Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические предпосылки исследования юридической природы муниципальных правовых актов 12
1.1. Политическая и юридическая природа. местного самоуправления 12
1.2. Юридическая природа муниципальных правовых актов 44
Глава 2. Система муниципальных правовых актов 73
2.1. Виды муниципальных правовых актов 73
2.2. Иерархия муниципальных нормативных правовых актов 98
Глава 3. Соотношение муниципальных нормативных правовых актов и федерального и регионального законодательства 127
3.1. Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления 127
3.2. Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству 153
Заключение. 187
Список использованной литературы 193
- Политическая и юридическая природа. местного самоуправления
- Виды муниципальных правовых актов
- Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
- Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Будучи низовым и институционально наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти местное самоуправление «производит» и наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных. Вместе с тем в новых исторических реалиях (с момента принятия Конституции РФ 1993 года и до настоящего времени) не имеет адекватного теоретического осмысления целый ряд как концептуальных, так и сугубо практических вопросов «жизнедеятельности» таких актов. В их числе: юридическая природа муниципальных правовых актов, их место и роль в системе российского законодательства, особенности иерархического построения источников, принимаемых на уровне местного самоуправления, разграничение нормотворческих полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти, проблемы и механизмы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству.
Успешное теоретическое осмысление указанных проблем прежде всего предполагает наличие прочной методологической основы. Ныне эта основа имеет серьезные изъяны. Речь идет о неверном представлении социальной и юридической сущности самого местного самоуправления, его реальном соотношении с государственным управлением. В условиях перестроечной эйфории в Конституции РФ были закреплены положения, в которых желаемое (с научной точки зрения - утопичное) выдавалось и продолжает выдаваться за действительное. Формально юридически управление на местах оказалось оторванным от государственного управления. В результате эффективность управленческого воздействия институтов публичной власти на социум была существенно снижена. Не случайными в этих условиях являются попытки перманентного реформирования местного самоуправления, которые не будут до конца успешными до тех пор, пока система управления обществом не
4 будет построена на принципах, адекватных ее социальной и юридической природе.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по значимости для населения страны (как и по масштабам возможных последствий) сравнивают с печально знаменитым федеральным законом № 122. Федеральный закон № 131 подвергался жестким нападкам еще на стадии подготовки. При его прохождении через Государственную Думу были рассмотрены более шести тысяч поправок, а после его принятия потребовалось внести около 200 изменений в различные федеральные законы. Практика правоприменения потребовала внести изменения и в сам базовый закон.
По новому закону общее число муниципальных образований возрастет вдвое - до 25 тысяч. Например, в Нижегородской области с будущего года их станет на 39 больше, в Самарском регионе число муниципальных образований увеличится с 37 до 3001. Реализация нового закона приведет к колоссальному росту чиновников. Скоро к 355 тысячам ныне работающих муниципальных служащих добавятся еще как минимум 150-200 тысяч2.
Выявление политической и юридической природы местного самоуправления является непременным условием для познания юридической сущности муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.
Являясь относительно самостоятельной подсистемой, муниципальные правовые акты имеют сложное иерархическое построение. Понятно, что огромное количество муниципалитетов, объективно предопределенная специфика в вопросах их структурной организации, в каждом конкретном случае будут приводить к весьма существенному своеобразию в вопросе иерархического построения. Вместе с тем, такое построение не может и не
1 25 тысяч одних мэров. Каждая поселковая администрация получит право формировать и расходовать собственный бюджет // РГ. - 2005. - 2 июня. На грани муниципального срыва // РГ. - 2005. - 16 июня.
5 должно быть оторвано от общих закономерностей, существующих в данной сфере. Как следствие возникает потребность в создании базовой модели иерархии муниципальных правовых актов, опираясь на которые каждый отдельный муниципалитет сможет построить свою собственную систему муниципальных правовых актов, которая органично «впишется» в единую систему правового регулирования общественных отношений.
Одной из ключевых проблем современного этапа развитии российской государственности является проблема разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти. И если, в системе «федеральные органы государственной власти — органы государственной власти субъектов Федерации» наметились достаточно четкие контуры, то в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления» предстоит немало сделать, и, в первую очередь, в области теоретического обоснования принципов и порядка такого разграничения.
Самостоятельное значение имеет проблема обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству. На сегодняшний день вследствие целого ряда объективных и субъективных причин наибольшее количество незаконных правовых актов принимается именно на уровне местного самоуправления. В докладе Генерального прокурора Российской Федерации В.В. Устинова «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году» отмечается, что «с 2000 года прокурорами опротестовано более 14,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и 163 тыс. - органов местного самоуправления»1.
Сказанным обусловлены актуальность темы диссертационного исследования и ее выбор автором.
Степень научной разработанности темы. В общей теории государства и права муниципальные правовые акты на монографическом уровне не исследовались. Как правило, о них упоминается попутно в связи с
1 См.:
рассмотрением общих вопросов форм (источников) права, теории правотворчества, теории системы законодательства, типологии нормативных правовых актов и иных близких к ним вопросов. В этой связи следует указать на работы: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, С.Н. Братуся, Т.А. Васильевой, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, НА. Власенко, B.C. Жеребина, С.Л. Зивса, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, Д.А. Ковачева, Е.А. Козлова, И.В. Котел евской, В.В. Лазарева, В.М. Левченко, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, А. Нашиц, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Т.Н. Рахманиной, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, Н.В. Сильченко, В.М. Сырых, В .А. Толстик, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.В. Черникова, Г.Т. Чернобеля, А.Ф. Шебанова и др.
Отдельные аспекты проблематики муниципальных правовых актов затрагивались в отраслевых исследованиях, посвященных природе местного самоуправления, правовым основам местного самоуправления, муниципальному правотворчеству, режиму законности в муниципальной сфере и другим вопросам. Наиболее существенный вклад в разработку указанных проблем внести представителями наук конституционного и муниципального права (С.А. Авакьян, М.В: Баглай, Г.В. Барабашев, Д.А. Баринов, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.В Кудрякова, А.К. Куранов, С.Н. Лопатина, Т.С. Масловская, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, А.А. Петров, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.З Фахрисламова, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.).
Правовые акты местных органов власти достаточно активно разрабатывались в советский период1. Однако в новых исторических реалиях целый ряд положений, сформулированных в тот период, нуждается в основательном переосмыслении.
Объект исследования - общественные отношения, регламентируемые на уровне местного самоуправления.
Предмет исследования - муниципальные правовые акты.
Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе юридической природы муниципальных правовых актов и их места в современной системе источников российского права.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить
степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по
отдельным, наиболее актуальным направлениям;
- выявить социальную и юридическую природу местного
самоуправления;
- исследовать юридическую природу муниципальных правовых актов;
- сформулировать авторское определение понятия «муниципальный
правовой акт»;
- классифицировать муниципальные правовые акты;
осуществить иерархическое построение муниципальных правовых актов;
обосновать.рациональные варианты разграничения нормотворческих полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти;
1 Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. Очерки о правовой природе. - М., 1975; Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся: Автореферат дис. ...канд. юрид. наук. - Харьков, 1970; Денисов В.М. Правоприменительные акты местных Советов: Дис....канд. юрид. наук. - М., 1989; Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления. -М., 1956; Шабанов М.Р. Акты сельских и поселковых Советов. — М., 1971.
- предложить механизмы обеспечения соответствия муниципальных
правовых актов федеральному и региональному законодательству;
- сформулировать выводы и рекомендации, направленные на
повышение законности и эффективности муниципальных правовых актов.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.
Теоретическая база диссертации. Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов, социологов, философов. При этом автор широко использовал не только исследования по общей теории государства и права, но и отраслевые источники, в которых рассматривались в том или ином аспекте вопросы публичной власти, местного самоуправления, муниципальных правовых актов или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) муниципальные правовые акты; з) законодательство зарубежных стран.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического
9 рассмотрения муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
Подход, в соответствии с которым самоуправление рассматривается как альтернатива государственному управлению, с одной стороны противоречит сути явления, а с другой — такой подход на практике порождает немало искусственных трудностей, приводит к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что, в конечном счете, отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.
К проблеме соотношения публичной власти и государственной власти необходимо подходить с позиций соотношения категорий власти и управления. Публичная власть - это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления). Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом; на территории субъекта Федерации - населением субъекта федерации; на местном уровне - населением соответствующего административно-территориального образования. Соответственно и государственное управление осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне - органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти субъекта Федерации; на местном уровне - местными органами государственной власти.
Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории
10 муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.
Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевой принадлежности; содержанию (тематическому признаку); признаку первичности правового регулирования; функциональному назначению; наименованию; форме нормотворчества; инициатору принятия; предметам ведения; порядку принятия; действию во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов. В подобных условиях неизбежно наличие и относительной специфики иерархического построения каждой отдельной из рассматриваемых систем. Однако это обстоятельно отнюдь не препятствует выявлению общих закономерностей их иерархического построения и создание на этой основе некой рамочной модели, которая будет выступать надежным методологическим основания для построения иерархии муниципальных правовых актов в любом муниципальном образовании.
Принципиально неверным является противопоставление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий. В свете отмеченного, позиция законодателя, нашедшая отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003 года, когда в статьях 14-16 перечислены вопросы местного значения (предметы ведения) различных видов муниципальных образований, а ст. 17 содержится перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов, перечисленных в статьях 14—16, представляется
некорректной. Очевидно, что объем полномочий не только неосновательно оторван от предметов ведения, не только не дифференцирован применительно к различным видам муниципальных образований, но, и содержательно неадекватен им.
7. Эффективное функционирование любого, в том числе
муниципального уровня власти возможно только в том случае, когда
полномочия органов местного самоуправления имеют надлежащее
финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное
требование нередко откровенно игнорируется.
8. Для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия
муниципальных правовых актов федеральному и региональному
законодательству могут и должны использоваться четыре основных правовых
института:
институт регистрации муниципальных правовых актов;
институт прокурорского надзора;
институт судебного контроля;
институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике источников российского права, муниципальных правовых актов как наиболее объемного в количественного отношении компонента нормативной системы. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о юридической природе муниципальных правовых актов.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей
12 разработке фундаментальных вопросов осуществления публичной власти, политической и юридической природе местного самоуправления, наметить перспективы повышения качества муниципальных правовых актов, оптимизировать проблему разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические
,жі положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых
дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 4 научных публикациях автора общим объемом 4,5 п. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
*
Политическая и юридическая природа. местного самоуправления
Исследование юридической природы муниципальных правовых актов прежде всего предполагает определение круга тех свойств, сторон, проявлений правовых актов, которые охватываются понятием «юридическая природа». Иначе говоря, необходимо выяснить, что понимается под юридической природой явлений вообще и правовых актов в частности.
Рассматриваемое словосочетание довольно активно используется в юриспруденции при анализе различного рода государственно-правовых явлений. Однако объем понятия «юридическая природа» точно не определен. В результате каждый отдельный исследователь наполняет его тем или иным содержанием по своему собственному усмотрению.
Полагаем, что для получения адекватного представления относительно смысла словосочетания «юридическая природа» в первую очередь необходимо выяснить лексическое значение слов, из которых оно образовано.
Термином «природа» в широком смысле охватывается все сущее, весь мир в многообразии его форм и проявлений. При таком понимании данная категория может использоваться для комплексной характеристики того или иного явления.
В более узком смысле под природой понимают весь неорганический и органический мир в его противопоставлении человеку.
Наконец, слово природа нередко используется в переносном смысле как основное свойство, сущность чего-либо, кого-либо. В указанном аспекте речь должна идти о внутренней, качественной основе соответствующего государственно-правового явления, выявлении главного, определяющего в нем1.
Термин «юридический» означает - относящийся к праву, правовой, в отличие от экономической, политической психологической, социологической, нравственной или иной характеристики. Здесь следует сделать одно существенное уточнение. Дело в том, что с позиций различных подходов к правопониманию рассматриваемое прилагательное будет наполняться различным, а в отдельных случаях прямо противоположным смыслом. Собственная природа (основное свойство) «юридического» в его неразрывной связи с государством. Однако поставить знак равенства между юридической природой и государственной природой нельзя, поскольку последняя охватывает не только правовые, но и иные неправовые явления и в этом смысле является более широким понятием.
Таким образом, категория «юридическая природа» при анализе государственно-правовых явлений может использоваться как в широком смысле для комплексной, всесторонней правовой характеристики соответствующего предмета исследования, так и в узком смысле для анализа генетики, понятия и сущности (опять же правовой) того или иного явления.
В настоящем исследовании словосочетание «юридическая природа» в своем широком значении используется при анализе предмета диссертационного исследования в целом, а в узком значении - для решения частных познавательных задач - выявлении понятия и сущности местного самоуправления и муниципальных правовых актов.
Предпримем попытку проанализировать юридическую природу местного самоуправления и муниципальных правовых актов в контексте их понятия и сущности.
Прежде всего обратим внимание на то, что ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года называется «Муниципальные правовые акты» и в ней говорится, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые (выделено нами - А.Л.) акты».
Таким образом, органы местного самоуправления принимают именно правовые, а не просто акты, например, корпоративные. Заметим, что само по себе положение процитированного Федерального закона представляется вполне естественным и каких-либо возражений не вызывает.
Однако вопросы, причем принципиального характера, начинают возникать после прочтения ст. 12 Конституции РФ, в которой говорится, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Действительно, если органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, на каком основании они принимают правовые акты? Как известно, соответствующее полномочие является прерогативой государства. Любая иная организация, существующая в обществе если и вправе принимать нормативные правовые акты то только в той мере, в какой соответствующее право ей делегировано государством. Напомним, что в советский период развития российского общества правом принимать нормативные правовые акты, были наделены такие организации, как ВЦСПС и Центросоюз. Действующей Конституцией не предусмотрена возможность делегирования нормотворческих полномочий государственными органами каким-либо негосударственным организациям. В то же время органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, равно как и правом принимать правовые акты. Однако муниципальные правовые акты органы местного самоуправления вправе принимать не только по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, но и по вопросам местного значения.
Виды муниципальных правовых актов
Классификация муниципальных правовых актов необходима для комплексного, всестороннего изучения анализируемого явления, она позволяет с одной стороны углубить, обогатить общее понятие «муниципальный правовой акт», проникнуть в его сущность, с другой -определить место и роль в общей системе источников российского права.
В логике под классификацией понимается распределение изучаемых объектов по классам на основании определенного общего признака. Его наличие у одних объектов и отсутствие у других позволяет четко различать классы по занимаемому ими месту. «Классификация объектов имплицитно содержит системный подход. Рассмотрение класса как системы предполагает изучение внутренних взаимосвязей между членами группирующего множества, тех системообразующих фактов, которые образуют единство его элементов»1. Классификация выступает одним из средств, с помощью которого проверяется обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.
Целью любой классификации является, во-первых, упорядочение определенной суммы знаний, накопленной в теории и практике, и, во-вторых, классификация служит необходимым условием дальнейшего изучения предметов и явлений.
Любая классификация, в том числе и классификация муниципальных правовых актов должна отвечать следующим требованиям: 1) должны быть определены критерии классификации; 2) в одной и той же классификации необходимо применять одно и тоже основание; 3) объем членов классификации должен равняться объему классифицируемого класса; 4) члены классификации должны взаимно исключать друг друга, т.е. каждый класс как множество не должен содержать элементы другого класса1.
Критерий классификации муниципальных правовых актов по относительно самостоятельным группам - это признак, по которому производится классификация. Следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что за основу классификации необходимо брать наиболее существенные признаки и свойства явлений, которые раскрывали бы сущность и содержание исследуемых объектов, позволяли объяснить их качественные свойства и характеристики2.
Основными критериями классификации муниципальных правовых актов являются: 1) характер правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; 2) отраслевая принадлежность; 3) содержание (тематический признак); 4) признак первичности правового регулирования; 5) функциональное назначение; 6) наименование муниципальных правовых актов; 7) форма нормотворчества; 8) инициатор принятия муниципального правового акта; 9) предметы ведения; 10) порядок принятия муниципальных правовых актов; 11) действие во времени, в пространстве и по кругу лиц.
С учетом сказанного можно выделить следующие виды муниципальных правовых актов.
1. По характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах, следует выделить:
— нормативные правовые муниципальные акты;
— индивидуальные правовые муниципальные акты;
— интерпретационные муниципальные правовые акты;
— смешанные муниципальные правовые акты.
Исходя из приведенного классификационного основания, можно сделать вывод, что основное отличие между указанными разновидностями муниципальных правовых актов состоит в их содержании. Так, в нормативных правовых актах - содержатся муниципальные нормы права; в индивидуальных - индивидуально-конкретные правовые предписания; в интерпретационных - разъяснения смысла норм права; в смешанных содержатся разнохарактерные правовые предписания (нормативные и индивидуальные; нормативные и разъясняющие и т.п.).
Следует обратить внимание на то, что, формально, к нормативным правовым актам, следовало бы относить только те акты, которые содержат нормы права. Однако, как уже было отмечено, под нормативными правовыми актами понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Отсюда следует вывод, что к нормативным правовым актам необходимо относить не только те, в которых содержатся нормы права, но и те, посредством которых нормы права утрачивают юридическую силу, прекращают свое действие. Сами по себе такие правовые предписания являются индивидуальными, но поскольку они порождают особые правовые последствия - прекращение действия норм права - в теории государства и права их также относят к нормативным. С одной стороны в этом можно усмотреть определенную некорректность, с другой - в таком подходе есть своя юридическая логика. Нормативный правовой акт не может и не должен отменяться правоприменительным актом. Поэтому такое допущение представляется вполне оправданным. Дело еще и в том, что для каждой отдельной разновидности правовых- актов существует определенный набор требований. При этом наиболее строгие требования предъявляются именно к нормативным правовым актам. В их числе прежде всего следует назвать наличие нормативно определенного перечня субъектов муниципального нормотворчества и детально регламентированной процедуры принятия и вступления в действие соответствующих актов. Для иных разновидностей актов, требования менее жесткие, однако соблюдение столь же императивно. Заметим, что в тех случаях, когда смешанный муниципальный правовой акт наряду с иными правовыми предписания содержит хотя бы одну норму права, к нему должны предъявляться требования, существующие для нормативных правовых актов.
Деление муниципальных правовых актов на нормативные, индивидуальные и интерпретационные имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Во-первых, целый ряд полномочий органов местного самоуправления могут быть реализованы только посредством принятия нормативных правовых актов: принятие местного бюджета, установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством, установление правил транспортного обслуживания подведомственной территории, определение норм предоставления земельных участков, порядка использования и ограничений на использование земель, принятие планов и программ социально-экономического развития территории. Нормативный характер бюджетных актов является признанным в юридической науке, им обладают плановые документы: планы и программы социального и экономического развития муниципального образования. Содержащиеся в них плановые задания выступают в качестве нормативных предписаний, представляющих собой «правовые установления, определяющие направления, темпы, пропорции и другие необходимые показатели развития той или иной сферы жизни общества»1.
Иерархия муниципальных нормативных правовых актов
Говоря об иерархии муниципальных правовых актов прежде, всего следует иметь в виду ряд положений, имеющих общее методологическое значение для иерархического построения источников права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях1.
Во-первых, термин «иерархия» применим исключительно для характеристики системных объектов и явлений. Там, где нет системы, нет и не может быть иерархии. При этом иерархия применима не в любой системе, а лишь в той, которая является многоуровневой или, по крайней мере, двухуровневой. Одноуровневые системы не иерархичны.
По мнению А.И. Уемова, «исходными при метатеоретическом анализе понятия «система» являются принципы целостности и иерархичности, согласно которым утверждается первичность системы как целого над ее элементами и принципиальная иерархическая организация любой системы»2.
Для любой исследуемой системы минимально требуются три разных уровня ее описания: 1) с точки зрения понимания данной системы как подсистемы более широкой системы; 2) с точки зрения присущих ей внешних, целостных свойств; 3) с точки зрения ее внутреннего строения и «вклада» ее компонентов в формирование целостных свойств системы1.
В вертикальном (иерархическом) срезе системы законодательства Российской Федерации, отражающем иерархию органов власти и нормативных правовых актов по их юридической силе, правовые акты местного самоуправления занимают место после Конституции, законов, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных правовых актов других органов исполнительной государственной власти.
Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, а также принцип децентрализации правового регулирования обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления:
1) федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).
Принцип единства строения системы российского законодательства позволяет рассматривать правовые акты местного самоуправления как подсистему системы законодательства субъекта Федерации, которая в свою очередь является подсистемой системы законодательства РФ.
Систему правовых актов местного самоуправления вполне можно назвать микромоделью, в общем и главном копирующую принципы и системные связи правовой системы государства в целом.
Нижнюю ступень в иерархии источников занимают акты, принимаемые на уровне предприятий, учреждений и организаций (локальные правовые акты).
Во-вторых, теоретическое обоснование иерархического построения любой системы (подсистемы) нормативных правовых актов осуществляется посредством факторного анализа: Основными факторами являются: иерархия государственных (муниципальных) органов (субъектов нормотворчества); степень непосредственности выражения воли народа; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий, надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество1.
В-третьих, любое теоретическое обоснование иерархического приоритета одних нормативных правовых актов по отношению к другим есть не более чем рекомендация законодателю установить нормативный приоритет.
СВ. Поленина и Н.В. Сильченко задолго до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации обратили внимание на то, что «до тех пор, пока более высокая юридическая сила акта не имеет своего правового обоснования, таковой у него нет и не может быть» .Но что значит правовое обоснование?
Думается, что абсолютная, непререкаемая иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только при прямом указании на это закона. Любое теоретическое обоснование, не получившее отражение в законе посредством той или иной правовой формы выражения иерархической зависимости, нельзя рассматривать, с одной стороны, в качестве факта существования двух иерархических уровней, с другой - в качестве правовой основы применения иерархического принципа для разрешения соответствующих коллизий.
2. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (ст. 7). Данным законом предусмотрена система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 43).
В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система правовых актов. Они могут быть более или менее похожими в рамках одной административно-территориальной единицы, одного субъекта Федерации и существенно различаться в пределах всей территории государства. При этом отдельные черты будут иметь место в каждой из них. Это обусловлено объективными причинами. Местное самоуправление действует на правовой основе, которую составляют федеральные законы, законы субъекта Федерации и собственные правовые акты. Законодательно разграничена правотворческая компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные федеральным законодательством - тот костяк, который должен объединять все муниципальные образования России. Нормативные положения, закрепленные законами субъектов Федерации, должны объединить муниципальные образования на территории этого субъекта. А собственная нормотворческая деятельность муниципального образования объективно обусловит своеобразие системы актов данного муниципального образования1.
Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
Непременным условием успешного проведения социально-экономических реформ, формирования правового государства является создание эффективной и гармоничной системы управления на всех трех уровнях осуществления публичной власти (федеральном, субъектном и муниципальном).
Ключевой проблемой создания такой системы является рациональное разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней. «Львиная» доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, превращая, таким образом, федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикции и дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени отвечает введённому Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации»1.
При этом рассматриваемая проблема является одной из наиболее сложных. Выступая на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума
Госсовета РФ 17 июля 2001 года, Путин В.В. подчеркнул: «Наша задача: разграничить нормотворческую деятельность органов власти и управления всех уровней»1.
Важнейшим условием эффективного функционирования любого уровня власти и в равной степени местного самоуправления является четкое определение в законодательстве его компетенции, однако до настоящего времени эта задача нашими законодателями должным образом не решена. Это делает, с одной стороны, невозможной подлинную реализацию принципов правового государства, с другой - фактически дискредитирует саму идею местного самоуправления в нашем государстве, поскольку органы местного самоуправления не имеют чёткого представления о том, чем им заниматься, не располагают достаточными материальными и финансовыми ресурсами и, как следствие, не способны качественно ив полном объеме обеспечивать потребности населения в услугах, которые традиционно обеспечиваются органами местной власти во всем мире2.
Таким образом, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является одной из насущных задач современного этапа развития российской государственности, причём задач глубоко практического свойства.
Властные полномочия органов публичной власти реализуются в различных сферах жизнедеятельности: нормотворчестве, обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности, природопользовании, здравоохранении, образовании, науке и многих других.
Несмотря на то, что все властные полномочия имеют важное значение, всё же основное место среди них принадлежит именно нормотворческим полномочиям. Нормотворчество — это специфическая, требующая особых знаний, умений и навыков интеллектуальная деятельность, связанная с созданием, изменением, дополнением и отменой правовых норм.
Прежде чем обратиться непосредственно к проблеме разграничения нормотворческих полномочий, необходимо внести ясность в базовый категориальный аппарат. Речь идет о понимании и соотношении таких категорий как «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения». Дело в том, что законодатель далеко не всегда проводит четкую грань между указанными понятиями. В результате одни и те же явления в различных нормативных правовых актах обозначаются по-разному, а их содержание часто смешивается. К примеру, в Федеральном законе «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. имеются ст. 6 и 7, закрепляющие полномочия соответственно органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области почтовой связи, а ст. 8 говорит почему-то уже о предметах ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи1. Почему в соответствии со ст. 7 содействие операторам почтовой связи в расширении сферы услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, является полномочием органов государственной власти субъектов РФ, а предусмотренное ст. 8 содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи -предметом ведения органов местного самоуправления? Аналогичный подход наблюдается и в Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г.: ст. 21 перечисляет полномочия Правительства РФ в области градостроительства, ст. 22 - полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительства, а ст. 23 - предметы ведения местного самоуправления в области градостроительства, хотя, по сути, в ней перечисляются не предметы ведения, а полномочия муниципальных образований в области градостроительства. Так, ничем иным как полномочиями является: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации; разработка проектов черты городских и сельских поселений; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; выдача в установленном порядке разрешений на строительство объектов недвижимости и т.п.1.
Т.М. Бялкина справедливо отметила, что «подобная путаница в употреблении понятий «предметы ведения» и «полномочия» имеет место, к сожалению, не только в законодательстве, но и в научных публикациях, посвященных проблемам компетенции» .
