Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-правовой анализ законодательства о занятости населения
1.1. История возникновения и становления организаций, занимающихся трудоустройством граждан 11
1.2. Развитие системы социальной поддержки безработных граждан 41
1.3. Исторический опыт трудоустройства и предоставления льгот в сфере труда слабозащищенным категориям населения 66
1.4. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» как комплексный межотраслевой акт 82
ГЛАВА 2. Понятие гарантий в сфере занятости населения, их виды и круг лиц, которым они предоставляются
2.1. Понятие гарантий в сфере занятости населения и их классификация 93
2.2. Круг лиц, относящихся к безработным, особо нуждающимся в социальной поддержке в целях обеспечения их занятости 124
ГЛАВА 3. Проблемы реализации правовых гарантий обеспечения занятости при трудоустройстве отдельных категорий граждан
3.1. Понятие трудоустройства 147
3.2. Правоприменительная практика трудоустройства молодежи 151
3.3. Особенности трудоустройства инвалидов 15 8
3.4. Деятельность органов службы занятостичв реализации правовых гарантий безработных 166
Заключение 176
Приложения 186
- Развитие системы социальной поддержки безработных граждан
- Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» как комплексный межотраслевой акт
- Круг лиц, относящихся к безработным, особо нуждающимся в социальной поддержке в целях обеспечения их занятости
- Правоприменительная практика трудоустройства молодежи
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Реформы, проводимые в России в последнее десятилетие, привели к обострению такой проблемы, как обеспечение занятости населения. По прогнозам Министерства здравоохранения и социального развития РФ, численность зарегистрированных безработных в 2005-2008 г.г. будет расти в связи с тем, что на ситуацию на рынке труда в ближайшее время будут влиять такие факторы, как: увеличение в 2004 - 2005 годах численности населения трудоспособного возраста (на 0,8 млн. человек, или на 0,9 процента); реформирование Вооруженных Сил и ожидаемое увеличение численности граждан, освобождаемых из мест лишения свободы; появление на рынке труда значительного контингента молодёжи, имеющей низкий общеобразовательный уровень (прежде всего в сельской местности); неконкурентоспособность на рынке труда отдельных категорий граждан (женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов и др.), обусловленная объективным ужесточением требований работодателей к работникам. Особенно неблагоприятным будет положение тех безработных, которые традиционно относятся к категории лиц, испытывающих трудности при поиске работы и в связи с этим требующих социальной поддержки. Применительно к данной категории граждан уже сейчас в процессе применения законодательства выявились существенные проблемы. Главной из них является декларативность правовых норм, направленных, как следует из их содержания, на социальную защиту таких лиц при отсутствии достаточно четкого механизма их реализации. Это объясняет необходимость исследования гарантий прав всех безработных вообще и безработных, испытывающих трудности в поиске работы, в частности.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется еще и тем, что имеет место разноречивая практика применения законодательства о занятости из-за пробелов в нем и несогласованности правовых норм, содержащихся в различных правовых актах.
Требуется анализ и теоретических проблем, связанных с установлением правовых гарантий в сфере занятости населения.
В научном плане тема диссертационного исследования должным образом не разработана. У специалистов по трудовому праву и праву социального обеспечения есть работы, внесшие существенный вклад в разработку правовых проблем занятости населения, однако выбранная тема ими подробно не освещалась, а затрагивалась в комплексе с другими правовыми вопросами занятости населения.
Отдельных монографических и диссертационных работ, посвященных правовым гарантиям лиц, особо нуждающихся в социальной поддержке, не было.
Цели и задачи исследования
Цели данного исследования заключаются в том, чтобы на основе анализа законодательства о занятости населения определить уровень и меры социальной поддержки лиц, испытывающих трудности в поиске работы; выявить противоречия правовых норм и пробелы в законодательстве, требующие устранения; разработать предложения о совершенствовании законодательства. Исходя из этих целей автором была предпринята попытка решить следующие задачи:
показать развитие законодательства о социальной поддержке слабозащищенных категорий российских граждан, ищущих работу, от начала XX века до наших дней;
проанализировать современное законодательство о занятости населения и показать его межотраслевой характер;
выявить позиции ученых по поводу правовых гарантий в сфере занятости населения и высказать свое отношение к ним;
определить базовые понятия, связанные с темой диссертации, отсутствующие в законодательстве о занятости населения (в том числе понятия «безработный», «гарантии», «социальная поддержка» и др.);
уточнить круг лиц, испытывающих трудности в поиске работы;
определить правовые гарантии реализации прав безработных и классифицировать их применительно к отдельным категориям граждан, имеющих статус безработного;
оценить новеллы законодательства о занятости последних лет с точки зрения соответствия их целям социальной защиты указанных в наименовании темы лиц;
сформулировать новую редакцию ряда статей федеральных законов и определить те изменения и дополнения, которые необходимо внести в действующие нормативные правовые акты.
Методологическая и теоретическая основы исследования
Методологической основой исследования являются методы общенаучного познания: законы формальной логики, анализ и синтез, метод перехода от общего к частному и др., а также специальные правовые методы: историко-правовой анализ, метод сравнительного правоведения, обобщение правоприменительной практики, социологических, экономических, статистических данных.
Научной базой исследования явились труды учёных, внесших вклад в правовую и экономическую науки. При изучении правовой литературы внимание было уделено работам специалистов не только в области трудового права и права социального обеспечения, но и в области общей теории права, гражданского права и процесса.
Важное значение для диссертационного исследования имели труды ученых-правоведов: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. С. Андреева, О. В. Абрамовой, С. Н. Братуся, А. К. Гаврилиной, В. Л. Гейхмана, К. Н. Гусова, С. Ю. Головиной, Ж.. А. Горбачевой, И. К. Дмитриевой, М. Л. Захарова, Е. Е. Мачульской, О. М. Медведева, А. С. Мордовец, В. Н. Скобелкина, О. В. Смирнова, А. И. Ставцевой, М. С. Строговича, Л. А. Сыроватской, Э. Г. Тучковой, В. Н. Толкуновой, К. П. Уржинского, Л. С. Явича и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили акты Международной организации труда, Конституция Российской Федерации, Трудовой, Гражданский, Налоговый, Семейный кодексы РФ, федеральные законы, акты Президента и Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Широко использованы архивные данные по Тамбовской области, судебная практика.
При написании работы автор опирался также на собственный многолетний опыт правоприменительной деятельности по обеспечению занятости населения и результаты практики работы 30 региональных органов службы занятости населения Тамбовской области.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования предопределяется, прежде всего, тем, что оно является первым комплексным исследованием правового регулирования и правоприменения общих и специальных (для лиц, испытывающих трудности в поиске работы) гарантий, предусмотренных законодательством о занятости населения. С момента принятия и вступления в силу Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (1991г.) юристами было защищено несколько диссертационных работ (О.М. Медведевым, Ж. А. Горбачевой) на смежные темы, но круг рассматриваемых вопросов и направленность работ были иными. Кроме того, в последние годы в Закон о занятости населения были внесены существенные изменения и дополнения (особенно в 2003 г. и 2004 г.), которые анализу еще не подвергались.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Исторический опыт трудоустройства различных категорий населения и представления ряду из них льгот в сфере труда свидетельствует, что всегда в период действия специального законодательства о занятости населения (как в первые три десятилетия XX века, так и в период с 1991 г. по настоящее время) приоритет при трудоустройстве имели те слои населения, которые по объективным причинам испытывали трудности в поиске работы, были неконкурентны на рынке труда и имели низкий уровень материального достатка (беженцы, инвалиды, несовершеннолетние, уволенные с военной службы).
2. Впервые становление системы социальной поддержки безработных произошло в период с 1912 по 1930 г.г. Однако в то время эта поддержка носила пассивный характер, поскольку сводилась в основном к выплатам материального характера Законодательство, появившееся в начале 90-х годов XX века, расширило спектр мер социальной поддержки безработных, в силу чего появились основания говорить об активизации государственной политики занятости населения. Такой вывод обусловлен тем, что органы службы занятости наряду с материальными выплатами и посредническими услугами в трудоустройстве стали заниматься профориентацией, профессиональным переобучением граждан и повышением их квалификации, организацией общественных работ, оказывать содействие предпринимательской деятельности, субсидировать граждан, изъявивших желание самостоятельно обеспечить себя работой, выделять субсидии организациям в целях сохранения и создания рабочих мест и т. д.
3. Автором обосновывается межотраслевое значение Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», а также наличие правовых норм, имеющих отношение к обеспечению занятости, в актах различных отраслей права. Последнее обстоятельство, как показано в работе, не только затрудняет их применение, но и приводит к несогласованности действий органов службы занятости и принятию противоречивых решений.
4. В законодательстве, регулирующем социально-трудовые отношения, и, в частности, отношения по трудоустройству, гарантии должны быть установлены не только для работников, но и для работодателей, поскольку они, как субъекты правоотношений, также имеют свои права. В связи с этим автором предлагается внести коррективы в определение гарантий, содержащееся в ст. 164 ТК РФ.
5. Деление Законом о занятости населения гарантий в сфере занятости на государственные, социальные и гарантии социальной поддержки не имеет в своей основе единого фактора (признака), в силу чего невозможно выявить их связи и соотношение между собой. Уделяя особое внимание юридическим гарантиям, автор представляет их, отталкиваясь от ст. 164 ТК РФ и формулировок таких гарантий, имеющихся в научной литературе, как "средства, способы, установленные законодательством для обеспечения реализации предоставленных субъектам правоотношений прав в области занятости".
Юридические гарантии, установленные для лиц, имеющих статус безработного сгруппированы автором следующим образом: гарантии реализации права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; гарантии материальной поддержки граждан в период их безработицы; гарантии обеспечения занятости безработных граждан; гарантии соблюдения законодательства сторонами правоотношений, в которые вступает безработный
6. Гарантии обеспечения занятости безработных в зависимости от круга лиц, которым они предоставляются, делятся на гарантии общие и дополнительные. Первые из них установлены для лиц, имеющих статус безработного, вторые - только для тех, кого законодатель отнес к числу испытывающих трудности в поиске работы и нуждающихся в социальной защите.
К дополнительным гарантиям относятся: установление квоты для приема на работу инвалидов; временное трудоустройство несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время; обучение новым профессиям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других катастроф, при отсутствии возможности трудоустройства в период проведения мероприятий по сокращению численности или штата; предоставление преимущества на участие в общественных работах гражданам, не получающим пособие по безработице, состоящим на учете в органах службы занятости в качестве безработного свыше 6 месяцев; приоритетное прохождение профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации безработными инвалидами, гражданами по истечении шестимесячного периода безработицы, граждан, уволенных с военной службы, женами (мужьями) военнослужащих и гражданами, уволенными с военной службы, выпускниками общеобразовательных учреждений, а также гражданами, впервые ищущими работу (ранее не работавшими) и при этом не имеющими профессии (специальности).
Дополнительные гарантии неконкурентоспособным гражданам необходимы для того, чтобы поднять их стартовые возможности на рынке труда.
7. Корректировка Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122 (см. ст. 2 данного Закона) наименования категории лиц, для которых в законодательстве о занятости предусмотрены дополнительные правовые гарантии, воспринята автором как снижение социальной защищенности неконкурентоспособных на рынке труда лиц. В Законе о занятости по отношению к этим лицам должно быть подчеркнуто не только то, что они испытывают трудности в поиске работы, но также и необходимость их социальной поддержки.
8. Основания, по которым устанавливается принадлежность лица к категории граждан, испытывающих трудности в поиске работы, нуждающихся в социальной поддержке, определяются с учетом: определённых медико- биологических и физиологических особенностей граждан (инвалиды, несовершеннолетние, лица предпенсионного возраста); неблагоприятных условий проживания и прежней деятельности (граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других аварий и катастроф);наличия в семье лиц, которых безработный гражданин обязан содержать или за которыми осуществлять уход; перемены места жительства по независящим от граждан причинам (беженцы и вынужденные переселенцы); особого социального статуса лица и вследствие этого, необходимости обеспечения занятости граждан в целях профилактики преступности (лица, осужденные к лишению свободы и не обеспеченные работой по независящим от них причинам; лица, освобождённые из учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы).
9. Программы занятости населения, которые принимаются в основном в целях очертить круг необходимых мероприятий по трудоустройству лиц, нуждающихся в социальной поддержке, и называют ответственных за их исполнение, расцениваются автором как акты-директивы. Они содержат предписания нормативного характера, которые в отличие от норм правовых не распространяются на всех участников отношений в области занятости и не выступают в роли общих образцов (моделей) их поведения. Встречающиеся в них правовые нормы, как правило, перенесены в программы из законодательства.
10. Бюджетное финансирование мероприятий по обеспечению занятости населения, сменившее формирование необходимых ресурсов на основе страховых принципов, привело к лимиту численности безработных, отсутствию возможности быстро реагировать на изменение спроса на рынке труда, принимать адекватные стабилизирующие меры, опережать всплески социальной напряженности. Автором ставится вопрос о возврате к финансированию всех необходимых мер по занятости, осуществляемых органами службы занятости, в рамках обязательного социального страхования.
На защиту выносятся также сформулированные автором понятия «ищущие работу», «безработные граждане», «социальная поддержка безработных», «правовые гарантии» и ряд других; новая редакция статей 164, 63 Трудового кодекса РФ, статей:1, 4, 5, 11, 12,13, 24, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 39 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»; ст. 17 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», ст. 9; 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и иных правовых норм.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
Научная значимость работы состоит в тех оценках исторического и современного законодательного материала, выводах и предложениях автора, которые расширяют научные представления о развитии и содержании правовых гарантий граждан, имеющих статус безработного, и о проблемах их реализации в процессе деятельности органов службы занятости. Они могут быть использованы при чтении лекций по дисциплине «Право социального обеспечения» и по спецкурсам «Проблемы права социального обеспечения», «Правовое регулирование занятости населения».
Практические результаты исследования, представленные в конкретных предложениях по корректировке правовых норм и принятию новых нормативных правовых актов, могут быть использованы в законотворческой деятельности государственных органов.
Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедр трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений. Материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсу "Правовое обеспечение занятости населения" в филиале Поволжской академии государственной службы (г. Тамбова).
Внедрение ряда предложений, имеющихся в диссертации, состоялось в порядке эксперимента в Государственном учреждении «Рассказовский городской Центр занятости населения», где работает автор, при разработке Примерного договора с работодателями по организации общественных работ, проведении Ярмарок вакансий, создании Клуба работодателей, организации трудоустройства несовершеннолетних граждан, а также иных граждан, испытывающих трудности в поиске работы.
Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных статьях и в учебном пособии по спецкурсу «Правовое регулирование занятости населения».
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения. В качестве приложения даны: таблица, показывающая возникновение, становление и изменение организаций, занимающихся трудоустройством граждан в различные периоды времени; схема структуры правовых гарантий безработных, испытывающих трудности в поиске работы; список основных нормативно-правовых актов из числа анализируемых диссертантом и литературных источников.
Развитие системы социальной поддержки безработных граждан
Поиск в огромном массиве правовых норм, принятых в течение столетия, тех положений, которые касались социальной поддержки безработных, был бы очень затруднен без определения двух ключевых понятий - безработные и социальная поддержка безработных.
Первое официальное определение безработного содержит п. 3 Положения ВЦИК и СЕК от 11(24) декабря 1917 г. В тот период под безработным понимался трудящийся, зарегистрированный в местных отделах распределения рабочей силы, не имевший работы по своей специальности и даже получивший таковую на срок менее 2 недель.
В Правилах о безработных и о выдаче им пособий, которые являлись приложением к ст. 79 КЗоТ 1918 г., произошла корректировка понятия «безработный гражданин». Безработным стал считаться «всякий обязанный трудовой повинностью гражданин РСФСР, зарегистрированный в местном отделе распределения рабочей силы как не имеющий работы по своей специальности, и за вознаграждение, установленное в соответствующем тарифе (см. п. 1-3 Правил). К безработным приравнивались также получившие работу, продолжавшуюся не более двух недель и получившие работу не по своей специальности и исполняющие ее временно до получения работы по своей специальности.
В Положении о социальном обеспечении трудящихся, утвержденном Постановлением СНК от 31 октября 1918 г., отсутствует понятие безработный, но оно вытекает из ст. 46, в которой указывается, что пособие выдается безработным, зарегистрированным в местном подотделе распределения рабочей силы - отделы труда, не имеющим средств к существованию и лишившимся заработка по случаю закрытия предприятия или сокращения штатов.
Из п. 1 Декрета СНК от 3 сентября 1921 г. «Об обеспечении безработных» следует, что безработными могут быть зарегистрированные в отделе труда и не имеющие других средств к существованию: квалифицированные рабочие и служащие государственных предприятий и учреждений, уволенные в связи с сокращением штатов или закрытием предприятия и проработавшие на предприятии не менее трех лет, за исключением подростков и демобилизованных красноармейцев.
Ст. 6 КЗоТ 1922 года дает основания утверждать, что появилось новое определение безработных: это лица, ищущие работу, зарегистрированные в местном органе Наркомтруда в таком качестве.
Согласно определению международных организаций (МОТ и Общества экономического сотрудничества и развития), безработные - это неработающие граждане трудоспособного возраста, которые ищут работу и готовы приступить к ней или организовать собственное дело. Однако в некоторых странах официальные определения безработных весьма своеобразны. Так, в Г.ТТТЛ безработными считаются лица, которые не имели занятости в течение недели обследования; принимали усилия найти работу в течение предыдущих четырех недель; кто мог работать в течение недели обследования; лица, временно уволенные, или лица, нанятые на новую работу, которые должны приступить к работе в течение 30 дней. В Японии безработным считается тот, кто не работал в течение недели обследования ни одного часа, в Великобритании - кто не имеет работы в течение недели обследования, ищет работу в течение этой недели или не может искать ее из-за болезни или кто ждет результатов переговоров об устройстве на работу.
В современном российском законодательстве о занятости населения нет определения «безработный гражданин». Это понятие приходится формулировать, отталкиваясь от ст. 3 Закона о занятости населения, в которой изложены условия признания гражданина безработным. Безработным признается гражданин (трудоспособный как по возрасту, так и по состоянию здоровья), не имеющий работы и заработка (трудового дохода), зарегистрированный в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущий работу и готовый приступить к ней.
Во всех упомянутых выше документах общим является то, что безработный гражданин должен: быть трудоспособным; не иметь работы; не иметь заработка; быть готовым приступить к работе и искать работу. Российское понимание безработного в целом приближено к определению МОТ, но с тем отличием, что в России, как и раньше (1917 г., 1918 г., 1921 г., 1922 г.), так и в настоящее время, при определении понятия безработный важным считается условие о регистрации в органах службы занятости.
Иными словами, безработные граждане - это не статистическое понятие,
1 Сборник Конвенций и Рекомендаций МОТ. М.: Просвещение. 2000. С. 208.
2 Власов В.И. Комментарий к Закону о занятости в Российской Федерации. М.: Фонд «Правовая культ ра». 1997. С. 288. характеризующее человека, как гражданина, не имеющего работы.
Головина СЮ. справедливо отмечала, что общеупотребительное понятие «безработный» гораздо шире его юридического аналога. Закон о занятости населения придает общеупотребительному понятию сугубо юридическое значение, когда вводит дополнительные признаки безработного.1
По российскому законодательству статус безработного гражданин приобретает в результате сложного юридического процесса, который возможен при наличии четырех важных условий.
Во-первых, гражданин должен отвечать тем требованиям, которые указаны в п. 1 ст. 3 Закона о занятости, о чем уже шла речь выше.
Во-вторых, гражданин не должен относиться к категориям граждан, которые не могут быть признаны безработными-в соответствии с п. 3 ст. 3 Закона о занятости.
В-третьих, гражданин обязан пройти регистрацию в органах службы занятости, состоящую из двух этапов, определенных законодательством.2 На первом этапе граждане регистрируется в качестве ищущего подходящую работу.
Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» как комплексный межотраслевой акт
Анализ законодательства с начала XX в. по настоящее время свидетельствует, что законодательство о занятости населения всегда состояло из правовых норм, не относящихся к какой-то одной отрасли права. Так, нормы, определяющие источники финансирования общественных работ, можно отнести к финансовому праву; нормы об установлении льгот по уплате промыслового, подоходного налога при организации кооперативных объединений безработных инвалидов - к налоговому праву;2 нормы, предусматривающие всеобщность наказания в виде лишения свободы за занятие бродяжничеством или попрошайничеством, либо тунеядством - к уголовному праву;3 о создании артелей безработных - к гражданскому праву;4 о выплате пособий по безработице - к праву социального обеспечения;5 о предоставлении другой работы лицам, утратившим способность к труду, - к трудовому праву.6
Правовые нормы, регулирующие отношения в сфере занятости населения в настоящее время, содержатся также в законодательстве различных отраслей права. Примерами могут служить Трудовой кодекс РФ, федеральные законы «Об основах обязательного социального страхования», «О социальной защите инвалидов» и др.
Как свидетельствует изложенное в параграфах 1.1-1.3, все Кодексы законов о труде содержали статьи, посвященные трудоустройству граждан и их материальной поддержке в период безработицы. В КЗоТ 1971г. имелась глава III - А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд», введенная Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1988 г. а затем стала действовать в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 г. Это давало возможность специалистам в области трудового права считать правоотношения по трудоустройству и занятости или предшествующими трудовым (А.Д. Зайкин)1 или производными от трудовых (Л.А. Сыроватская)2 и включать их в предмет трудового права. А.Д. Зайкин, например, выделял правоотношения по трудоустройству и занятости как единство трех взаимосвязанных, но разных видов отношений, которые являются "факультативными спутниками" трудовых и являются отношениями, предшествующими трудовым, возникающим до их появления.3
Представляется, что при таком делении не охватываются все отношения, складывающиеся в сфере занятости населения. Например, отношения, возникающие с выходом безработного гражданина на досрочную пенсию, не являются предшествующимитрудовым, а, следовательно, не входят в ту группу отношений, которая регулируется трудовым правом. Следует согласиться с точкой зрения М.С. Строговича, по мнению которого субъективное право (в том числе права каждого гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, на защиту от безработицы, провозглашенные в ст. 37 Конституции РФ) существуют вне правоотношения, до его возникновения и после его прекращения, а в период существования правоотношения оно входит в его состав, является элементом правоотношения.4 Указанные в ст. 37 Конституции РФ права российского гражданина продолжают существовать и после вступления лица в трудовое правоотношение. В период работы гражданин имеет право искать другую работу или работу по совместительству. Поэтому можно сказать, что наряду с трудовыми возникают другие правоотношения, относящиеся к сфере занятости населения.
В современной научной литературе применительно к правоотношениям по обеспечению занятости и трудоустройству часто используется формулировка «правоотношения, тесно связанные с трудовыми». Авторы при этом часто опираются на высказывание Н.Г. Александрова о том, что поскольку такие правоотношения предполагают существование в настоящем, будущем или в прошлом трудовых правоотношений, то без трудовых правоотношений «бытие этих (производных) отношений было бы лишено смысла или вообще невозможно». Действительно, часть отношений в сфере занятости населения является тесно связанными с трудовыми, но это только правоотношения по содействию в обеспечении занятости и трудоустройства, как они именуются в одном из учебников, изданных после вступления в силу Трудового кодекса РФ.3 Нельзя не согласиться с А.И. Процевским, который считает, что трудоустройство нельзя рассматривать как форму реализации права на труд. Трудовое законодательство знает только одну форму реализации права на труд, ею выступает трудовой договор. Однако обеспеченность работой может быть достигнута и без вступления гражданина в трудовые отношения. Например, это возможно, когда гражданин начинает заниматься подсобными промыслами и реализацией продукции по договорам; предпринимательской деятельностью; выполнять работы по договорам гражданско-правового характера и в других случаях, упомянутых в ст. 2 Закона о занятости населения. Если к трудоустройству подключаются органы службы занятости, то возникают правоотношения между центром занятости и организацией, в которую направляется трудоустраиваемый, между трудоустраиваемым и организацией, которая впоследствии примет его на работу. Но и в таких случаях отношения гражданина и органа по трудоустройству (органа службы занятости) не всегда могут входить в группу отношений, тесно связанных с трудовым отношением. Так, если в орган службы занятости обратился гражданин, ранее никогда не работавший по трудовому договору, и центр оказал ему помощь в организации малого бизнеса, связи с трудовым правоотношением мы не обнаружим. Сказанное объясняет, почему далеко не все правоотношения по трудоустройству и занятости, как тесно связанные с трудовыми, регулируются трудовым законодательством. Вспомним, что в Трудовом кодексе РФ лишь статьи 26, 59 178 частично регламентирует отношения в сфере занятости населения.
Круг лиц, относящихся к безработным, особо нуждающимся в социальной поддержке в целях обеспечения их занятости
До недавнего времени в ст. 5 Закона о занятости особое внимание уделялось гражданам, именуемым особо нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы. Можно выделить пять оснований, которые лежали в основе отнесения лиц к гражданам, особо нуждающийся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы:
1) определённые медико-биологические и физиологические особенности граждан (инвалиды, несовершеннолетние, лица предпенсионного возраста);
2) неблагоприятные условия проживания и прежней деятельности (граждане, уволенные с военной службы и члены их семей; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф);
3)наличие в семье лиц, которых безработный гражданин обязан содержать или за которыми осуществлять уход (граждане, имеющие на содержании лиц, которым необходимы по заключению уполномоченного на то органа постоянный уход, помощь или надзор; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей -инвалидов; семьи, в которых оба родителя признаны безработными);
4) перемена места жительства по независящим от граждан причинам (беженцы, вынужденные переселенцы).
5) особый социальный статус лица и вследствие этого необходимость обеспечения занятости граждан в целях профилактики преступности (лица, осужденные к лишению свободы и не обеспеченные работой по независящим от них причинам; лица, освобождённые из учреждений, исполняющих наказания).
Законодатель исходил из того, что следует не ограничиваться лишь материальной поддержкой перечисленных выше слоев населения, надо обеспечить им и особую помощь в трудоустройстве в связи с тем, что они не относятся к числу конкурентоспособных на рынке труда лиц. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ наименование лиц, о которых идет речь, было изменено. Теперь они называются гражданами испытывающими трудности в поиске работы. Речь о том, что они особо нуждаются в социальной защите уже не идет.
Сокращение этой формулировки наполовину на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ не следует считать безобидной редакционной правкой. Новая формулировка снимает с государства обязанность проявлять особую заботу об этой группе безработных, поскольку остальные безработные также испытывают трудности (хотя и меньшие) в поиске работы (иначе зачем всем надо было присваивать статус безработного, если найти для них работу сложности не представляет?). Автор считает, что по отношению к тем безработным гражданам, о которых идет речь в п.2 ст.5 Закона о занятости, следует говорить не только как об испытывающих трудности в поиске работы, но и как нуждающихся в социальной поддержке. При этом необходимо исходить из того, что в законодательстве (см. п.З ст. 3 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) социальная поддержка представлена как система мер, обеспечивающая социальные гарантии гражданам...», а данные лица имеют не только общие, но и дополнительные гарантии, которые освещались в 2.1.
В связи с этим целесообразно назвать данную категорию в ст.5 Закона о занятости как «особо нуждающиеся в социальной поддержке и испытывающие трудности в поиске работы».
Рассмотрим, что представляет каждая из категорий граждан, которые не только испытывают трудности в поиске работы, но и нуждаются в социальной поддержке.
Понятие «инвалид» в русском языке всегда означало лицо, неспособное принимать участие в жизни общества на одном уровне с другими вследствие потери или недостатка в психологической, физиологической или анатомической структуре или функции. В законодательстве о социальном обеспечении в определениях понятия «инвалид» упор, как правило, делался на присутствующее у них серьезное расстройство здоровья. Так, в ст. 23 Федерального закона от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации"1 было сказано, что инвалидностью считается нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни. Группа инвалидности (I, II или III) устанавливалась в зависимости от того, полностью или частично потеряна профессиональная трудоспособность, а также учитывалось требуется или нет постоянный уход за нетрудоспособным гражданином. Практически такой подход к определению групп инвалидности существовал более полувека,- поскольку аналогичные критерии для определения групп инвалидности были названы еще в 1956 г. в Инструкции по определению групп инвалидности, утвержденной Минздравом ССР и ВЦСПС.2
Судя по всему, Закон о занятости населения в его первоначальной редакции имел ввиду такие же основания для определения группы инвалидности, когда устанавливал невозможность признания безработными граждан, которым в соответствии с пенсионным законодательством назначена пенсия, кроме граждан, получающих пенсию по инвалидности III группы (ст.З Закона).
Правоприменительная практика трудоустройства молодежи
Молодежь довольно часто оказывается среди тех, кто длительное время ищет работу. Так, в Рассказовский городской центр занятости населения из числа обратившихся в 2003 году в целях поиска подходящей работы численность молодежи составила 27% от 16 до 18 лет, 38% от 19 до 29 лет.1
Учитывая биологические, образовательные и иные характеристики, молодежь можно разделить на три подгруппы, для каждой из которых характерны специфические с точки занятости проблемы: с 14 до 16 лет, с 16 до 18 лет, с 19 до 29 лет. Нижняя возрастная граница определяется возрастом включения гражданина в трудовую деятельность. Верхней границей является возраст достижения трудовой и социальной стабильности (экономическая самостоятельность, профессиональное самоопределение), создание семьи, рождение детей.
Молодежь обладает весьма существенными преимуществами по сравнению с другими возрастными категориями трудоспособного населения. У молодых людей самый длительный период предстоящей трудоспособности, лучшие показатели физического здоровья и выносливости, сравнительно высокий общеобразовательный уровень и наибольшая подвижность, проявляющаяся как в миграционной мобильности, так и в овладении новыми знаниями и умениями. В то же время у них низкая конкурентоспособность на рынке труда. Она обусловлена:
- недостатком у молодежи профессиональных знаний, отсутствием необходимой квалификации и трудовых навыков, что порождает у работодателей неуверенность в производительности труда молодого человека, претендующего на получение работы. В результате преимущества при принятии на работу отдаются квалифицированным работникам. К тому же сказывается нежелание работодателей нести дополнительные расходы в связи с организацией профессионального обучения молодых работников;
- инфантилизмом определенной части молодежи, сравнительно невысокой деловой активностью, недостатком предприимчивости в поисках работы;
- необходимостью предоставления ряда льгот несовершеннолетним работникам, предусмотренных законодательством;
- увольнением молодых рабочих - юношей из организаций в связи с призывом в Вооруженные силы и с уходом молодых женщин в длительный отпуск, связанный с рождением и воспитанием ребенка;
- совмещением большой частью молодежи работы с учебой, что связано с необходимостью предоставления им учебных отпусков, очередного отпуска в летнее время, стремлением учащихся работать только в первую смену и др.
О том внимании, которое должно уделяться трудоустройству несовершеннолетних, в Законе о занятости говорится: в ст. 5 - о проведении специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы; в ст. 9 - о предоставлении им бесплатной консультации; в ст. 13 - о разработке целевых программ; в ст. 23 - о профессиональной подготовке; в ст. 29 - о выплате стипендии в период обучения.
Для решения проблемы трудоустройства молодежи органами службы занятости разрабатываются и реализуются следующие программы: временного трудоустройства несовершеннолетних граждан от 14 до 18 лет; временного трудоустройства безработных граждан, особо нуждающихся в социальной защите; социальной адаптации (т.е. обучения поиску работы) безработных на рынке труда, профессионального обучения безработных граждан, профессиональной ориентации; общественных работ; содействия самозанятости («Клуб ищущих работу», «Новый старт», «Ярмарки вакансий»).
К основным направлениям деятельности органов службы занятости по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан относятся: информирование населения о планируемых мерах по организации их временного трудоустройства; направление несовершеннолетних граждан для трудоустройства на временные рабочие места как в период каникул, так и в свободное от учебы время; оказание материальной поддержки несовершеннолетним гражданам на период их участия во временных работах, но не ниже минимального размера пособия по безработице, установленного законодательством РФ; заключение органами службы занятости договоров с работодателями о финансировании мероприятий по трудоустройству несовершеннолетних.
На практике часто возникает проблема при реализации программы временного трудоустройства несовершеннолетних граждан от 14 до 18 лет, так как правила оплаты труда, работающей молодежи до 18 лет претерпели существенные изменения. До принятия ТК РФ несовершеннолетние, имеющие повременную оплату труда получали те же тарифные ставки и оклады, что и совершеннолетние работники, хотя и имели сокращенное рабочее время. Тем работникам в возрасте до 18 лет, которые были допущены к сдельным работам, труд оплачивался по сдельным расценкам с доплатой по тарифной ставке за время, на которое продолжительность их ежедневной работы была сокращена по сравнению с работой взрослых (ст. 180 КЗоТ). Такая оплата труда отвечала сложившемуся в трудовом праве понятию «сокращенное рабочее время».
С формулировкой «сокращенное рабочее время» сейчас можно встретиться в ст. 92 и ст. 271 ТК РФ. В литературе по трудовому праву отмечалось, что к несовершеннолетним сокращенное рабочее время в прежнем понимании уже не применяется. Дело в том, что оплата труда несовершеннолетних производится по правилам, установленным для неполного, а не для сокращенного рабочего времени, о чем свидетельствует ст. 93 (ч. 2) ТК РФ. В ч. 1 ст. 271 ТК РФ прямо указано, что при временной оплате труда заработная плата несовершеннолетним работникам выплачивается с учетом сокращенной продолжительности работы, а в ч. 2 - что труд на сдельных работах оплачивается по установленным сдельным расценкам.
