Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование содействия занятости: понятие, содержание и принципы 9
1.1. Понятие правового регулирования содействия занятости по законодательству Российской Федерации 9
1.2. Принципы правового регулирования содействия занятости 21
Глава II. Источники права, регулирующие содействие занятости в Российской Федерации 46
2.1. Международно-правовые акты, регулирующие содействие занятости 46
2.2. Нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти о содействии занятости 59
2.3. Законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты в сфере содействия занятости
Глава III. Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования статуса безработных граждан в РФ
3.1. Общие вопросы правового регулирования статуса безработных граждан 112
3.2. Правовое регулирование социальной защиты безработных граждан и проблемы его совершенствования 135
Заключение 152
Список литературы
- Понятие правового регулирования содействия занятости по законодательству Российской Федерации
- Принципы правового регулирования содействия занятости
- Международно-правовые акты, регулирующие содействие занятости
- Общие вопросы правового регулирования статуса безработных граждан
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется значимостью проблемы обеспечения эффективной занятости населения как стратегической цели современной социально-экономической политики в Российской Федераций Провозглашение России правовым социальным государством обязывает к проведению активной социальной политики, в том числе, в сфере правового регулирования содействия занятости и защиты от безработицы.
На современном этапе в России, в основном, сформировалось законодательство о занятости населения, функционирует система органов федеральной государственной службы занятости, действуют организационно-правовые механизмы содействия занятости и трудоустройства. Вместе с тем, сложившаяся за последние годы система законодательства о занятости и практика его применения требуют существенной корректировки. При этом необходимо ориентироваться как на зарубежный и международный опыт правового регулирования содействия занятости, так и на современную социально-экономическую ситуацию в стране.
В настоящее время к первоочередным направлениям политики государства в области содействия занятости и защиты от безработицы относятся: обеспечение рациональной занятости, повышение качества и конкурентноспособности рабочей силы, что предполагает как предотвращение массовой и длительной безработицы, так и высвобождение излишних работников в связи со структурной перестройкой экономики. Необходимо также усиление адресности социальной поддержки безработным, ее переориентация на стимулирование активного поиска работы. Весьма важно и развитие регионального аспекта регулирования содействия занятости, повышение роли органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления1.
Эти и некоторые другие актуальные на современном этапе вопросы совершенствования правового регулирования содействия занятости требуют научного анализа, обоснования и осмысления, с выработкой на их основе конкретных рекомендаций и предложений.
Между тем, специальных монографических исследований комплексного характера, затрагивающих как теоретические вопросы правового регулирования содействия занятости в Российской Федерации, так и актуальные проблемы его совершенствования, в последние годы не проводилось. Большинство теоретических работ по проблематике занятости и трудоустройства относятся к советскому периоду, исследования же более позднего периода (О.М. Медведева, С.А.Димитровой, Р.Х.Риянова) затрагивают в основном наиболее общие вопросы правового регулирования занятости, либо узкие вопросы (З.С. Расулов, Ж.А. Горбачева), не учитывают современное состояние данной проблемы и не касаются многих ее аспектов, имеющих практическую значимость. Как представляется, необходимо восполнить даїшьій пробел, что и определило выбор темы настоящего диссертационного исследования
Цель и задачи исследования. Учитывая широту и многогранность предмета исследования,- неодинаковую степень разработанности и актуальности правовых проблем, обилие и динамичность нормативного материала, автор вынужден был ограничить круг рассматриваемых вопросов лишь наиболее важными и, с его точки зрения, представляющими на данном этапе наибольшую теоретическую и практическую значимость. При этом, отмечая, что правовое регулирование содействия занятости имеет комплексный, межотраслевой характер, диссертант акцентировал внимание, в основном, на тех вопросах, которые являются предметом регулирования трудового права и права социального обеспечения.
Главной целью исследования является разработка, на основе конституционных положений о демократическом правовом и социальном государстве с верховенством закона и приоритетом прав и свобод человека и гражданина, предмета и содержания правового регулирования содействия занятости в Рос
сийской Федерации на современном этапе и обоснование на этой основе конкретных предложений по совершенствованию системы нормативно-правовых актов, регулирующих содействие занятости и статус безработных граждан,
В этой связи, основными задачами диссертационного исследования явились:
уточнение круга и определение характера и содержания общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования содействия занятости;
определение места правовых норм, регулирующих содействие занятости, в системе российского права;
формулирование принципов правового регулирования содействия занятости, раскрытие их содержания и проявления в нормах права и государственной политике содействия занятости;
исследование системы источников права, регулирующих содействие занятости в РФ на современном этапе, определение места и значения в структуре источников права международных актов, конституционных положений, федерального и регионального законодательства, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления и локальных актов;
анализ соотношения права на труд и права на защиту от безработицы;
уточнение понятий занятых и безработных граждан, характеристика основ их правового статуса, определение понятия пособия по безработице;
выработка предложений по совершенствованию правового регулирования досрочного пенсионного обеспечения безработных граждан;
разработка и аргументация конкретных предложений по совершенствованию и развитию законодательства о содействии занятости и практики его применения.
Теоретической основой настоящей работы послужили труды отечественных ученых - экономистов, социологов (А.Э.Котляра, К.И.Микульского, Л.А.Немовой, А.И.Рофе, К.Четверниной, и др.), работы по общей теории права (С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, В.М.Корельского, А.Ф.Ноздрачева,
В.Д.Перевалова, Ю.А.Тихомирова и др.), исследования в области трудового права и права социального обеспечения (труды Н.Г.Александрова, В.С.Андреева, Л.Ю. Бугрова, К.С.Батыгина, Б.К.Бегичева, С.Ю.Головиной, К.Н.Гусова, А.Д.Зайкина, М.Л.Захарова, С.А.Иванова, С.П.Маврина, Е.В.Магницкой, М.В.Молодцова, Н.Д. Мершиной, А.С.Пашкова,
О.В.Смирнова, В.Н.Скобелкина, Л.А.Сыроватской, А.И.Ставцевой, Ю.П.Орловского, В.Н.Толкуновой, Э.Г.Тучковой, К.П.Уржинского, Е.Б.Хохлова, В.Д.Шахова, В.Ш.Шайхатдинова, А.И.Шебановой и др.).
Методологической основой работы являются общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных, научных и практических материалов; исторический подход; частно-научные методы сравнительного правоведения, логический, технико-юридический и другие.
Информационную базу исследования составили международные акты о правах человека, Конституция РФ, действующее законодательство и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления и локальные акты в области правового регулирования труда и содействия занятости, практика их применения, результаты экономических, социологических и других исследований (в том числе проведенных с участием автора в Ханты-Мансийском автономном округе), научная и учебная литература, статистические данные, опыт ряда зарубежных стран.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование правовых проблем содействия занятости населения в Российской Федерации на современном этапе.
Наиболее существенные моменты, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, которые выносятся на защиту:
1. Произведено уточнение круга и определение характера общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования содействия занятости.
2. Обоснован тезис о том, что правовые нормы, регулирующие содействие занятости, в своей совокупности составляют единый комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы трудового, административного и финансового права, права социального обеспечения, гражданского права.
3. Сформулированы принципы правового регулирования содействия занятости, раскрыто их содержание и проявление в нормах права и государственной политики содействия занятости;
4. Дана общая характеристика системы источников права, регулирующих содействие занятости в РФ на современном этапе, на основе анализа их содержания вносится ряд предложений по совершенствованию нормотворческои деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, а также ведомственного нормотворчества;
5. Анализируется соотношение права на труд и права на защиту от безработицы, раскрывается содержание последнего;
6. Производится уточнение понятий занятых и безработных граждан, дается общая характеристика основ их правового статуса;
7. Проведен анализ действующего законодательства о социальной защите безработных граждан, обоснованы предложения по его совершенствованию;
8. Сформулированы и аргументированы конкретные предложения по совершенствованию и развитию законодательства о занятости и практики его применения.
Теоретическое и практическое значение исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные результаты, выводы и предложения могут быть использованы в научной работе, в нормотворческои и правоприменительной деятельности. Аргументированные в диссертации положения могут быть использованы также в учебном процессе по курсам "Право вое регулирование занятости населения", "Трудовое право". "Право социального обеспечения".
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры социального права Уральской академии государственной службы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в г.г. Екатеринбурге (1999 г.), Лангепасе (1999 г.). Теоретические и практические выводы,
полученные в процессе исследования, опубликованы в учебном пособии объе мом 8,2 п.л. (Екатеринбург, 1998) и в 2-х научных статьях. Положения диссертации используются автором в преподавании курса "Правовое регулирование рынка труда и занятости".
Промежуточные результаты исследования использовались автором при разработке проекта закона Ханты - Мансийского автономного округа "О содействии занятости населения в Ханты - Мансийском автономном округе" и ряда
подзаконных нормативно-правовых актов о содействии занятости.
Структура и объем диссертации определяются целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие правового регулирования содействия занятости по законодательству Российской Федерации
Проблема занятости является предметом исследования различных общественных наук: экономической теории, социологии, политологии, психологии, юриспруденции. Соответственно, и понятие занятости формулируется через совокупность общественных отношений: экономических, политических, социальных. Однако в юридической науке данный подход к исследованию правового регулирования занятости пока не получил распространения. Понятие занятости рассматривается обычно с позиций ее легального определения, содержащегося в Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" . В соответствии со ст.1 указанного закона занятость представляет собой общественно- полезную деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству Российской Федерации и приносящую, как правило, им заработок (трудовой доход). В учебной и научной литературе по трудовому праву занятость рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле категория занятости включает в себя любую деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей и не противоречащую законодательству; в узком смысле занятость понимается как трудовая деятельность по найму или по другим основаниям, приносящая регулярный доход.2
На наш взгляд, такой подход к понятию занятости нельзя признать достаточно точным. Определение занятости через деятельность граждан страдает односторонностью, поскольку имеет в виду не характеристику общественных отношений, а определенные действия одной из сторон этих отношений, что не соответствует требованиям общей теории права, в соответствии с которыми предметом правового регулирования могут быть лишь отношения между субъектами права.1
Кроме того, при таком подходе следует признать, что содержанием правового регулирования занятости является регламентация всей не противоречащей законодательству деятельности населения страны; соответственно, законодательство о занятости охватывает практически все сферы жизнедеятельности человека. Даже при понимании занятости в узком смысле придется включать в содержание ее правового регулирования все нормы трудового законодательства.
В свете сказанного, необходимо конкретизировать содержание правового регулирования занятости. В частности, следует исходить из того, что предметом правового регулирования является не сама занятость, понимаемая как содержание не запрещенной законом и осуществляемой в разнообразных формах деятельности граждан, а отношения по поводу создания условий для вовлечения граждан в эту деятельность и содействие в осуществлении этой деятельности. Соответственно, более правильным было бы употребление термина "правовое регулирование содействия занятости".
Следует отметить, что в науке трудового права уже предпринимались попытки исследования правового регулирования занятости с точки зрения содержания возникающих при этом общественных отношений. Так, М.Ю. Лав-риковой предлагалось, исходя из двойственного (широкого и узкого) понимания занятости, включать в его содержание либо все правоотношения, возникающие при любой общественно-полезной деятельности, либо только правоотношения по трудоустройству. При этом в системе трудоустройства указанный автор выделяет следующие виды отношений: по распределению молодых специалистов и рабочих на основе договорных отношений; по направлению на работу в счет установленной брони (квоты); по трудоустройству работников, высвобождаемых в связи с реорганизацией производства; иные виды отношений.1
В.Н. Толкунова и К.Н. Гусов полагают, что в сфере правового регу- -лирования занятости существуют три вида правоотношений по обеспечению занятости и трудоустройству: правоотношение между органом службы занятости и гражданином, обратившимся в этот орган с заявлением о помощи в подыскании подходящей работы и признании его безработным; правоотношение между органом службы занятости и работодателем, обязанным информировать эту службу о потребностях в кадрах, наличии вакантных мест, предстоящих массовых высвобождениях, перечислять взносы в фонд занятости и принимать на вакантные места направляемых службой занятости подходящих работников; правоотношение между безработным, получившим направление от службы занятости, и соответствующим работодателем о приеме на работу.2
Аналогичной позиции придерживаются и авторы учебника по трудовому праву, подготовленного кафедрой трудового права Академии труда и социальных отношений.3
В отличие от этого, О.М. Медведев, основываясь на экономическом подходе к понятию обеспечения занятости, согласно которому занятость охватывает все фазы общественного производства (производство, обмен, распределение), выделяет в структуре занятости три элемента: привлечение трудовых ресурсов; собственно занятость (то есть деятельность трудоспособного населения в сфере общественного труда), высвобождение трудовых ресурсов.1 Соответственно, содействие (или, выражаясь терминологией О.М. Медведева, обеспечение) занятости будет состоять либо из всей совокупности экономических, социальных, организационно-правовых и иных мероприятий, способствующих достижению удовлетворения потребности трудоспособного населения в сфере общественного труда, а также сохранению и поддержанию уже существующей занятости, либо только из некоторых элементов, направленных на достижение собственно занятости или использование трудовых ресурсов.
Однако, предложенные концепции структуры правоотношений в сфере занятости вряд ли можно признать удачными. Прежде всего, при сохранении "широкого" подхода к понятию занятости по-прежнему предмет правового регулирования занятости остается "размытым", поскольку сохраняется возможность включения в него всех правоотношений, возникающих при осуществлении гражданами разнообразных форм общественно-полезной деятельности. С другой стороны, правовое регулирование занятости в узком смысле неоправданно ограничивается исключительно вопросами регламентации трудоустройства, под которым понимается содействие гражданам в подыскании работы и заключении трудового договора. К тому же в предложенных концепциях отношения, возникающие при трудоустройстве, обозначены далеко не полностью. В частности, не учтены правоотношения, возникающие при профессиональной ориентации, профессиональном обучении, производстве общественных работ, отсутствует и такая важная группа отношений, как отношения по поводу назначения и выплаты пособий по безработице и оказанию иных видов социальной поддержки безработным гражданам.
Принципы правового регулирования содействия занятости
При исследовании проблемы правового регулирования содействия занятости важное значение имеет конструирование системы правовых принципов. Принципы права являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам, правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними.1
Между принципами и теми или иными подразделениями структуры права имеется органическая связь. Наличие специфических принципов является фактором, внутренне интегрирующим совокупность правовых норм, выраже-нием их целостного характера и функциональной самостоятельности. Поэтому, выявление принципов правового регулирования содействия занятости весьма важно для подтверждения тезиса о самостоятельности правового института содействия занятости.
Особую значимость принципы правового регулирования приобретают в правовом государстве, для которого характерно развитие свободы поведения субъектов права. Уровень должной свободы в юридическом аспекте, в первую очередь, выражается в принципах права.3 В этих условиях правовые принципы становятся теми общими руководящими началами, ориентирами, на основе которых должно осуществляться правовое регулирование содействия занятости, определяться содержание и целевая направленность законодательных и подзаконных актов всех уровней в данной сфере регулирования.
Под правовыми принципами в юридической науке понимаются закрепленные в нормах права основные руководящие начала, устои или идеи, характеризующие наиболее существенные черты правового регулирования. Принципы выражают внутреннюю основу, сущность правовых норм, обладают обязательным признаком нормативности. Более того, правовые принципы не только фиксируют сущность правовых норм, но и указывают направления дальнейшего развития законодательства.
Сказанное относится и к принципам правового регулирования содействия занятости, к которым относятся нашедшие отражение в действующем законодательстве основные руководящие начала, выражающие сущность и социальную направленность правовых норм в сфере регулирования содействия занятости.
Принципы правового регулирования содействия занятости, как таковые, не закреплены в нормативно-правовых актах, поэтому их поиск должен производиться путем исследования совокупности правовых источников, анализа и выявления сущности норм права. Конструирование системы правовых принципов в сфере регулирования содействия занятости затруднено также тем обстоятельством, что ранее они не были самостоятельным объектом научного исследования. В науке трудового права принципы рассматривались либо как принципы правового регулирования труда1, либо как принципы отрасли трудового права в целом. Кроме того, в законодательстве о занятости формулируются основные направления или руководящие основы государственной политики в области занятости. Данные положения также могут служить основой для разработки системы принципов правового регулирования содействия занятости.
При конструировании системы принципов правового регулирования содействия занятости необходимо учитывать и ратифицированные нашей страной международно-правовые акты, поскольку статья 17 Конституции РФ предусматривает, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В частности, для правового регулирования содействия занятости важны нормы и принципы, содержащиеся в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, принятом ООН 19 декабря 1966 года, а также в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда. Это такие основополагающие идеи, как запрет дискриминации в сфере труда и занятости, обеспечение права на труд, право на достаточный жизненный уровень.
Социалистическое трудовое право и юридическая наука уделяли немалое внимание принципам правового регулирования трудовых отношений. В основе этих принципов лежали принципы "социалистической организации труда". К числу этих принципов, в частности, относились принцип всеобщности труда; принцип свободы выбора места и рода деятельности с учетом интересов общества; принцип материального обеспечения трудящихся при наступлении нетрудоспособности и по возрасту; принцип широкого участия трудящихся и их коллективов в управлении предприятиями.1
Произошедшие в современный период изменения в социально-политической жизни не могли не повлиять на содержание указанных принципов. Многие из перечисленных выше принципов сегодня не согласуются с требованиями рыночной экономики, противоречат устоям правового государства, не соответствуют нормам Конституции РФ и современного законодательства. Сказанное прежде всего относится к принципу всеобщности труда, понимаемому как единство равной для всех трудоспособных граждан обязанности трудиться и равного права на труд. В связи с провозглашением Конституцией РФ свободы труда и запрещением принуждения к труду в какой-либо форме, этот принцип утратил свою значимость. С учетом этого, О.В. Смирнов предлагает заменить его принципами свободы труда и свободы трудового договора. По его мнению, этими двумя принципами охватывается содержание политики в области правового регулирования рынка труда и эффективной занятости.2
В.Н. Толкунова и К.Н. Гусов также подразделяют принципы правового регулирования труда на группы, среди которых выделяют группу принципов привлечения к труду, обеспечения занятости и использования рабочей силы . В числе входящих в указанную группу принципов правового регулирования труда они указывают принципы обеспечения свободы в труде и занятости; обеспечение права на труд, на защиту от безработицы, на помощь в трудоустройстве и материальную поддержку при безработице; обеспечение равноправия в труде и занятости. На наш взгляд, предложенный О.В. Смирновым принцип свободы трудового договора(контракта) вряд ли можно признать удачным, поскольку он ограничивает свое действие исключительно рамками "традиционных" трудовых отношений. Вне "поля" действия этого принципа остаются иные формы трудовой деятельности: работа по гражданско-правовым договорам, самостоятельная занятость. В связи с этим, более правильной представляется позиция В.Н. Толкуновой и К.Н. Гусова, которые вместо существовавшего в науке советского трудового права принципа свободы выбора места и рода деятельности формулируют принцип обеспечения свободы в труде и занятости. На основе этого отраслевого принципа, можно сформулировать принцип свободы занятости, в содержание которого входят не только свобода распоряжения способностями к труду выбора рода деятельности, профессии и места работы (включая работу за границей) в соответствии с индивидуальными интересами и склонностями, но и свобода выбора формы реализации способности к труду (самостоятельно либо на основе договора, в том числе трудового). Ряд уточнений в содер-жании отраслевых принципов трудового права предлагается СП. Мавриным. В частности, принцип материального обеспечения трудящихся при наступлении нетрудоспособности и по возрасту им предлагается дополнить положением о защите трудящихся от безработицы. При этом специально подчеркивается, что в данном случае речь должна идти именно о защите от безработицы, а не только о материальном обеспечении безработных. Поэтому принцип защиты от безработицы включает в себя как материальную поддержку при безработице, так и содействие в трудоустройстве лицам, ищущим работу.
Международно-правовые акты, регулирующие содействие занятости
Определение понятия и видов источников права, регулирующих содействие занятости, имеет важное значение для уяснения характера и механизма правового регулирования, установления возможных пределов, оптимальных способов и форм воздействия права на общественные отношения, складывающиеся в данной социальной сфере.
Исследование структуры и видов источников права позволяет определить и наиболее рациональные подходы к разграничению компетенции между субъектами правотворческой деятельности в сфере содействия занятости: федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями работодателей и представителями трудящихся.
Рассматриваемый вопрос имеет и прикладное значение, поскольку при анализе различных источников права выявляются имеющиеся между ними противоречия и несоответствия, сложности в их применении на практике и предлагаются возможные пути их устранения или преодоления.
Понятие источников права достаточно подробно исследовано в юридической литературе и, в частности, в науке трудового права.1 Под источником права принято понимать как материальные условия жизни общества (источник права в материальном смысле), так и основания юридической обязательности нормы (источник права в формально юридическом смысле).2
Из этого понятия следует, что источниками права в сфере занятости являются акты правотворческой деятельности государственных органов, принятые в соответствии с их компетенцией и в установленном порядке и содержащие правовые нормы, регулирующие содействие занятости. Из этого же исходит статья 6 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в соответствии с которой законодательство Российской Федерации о занятости населения состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, других федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере занятости населения, и принятых в соответствии с федеральными законами законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Думается, однако, что такое определение круга источников права, регулирующих содействие занятости, было бы неполным и слишком неконкретным.
Прежде всего, в нем отсутствует указание на такой весьма важный вид источников права, как международно-правовые акты. Между тем Конституцией РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, (статья 15 часть 4 Конституции РФ).
Включение международного права в правовую систему страны означает, что все органы государства должны руководствоваться его нормами. Об этом сказано и в постановлениях Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8, согласно которым в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством и применения органами правосудия.1 Это соответствует и позиции государств-членов Совета Европы, согласно которой при осуществлении своих прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, государства должны сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.1
Более того, по мнению ряда авторов, общепризнанные принципы и нормы международного права обладают приоритетом по отношению к противоречащим им внутренним правовым актам. Сказанное в полной мере относится и к правовому регулированию содействия занятости. На необходимость учета в российском законодательстве о занятости норм международного права указывалось и в специальной научной литературе.3
К международно-правовым актам, связанным с регулированием занятости, относится Всеобщая декларация прав человека, в статье 23 которой провозглашается право каждого человека на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. В статье 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено также право каждого человека на обеспечение на случай безработицы, причем в данной статье указывается, что размер такого обеспечения, включая пишу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, должен быть необходим для поддержания его самого и его семьи.4
К основополагающим нормам международного права относятся и положения статьи 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, в соответствии с которыми право на труд относится к одним из основных прав человека; обязанностью государства является признание и обеспечение этого права.
Меры, которые должны быть приняты в целях полного осуществления этого права, включают программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы достижения неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной производительной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека.
В системе международно-правовых актов - источников правового регулирования содействия занятости - важное место принадлежит Конвенциям и Рекомендациям Международной Организации Труда (МОТ), в своей совокупности составляющим так называемый международный трудовой кодекс. В настоящее время в Российской Федерации ратифицированы и действуют 52 Конвенции МОТ, из них непосредственно правовому регулированию содействия занятости посвящены Конвенция № 122 "О политике в области занятости" (1964), Конвенция № 142 "О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов" (1975), Конвенция № 149 "О занятости и условиях труда и жизни сестринского персонала" (1977), Конвенция № 88 "Об организации службы занятости" (1948), Конвенция № 149 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (1983), Конвенция № 158 "Прекращение трудовых отношений" (1982) и некоторые другие.
Общие вопросы правового регулирования статуса безработных граждан
Для более полного уяснения содержания правового регулирования содействия занятости необходимо не только рассмотреть его понятие и принципы, исследовать систему источников права, но также и вопросы реализации прав и свобод человека в сфере занятости - права на труд, свободу труда, права на образование, свободу предпринимательской деятельности, права на защиту от безработицы.
При анализе указанных конституционных прав и свобод прежде всего следует констатировать, что, в связи с переходом к рыночной экономике, построением демократического правового государства в Российской Федерации, они претерпели существенные изменения. В первую очередь это относится к содержанию понятия права на труд.
Советская наука трудового права рассматривала право на труд как важнейший элемент конституционного статуса личности и одновременно как субъективное право гражданина, содержание которого включает ряд конкретных правопритязаний: возможность выбора места, времени и формы реализации права на труд, возможность подыскивать соответствующее место и род работы, обращаться к предприятиям по этому поводу, поступать на работу в различные организации, знакомиться с информацией о наборе кадров; возможность для гражданина, ищущего работу, тр"ебовать от уполномоченных лиц принятия его на вакантную должность (при условии, если он соответствует этой должности по деловым и иным признакам), а также возможность прибегнуть к содействию государственных органов (суда и прокуратуры) для устранения препятствий реализации права на труд.1 Все указанные возможности сохраняются в законодательстве и сегодня.
Кроме того, официальной доктриной советского трудового права отстаивалась позиция об обязательном наличии в составе права на труд правомочия на получение работы в соответствии со специальностью и квалификацией. Формой осуществления этого правомочия являлось трудоустройство, под которым понималось как содействие гражданину со стороны соответствующего государственного или общественного органа в выборе и получении работы, так и непосредственное обеспечение его работой путем выдачи ему обязательного для предприятия направления на работу.2 Несмотря на то, что в первом случае вернее было бы говорить лишь о содействии в трудоустройстве, то есть трудовом посредничестве, всеобщее право на трудоустройство провозглашалось одной из основных гарантий права на труд и рассматривалось как субъективное право каждого.
Однако на основе произведенного в советской литературе анализа содержания данного права можно сделать вывод о том, что фактически право на трудоустройство заключалось в возможности гражданина обращаться к определенным трудоустраивающим органам (в бюро по трудоустройству, комиссии по делам несовершеннолетних, органы социального обеспечения) по поводу получения содействия при выборе и подыскании подходящей работы, возможность обращаться и в надлежащих случаях требовать от предприятия заключения трудового или ученического договора, согласно имеющемуся у гражданина направлению органа по трудоустройству, то есть, являлось по существу лишь правом на содействие в трудоустройстве. И лишь в отношении определенной, весьма ограниченной категории лиц (выпускников учебных заведений, направляемых на работу по распределению, инвалидов, поступающих на работу в счет брони) можно было говорить о наличии у них субъективного права на трудоустройство, поскольку выдача им соответствующих направлений органами по трудоустройству порождала обязанности конкретных предприятий по приему их на работу. Направление на работу являлось актом административного характера, обязывающим работодателя к заключению трудового договора.
В отличие от этого, действующее законодательство о занятости не наделяет органы по трудоустройству какими-либо административными полномочиями по отношению к работодателю. Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" предусматривает лишь право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать для работодателей определенное количество рабочих мест (квоту) для приема на работу инвалидов, предоставлять дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий граждан (выпускников общеобразовательных учреждений, лиц, освобождаемых из мест лишения свободы и т.п.).
Однако главное различие между правом на труд, в его прежнем понимании как элемента принципа всеобщности труда, и правом свободно распоряжаться своими способностями к труду состоит в изменении роли государства, как гаранта реализации этих прав. В первом случае государство становилось непосредственно обязанным обеспечивать граждан работой, во втором случае такая обязанность отсутствует, а государство в полном соответствии с международными нормами лишь обязано создавать условия, при которых каждый человек мог бы получить " возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается".
В частности, государство своей политикой призвано создавать условия, способствующие экономическому развитию страны, наиболее полной занятости населения. При этом закрепленное в Конституции Российской Федерации право на защиту от безработицы не следует сводить лишь исключительно к "набору" конкретных прав, таких, как право на получение содействия органов службы занятости в трудоустройстве и профориентации, на получение материальной поддержки в виде пособия или материальной помощи в период безработицы. На наш взгляд, эти правомочия имеют хотя и важный, но все же частный характер по отношению к общим гарантиям занятости, к которым относятся наиболее важные социально-экономические права и свободы человека, закрепленные на конституционном уровне: право на образование, право частной собственности, свобода предпринимательской деятельности. Так, государство гарантирует бесплатность среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, что является необходимой предпосылкой для подготовки к трудовой деятельности, условием конкурентноспособности гражданина на рынке труда. Установление на конституционном уровне права частной собственности, права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а так же свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания инициирует необходимую экономическую, творческую и профессиональную активность, создает предпосылки для расширения различных видов самостоятельной занятости.
Похожие диссертации на Правовые проблемы содействия занятости населения в Российской Федерации на современном этапе
