права), сформулированного в чЗ сг.5 Конститушіи РФ как «разграничение предметов ведения и полномочии между органами петдарствешой власти РФ и органами і осударстиеі п юй атасш субъектов РФ».
«Предметы ведения». Конституция РФ использует данное поняпте применительно к РФ, ее субъектам, а также к органам государственной власти обоих уровней. Представляется, нго ишользовапис/данного понятая в отношении органа государственной власти возможно только в качестве составі юго элемстгга поі шия «компега л іия», разработш її юта дисциплиной административного права41. В данном смысле попяіие «предмет ведення» тождественно понятию «подведомственность» и определяется как круг объектов, предмстов, дел, на которые распространяются полномочия органа государственной власти (чЗ сг.5 и ч.З сгЛ1 Конституции РФ), Применительно к РФ и с уьекгам Федерации предметы ведештя необходимо понимать как предмсптую (обьеюную) область, в рамках которой тту&тичио-штастные образования реализуют свои функции Иными словами, с помощью понятия «предметы ведения» устанавливаются сферы «табличных» возможностей деятельности федерального и регионального уровней государственной пласти, распределение которых зависит от степени значимости того или иного вопроса для всего государства в цепом или дня его составных частей, а также от реальной возможности его осуществления на понятая «предметы ведения» и применяемые в отношении органов государственной атасти. При установлении содержания данных понятий необходимо исходил» из определений, разработанных в науке административного права42. Компетенция является основной составляющей правового статуса органа государегасшюй власти и предегавляег собой сезонность его полномочий но определенным предметам ведения. Полномо тия органа государств п юй шгасга - нспосредствеї шыс права и обязанности дат того оргаї іа, связанные
38 с осущссгалеішем пласта, с участием во властных отношениях. История российского закої юдагедьстга имеет натожшепьный пример легальной фиксации указаі її ІЬІХ поі впий . Место отраслевой модели вертикального распределения государства шой власти применительно к сфере труда в структуре федеративной системы будет обусловлено следующими ачьтеріїагивнмми подходами, Такую модель можно конструировать как исключительно систем предметов ведения и полномочии, закрашенных за различными уровнями и органами государсівдшой власти, что фиксирует только статический аспект распредслет гия и разграиичсі іия, их результат (формализовал п ш статическая модель). Либо в рамках комплексного подхода "такую модель можно рассматривать как спожноустроенную систему, включающую в себя различные аспеюы функциональных связей элементов системы в процессе ненофедственното распределения и разграничения (уючнения, перераспределения) нредмеюв ведения и компетенции в сфере действия трудового права, аспеюы закрепленности предметов ведетіия и полномочий (статику, результат распределения и разграничения), а также юридические и фактические аспеюы различных отношений между злемаггами системьт в процессе реализации закрепленной компетенции внутри федеративной системы и вне ее (комплексная динамическая модель). D последнем случае необходимо принимать во внимание и то, что в любой системе помимо «явной сіруктурьі», складывающейся из системообразующих отношений, существует множество «неявных» - «лагагшых отношений», не удовпепюряющих системообразующему свойству данной системы44. Избрание того или иного подхода к исследованию модели в рамках данной главы будет определяться частными целями, поставленными применительно к конкретным граням рассматриваемой проблемы. В первом случае модель представляет собой строго формализованный элемент федеративной сисіемьі и входах преимуществе!»ю в подсистему федерального заюїіюддтельста Во тором случае модель в рамках своей «плоскости» пронизывает множество разноплановых компонсіггов федеративной системьт и, таким образом, выполняег роль компонагга «каркасной» подсистемы распределения государственной атасти. Преимущества шо модель будет рассматриваться с позиций первого из указанных выше подходов , если иное не будет оговорено применительно к конкретным апуациям.
Законодательный уровень модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом
Законодательный уровень форматизации рассматриваемой модели представляет собой главный объект исследовшельского интереса, поскольку перемешает проблематику научною поиска в сугубо отраслевую плоскость трудовою права и задает продельную для поставленных в работе цепей сгатсігь детализации нормативной конструкции. Под закої юдаїели ІЬІМ уровнем модели подразумевается ршіамстггация разгрш іичеі іия полномочий в рамках Ж РФ как основного исгочштка отрасли и иных федералытых заколов, как отраслевых, так и комплексных, а также специально направленных на регулирование федеративных отношении.
Ввиду органической связи проблемы отраслевого разграничения полномо тиЙ с концепцией российского федерализма расемотреігие модели, реализованной на законодаишномуроште, слезет начаться допустимо в рамках расширенного, комплексного подхода, когда в ее объем включаются, в том числе, аспекты функциональных связей элементов системы в процессе непосредственного разграничения компетенции органов в сфере регулирования отношений, составляющих предмет трудового права (комплексная динамическая модель). Эго поможет попять степень реализации в практике современных российских федеративных отношений некоторых теоретических установок, изложенных в первой главе диссертационного исследования применшенню к идеальному состоянию федеративной системы.
Согласно ч.З сгЛ 1 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами тосударсівенной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция РФ осущесгаляег такое разграничение, определяя предметы ведения РФ (ст.71), предметы совместного ведения РФ и ее субшегов (сг.72), а также полі тату государстш л юй власти субіїекгов РФ, которой отій обладаїог вне пределов ведения РФ и полномочий № по предметам совместного ведения (сг.73). В договорной форме, как уже оімечапось выше, специалытого разграничения полномочий меэвду органами пкударсівсішой власти федерального и регионального уровней применительно к сфере действия трудового права не производится. Таким образом, изКоиститутщи РФ прямо не елсдуег, что разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной атасти может бьпъ произведено в форме федерального закона Однако такое правовое положение было выработано Консмгуционным судом РФ, Согласно п,4 мотивировочной части его ПОСІЇШОШІЄПИЯ от 09.01Л998г. №М 1131 федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий тс шш иные вопросьт (предмеш) совмеспюго ведения, определяет права и обязанности уіастг іиков правоотношет іий, в том числе полномочия орш юв гостдарстшпюй пласта, и тем самым осуществляет разграничь іие этих псші юмочий; из сшей 11 (чЗ\ 72, 76 (ч2 и 5} и 94 Консппуции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять закотюдагашіое регулирование вопросов, относящихся к данным предмсгам совмссшого ведения, оігределять соап етсгеуюіщїе конкретные полномочия и компетенцию органов іїкударсішшой шгасги РФ и органов пху;(ареггаішЙ лласш субьекюв РФ . Позднее правило о том, что разграничите полномочий может бьпь произведено в форме федерального закона, получило :жонодашіьное закрепление в специальных загонах, посвященных регулированию федеративных отношений. Сначала возможность установления в федералыгых законах принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами цеіпра и регионов была закреплена в утратившем на сегодняшний день силу Федеральном законе ог 24.06Л999г. №1194 3 «О принципах и портике разграничения предметов ведеігия и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и оргшгами государствеїгпой штаети субъектов Российской Федсраши». Затем п5 сг.1 Федерального закона от 06ЛОЛ999п №184-ФЗ «Об общих принципах организации загонодагатьных (представительных) и исполниташіьіх органов гсхударствешюй Етаста субъектов Российской Федфации» (далее по тексту - ФЗ от 06.10.1999г. №18Ф4 3) включил В число источников разіраничеіпія полномочий федеральные загоны. Согласно п.4 этой же статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, данным федеральным законом, .прутами федеральными законами, конституцией (уставом) и загонами субъекта 1 Ф и могут бьпь изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в дат]!ьгй федфальный закон, путем приняіия новых федеральных законов, конституции (устава) и загонов субъекта РФ либо путем внесения соспвеїстующих тпишений и (иш) допоїш ЇСІ іий в указш также закрепил общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочии. Внесенные в него дополнения установили, їло полномочия; осуществимые органами государства шой власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями (н2 сг26Л). Современная редакции дайной сппъи134 вшочилав число этих актов еще и законы субъектов РФ.
Из вышеизложенного следует, 1по помимо шнстиіуїдеонного (посредством проведения реферетщума) и договорною способа распределения и разграничения по предметам совместного ведения оно может быть произведено также в форме федерального закона, то сел» в нормативном правовом акте, приїтимасмом органом государственной власти федерального уровня, по сути, в односгороїшсм порядке, что соответствует цеіпрализованпому характеру №. На сегодняшний день такая форма разграничения яапяеіся абсолютно преобладающей. Это, безусловно, не противоречит изложенным в первой главе работы представлениям о доминирующей роли федеральной подсистемы пхударственной атасіи и се определенных функциях управления в отношении власти региональной, что служит целям сохранения, ттреще всего, целостности всей федеративной системы. Необходимость наличия у верховной власга в обьекгавно обусловленной цетпрализованной федерации эффективных рычагов самостоятельного, одностороннего регулирования федеративных отношений и, главным образом, такого их системообразующего аспекта, как разіраничеште полномочий между органами различных уровней, предстшшегся очевидной и оправданной. Однако кооперативная ориеіпация федерализма должна в то ж самое время предполагать при формализации отраслевой модели разграничения полномочий обеспечение необходимой и достаточной степени согласования и учета интересов членов Федерации в регулировании отношений, составляющих предмет трудового права
Сравнительно-правовое исследование модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней в сфере отношений, регулируемых трудовым правом
В целях реализации комплексного подхода к исследованию проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государстветпюй власти и органами государствешюй власти субъектов РФ в сфере отношений, регулируемых трудовым правом, необходимо использовать также срашіителміо-правоюй метод Компаративистика предполагает і іесколько і іаправлеї вій и мі южество объектов срашвтгельного исследования , но в целях, поставленных в рамках данной работы, достаточно ограничиться только рассмотрением его горизоіггальной плоскости. При этом наиболее плодотворным в научном и ітрактаческом плане представляется соотнесение российской отраслевой модели, являющейся компонентом правовой системы ромшю-терманского (континентального) типа, с ее аналогами, выработанными в рамках шігло-саксонской правовой семьи. Поэтому в данном параграфе предлагается сг тгительное исследование правил о разграничении полномочий применительно к трудовому праву, формализованных в правовых системах России и Соединенных Штатов Америки, а также нормотворческой активности членов федерации. Выбор США в качестве объекта сравнения обусловлен принадлежностью данного государства к федерации классического типа, определенной схожестью проблем федеративного развития, а также относитслыю давней историей ттационального трудового права. «США относятся к развитым федеративным образованиям и в значигелыюй степени «диктуют моду» в эволюции и совершенствовании современного федерализма» .Ошовньїецелиприменеїшясрашптіелміо-і тенденций в разграничении компстенционных сфер между уровнями федеративного государства и реализации полномочий их органами в апгло-саксонской правовой семье на частном примере США и, в конечном счете, - совершенствование отечественной нормативной модели.
Стоит согласигься с угоерждепием, что «с точки зрения системной методологии правовая система выступает в качестве метасистемы по отношению к системе нрава и системе законодательства, т.е. системы более высокого уровня, элемаггы которой, в свою очередь, рассматрившотся в качестве подсистем» . В этом смысле принадлежность модели разграничения полномочий к правовой системе определенного типа будет обуславливать ее качественное своеобразие как компонента данной системы. Модель может быть рассмотрена на нескольких уровнях правовой системы234. В данном параграфе акценг будет сделан на рассмотри іии і юрмативі іо-регулятиві юго урові ія, поскольку модель формализована в системе национального права, и субьекніоч тщіостіїого уровня, поскольку она определяет компетенционные сферы и «степень акгавности» государстве! п гых оргш юв в правовом регулировании обществешгых отношений. При этом сравігительное исследование в рамках данной работы не претендует на построение целостной и комплексной картины отраслевого разграничения полномочий в США, а преелсдуег куда более скромную цель: поиск возможных направлений гіравотворческой деятельности органов регионального уровня, обеспечивающих более гибкий и эффективный подход к формированию компегашии -властных субъектов, которые можно было бы в какой-то степени реципировать при совершенствовании отечествешюй модели. Общая сравнительная характеристика романо-іермапской и англо-саксонской правовых систем, а также американского федерализма в кратком изложении и в интересующих нас аспектах позволит вьшвиїь основные условия и факторы, влияющие на процесс формализации и фуг на іиоі іироваї іия модели разграштчения пот юмочий.
С позиций характеристики источников права анто-саксонская праювая семья отличается особой ролью судебного прецедента и его соотношением с законодательством. Прсцедеігг был и остается исторически тфиоритепплм и наиболее важным источником, что обуславливает в целом такие черты права как его прагматизм, конкретность и в определешгом смысле консерватизм, а также особый тип правового мышления, характеризующийся ориентацией не на абстрактность, а, скорее, на казуальность права, преобладанием индукции и аналогии. Прецедеігшая норма не содержит абстрактных обобщений, Закоігу в сравнении с преідедентом еттвдггься хотя и важная, но все же в некотором роде второстепешіая, дотіолігительная роль, обусловленная жесткой связью процесса реализации закона с созданием и применением прецедентов, хотя в последние годы в этом сооп юшеї ти происходят зі іачительтіьіе измет іеі іия. Сгатуп іое регулирование может «кешичественно» преобладать в определенных сферах. Кодифицировашіьіе комплексно-отраслевые источники права, как правило, отсутствуют, хотя делаются определенные шаги по внедрению кодифицированных актов. Система права характеризуется отсутствием деления на частное и публичное. Романо-германская правовая семья в качестве важнейшего и приоритетного источника права, напротив, опирается на закон. При этом в качестве нормативной базы отдельных отраслей права выступают, как правило, кодифицированные акты. В системе законодательных источников права существует жесткая иерархия норм. Юридическая норма характеризуется высоким урові іем абстракп іости, в связи с чем особую актуальності, приобретают процедуры ее толкования. Правовые положения, вьгработанньїс судебной практикой, в той или иной форме de facto имеют і юрмаїиві іое зі іачеі іие. В системе нрава гтроизводитея выделение права публичного и частного, а также коїгкретньїх отраслей. Современной тенденцией развития обеих правовых систем является их сближение по определенным параметрам, но при безусловном сохранении их качественной специфики.
Характеристика российского федерализма была изложена в рамках первой главы диссертациошюго исследования. США обладают бесценным для других стран опытом федеративного строительства. Америка имела определенную практику союзных отношений еще в рамках конфедеративного образования до создания собстшшо федерации, которая была провозглашена в Конституции 1787 года. В рамках конфедеративного союза штатами был наработан немалый опыт самоуправления. По способу создания и в момент создания федерация являлась договорной, так как штаты выступали в роли суверенных политически образований, делегировавших а іизу вверх часть своих полномочий на базе договоренностей, нашедших свое воплощение в іюнституїтии235. Во многом благодаря этому «штат Американской федерации выступает в качестве более самостоятельного субстрата по сравнению с субъектом федерации Российской»236. Федерализм США имеет своим нормативным основанием старую и стабильную институцию. В литературе США склонны классифицировать в качестве так і шываемой «сбалансированной» федерации, применительно к которой нельзя явно выделить «более сильный» уровень государственной власти237. Обшая тенденция федеративного развития США -движение к цеіпрализоваппой федерации, однако это не исключает существования частной тенденции усиления роли штатов. Федерацией накоплен богатый опыт взаимодействия федеральных властей и штатов.
