Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В России продолжается период крупномасштабных реформационных преобразований. Процессы изменения интересов и потребностей общества приобрели непрерывный и постоянно эволюционирующий характер. С той или иной степенью своевременности, обоснованности и технико-юридической обеспеченности корректируется механизм правового регулирования, модернизируется структура государства, уточняются направления его функционирования. Значительный вклад в происходящие перемены по-прежнему вносят последствия мирового финансово-экономического кризиса. Отмеченные обстоятельства придают весомый импульс научным исследованиям, выводя на передний план значительное число нетрадиционных вопросов, требующих специального общеправового анализа.
С началом нового тысячелетия объектом пристального научного внимания со стороны юридической общественности становится юридическая техника. В данной области наблюдается значительный прогресс как в расширении методологических, общенаучных подходов, так и в выборе предметов конкретных исследований. В то же время при столь обширном охвате проблематики юридической техники полностью ее объем не исчерпан: имеется немало «нетронутых» научным мировоззрением секторов и сфер. Одной из сложных и малоисследованных как правовой наукой, так и юридической практикой проблемной областью является техника изменения юридических актов.
Актуальность исследования техники изменения юридических актов обусловлена, прежде всего, практической стороной проводимого в России политического курса на модернизацию общественного устройства, совершенствование механизма государства, оптимизацию правотворчества. Как подчеркнул Президент России Д.А. Медведев, «модернизация создает умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества. Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов госуправления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы, современные формы участия граждан в развитии своего города и села, их большее влияние на деятельность муниципальных органов».
Между тем выбор средств достижения нового качественного состояния законодательства, обеспечивающего модернизацию социума, осуществляется порой упрощенно, все чаще «замыкается» на сугубо механическом и многократном внесении в него изменений. На этом справедливо акцентируется внимание в ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Например, в докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечается, что «совершенствование стратегии правового развития России сдерживает ряд недостатков, которые уже приобрели хронический характер. В 2007 году не преодолена практика принятия большого количества «точечных» законов, которые регулируют самые разные сферы общественных отношений. Как и в 2006 году, рекордсменом по количеству таких изменений остается налоговое и бюджетное законодательство; фрагментарностью корректировки в 2007 году отмечено и законодательство об административной ответственности, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, законодательство в сфере образования, здравоохранения и науки».
В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» обобщается практика изменений кодифицированных актов. В итоге констатируется: «После принятия всех указанных кодексов Российской Федерации в них вносились многочисленные поправки. В результате в 20 кодексов Российской Федерации после их принятия было внесено около тысячи поправок (969 поправок). Проведенный анализ еще раз подтверждает наличие такой негативной тенденции, как «заплатное» законодательство. Он также косвенно свидетельствует о недостатках стратегического планирования всей законотворческой деятельности».
Таким образом, назрела острая потребность в научном осмыслении всех граней бытия и функционального преломления техники изменения юридических актов, ее содержания, форм реализации, сопутствующих процедур и феноменов, методик ограничения, установления предела или объема вносимых изменений, оценки их полезности либо вредоносности.
Техника изменения юридических актов носит общеправовой характер. Это социально значимый, по многим направлениям властно-императивный инструментарий, от квалифицированного и разумно достаточного (меры) использования которого во многом зависит доверие населения государству и законодательству, одобрение обществом проводимых реформ.
Примером полномасштабного изменения юридических актов фактически по всем направлениям деятельности служит проводимая в настоящее время реформа органов внутренних дел. Согласно статье 55 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции» вносятся изменения в 45 юридических актов федерального уровня. Понятно, что это лишь часть (в количественном аспекте малая) тех изменений, которые произойдут в системе юридических актов МВД России. Вполне очевидно, что изменения затронут все уровни бывшей милицейской инфраструктуры, подвергнут активному обновлению локальное нормотворчество и правоприменительную практику. Однако эти изменения не останутся внутренним замкнутым процессом в рамках отдельного федерального министерства. Учитывая функциональную значимость полиции, роль, которую она призвана играть в обществе, можно утверждать, что изменения с различной степенью содержательной глубины и объемности охватят в целом правовую систему России, все социальные институты, так или иначе входящие в сферу контактов данного силового ведомства. В связи с этим общеправовой анализ существующей техники изменения юридических актов позволит не только привести имеющийся арсенал в более понятную и цельную систему, но и высветит недостатки элементной структуры, а также дефекты практики реализации.
Актуальность темы определяется потребностями развития непосредственно теоретического правоведения. Разрабатываемая в рамках общей теории права концепция юридической техники не должна исключать возможности более широкого привлечения внимания к ее отдельным крупным разделам. Таким образом происходит взаимообогащение юридических направлений, а теоретическая мысль дополняется новым синтезированным качеством.
К настоящему моменту техника изменения юридических актов относится в отечественной науке к разряду малоисследованных, что подтверждается библиографическими источниками. Всю палитру негативных последствий пробельности научно-методологического обеспечения реализации техники изменения юридических актов, ошибочности содержания либо медлительности процедуры изменения ныне в полной мере испытывают все субъекты, начиная от рядовых граждан и заканчивая государственными органами. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно признавал отдельные обновления законодательства противоречащими Конституции России, в связи с чем предписывал пересмотреть принятые на их основе правоприменительные решения.
Общеправовой анализ техники изменения юридических актов обусловлен потребностями интеграции России в международное правовое пространство. Техника изменения законов занимает важнейшее место на «стыке» международных и российских правовых актов. Значительная роль принадлежит технике изменения юридических актов в процессе обеспечения единого правового пространства России, укрепления основ федерализма и местного самоуправления.
Вышеобозначенными обстоятельствами определяется научная актуальность и практическая значимость осуществления общеправового анализа техник изменения юридических актов.
Степень научной разработанности проблемы. В теории государства и права, отраслевых науках сделаны лишь первые шаги для выявления сущности и функций этого сложного, противоречивого и весьма динамичного феномена. Комплексное общетеоретическое исследование техники изменения юридических актов до сих пор отсутствует. Как отмечает М.Л. Давыдова, «несмотря на огромную популярность технико-юридической проблематики, в современной теоретико-правовой литературе практически отсутствуют комплексные монографические работы по юридической технике. Не преодолен пока и законотворческий уклон в ее изучении».
В настоящее время имеется лишь один монографический труд, посвященный концептуальному осмыслению проявлений в правовой среде феномена «изменение». В то же время весь спектр специфичности изменений в полной мере раскрыть не удалось. Основной акцент сделан на изменении законодательных актов, что не исчерпывает многогранности техники изменения юридических актов.
Объект диссертационного исследования – юридический акт в многообразии видов его формализации и функционирования в правовой системе России.
Предмет исследования – техника изменения юридических актов как часть теории и практики динамизма юридической техники, обладающая специфическими функциональными возможностями.
Цель диссертационного исследования заключается в научном осмыслении и анализе ценности, специфики, эффективности и путей совершенствования техники изменения юридических актов.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
– проанализировать содержащиеся в научной литературе подходы и позиции по теме исследования;
– разработать авторское определение понятия «техника изменения юридических актов»;
– определить ценность и функциональное назначение техники изменения юридических актов;
– комплексно проанализировать видовое многообразие техники изменения юридических актов;
– выявить ведущие дефекты техники изменения юридических актов, а также причины, факторы и тенденции, препятствующие процессам ее совершенствования;
– сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической концепции развития и повышения эффективности техники изменения юридических актов.
Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания правовой действительности, позволивший рассмотреть вопросы техники изменения юридических актов в неразрывном единстве с другими правовыми явлениями. В процессе исследования применялись общенаучные (анализ и синтез, логический, индукция и дедукция, моделирования, системно-структурный, функциональный, сравнительный), специальные (статистический, конкретно-социологический, психологический), частнонаучные (сравнительного правоведения, формально-юридический, толкования норм права) методы.
Теоретическую основу диссертации образуют труды А.А. Александрова, С.С. Алексеева, П.В. Анисимова, Л.Ф. Апт, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, С.В. Бахвалова, Н.С. Бондаря, Н.А. Власенко, Р.Б. Головкина, М.Л. Давыдовой, А.А. Демичева, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, В.Я. Кикотя, Д.А. Керимова, С.В. Кодана, В.И. Крусса, А.П. Кузнецова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.Н. Миронова, А.П. Овчинникова, П.Н. Панченко, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, М.П. Полякова, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, О.Ю. Рыбакова, В.В. Сверчкова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, С.С. Тихоновой, В.А. Толстика, А.Г. Хабибулина, Т.Я. Хабриевой, О.И. Цыбулевской, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова.
Нормативной основой выступили Конституция России 1993 года; федеральное конституционное законодательство; федеральное законодательство; правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ; законодательство субъектов Российской Федерации; общие и региональные международные правовые акты.
Эмпирическая база исследования включает решения и определения международных, зарубежных, российских судебных и административных инстанций различного уровня; данные правовой статистики и мониторинга; результаты социологических исследований и наблюдений.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов. Научная новизна состоит в том, что представленная работа является первым общетеоретическим монографическим исследованием техники изменения юридических актов, в котором доказывается наличие у данного феномена общеправового статуса. В работе раскрываются место и роль техники изменения юридических актов в правовой системе, показано ее многообразие, практика реализации и пути ее совершенствования. Новизной отличаются сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию юридической практики реализации техники изменения юридических актов.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Юридический акт представляет собой технико-юридическую форму фиксации источника юридически значимой информации, сведений о правах и обязанностях субъектов правоотношений, содержащего в доступном для понимания виде формально-юридические (процедурные) признаки и критерии его разработки и принятия, а также функционально-ценностные (инструментальные) характеристики практической реализации.
С позиции юридической техники и динамизма правовой материи юридический акт является одним из способов внесения изменений в другие юридические акты.
2. Техника изменения юридического акта – совокупность последовательно взаимосвязанных средств, приемов и способов целенаправленного обновления (замены) содержания либо повышения эффективности действия правовых установлений и норм, позволяющего их адаптировать к сложившейся либо предполагаемой конфигурации социальных потребностей и интересов личности, целей и задач государства.
3. Техника изменения юридических актов в качестве самостоятельного раздела юридической техники находится в одном ряду с техникой принятия (разработки) юридических актов, техникой действия юридических актов (вступление в действие, его приостановление и возобновление), техникой отмены юридических актов.
4. Техника изменения юридического акта позволяет совершенствовать его сущностные качества, среди которых выделяется регулятивная функциональность, познавательная и информационная ценность, социальная обоснованность и востребованность, соответствие результатов действия юридического акта целям его издания (принятия).
5. Классификация техники изменения юридических актов осуществляется: по субъектам, вносящим изменения в юридические акты; по количественному составу субъектов, вносящих изменения; по нормативной природе; в зависимости от формы юридического акта; в зависимости от инициативно-волевого основания; по инициатору динамики; по содержательному объему производимых изменений; в зависимости от характера лексико-технической обработки; в зависимости от цели, которую предполагается достичь путем изменения юридического акта; по способу внешней фиксации информации об изменении ранее изданного юридического акта; по наличию правомочия по внесению изменения.
6. К числу основных дефектов техники изменения юридических актов относятся: неопределенность юридических следствий изменений, отсроченное (отложенное) изменение, безынициативность органов государства по внесению изменений, неоправданные повторы в ходе внесения изменения, злоупотребления техникой изменения, противоречия и несогласованность в действиях различных органов государства и местного самоуправления по внесению изменений, «попутное» (пакетное) внесение изменений, отсутствие обоснованности и последовательности вносимых изменений, неопределенность с используемым технико-юридическим инструментарием, двойное изменение, внесение изменения актом нижестоящей юридической силы, отсутствие обязанности соответствующих субъектов информировать заинтересованных лиц о произведенных коррективах, оценочный характер вносимых изменений.
7. Концепция совершенствования техники изменения юридических актов включает: выявление причин и условий, способствующих формированию дефектов техники изменения юридических актов; оперативное устранение дефектов техники изменения юридических актов; мониторинг практики реализации техники изменения юридических актов; активизация научно-методологического обеспечения техники изменения юридических актов; разработка и внедрение механизмов ответственности за негативные последствия техники изменения юридических актов; анализ и реализация условий, обеспечивающих эффективность техники изменения юридических актов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения уточняют, углубляют и дополняют многие разделы общей теории права и государства (правотворчество, законность, правовая культура, юридическая техника, система и систематизация законодательства) и всех без исключения отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы:
– в учебном процессе при чтении курсов лекций по теории государства и права, отраслевым юридическим дисциплинам;
– в ходе социальной модернизации, реализации административной реформы, приоритетных национальных проектов;
– в процессах совершенствования правотворчества и правоприменения, систематизации и международно-правовой гармонизации законодательства;
– в практической деятельности государственных органов, должностных лиц, предприятий, организаций и граждан;
– в просветительской и воспитательной работе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в пяти научных публикациях автора общим объемом 4,3 п. л. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий. Рекомендации и предложения диссертанта по совершенствованию практики внесения изменений в юридические акты поставлены на учет Государственно-правовым управлением Законодательного собрания Нижегородской области.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и библиографии.
Похожие диссертации на Техника изменения юридических актов : общеправовой аспект
