Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и характеристика нормативного правового акта как источника права 12
1. История формирования нормативного правового акта как источника права 12
2. Понятие и признаки нормативного правового акта как источника права 37
3 Правовая природа нормативного правового акта как источника российского права 72
Глава 2. Основные направления совершенствования системы нормативных правовых актов как источников российского права 93
1. Совершенствование системы и видов нормативных правовых актов ...93
2. Проблемы разработки модельного правового акта в системе российского права 147
Заключение 164
Библиография
- История формирования нормативного правового акта как источника права
- Понятие и признаки нормативного правового акта как источника права
- Совершенствование системы и видов нормативных правовых актов
- Проблемы разработки модельного правового акта в системе российского права
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена тем, что в общественной жизни субъекты права имеют дело с множеством актов и документов, различия
Ш' между которыми зачастую почти не проводятся. Вследствие этого,
возникают проблемы с выбором предметов их регулирования, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. Устранить указанные трудности можно благодаря строгой характеристике правовых актов и их соотношения между собой.
^ Теоретики государства и права нередко отождествляют правовые акты с
понятием нормативные акты, хотя к таковым не относят индивидуальные, информационные и иные акты. Главное в них — выражение государственного веления и закрепление решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нем норм и предписаний.
^' Многообразие явлений и процессов, проистекающих в обществе,
порождает потребность в документировании разных видов деятельности и
состояний. Нужны фиксация и общезначимое удостоверение актов, событий
и состояний. Документ как письменная форма, удостоверяющая
определенную информацию, является наиболее распространенным ее
^ носителем. Это — законы, постановления, инструкции, обращения, письма,
свидетельства, договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т.д. Правовые акты занимают в массиве документов особое место.
Отметим, прежде всего, их публичное, официальное обозначение в Конституции Российской Федерации. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 - «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 — «акты». Помимо этого в Конституции Российской Федерации многократно упоминаются федеральные конституционные и иные законы, указы и нормативные акты Президента, договоры, постановления и распоряжения. И все эти акты
нуждаются в комплексном осмыслении и анализе применительно к современным аспектам правового регулирования общественных отношений.
С другой стороны, несмотря на то, что нормативный правовой акт в настоящее время является одним из ведущих источников в российском праве,
ш все-таки существует актуальная проблема повышения его качества, что
возможно путем разработки качественных моделей разноуровневых нормативных правовых актов.
Известно, что еще в начале XIX века теоретики права довольно часто обращались к теме исследования нормативного правового акта, в том числе и
^ в качестве источника права. Разрабатывались проблемы, связанные с
видами и признаками нормативных правовых актов, порядком их принятия, вступления в силу и действия, их места в системе права и в системе источников права, а также их внутренняя структура, соотношение с другими источниками права и многие другие вопросы. Немаловажное значение для развития русской теоретической юридической науки имеют труды известных ученых-юристов конца XIX - начала XX века: Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, Б.А. Кистяковского, Г.Ф. Шершеневича, и других, посвященные в том числе и исследованию проблем, связанных с предметом нашего исследования - нормативным правовым актом: его
А характеристиками, значением и особенностями.
В последние годы издано немало работ ученых в области теории права, практиков, принимающих нормативные правовые акты и их применяющих в своей деятельности. Вопросы теоретического обоснования места и роли нормативных правовых актов в системе источников права, их
0, виды, классификации являлись и являются предметом исследования
многих выдающихся правоведов. К этой тематике обращались в своих работах С.С. Алексеев, М.И. Байтин, С.А. Боботов, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, В. А. Власенко, В.М. Корельский, Д. А. Керимов, П.В. Крашенинников, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, Г.И. Муромцев, Э.М. Мурадьян, B.C.
Нерсесянц, В.Д. Перевалов, А.С. Пиголкин, Л.А. Окуньков, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, СП. Хижняк, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин и другие. Диссертант творчески заимствовал и широко применил в своей работе опыт, методологию вышеперечисленных и многих
^ других ученых-правоведов и практиков-юристов, широко исследовавших
рассматриваемую сферу деятельности. В то же время многие проблемы нормативного правого акта как источника права остаются недостаточно исследованными, включая исторический аспект данной проблемы.
Цель исследования. Настоящая работа направлена на системное,
ф комплексное исследование в теоретическом плане нормативного правового
акта как источника права в условиях осуществляемых в нашей стране реформ, обновления правовой системы общества и ее подсистем.
Для достижения этой цели автор поставил перед собой следующие основные задачи:
^ - исследовать формирование нормативного правового акта как
источника права в историческом аспекте;
- раскрыть понятие и признаки нормативного правового акта среди
других источников современного права;
- охарактеризовать правовую природу нормативного правового акта
Ф как источника российского права;
исследовать проблемы совершенствования системы и видов нормативного правового акта;
рассмотреть проблемы разработки модельного правового акта в системе российского права.
Объектом исследования выступает совокупность общественных
отношений, складывающихся в сфере формирования и реализации нормативных правовых актов в системе права России.
Предметом исследования является специфика и особенности нормативного правового акта как источника российского права.
Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором применялись общенаучные, теоретико-правовые и частные методы. В работе использовались методы системного, сравнительно-правового и юридико-технического анализа, а также исторический и социологический подходы. Правовой основой исследования послужили как положения общей теории права и государства, так и положения конституционного, международного, гражданского, административного, трудового и других отраслей российского права по рассматриваемой проблеме.
Источниковую базу исследования составили: а) научные труды ведущих ученых в области теории государства и права, занимавшихся исследованием разнообразных проблем нормативного правового акта как источника права; б) Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы и федеральные законы, законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных органов государственной власти, регламентирующие деятельность органов государственной власти в части нормотворчества и правоприменения, научно-теоретическая и нормативно-правовая информация на электронных носителях в базах данных справочных правовых систем «Консультант Плюс», «Гарант», «Кодекс», «Референт», и др., а также и в Интернете.
Положения и выводы диссертанта основываются также и на решениях Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов федерации, опубликованных материалов судебной практики, в том числе и решениях судов общей юрисдикции по некоторым категориям дел. Использование сравнительного метода исследования в диссертационной работе позволило проанализировать и сопоставить действующее законодательство России и международные нормы, имеющие отношение к регулированию анализируемой деятельности органов государственной власти в области нормотворчества.
В . работе широко использовались акты, применяемые в процессе деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по
.Владимирской области, и, в частности, опыт работы диссертанта по исполнению актов в качестве судебного пристава Октябрьского района города Владимира.
Научная новизна исследования определяется как совокупностью изучаемых путем системного, комплексного анализа теоретических проблем
' нормативного правового акта как % источника права, так и собственно содержанием ряда сформулированных относительно рассматриваемого нормативного акта положений, научных определений и рекомендаций.
Исходя из теории государства и права и действующего законодательства, сформулирована современная концепция подготовки и реализации нормативных правовых актов в российском обществе, и, в частности, дано определение нормативного правового акта, охарактеризована его сущность, содержание и особенности реализации.
В исследовании разработан механизм формирования такого комплекса требований, предъявляемых к документальному акту, посредством которого он может становиться действительным источником права -источником -в смысле .способа внутренней структуризации и закрепления правовых велений. Нормативный правовой акт в этом смысле здесь выступает первичным элементом формирования этой (системы права, к исследованию которой обращаются довольно редко.
Новизна предпринятого исследования состоит также и в новом подходе к проблеме наделения нормативного правового акта свойствами, позволяющими ему полно и качественно отвечать требованиям науки и практики, формируясь на основе единых принципов, присущих правовому пониманию и регулированию складывающихся отношений во всех областях жизни человека. Именно выработка единых подходов к формированию разных видов нормативных правовых актов как источников права отличает подход автора к исследованию темы от других подходов.
Предложенный автором подход к оценке нормативного правового акта
как источника права, состоящий в определении его характеристик и
параметров наиболее приемлем для воплощения в процессе его
реализации идей гуманизма, демократии и справедливости. С его позиций
0 можно более убедительно и последовательно оценивать действующее
законодательство, обосновывать меры по его совершенствованию. На защиту выносятся следующие научные положения:
- определяется, что нормативный акт имеет ряд существенных
преимуществ перед другими источниками права, он должен занимать и
% занимает ведущее место в российской системе права, обосновывается,
что появление первых нормативных правовых актов связано с письменным закреплением правил регулирования, признаваемых на протяжении длительного периода времени большим количеством участников (естественный, или обычный путь формирования
ф' нормативного источника управа);
- доказывается, что любой юридический акт приобретает свойство
регламентарности, может быть включен в число источников права лишь при
условии, что он по форме и содержанию соответствует комплексу
требований, составляющему понятие нормативного правового акта. В него
# входят такие признаки как: регулирование однородных, типичных,
постоянно возникающих общественных ситуаций, при этом в основе
реагирования лежат правила, рассчитанные на неоднократное
применение к таким ситуациям в общественной жизни;
неперсонифицированность; общеобязательность; публичность;
юридическая сила и иерархичность; системность; формальная определенность; обеспеченность государственным принуждением; нормообразующая роль государства;
- обосновывается, что нормативные правовые акты в одном правовом пространстве должны быть объединены в систему с четким
схематичным соотношением, не допускающем как внутренней, так и внешней противоречивости и коллизий. Важно, чтобы эта система, связанных нормативных правовых актов полностью (беспробельно) покрывала бы все правовое пространство;
^ - предлагается механизм, который, по мнению диссертанта,
должен предусматривать обоснованное приостановление, изменение, отмену, обжалование, признание недействительным дефектного акта. Для системы правотворчества, как обосновано в работе, это должен быть специальный орган, обладающий полномочиями предварительного
ф нормоконтроля с правом принятия общеобязательного (не
рекомендательного) решения. Предлагается наделить такими полномочиями конституционные суды (Конституционный Суд РФ в отношении актов федерального уровня и конституционные (уставные) суды субъектов РФ в отношении актов соответствующих субъектов Федерации). При
^ этом их полномочия должны быть ограничены только вопросами права (а
не вопросами целесообразности, экономической обеспеченности, своевременности определенного акта, политической направленности). В противном случае может быть нарушен конституционный принцип независимости законодательной власти. Для правоприменителя - это
ф, развитие и совершенствование всех форм судебного и прокурорского
і контроля с правом самостоятельной постановки вопроса о незаконности акта;
- предлагается собственное определение нормативного правового акта. Он трактуется как источник права, из которого возникает
# государственное регулирование, как способ выражения социального
интереса субъектов права, облеченный в особую, установленную форму, закрепляемый посредством особого рода нормотворческих процедур и предназначенный для реализации данного интереса путем общеобязательности;
- предлагается классификация нормативных правовых актов по
критерию формирования и выражения воли и социального интереса: акты
прямого волеизъявления всего народа, акты делегированного
волеизъявления всего народа; акты прямого волеизъявления
щ> определенной социальной общности; акты делегированного
волеизъявления определенной общности; акты властного государственного веления; акты властного веления отдельного субъекта нормотворчества (ограниченность полномочий специальным предметом регулирования, числом лиц, кому адресованы (только предприниматели, работники,
Щ, работодатели, покупатели и продавцы и т.п.)) и соответствие
волеизъявлению, выраженному народом непосредственно и через представительные органы власти;
- разработан модельный правовой акт, исходя из опыта подготовки
подобных актов в России и за рубежом. В диссертации характеризуются
ф разделы данного модельного акта, рассматривается их содержание и
структура, а также формулируется методика подготовки и оформления законов субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается, прежде всего, в том, что оно имеет научно-познавательное
# значение и рассматривает теоретико-правовые представления о нормативном
правовом акте как источнике права в российском обществе.
Разработанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности государственных органов, и, в частности, в области совершенствования законодательства, регулирующего различные аспекты подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов, а также в правоприменительной работе органов юстиции, судов, прокуратуры, внутренних дел Российской Федерации и иных органов. Они могут найти также свое применение при разработке учебных курсов, программ и проведении в вузах занятий по
повышения квалификации работников правотворческих и
правоохранительных органов.
Апробация проведенного исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования прошли апробацию в научных и учебно-педагогических сферах. Результаты работы внедрены в учебный процесс Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, использовались при подготовке сборника методических материалов по курсам «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права» (разделы
«, «Формы (источники) права») (М., 2002).
Некоторые из предложений и рекомендаций диссертанта по вопросам
подготовки и принятия нормативных актов учтены и нашли применение в
деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по
Владимирской области, а также при исполнении автором алиментных дел в
- качестве судебного пристава Октябрьского района г. Владимира. По
результатам исследования автором опубликованы работы «Правовая природа нормативного правового акта» (М. РПА МЮ РФ, 2004, 1,2 п.л.); «Юридический конфликт и проблема оптимизации соотношения политических и правовых норм» (Конфликты: политико-правовые аспекты.
^ Ярославль, 2001. 0,6 п.л.); «Право человека на достойное существование и
роль политических норм в его обеспечении» (Сборник теоретико-практических докладов и сообщений. Владимир, 2001 год, 0,2 п.л.); «Первые нормативные акты независимой России» (Сборник Министерства юстиции России: история и современность. // Материалы межвузовской научно-
ф практической конференции. - М.: РПА МЮ РФ, 2003. 0,3 п.л.);
«Международные правовые акты в системе источников российского права» (Судебный вестник. Владимир,. 2004, № 1. 0,3 п.л.)
История формирования нормативного правового акта как источника права
Вопросы происхождения права как социального регулятора жизни общества вообще и его письменных форм в частности, занимали умы юристов-исследователей на протяжении всей истории развития науки теории государства и права. Высказано множество мнений, взглядов и обосновано немало теорий по проблемам, связанным с причинами и временем возникновения права как социального явления и различных форм его закрепления, его назначения и функций в каждом конкретном периоде развития разных общественных групп, общих черт правовых актов как источников права разных времен и народов и их особенностей.
Предметом нашего исследования является нормативный правовой акт как источник права. Для того, чтобы понять сущность определенного правового явления и своеобразие его форм на современном этапе развития необходимо проанализировать историю его формирования, занимаемое им место и роль в правовой системе общества. Известно, что нормативный правовой акт являлся всегда, с момента возникновения первых письменных источников права, и является в современном обществе, одним из основных источников права. Каждое правило, получившее письменное выражение и наделенное силой регулятора отношений посредством закрепления в нем общеобязательной для всех воли правителя, имеющего власть в данном обществе, обладает безусловным влиянием на поведение участников отношений в этом обществе.
Возникновение отдельных норм права обусловлено определенными явлениями общественной жизни, которые, в совокупности, составляют причину возникновения норм права, образуют то, что можно назвать источниками права. Источником права в этом смысле могут быть: материальные условия жизни общества, которые определяют собой всю совокупность общественных отношений, объективную необходимость существования права; воля народа, созидающая основные юридические принципы и права человека (Конституция); воля государства, создающая централизованные юридические нормы (действуют на всей территории государства). Следовательно, воля государства в процессе формирования права создает большую авторитетность юридических норм по отношению к другим социальным нормам; воля граждан, отдельных, относительно самостоятельных объединений людей. Деятельность такого источника ярко проявляется в корпоративных нормах; объединенная воля коллективов людей и государства, когда организация готовит проект нормативного правового акта, а утверждается он государством.
Таким образом, понятие источника права относительно самостоятельно, характеризуется особым многообразием причин и социальных факторов, которые лежат в основе возникновения и функционирования права как целостного явления общественной жизни.
Однако понятие источника права в юридических науках употребляется еще и в другом, специально юридическом смысле. Под источниками права в этом смысле принято понимать ту особую специфическую форму, в которую облекаются нормы права.
К внешним формам выражения права относятся: правовой обычай — это санкционированное государством правило поведения, утвердившееся в обществе в течение длительного исторического существования людей и передающееся от одного поколения к другому и, в силу этого, ставшее традицией; юридический прецедент - латинского происхождения, означающее идущий впереди. Прецедент — это писаное или устное решение судебного или административного органа, ставшее нормой, эталоном при рассмотрении всех последующих дел в будущем. Прецедент является ведущим источником англосаксонской системы права; нормативный правовой акт — это письменный документ соответствующего государственного органа, в котором устанавливается, изменяется или прекращается действие норм права, содержащих правила поведения общего характера; нормативный договор — это особая форма права, которая получает все большее распространение в странах современного мира. Специфика данной формы права заключается в том, что она утверждается и реализуется на основе двойного волеизъявления. Эта форма права получила немалое развитие в процессе утверждения российской государственности. После распада СССР на самостоятельные государства возникло особое состояние, при котором бывшие автономные республики стали требовать большей самостоятельности; в качестве формы права могут выступать и религиозные тексты, санкционированные государством (например, Коран).
Россия относится к романо-германской правовой общности, поэтому важнейшим источником права в нашей юридической системе является нормативный правовой акт.
Из мировой истории права видно, что очень часто возникновение его первых письменных источников связано именно с письменным закреплением правил регулирования, признаваемых на протяжении длительного периода времени большим количеством участников. Эти первые письменные документы или источники права, хотя и с довольно большой долей условности, можно назвать первыми, примитивными нормативными правовыми актами.
Такой способ возникновения нормативного правового акта можно охарактеризовать как естественный, или обычный путь формирования нормативного правового акта как источника права. Средством для него, прежде всего, стали механизмы многообразных и разнородных линий преемственности между поколениями людей, пути передачи опыта старших молодым. Однако, как отмечает в своей работе Т.В. Кашанина, все социальные явления отличаются одной очень важной особенностью: в отношении подавляющего большинства из них нельзя указать с определенностью тот день, даже год, а иногда и столетие, когда они появляются. Процесс их зарождения происходит постепенно и по протяженности занимает большой промежуток времени: годы, десятилетия, столетия, а иногда и тысячелетия1. Это в полной мере относится
— и к процессу возникновения государства, и к процессу - возникновения права, в том числе такой его формы как нормативный правовой акт. Право, как мы уже отметили, зародилось в недрах первобытного общества, на заключительном этапе его развития, когда начали образовываться вождества или, как их ещё называют, протогосударства.
Понятие и признаки нормативного правового акта как источника права
Предмет нашего исследования — нормативный правовой акт. В современной российской правовой системе действует довольно много видов разнообразных нормативных правовых актов. Каждый нормативный правовой акт является источником права, первоначальной отправной точкой для возникновения, изменения, прекращения общественных отношений в регулируемой им области.
В качестве действующего источника права нормативный правовой акт выступает с момента его принятия и вступления в силу до отмены. Именно с его принятием, возникновением в юридическом качестве и связано наделение такого акта комплексом характеристик, делающих его источником права. Когда же набор определенного рода информации, составленной и собранной в специальном порядке по .определенному вопросу становится источником права? Какие процедуры необходимо пройти, какие свойства необходимо приобрести письменному документу с тем, чтобы он мог считаться нормативным правовым актом? Для правового акта как разновидности документа характерны, прежде всего, такие общие свойства, как документальное фиксирование информации, официально признанное закрепление и выражение ее в документах строго определенных форм. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками, выделяющими его среди других документов. К числу таких признаков можно отнести, прежде всего, круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий. Правовой акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений.
Гарантией акта является обеспечение его юридической силой, понимаемой в смысле общеобязательности в соотношении с другими актами и непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.
Сказанное позволяет дать определение правового акта - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.
В исследованиях по теории права при рассмотрении проблем, связанных с источниками права, нормами права и признаками нормативного правового акта, как правило, определяются комплекс основных черт нормативного правового акта, отличие его от индивидуального ненормативного акта. Нам хотелось бы в рамках предпринятого исследования определить его признаки. К ним относятся:
- правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Данная форма предполагает: структуризацию текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т.п.); формулирование правил поведения длительного или разового характера; нормативный язык; использование специфических юридических понятий и терминов; соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;
- официальный характер правового акта заключается в его издании от имени государства. Управомоченность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность; - издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции. Министерство, администрация области, городское собрание представителей и иные органы государственной власти и местного самоуправления с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуют в рамках предметов ведения и полномочий.
Хозяйствующие субъекты - предприятия, учреждения, организации принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них; - нормативный правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом). В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения; - правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов - путем возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов. Нормативность, как основное свойство правового акта. В современной теории права довольно четко установлен подход к определению понятия и сущности нормы. Формулировки, применяемые здесь варьируются довольно в широком диапазоне. Чаще всего норму определяют, как правило (веление), лежащее в основе конкретно-регулятивного воздействия на общественные отношения, установленное или признанное государством, обеспеченное возможностью государственного принуждения. С.С. Алексеев, к примеру, пишет: «Норма это не просто общее, а общеобязательное правило поведения, выраженное в законах, иных признаваемых государством источниках и выступающее в качестве основания и критерия правомерно дозволенного с юридической стороны (а также юридически запрещенного и предписанного) поведения субъектов права...». В нашем исследовании не ставится целью подробное исследование природы правовой нормы как таковой и существующих здесь научных проблем. Мы выделяем лишь проблемы, связанные с выявлением сущности нормативного правового акта как средоточения норм. Существующие научные дискуссии в плоскости обсуждения наиболее полного и четкого определения нормы права выявляют основную направленность её воздействия. Нормы регулируют общественные отношения, устанавливают, определяют границы, рамки возможного, дозволенного, обязательного поведения индивида, коллективных образований - от государства до различных социальных групп и индивидуумов.
Совершенствование системы и видов нормативных правовых актов
Строго определенная форма любого юридического документа подразумевает несколько признаков, первым из которых следует назвать внутреннюю структуру, которая распределяет весь массив содержащейся информации по тематическим, функциональным признакам в разделы, главы, статьи, абзацы, пункты, подпункты, что позволяет содержание нормативного правового акта привести в такой последовательный поток, который несет все её слои логически и последовательно.
В тексте нормативного правового акта должны в соответствующем порядке использоваться юридические конструкции, которые, как правило, представляют собой своеобразные модельные построения прав, обязанностей, ответственности, их типовые схемы, в которые облекается юридический материал.45 Так же структуру текста нормативного правового акта характеризует использование юридических принципов, правовых фикций, дифференциация нормативного правового материала. Нарушение в структуре, как правило, влечет дефектность акта и по содержанию, поскольку нарушается логика изложения информации, возникают сложности с его использованием и применением.
Язык изложения информации в нормативном правовом акте как юридическом документе тоже, безусловно, должен носить исключительно официальный, нормативный характер, что не допускает использования общелитературных методов изложения информации: сравнений, описаний, метафор, гипербол и авторских мнений, допускающих неоднозначное их понимание и толкование. Специальное использование юридических терминов отличает текст нормативного правового акта от повседневной, технической, публицистической и иной информации.
Текст документа не должен иметь эмоциональной окраски, не допустима художественная красивость, высокопарные фразы, лозунговость и публицистичность. Нейтральное изложение юридических норм повышает эффективность правового регулирования. Сам текст нормативного правового акта должен иметь единую лексическую, логическую и грамматическую основы независимо от его функционального назначения и прагматической роли. Он должен быть связанным и иметь логическую последовательность изложения материала.
Некоторые исследователи считают, что в зависимости от функциональной цели юридические тексты различаются определенной организацией, принципами и правилами выполнения, то есть специфическими приемами использования языковых элементов и приемов.
По мнению диссертанта, специфический язык нормативных правовых актов является неотъемлемым элементом этого сложного правового явления. Именно язык позволяет характеризовать нормативный правовой акт как информационный носитель специфической формы. Нельзя не согласиться с В.А. Власенко, который, исследуя данную проблему, выделяет требования к языку юридических документов: «Для того, чтобы каждый хорошо знал и понимал, что он должен и чего не должен делать, а также знал, как был применен закон к его конкретному случаю во время процесса, язык юридического документа должен в целом отвечать трем условиям: быть точным, ясным, достоверным».
Кроме того, требования к форме нормативного правового акта связаны с необходимостью включения в его текст обязательных реквизитов: вид акта, наименование принявшего его органа, заголовок, дату принятия, номер акта, сведения о должностном лице, подписавшем акт. Такие требования связаны, прежде всего, с сущностными характеристиками нормативного правового акта как источника.
Так, институциональность такого рода актов предполагает наделение каждого нормотворческого органа полномочиями по принятию только определенного вида актов. Законы, например, принимаются парламентом, указы - президентом, постановления - правительством и т.д. То есть само наименование нормативного правового акта непосредственно связано с компетенцией и полномочиями нормотворческих органов. Возможные наименования юридических актов конкретного органа или должностного лица закрепляются в соответствующем законе, положении об этом органе, либо ином акте, регулирующем его деятельность. Неправильное определение наименования юридического акта может повлечь признание его недействительным.48 Наименование органа или лица, принявшего акт также имеет определяющее значение как институциональная характеристика нормативного правового акта.
Заголовок, или название нормативного правового акта дает указание на его предмет регулирования и во многом определяет сферу его действия. Именно этот элемент . является необходимой составляющей для учета и систематизации законодательства, выделении определенного акта для правоприменения в том или ином случае. Дата документа также позволяет систематизировать акты в хронологическом порядке и определить примат той или иной нормы в аспекте действия наиболее позднего законодательства в случае их коллизии. Нормативный правовой акт подписывается должностным лицом, его издавшим, если это единоличный орган, либо во вводной части указывается состав коллегиального органа, его принявшего и акт заверяется печатью указанного органа. Это необходимые атрибуты нормативного правового акта как юридического документа в системе российского законодательства, составляющие его форму. Важнейшее значение имеет выработка, и формулирование правовых норм как первичных правил поведения. Существует общее и наиболее известное их деление на императивные, управомачивающие и диспозитивные нормы. Вместе с тем можно провести и более конкретную классификацию норм с учетом характера и объема их регулирующего воздействия: нормы-определения (дефиниции); нормы-принципы, нормы цели; нормы-режимы; нормы - конкретно предписывающие; нормы-запреты; нормы-стимулы; нормы-санкции; нормативно-технические требования.
Понятно, что только правильный выбор "наборов" норм позволяет придать акту свойства эффективного правового решения. Лишь тогда побуждаемые им юридические действия приведут к нужным результатам. И, напротив, увлечение одним видом норм, к тому же неудачное их формулирование снижает эффективность акта. Возникает неясность, кто и что может или должен делать, что нельзя делать. Расплывчатые и декларативные положения — беда многих правовых актов.
Проблемы разработки модельного правового акта в системе российского права
В зависимости от характера проектов они могут быть доктринальными, подготовленными в инициативном порядке учеными и специалистами и направляемыми ими в соответствующие законодательные органы (или публикуемые" для всеобщего ознакомления). Модельные законы, одобренные законодательным органом, приобретают характер официальной законодательной рекомендации. В любом случае адресатом модельного закона является национальный законодательный орган, который вправе его использовать в любой форме. Возможно одобрение целиком акта как своего национально-государственного закона, одобрение частичное с внесением дополнений, изменений, использование как ориентира, как базы для будущей законодательной работы в пределах соответствующего круга общественных отношении. Модельный акт может быть оставлен и без внимания. Диссертант предлагает следующую классификацию модельных законов: международные модельные законы; законодательные акты, устанавливающие общие принципы; национально-государственные модельные акты; законы, содержащие рекомендательные нормы, которые можно включать в текст уже действующего закона (как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов).
Как показывает накопленный опыт, подготовка модельных законов является очень сложным делом. Здесь нельзя допускать поспешности и копирования готовых текстов, ненужного нормативного единообразия. Необходимо тщательно отбирать предмет (объект) будущего регулирования и учитывать реальные потребности адресатов, их заинтересованность в модельных законах.
Внутрифедеральные модельные законы. В последние годы стали готовиться и приниматься модельные законы в рамках Российской Федерации. С их помощью консолидируются законодательные действия субъектов Российской Федерации и повышается эффективность региональных законов. Дело в том, что объем их законодательной компетенции достаточно широк, и нередко ее изолированное осуществление каждым субъектом Российской Федерации приводит к законодательным ошибкам и к противоречиям региональных законов федеральным. Да и небольшой опыт законотворчества не всегда гарантирует высокое качество региональных законов.
Модельные законы для субъектов Федерации представляют собой образцы законодательных текстов, которые разрабатываются для них в инициативном порядке. Выделим признаки модельных законов: имеют рекомендательное назначение; служат нормативно-консолидирующим началом законодательной деятельности; характер рассмотрения и способы реагирования данных актов целиком зависят от законодательных органов республик, областей; разрабатываются в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации для более строгого соответствия региональных законов соответствующим федеральным законам; регулируют законодательные вопросы, находящиеся в исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и служащие для них правовым стандартом.
Модельные законы разрабатываются пока преимущественно юридическими научными учреждениями и группами специалистов. Затем они направляются соответствующим законодательным органам для рассмотрения и возможного принятия. Как уже отмечалось, реагирование законодательного органа бывает неодинаковым - учет, рассмотрение, игнорирование, использование, одобрение.
В качестве примера приведем следующее: В 1996 г. группа сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ после изучения практики разработала, опубликовала и представила в Воронежскую областную думу рекомендательный законодательный акт "Об оздоровлении окружающей природной среды или об экологической безопасности". В пояснительной записке к концепции проекта модельного закона были охарактеризованы причины подготовки такого акта, его исходные позиции, цели, содержание.
Приведем текст опубликованного проекта. Рекомендована следующая структура модельного закона субъектов Российской Федерации (на основе Закона РФ) об экологической безопасности или об оздоровлении окружающей природной среды.
Преамбула (не обязательный, но часто несущий полезную информацию элемент). В первых статьях Закона целесообразно определить важнейшие термины и понятия, применяемые и данном Законе. Предлагается иметь в Законе пять разделов. Раздел I. Общие положения В нем можно выделить главы: основные положения, общие положения: компетенция органов власти, компетенция природоохранительных; специально уполномоченных органов. Раздел П. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду.
Можно выделить ряд следующих глав и статей окружающая природная среда и ее компоненты как объекты охраны: благоприятная окружающая природная среда и экологическая безопасность, обязанности государства; права и обязанности граждан в обеспечении благоприятной окружающей природной среды: право граждан на благоприятную окружающую природную среду, его гарантии и способы обеспечения.
Раздел III. Меры экологической безопасности. Раздел может включать следующие главы: требования (или меры) экологической безопасности; нормирование качества (или нормативно-метрологическое обеспечение) окружающей природной среды; экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую природную среду (ОВОС); установление (объявление) и регулирование режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия.
Может содержать следующие главы и статьи: учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов; ведение кадастров; планирование, финансирование и материально-техническое оснащение в области оздоровления окружающей природной среды; обеспечение рационального, нерасточительного природопользования; платность природопользования; плата за вредные воздействия на окружающую природную среду; экономическое стимулирование, экологическое страхование; другие экономические меры (рычаги), обеспечивающие экологическую безопасность.
Раздел V. Организационно-правовой механизм обеспечения благоприятной окружающей природной среды.
В нем можно выделить главы экологический контроль; мониторинг; экологическое воспитание, образование, научные исследования; разрешение экологических споров; ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды.
Другой вариант модельных законов можно обнаружить в практике работы группы экспертов-консультантов Центральной избирательной комиссии. За последние годы ею были подготовлены проекты более десяти модельных законов по вопросам избирательного законодательства субъектов Федерации - о порядке выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, депутатов представительных местных органов, глав администраций и др. Эти законы учитывали общие требования федеральных избирательных законов и одновременно варианты их реализации в регионах с учетом специфики последних. После рассмотрения и одобрения Центральная избирательная комиссия направляла модельные законы законодательным органам субъектов Федерации .76
