Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие и стадии регионального правотворчества 14-48
& 1. Понятие регионального правотворчества 14-26
& 2. Стадии регионального правотворческого процесса 26-48
2. Проблемы построения системы региональных нормативных правовых актов 49-72
& 1. Система регионального законодательства 49-59
& 2. Классификация региональных нормативных правовых актов 60 - 72
3. Проблемы регионального правотворчества 73 - 152
& 1. Проблема несоответствия норм регионального законодательства федеральному 74-87
& 2.Проблема дублирования региональными нормативными правовыми актами федерального законодательства 87-90
& 3. Проблема ответственности региональных властей за нарушение федерального законодательства 90-92
&4. Проблема прогнозирования и планирования региональных правотворческих работ 92-100
& 5. Проблема информационного обеспечения регионального правотворческого решения 100- 108
& 6. Проблема научной обоснованности принимаемых региональных нормативных правовых актов 108 - 124
& 7. Проблема соблюдения требований законодательной техники 124 - 152
Заключение 153-159
Библиографический список 160 - 185
- Понятие регионального правотворчества
- Стадии регионального правотворческого процесса
- Система регионального законодательства
- Проблема прогнозирования и планирования региональных правотворческих работ
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Правовой основой регионального1 правотворчества2 является Конституция Российской Федерации 1993 года. Субъекты Российской Федерации были наделены правом создания своего законодательства. Им также была предоставлена возможность участия в формировании и российской правовой системы. Право на собственное «творчество» активно используется. Однако, процессы формирования своего правового пространства в рамках единого - федерального, не во всех субъектах федерации проходят одинаково, что привело к появлению многих проблем.
Недостаточная четкость некоторых сформулированных в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации положений привела к тому, что субъектам федерации сложно определить те вопросы, по которым можно осуществлять собственное правовое регулирование. В результате, реализуя свои полномочия, регионы нередко принимают нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, дублируют федеральные нормативные правовые акты, что приводит к нарушению целостности правового пространства Российской Федерации.
Актуальность темы проявляется и в свете проводимых реформ, предложенных Президентом Российской Федерации, которые направлены на решение проблем обеспечения единства страны, укрепления государственной структуры и доверия к власти, создание эффективной системы внутренней безопасности.
Создание нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации сложный и кропотливый процесс, на который влияют многие факторы объективного и субъективного порядка. Правотворческий процесс в разных субъектах Российской Федерации имеет как общие черты, так и свои особенности. Это касается и состава субъектов правотворческой инициативы, и процесса внесения проекта акта, и рассмотрение его в правотворческом органе, и порядок подписания, опубликования и вступления в юридическую силу нормативных правовых актов.
Принятие реализуемого правотворческого решения зависит и от качества нормативного правового акта. Актуальность проблемы качества регионального законодательства представляет особую важность, если учитывать, что многие субъекты Российской Федерации (кроме республик), формируют свое законодательство без должного опыта в правотворческой деятельности. И, несмотря на некоторый позитивный накопленный опыт, проблемы качества принимаемых нормативных актов продолжают существовать. Причем большинство субъектов Российской Федерации, как отмечается в юридической литературе, «не располагает контингентом квалифицированных и готовых к законопроектной работе специалистов, способных в установленные сроки подготовить на достаточно высоком уровне предусмотренное планами количество законопроектов»1. К сожалению и планы правотворческих работ бывают часто перегружены, принимаются непродуманные нормативные правовые акты. Нередки случаи принятия законов по мелким, узким проблемам. Низкая культура региональных нормативных правовых актов проявляется и в обилии двусмысленных, неясных формулировок, понятий, терминов, неоправданно большом количестве оценочных понятий в обозначении одних и тех же явлений различными терминами2. К сожалению, правила законодательной техники не всегда соблюдаются при принятии региональных нормативных правовых актов, что сказывается на реализации соответствующих предписаний.
Все вышеизложенное и повлияло на выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является региональное правотворчество1.
Предмет для исследования составляют теоретические и практические проблемы регионального правотворчества (на примере Краснодарского края). Цели и задачи исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка системы категорий, составляющих теорию регионального правотворчества.
В соответствии с целью поставлены задачи исследования:
- определить понятие «региональное правотворчество»;
- на основе законодательства Краснодарского края выявить стадии правотворческого процесса и раскрыть особенности стадий регионального законодательного процесса на примере Краснодарского края с проведением сравнительного анализа нормативной регламентации стадий законодательного процесса в других субъектах Российской Федерации с точки зрения теории государства и права; дать понятие «законодательство Краснодарского края»; определить понятие «система законодательства Краснодарского края»; - обосновать систему законодательства Краснодарского края; дать классификацию региональных правовых норм по некоторым основаниям (на примере Краснодарского края); сформулировать основные проблемы становления, развития и совершенствования регионального правотворчества (на примере Краснодарского края). Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая г диссертация представляет собой комплексное исследование проблем регионального правотворчества, основанное на сопоставлении проблем и национальные особенности). правотворчества Краснодарского края и других регионов с точки зрения теории государства и права. Новизна диссертации проявляется также в детальном анализе нормативных правовых актов Краснодарского края с целью выявления особенностей регионального правотворческого процесса, системы нормативных правовых актов Краснодарского края, а также проблем правотворчества на примере Краснодарского края. К числу положений, выносимых на защиту относятся следующие:
Под региональным правотворчеством понимается деятельность специально уполномоченных на то субъектов, в рамках своей компетенции, направленная на создание, изменение или отмену региональных норм права путем принятия региональных нормативных правовых актов по предметам ведения субъекта Федерации, отражающих в том числе и специфику региона (географические, природные и национальные особенности).
Под законодательством Краснодарского края следует понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых в нормативно установленном порядке референдумом, Законодательным Собранием Краснодарского края, а также главой администрации Краснодарского края в пределах их компетенции, что не позволяет относить к нему ведомственные нормативные правовые акты и акты конкретно-регулирующего характера.
Под системой законодательства Краснодарского края понимается целостная и согласованная совокупность его нормативных правовых актов.
Эффективность правоподготовительных работ, направленных на повышение качества проектов нормативных правовых актов, выявления возможных последствий его принятия и действия возможно при условии создания в Краснодарском крае независимого экспертного Совета.
В целях соответствия законов Краснодарского края, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Уставу края, для толкования Устава Краснодарского края следует создать в Краснодарском крае уставный суд.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ней выводы развивают представления о понятии регионального правотворчества, о системе регионального законодательства, способствуют решению проблем правотворчества субъектов Российской Федерации. Результаты исследования могут использоваться в дальнейшей научной разработке данной проблемы.
Практическое значение исследования состоит в возможности его использования органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности Краснодарского края в целях совершенствования правотворческой деятельности.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов теории государства и права, конституционного права, спецкурсов по региональному правотворчеству, региональному законодательству, законодательной технике.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемами правотворчества в целом или отдельными особенностями регионального правотворчества занимались многие ученые. В контексте рассматриваемых в диссертации проблем, определенный интерес представляют общетеоретические работы Бабаева В.К., Баранова П.П., Барциц И.Н., Власенко Н.А., Гревцова Ю.И., Дрейшева Б.В., Иванникова И.А., Казанцева М.Ф., Керимова Д.А., Ковачева Д.А., Котелевской И.В., Лазарева В.В., Лапаевой В.В., Любашиц В.Я., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Малько А.В., Мицкевича А.В.,
Морозовой Л.А., Нерсесянца B.C., Оксамытнова В.В., Полениной СВ., Рахманиной Т.Н., Сергевнина С.Л., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Толстика В.А., Умновой И.А., Цалиева A.M., Шебанова А.Ф., Шапсугова Д.Ю. и ряда других авторов, в которых исследуется система категорий, составляющих теорию правотворчества, рассматриваются вопросы федерализма в российском законодательстве, актуальные проблемы взаимоотношений центра и регионов, возникающие на фоне политических событий последних лет, обсуждаются вопросы регионального законотворчества, регионального законодательства, определяются теоретические основы иерархии источников российского права (понятие, факторы, правовые формы выражения), проводится попытка иерархически соотнести федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
В таком исследовательском контексте особое место занимают работы Гончарова В.И., Дмитриевцева К.Н., Жинкина С.А., Зражевской Т.Д., Игнатенко В.В., Козулина А.И., Кочеткова А.В., Купина В.А., Курдюка П.М., Муратшина Ф.Р., Овсепян Ж.И., Пастушенко А.Б., Сычева А.П. и других, посвященные анализу принципов законотворчества, системе нормативных правовых актов современной России, факторам, обуславливающим качество законопроектов, организации их подготовки, обсуждения и принятия, прогнозированию эффективности норм права, языку законодательства и другим вопросам законодательной техники.
Особо следует выделить научно-методическое пособие «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации» /Под ред. А.С.Пиголкина. М., 1998 года, в котором проанализирован и обобщен опыт законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, систематизированы рекомендации по ее совершенствованию, и, которое послужило фундаментом настоящего диссертационного исследования.
Своеобразие формирующегося законодательства Российской Федерации и ее субъектов стало предметом обсуждения на заседаниях «круглых столов», организованных Институтом государства и права РАН совместно с журналом «Государство и право» в 1992 году по теме «Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы», в марте 1995 года по теме «Закон в переходный период: опыт современной России» и в марте 1997 года по теме «Конфликт закона и правовая реформа», где отдельными вопросами были отмечены дискуссионные интерпретации
качественной подготовки законопроектов и их экспертирования, соотношения правовой регуляции и саморегуляции субъектов права; конституционного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и преодоления противоречий между федеральным и региональным законодательством, а также правовой защиты общественного, национального согласия и прав личности.
В ноябре 1997 года в Саратовской государственной академии права была организована научно-практическая конференция на тему: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации». Особое внимание ее участников было уделено вопросам правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства, законодательной и исполнительной власти в регионе и т.д.
Наиболее актуальным вопросам совершенствования региональных норм и отношений, ими регулируемых, проблемам взаимоотношений различных субъектов правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, а также проблемам теории и практики правовой реформы в России и на Северном Кавказе были посвящены конференции, которые проводились 27 мая 1998 года в Астрахани на тему: «Политика и право: региональный аспект», 28-30 сентября 1998 года в Нальчике на тему: «Правовая реформа в субъектах Российской Федерации», а 10 декабря 1999 года в Краснодаре на тему: «Современные проблемы регионального правотворчества».
В Нижнем Новгороде в 1999 и 2000 годах были организованы и проведены два научно-методических семинара на темы: «Юридическая техника» и «Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование», в которых особое внимание уделялось состоянию законодательства субъектов Российской Федерации, закономерностям развития юридической техники в правотворческом процессе субъектов Федерации, законодательным ошибкам и основным приемам законодательной техники.
В 1999 году в Тюмени состоялась научно-практическая конференция на тему: «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы», в 2002 году в Уфе была также организована научно-практическая конференция «Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития», где рассматривались проблемы, связанные с системой права, разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, актуальные проблемы формирования единого правового пространства в Российской Федерации и ее субъектах.
Отдельные вопросы системы регионального законодательства были затронуты в конференциях: «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Спб, 2001), «Источники (формы) права: вопросы теории и истории» (Сочи, 2002), «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Спб, 2003), «Право как ценность: многообразие исторических форм и перспективы развития» (Сочи, 2003).
Вместе с тем, проблемы качества региональных нормативных правовых актов, система региональных нормативных правовых актов, проблемы дублирования региональными нормативными правовыми актами федерального законодательства, проблемы научной обоснованности принимаемых региональных нормативных правовых актов в целом пока еще остаются малоисследованным феноменом, требующим теоретического осмысления.
Источннковую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламенты органов законодательной и исполнительной власти Краснодарского края, современная правотворческая практика субъектов Российской Федерации, в первую очередь, Краснодарского края, справочные и аналитические материалы, текущий архив
Законодательного Собрания Краснодарского края, а также монографическая, учебная и иная литература.
Методологической основой исследования является комплекс научных методов познания, в том числе диалектический, анализ, синтез, системный метод, статистический, сравнительно-правовой и формально-юридический метод исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования.
В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного университета.
Основные результаты научного исследования нашли отражение в девяти публикациях, подготовленных автором.
Основные положения и выводы диссертации использовались при проведении занятий по теории государства и права, а также обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции «Современные проблемы регионального правотворчества» (Краснодар, 1999), межвузовской научно-теоретической конференции «Правовой режим законности: вопросы теории и истории» (Санкт-Петербург, 2001), межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и гражданина: законодательство и практика» (Краснодар, 2001), всероссийской научной конференции «Источники (формы) права: вопросы теории и истории» (Сочи, 2002), научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, 2003), всероссийской научной конференции «Право как ценность: многообразие исторических форм и перспективы развития» (Сочи, 2004).
Структура диссертации определена целями исследования и выражает его логику.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие регионального правотворчества
Ведущее место в правовой системе общества занимает правотворчество. Оно является неотъемлемым звеном механизма правового регулирования, так как именно в ходе правотворчества формулируются нормативные предписания, направленные на урегулирование тех или иных общественных отношений, на удовлетворение определенных интересов, находящихся в правовой сфере. Правотворчество - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций.
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуется учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут и пр.).
Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом.1
Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации предоставила всем субъектам Российской Федерации право принимать свои нормативные правовые акты (ч.2, ст.5; ст.76), что явилось существенной новеллой в правовом статусе областей, краев, городов федерального значения, автономных округов, автономной области.2
В настоящее время, исходя из государственного устройства Российской Федерации, правотворчество протекает на двух уровнях - федеральном и региональном. Это обусловлено «произошедшими существенными перераспределениями правотворческих полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения»3.
Перед субъектами Российской Федерации встала задача - посредством правотворчества сформировать в рамках единой правовой системы России собственные системы законодательства, эффективно регулирующие соответствующие общественные отношения. В результате возникает новое, динамично развивающееся, нормативное образование — законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в масштабах региона.
Для сущностной характеристики понимания регионального правотворчества необходимо рассмотреть ключевое понятие «регион», его соотношение с термином «субъект Российской Федерации».
Как отмечается в юридической литературе1, в последние годы термин регион все чаще используется в законодательстве и литературных источниках. Конституция РФ особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст.71), текущее законодательство использует его при регламентации самых разнообразных отношений.
Официальное определение данного термина содержат Основные положения региональной политики в РФ, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. В них под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов Федерации.
В документах Европейского союза содержится следующая характеристика понятия «регион». Он трактуется как территория, представляющая очевидную общность с географической точки зрения, или такая территориальная общность, где есть преемственность и чье население разделяет определенные общие ценности и стремиться сохранить и развить свою самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и социального прогресса.
Следует отметить, что в российском законодательстве термин «регион» применяется: 1) Для обозначения не всегда одинаковых по своим масштабам территорий, иногда к нему относится и муниципальные образования.
2) Для обозначения территорий нескольких субъектов Российской Федерации - «федеральный округ».
3) В нормативных актах наряду с понятием «регион» для обозначения отдельных частей российского пространства используется и иная терминология — бассейны, зоны, округа, районы и т. п.
Иногда термин «регион» отождествляется с понятием «район», как это имеет место, в частности, в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 22 февраля 1995 г. Согласно ст. 1 курортный регион (район) — территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенными общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.
В отечественной юридической литературе термин «регион» используется для обозначения далеко не одинаковых частей территории России, а порой лишь при характеристике краев и областей, городов федерального значения.
Термин субъект Российской Федерации появился сравнительно недавно в российском законодательстве, а ранее в нормативных актах РСФСР им признавались лишь автономные республики. Поэтому в законодательных актах России, принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, нередко республики выделялись особо. Впервые этот термин был использован в законодательстве и затем внесен в один из дополнительных протоколов к Федеративному договору. В настоящее время Конституция РФ и другие законодательные акты используют его как собирательный, охватывающий республики, края, области, автономные округа, автономную область и города федерального значения.
Стадии регионального правотворческого процесса
Правовое регулирование на уровне субъектов Российской Федерации требует создания ими хорошо функционирующего правотворческого процесса. Являясь результатом правотворческой деятельности, законодательство напрямую зависит от тех процедурных форм, при помощи которых происходит его становление, которые обеспечивают качество и жизнеспособность каждого принимаемого закона, другого нормативного правового акта. А это означает: чем детальнее и более всесторонне разработан правотворческий процесс субъектом Федерации, тем благоприятнее он сказывается на развитии всей его системы законодательства.
Правотворческий процесс как на федеральном, так и на региональном уровнях можно понимать в широком и узком смысле слова. Исходя из «узкого» понимания правотворческого процесса - это процесс деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации (субъектов Российской Федерации) по изданию нормативных правовых актов, состоящий из ряда стадий. К ним относятся: внесение нормативного правового акта, его обсуждение, принятие, опубликование.
Вместе с тем, некоторые авторы, в частности, Ковачев Д.А. предлагает рассматривать основной вид правотворческого процесса законодательный еще более «узко», связывая его лишь с деятельностью высшего представительного органа, которая охватывает лишь этап от включения законопроекта в повестку дня до его принятия.
Согласно другому, «широкому» подходу, в правотворческий (законодательный) процесс включается также деятельность по подготовке и предварительному обсуждению проектов нормативных правовых актов. Таким образом, согласно «широкому» подходу, правоподготовительная деятельность включается в правотворческий процесс. Более того, высказано мнение о том, что начальной стадией процесса правотворчества является «определение потребностей в правовом регулировании, изучение факторов, определяющих его направление».3 Поэтому эту стадию следует назвать «предпроектной». В литературе предлагается также включать в правотворческий процесс не только подготовку проекта акта, но и прогнозирование и планирование.4
Авторы академического курса по общей теории государства и права считают, что стадиями правотворческого процесса являются: 1. Изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; 2. Определение вида органов, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта; 3. Принятие решения о подготовке правового акта; 4. Разработка концепции, идеи, анализа будущего акта; 5. Подготовка проекта правового акта - разработчиком, рабочей группой, органом; 6. Предварительное рассмотрение проекта акта; 7. Общественное обсуждение проекта; 8. Официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; 9. Принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу1.
В целом, исходя из имеющихся точек зрения следует сделать вывод о понимании правотворческого процесса как деятельности, протекающей в особом порядке и представляющей собой систему последовательно совершаемых действий (процедур), посредством которых принимаются нормативные правовые акты. Следует признать, что правотворческая деятельность складывается из трех этапов: 1) «предпроектный» этап2; 2) этап подготовки нормативного правового акта; 3) собственно правотворческий процесс, который охватывает властную деятельность компетентных субъектов, протекающую от внесения проекта акта до обнародования и вступления его в силу.
Представляется, что перечисленные стадии и этапы правотворческой деятельности, можно отнести и к региональному уровню правотворческого процесса.
Сопоставительный анализ опыта правотворчества субъектов Федерации свидетельствует о некоторых различиях в подходах к урегулированию ими правотворческой деятельности. В какой-то степени это объясняется разными возможностями того или иного субъекта Федерации, а подчас просто их стремлением к установлению собственных правил правотворческой процедуры.
Нормативной основой для правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации служат Конституция и федеральное законодательство, конституции республик, уставы краев, областей, регламенты законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, специально принятых законов о нормативных правовых актах, которые регламентируют порядок подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу всех нормативных актов, издаваемых на территории данного субъекта Федерации.
Нормы о правотворческом процессе в Краснодарском крае сосредоточены прежде всего в Уставе Краснодарского края (ред. 07.06.2004); в законе Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных актах Краснодарского края» от 26.05.1995 (ред. 24.03.1999); в «Регламенте Законодательного Собрания Краснодарского края», утвержденном Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 14.07.2004 № 913-П; в «Регламенте Администрации Краснодарского края», утвержденном Постановлением главы администрации Краснодарского края от 14.08. 2001 № 760 (ред. 13.08.2002); в «Положении о порядке подготовки правовых актов главы администрации Краснодарского края», утвержденном постановлением главы администрации края от 09.09.2003 № 885 (ред. от 25.08.2004). В законе Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в ст. 3 установлено, что правотворчество в крае включает следующие самостоятельные процедуры: прогнозирование правотворчества; планирование правотворческих работ; подготовку проектов нормативных правовых актов края; научную экспертизу проектов нормативных правовых актов края; рассмотрение и принятие нормативных правовых актов края; опубликование и толкование нормативных правовых актов края; оценку эффективности действия нормативных правовых актов края.1
Таким образом, исходя из перечисленных процедур правотворческого процесса, следует сделать вывод, что речь идет о тех же трех этапах, обозначенных выше: 1) «предпроектном», который включает в себя прогнозирование правотворчества края и планирование правотворческих работ; 2) подготовка проектов нормативных правовых актов и научная экспертиза проектов нормативных правовых актов Краснодарского края составляют содержание правоподготовительных работ; 3) рассмотрение, принятие нормативных правовых актов и опубликование составляет содержание правотворческого процесса — третьего этапа правотворческой деятельности.
Система регионального законодательства
Строительство демократического федеративного правового государства открывает широкие возможности собственного правового регулирования вопросов, возникающих в разных сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. Результатом такого процесса становится в конечном итоге формирование своей законодательной базы1.
Аксиоматичным является утверждение, что законодательство вообще и региональное законодательство в частности, составляют нормативные правовые акты. Вместе с тем, из-за различных взглядов ученых относительно понятия законодательство, сложно определить, какие виды нормативных правовых актов входят в состав регионального законодательства. Одни полагают, что это лишь законы, другие помимо законов включают и иные виды нормативных правовых актов. На практике же, законодатели помимо нормативных правовых актов включают в содержание этого понятия и иные правовые акты, ненормативного характера.
В юридической литературе выделяют несколько толкований термина «законодательство»: 1) это вся совокупность издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; 2) это совокупность нормативных правовых актов высшего законодательного органа. Президента РФ и Правительства РФ (либо совокупность законов, указов Президента и постановлений Правительства); 3) это совокупность всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; 4) это совокупность только законов.
Сторонники узкого понимания законодательства лишь как совокупности только законов считают, что широкая трактовка термина законодательство, объединяющая в единое целое и законы, и подзаконные акты, принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями.1
Имеются и другие взгляды. В частности М.Ф. Казанцев2 полагает, что наиболее обоснованным научным решением проблемы было бы такое, при котором законодательство понималось как совокупность всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения приводятся следующие доводы.
Во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без краткого (из одного слова) термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов. И эта многолетняя практика не нашла и, видимо, уже не найдет иного такого термина, кроме как «законодательство». Практика, которая, как известно, критерий истины, сама ориентирована на использование термина «законодательство» в широком смысле, т.е. как совокупности нормативных правовых актов.
Во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов и прежде всего в Конституции Российской Федерации (в частности, в статьях 5, 71, 72).
В-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно законов ничуть не уменьшаются (как иногда утверждается в литературе). Юридическая сила закона обеспечивается не терминологией, а четкими, ясными законодательными положениями. Любой нормативный правовой акт — и законодательный, и подзаконный — должны быть авторитетными и должны исполняться.
В-четвертых, известная условность термина «законодательство» при его широкой трактовке не должна смущать. Сам термин «закон» имеет как узкое значение (нормативный правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и широкое (как нормативный правовой акт вообще). Термин «законодательство» сформировался задолго до того, как в России термин «закон» получил узко специальное значение.
Очевидно, что несмотря на различное понимание данного термина, необходимо при его толковании в первую очередь исходить из смысла и контекста правового акта.
Позитивно, когда в конституциях (уставах) или специальных законах о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации оговаривается состав законодательства. Вместе с тем, и данное обстоятельство может привести к противоречиям, а также определенным трудностям в понимание иерархичности нормативных правовых актов.
Так, в ст.53 Устава Краснодарского края и ст.5 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», исходя из широкого понимания «законодательства» закреплено, что законодательство Краснодарского края составляют принятые в установленном законом порядке нормативные правовые акты края, действующие на основании законодательства Российской Федерации в дополнение к нему или самостоятельно.
В указанной статье Устава приводится система законодательства, которую составляют: а) устав Краснодарского края; б) законы края, принимаемые референдумом или Законодательным Собранием края; в) постановления, принимаемые Законодательным Собранием края; г) постановления, распоряжения, принимаемые главой администрации(губернатором) края; д) иные нормативные правовые акты. Как мы видим, состав законодательства может быть подвергнут расширительному толкованию, поэтому требует определенных уточнений. Для такой конкретизации обратимся к закону Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», где в ст. 5,6 закреплены иерархичность законодательства края и виды нормативных правовых актов края. Так, ч. 1 ст.6 этого закона установила, что Законодательное Собрание края принимает: а) Устав края; б) законы; в) постановления; г) регламент; д) положения. Отсюда можно сделать вывод, что: 1) Такая форма акта как «положения», являются нормативными правовыми. Однако, анализ постановлений Законодательного Собрания Краснодарского края показал, что «положения» не являются самостоятельными видами правовых актов. Они представляют собой лишь тематическое наименование самих постановлений (Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23.06.1999 № 175-П «О положении о порядке сдачи в аренду государственного имущества Краснодарского края»; Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 07.04.1995 № 60-П «О положении об общих принципах административно территориального устройства Краснодарского края»). Следовательно, этот вид правового акта следует исключить из статьи 6 вышеназванного закона.
Проблема прогнозирования и планирования региональных правотворческих работ
Определяющее значение для создания целостной правовой системы Российской Федерации и ее субъектов имеет правильность прогнозирования и планирования правотворческих работ. Их цель - комплексный подход к регулированию важных общественных отношений региона. Прогнозирование -это основанная на применении специальных научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития законодательства. На основании ст. 11 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», задачами прогнозирования в правотворчестве Краснодарского края являются: - получение научной прогностической информации о тенденциях и путях и формах дальнейшего развития законодательства края; - определение первоочередных и наиболее актуальных проблем, требующих своего разрешения со стороны органов государственной власти края; - выявление общественных потребностей и общественных отношений, подлежащих в будущем правовому регулированию в крае; - определение наиболее перспективных и прогрессивных форм и методов правового регулирования в крае; - определение наиболее целесообразной первоочередности подготовки проектов нормативных правовых актов края; - использование в правотворчестве края специальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.
Причем объектами прогнозирования в правотворчестве края являются как развитие законодательства в целом, так и тенденции развития отдельных отраслей законодательства, отдельных правовых институтов и перспективы действия отдельных нормативных правовых актов или отдельных правовых норм края.
В Краснодарском крае прогнозные разработки в правотворчестве проводятся научными организациями, учеными и специалистами по поручениям правотворческих органов края.
Прогнозирование регионального законодательства «должно быть соотнесено с общими процессами социально-экономического, культурного, политического и иного развития страны. На основе оценок состояния и тенденций развития экономики, науки, культуры, становится возможным выявление первостепенных сфер общественных отношений, нуждающихся в законодательном воздействии.
В процессе прогнозирования необязательно точно определять перечень востребуемых законодательных актов, их содержание и форму. Важное значение при этом имеют сбор и обобщение информации, которая в полной мере позволит оценить состояние и тенденции развития возможных объектов законодательного регулирования. Сведения при этом могут быть самые различные: экономические, научно-технические, социально-политические, правовые. Сбор, анализ, оценка могут производиться с использованием разных методов, способов, приемов, допускаемых законом».1
Таки образом, прогнозирование имеет важное значение и тесно связано с планированием, которое является необходимой процедурой в правотворчестве, поскольку не только делает обозримым развитие законодательства в течение определенного периода и тем самым концентрирует на решении узловых вопросов внимание как правотворческих, так и правоприменительных органов, общественных организаций, научных учреждений и широких масс населения, но и главное, намечает законодательную стратегию.2 Важность и необходимость планирования отмечают и зарубежные авторы, отмечая, что практика доказала преимущества планирования законодательства. «Эти преимущества выражаются главным образом, в прогнозировании необходимости издания законов, разносторонней оценке причин и результатов, ожидаемых от применения закона, в улучшении качества самого закона, градации законодательных изменений по важности и в согласовании низших по виду и рангу актов с законом» . Плановый характер правотворческой деятельности позволяет использовать преимущества такого способа совершенствования правового регулирования как одновременный «запуск» в действие пакета взаимосвязанных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Если из пакета выпадает хотя бы одно звено, то и эффективность всех других элементов резко снижается.
Программы (планы) правотворческой деятельности способствуют преодолению нестабильности правового регулирования, излишней поспешности в подготовке и принятии законов, несогласованности (несостыковки) некоторых концептуальных положений взаимосвязанных законов, не всегда обоснованной зависимости темы актов от «сиюминутных обстоятельств», текущего момента.1
В юридической литературе2 указывается, что характер и основное содержание региональной программы правотворчества обусловлены прежде всего задачами развития законодательства конкретного субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, с учетом складывающейся практики выделяют основные подходы к выработке такой программы, с которыми следует согласиться:
1) программу целесообразно составлять на несколько лет, систематически обновляя ее;
2) планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразования-в основных сферах жизни региона: государственно-правовое строительство, финансовая и налоговая сфера, развитие демократических институтов, социальное развитие, аграрная и экологическая сферы, защита прав личности и борьба с правонарушениями;
3) при составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, выделяя при этом приоритетные акты. К ним относят акты, необходимость принятия которых вызвана социальной потребностью, остротой жизненной ситуации в субъекте Федерации. Приоритетность, по мнению Гончарова В.И., предполагает определение приоритетных законов субъектов Федерации на ближайшую и более отдаленную перспективу, а также определение последовательности принятия иных законов субъектов Федерации, исходя из интересов граждан и регионов, потребностей экономической, социальной и политической сфер субъектов Федерации.1
4) планируемый акт должен соответствовать компетенции органа государственной власти субъекта Федерации, издающего его, отвечать потребностям развития данного региона.
