Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональное нормотворчество в Российской Федерации: теоретико-методологические аспекты 16
Параграф 1. Система регионального нормотворчества: понятие, сущность, формально-юридическая характеристика 16
Параграф 2. Законодательные основания нормотворчества субъектов Российской Федерации 81
Параграф 3. Понятие и критерии эффективности нормотворчества субъектов Российской Федерации 112
Глава 2. Юридическая техника как фактор эффективного нормотворчества в субъектах Российской Федерации 134
Параграф 1. Юридическая техника: понятия, структура, типология 134
Параграф 2. Особенности юридической техники в нормотворчестве субъектов Российской Федерации: тенденции, проблемы и пути оптимизации 163
Заключение 205
Библиографический список 219
- Система регионального нормотворчества: понятие, сущность, формально-юридическая характеристика
- Законодательные основания нормотворчества субъектов Российской Федерации
- Юридическая техника: понятия, структура, типология
- Особенности юридической техники в нормотворчестве субъектов Российской Федерации: тенденции, проблемы и пути оптимизации
Система регионального нормотворчества: понятие, сущность, формально-юридическая характеристика
Важнейшей чертой общества является система взаимосвязей между разумными существами -людьми, которые в процессе общения и предметной деятельности посредством реализации социальных требований включаются в процесс управления общественной жизнью. Вовлеченная в процесс правового регулирования, социальная деятельность приобретает новые качества, позволяющие рассматривать ее как относительно самостоятельный вид - юридическую деятельность.
Типология юридической деятельности позволяет выделить нормотворческую, правоприменительную, систематизационную, интерпретационную и другие.
При этом нормотворческая деятельность занимает ведущее место уже потому, что дает жизнь праву, порождает, формирует, оформляет его и открывает «дверь» в общество.
Вполне объясним, поэтому интерес к нормотворчеству, позволяющему создавать правовые акты как выражение политического курса партий, государства и общества1.
По-прежнему актуальной в науке является проблема разграничения понятий «правообразование», «правотворчество (нормотворчество)2» и «законотворчество».
По мнению В.К. Бабаева, правотворчество - составная часть сложного, длительного процесса правообразования , в котором можно выделить две фазы: объективную и сознательно-волевую . Объективный процесс правообразования начинается с возникновением потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и в формировании самых необходимых правил поведения без участия органов государства. Собственно нормотворчество - вторая фаза - сознательно-волевая деятельность компетентных государственных органов по созданию, изменению либо отмене норм права путем принятия нормативно-правовых актов. Эта деятельность, конституирующая правообразование в формально определенные предписания общего характера, и определяется в доктрине как правовое нормотворчество.
Правовые нормы принимаются в соответствии с общим уровнем правосознания общества, и сами образуют особую форму общественного сознания. Установление содержания и выбор формы правовых норм непосредственно зависит от воли и профессиональных качеств депутатов Законодательных Собраний, Государственной думы РФ. принимающих закон, и авторов законопроектов. При этом объективные и субъективные моменты нормотворчества соотносятся в пользу последних. В науке данному тезису созвучна позиция профессора М.Н. Марченко, который оттеняет социальную суть нормотворчества, определяя его «как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах и придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера»".
При этом нормотворчество осуществляется различными способами: 1) непосредственная нормоустановительная деятельность полномочных государственных органов; 2) санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями (общественными организациями, кооперативами и т.д.); 3) непосредственное нормотворчество народа, проводимое в форме народного голосования (референдума).
Итогом нормотворчества всегда будет появившийся в результате государственной деятельности, выраженной в подготовке и принятии в соответствии с установленной процедурой, нормативно-правовой акт.
Однако следует заметить, что конкретный акт нормотворчества не завершает правообразования. Одна правовая норма может получить адекватное выражение в результате нескольких разорванных во времени актов законотворчества. Система правовых норм находиться в постоянном развитии, вместе с регулируемыми и охраняемыми общественными отношениями, что требует принятия новых законов или изменения действующих. Таким образом, процесс совершенствования законодательства не конечен, и за кодификацией следует текущее нормотворчество. Поэтому процесс правообразования всегда цикличен, а нормотворчество является завершающей его стадией.
В рамках легистско-позитивистского подхода, нормотворчество - не что иное, как законотворчество, поскольку это деятельность уполномоченных субъектов по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов, представляющая собой процедуру закрепления норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в нормативно-правовой акт1. Указанный подход актуализирует две относительно самостоятельные проблемы: 1) определение рамок нормотворческой деятельности законодательной и исполнительной власти; 2) установление различий между законом и подзаконным нормативным актом. Разрешение подобных вопросов особенно важно на региональном уровне, поскольку законодательная деятельность субъектов Российской Федерации по своему характеру и содержанию законодательных актов заметно ближе к нормативным актам административных органов государственной власти в сравнении с федеральной. К тому же, по мнению С-Л. Сергевнина «проблемы ограничения исполнительно-распорядительной ветви власти в регионах стоят более остро, чем а федерации в целом»1.
В научных трудах СВ. Полениной законотворчество как разновидность нормотворчества охватывает весь процесс создания правовой нормы, -начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием ее и, заканчивая введением в действие2.
Ю.И. Гревцов акцентирует внимание исключительно на процессуальных моментах законотворчества , тем самым, отождествляя его с понятием «законотворческий процесс». При этом в законодательстве достаточно определенно прописывается компетенция законодательной и исполнительной власти, что позволяет определить жесткий круг участников нормотворческого процесса.
По мнению И.А. Дубова, законотворчество ни что иное как «урегулированные нормами права отношения, складывающихся в ходе принятия законопроекта, которые призваны обеспечить согласование различных позиций, а участники указанных отношений должны обладать строго определенным комплексом прав и обязанностей»4.
В странах романо-германской правовой семьи (Германия. Франция, Россия) понятие «законотворчество» скорее связано с созданием нормативно-правовых актов высшей юридической силы (законов) в процессе целенаправленной деятельности высших представительных органов (парламентов). Механизм законопроектной работы при этом отличается ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; последовательной сменой стадий нормотворчества; множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.
Таким образом, понятия правообразование. нормотворчество и законотворчество взаимосвязанные и взаимообусловленные феномены, однако имеющие самостоятельное значение и потому самостоятельные понятия. При этом источником такого крупного социального процесса как правообразование - является самоорганизующееся начало, в основе которого объективное развитие общества, сущность нормотворчества - в организующем начале, в активной сознательной деятельности в правовой сфере общества. Это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся в обществе правил поведения. Особый вид нормотворческой деятельности, связанный с принятием нормативно-правовых актов высшей юридической силы -законов - законотворчество, которое, в свою очередь, можно определить как деятельность уполномоченных субъектов по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов, представляющая собой процедуру закрепления норм и npunijunoe естественного права. потребностей общества и интересов граждан в правовой акт общеобязательного характера
В федеративном государстве процесс правообразования отличается сложно-структурированным строением, поскольку одним из признаков государственно-правовой природы субъектов Российской Федерации является наличие у них права на собственное нормотворчество, а процессы взаимодействия всех участников по созданию законов имеют массу сплетений вертикальных и горизонтальных интересов, потребностей, позиций и действий власти, населения, лоббистских групп и т.д.
Законодательные основания нормотворчества субъектов Российской Федерации
Одним из признаков государственно-правовой природы субъектов Российской Федерации является наличие у них права на собственное нормотворчество (правотворчество) как целенаправленную деятельность органов государственной власти либо народа непосредственно по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения, действующих в пределах территории субъекта федерации.
В определении рамок (пределов) нормотворчества субъектов Российской Федерации в доктрине определилось два подхода.
Первый исходит из положений Конституции Российской Федерации о российском народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в России (ч. 1 ст. 3), о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. ] ст. 4), государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). Это позволяет утверждать, что нормотворчество республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов является неотъемлемой частью нормотворчества Российской федерации. Тем самым обусловливается определенное единство нормотворчества в России (законодательного процесса, вида правовых актов, иерархического соотношения между ними и пр.).
Второй подход основывается на положении, которое утверждает: в силу федеративного устройства России, обусловившего разделение предметов ведения и полномочий, происходит известное обособление нормотворчества в каждом из 89 субъектов Федерации от нормотворчества на федеральном уровне.
Имеющиеся расхождения в определении объема и пределов нормотворчества субъектов Российской Федерации в правовой доктрине предопределили рассмотрение указанного вопроса в настоящем исследовании.
Объем и пределы нормотворчества в субъектах Федерации ограничены принципами федеративного устройства Российской Федерации, закрепленными в Основном законе страны: государственной целостностью, единством системы государственной власти, разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправием и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. 71 - 73. 76 Конституции Российской Федерации).
Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия. В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано, прежде всего, с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.
Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Согласно п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотрениом для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией Российской Федерации случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «а» ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти. Так, согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ, «территория Российской Федерации» отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта ст. 7! возникает затруднение в том, что следует понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является «территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Феде рации». Территориальное устройство Российской Федерации — это ее структура, определенная в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации — внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.
Из смысла ст. 67, 71, 72. 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), главе 3 «Федеративное устройство» (в том числе в статьях 66 (ч. 1), 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, касается всех субъектов Российской Федерации. Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означает, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований.
Другой вопрос, который возникает по поводу отнесения территории Российской Федерации к ведению Федерации, связан с вопросами границ территорий субъектов Российской Федерации. Часть 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации определяет, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Означает ли это, что данный вопрос — исключительно вопрос ведения субъектов Федерации? Или требуется как согласие обоих субъектов Федерации, так и утверждение данного решения федеральным законом?
Юридическая техника: понятия, структура, типология
Стабильность и порядок в отношениях между людьми в большей мере зависят от упорядоченности и устойчивости права.
В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Министерство юстиции РФ, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Нарушений в этой сфере слишком много, что чаще всего объясняется игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия, реализации принимаемых норм; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики также показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т.п. Увы, но таково качество юридической деятельности сегодня - и теория права всячески стремиться описать, объяснить как состояние правовой системы, так и пути ее совершенствования. Одним из таких путей является «вооружение» законодателей могучей юридической техникой.
Поэтому в последнее время достаточно часто доктрина обращается к обсуждению проблем юридической техники.
Вопросы, раскрывающие понятие, содержание и методику юридической техники, освещены в работах С.С. Алексеева, В.М. Баранова. НА. Власенко, Т.Д. Зражевской. Д.А. Керимова, Г.И. Муромцева, А.С. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, С.Л. Сергевнина, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.А. Ушакова, СП. Хижняка, А.Ф. Черданцева.
Отдельным аспектам юридической техники посвящены статьи А.С. Александрова, Т.В. Губаевой, И.Г. Дудко, А.Э. Жалинского и др.
Однако, по-прежнему, в науке недостаточно уделяется внимания анализу аспектов региональной юридической техники. Среди работ по исследованию указанной проблемы можно выделить только несколько работ Н.А. Власенко, А.С- Зражевской, Н.И. Матузова, Ю.Ю. Удычак. Необходимость исследования особенностей юридической техники в субъектах Федерации объясняется тем, что именно на этом уровне сосредоточены сегодня основные усилия по созданию обширного массива нормативных актов, регулирующих общественные отношения конкретной территориальной общности в рамках гармонизации отношений по формуле Федерация -регион - местное самоуправление.
Методологические исследования имеющихся в доктрине концепций, позволили выделить три основных подхода к определению понятия «юридическая техника».
Первый - так называемый «узкий» подход, при котором юридическая техника рассматривается через призму приемов, способов создания совершенных правотворческих актов. Это, по сути, традиционное видение законодательной (правотворческой) техники. Ее средства (приемы и методы) - необходимые «техницизмы». Так Д. Дабен проблему юридической техники сводил к вопросу о том, в чем собственно состоит мастерство юриста, его искусность в вопросах права1. С точки зрения Е.С. Шугриной. юридическая техника, по существу, представляет собой так называемые деловые обыкновения, т.е. действия и приемы, сложившиеся в ходе правотворческой деятельности". Они могут быть закреплены в специальных нормативных актах, но могут действовать и на основе сложившихся обычаев- Правила подготовки текстов юридических документов весьма разнообразны и многочисленны.
Второй - «широкий» подход, связан с проблемой системного построения права на новой типологической основе. По мнению Г.И. Муромцева- «это, скорее, технология, чем техника создания права, стратегия и тактика его формирования»1. Этого же подхода придерживаются Л.Д. Воеводин, А.К. Черненко2- Обычно в научной литературе «широкий» подход проявляется в том, что понятие юридическая техника, связывается с систематизацией, упорядочиванием права и охватывает у одних авторов систему законодательства , у других - систему источников права4, у третьих - право в целом5.
Третий подход - социологический. Поскольку право - важный, но не единственный инструмент в решении задачи по преобразованию общества, то этот подход предполагает включение в юридическую технику и факторы общественного сознания, культуры, традиций, психологии и др. Поэтому Р. Иеринт юридическую технику рассматривает как средство перевода социальных потребностей на язык права, конструирования обязательных норм для поддержания порядка в обществе6. По мнению А.Б. Венгерова, юридическая техника - «это еще и оценка акта с позиций выражения социального заказа, отсутствия пробелов, недопустимости внутренних и внешних противоречий, наличия компромиссов и т.п.»7, поскольку в нем идет речь о содержательной стороне акта, которая формируется без участия юридической техники. Таким образом, этот подход раскрывает скорее степень адекватности преобразований в обществе преобразованиям в праве. В этом случае стоит поддержать мнение Г.И. Муромцева о том, что «при отсутствии адекватной «среды обитания» новые нормы и институты не будут «работать» или будут «работать» плохо»1.
Существенную разнииу в подходах к определению исследуемого понятия можно объяснить несколькими факторами: I) принадлежностью юристов к той или иной правовой семье; 2) состоянием правовой системы в конкретном государстве ) развитостью самой правовой доктрины,
Так, юристы романо-германского права справедливым признают афоризм: «Право обладает техникой и само является техникой». Для стран англоамериканского права распространение имеет понятие законодательная техника, под которой понимается процесс законотворчества - от законодательной инициативы до промульгации закона. При этом процедура принятия других решений законодательного органа в данное понятие не включается.
В условиях сложившихся обществ техника в праве, в том числе нормотворческая (законодательная), есть средство обеспечения (технического) качества правовых актов, а также поддержания права (как системы) в «рабочем состоянии».
В переходном обществе, особенно при «догоняющей» модели развития техника, прежде всего, нормотворческая - это еще и средство преобразования самого права, изменения его типологической природы, а порой (как в России) также его системы и структуры. Именно поэтому, по мнению Г.И. Муромцева, само понятие «правотворческая техника» становится при этом более широким и многоаспектным".
Анализ проведенного исследования позволяет утверждать, что в науке нет единства в подходах к определению указанного понятия. Под юридической техникой понимают как приемы подготовки и принятия совершенного чакона, так и сам закон, так и право в целом.
Кроме того, в структуре правовой системы выделяются доктринальный, нормативный и социологический аспекты юридической техники.
Подобная многозначность понятия юридической техники делает проблематичным его использование в качестве научного понятия. Выходом из сложившейся ситуации можно позицию, заключающуюся в признании многоаспектности юридической техники как категории для выражения ) прикладных аспектов профессиональной юридической деятельности; 2) формально-структурных аспектов теории права, а также действующего права; 3) степени совершенства формы, структуры и языка права1.
Первоначально обратимся к исследованию этимологического значения слов «техника» применительно к праву.
Что касается слова «техника» (от греч. techne - искусство, мастерство)", то оно трактуется как многозначное слово. Оно обозначает и «совокупность средств человеческой деятельности, созданных для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества» , и «совокупность машин, механизмов, приборов, устройств, орудий той или иной отрасли производства»4, и «совокупность навыков и приемов в каком-либо виде деятельности, мастерства»5.
Особенности юридической техники в нормотворчестве субъектов Российской Федерации: тенденции, проблемы и пути оптимизации
Региональное нормотворчество прошло от эпохи «парада суверенитетов» до «федеральной интервенции» большой путь становления, оформления и стало легитимной деятельностью по отражению региональных интересов.
Будучи по своему характеру территориально-обширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест.
В одних субъектах Российской Федерации процесс становления законодательной системы подходит к завершению, в других - только набирает обороты. С начала 90-х количество принятых нормативных правовых актов динамично нарастало {см. рис. 2).
Первоначально наиболее активно процессы иармообразования проходили в республиках. Так, лидерами по числу региональных законов являлись (к 1998 году): Республика Башкортостан (более 380 законов); Республика Карелия (около 300 законов). Они наследовали, пусть и небогатый, опыт бывших автономных республик, имевших право на законотворчество . Для Краев и областей, а также иных субъектов Российской Федерации принятие законов - дело новое Сегодня ситуация изменилась. И по количеству нормативно-правовых актов, при разработке которых использованы передовые методики юридической техники, отличаются города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), а также Московская и Калининградская области3, (см. рис. 3) В целом количество нормативно-правовых актов, принятых субъектами, составляет более 20 тысяч.
В последние годы региональное законодательство Российской Федерации существенно обновилось, увеличилось количественно, сориентировалось на рыночные отношения. Однако по-прежнему носит переходный характер и в связи с этим страдает такими недугами, как хаотичность, спонтанность, сумбурность.
В общем законодательном массиве одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, ранга, социальной направленности, в частности, действуют старые, союзные, и новые, российские, и региональные; протекают процессы унификации и дифференциации, объединения и обособления; переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции. Можно констатировать, что эта динамически напряженная и во многом противоречивая и асимметричная система.
Для оценки юридико-технических особенностей чрезвычайно важным представляется выявление тенденций, в развитии регионального нормотворчества в Российской Федерации.
За годы становления в нормотворчестве субъектов Федерации проявили себя следующие тенденции: 1) дублирование норм федеральных законов; 2) расширение содержания норм федеральных законов; 3) установление новых норм права.
Дублирование федеральных норм права обычно объясняется удобством пользования нормативным правовым актом субъекта Федерации. Например, все конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Важное влияние законодательства субъекта Российской Федерации проявляется в выявлении «общего» и «особенного» в конституционном законодательстве субъекта по конкретным правовым институтам. Конституционное право совместно с региональным правом имеют такие общие институты, как основы конституционного строя, основы непосредственного народовластия и избирательной системы, принцип разделения власти, конституционный статус личности, система органов государственной власти.
С одной стороны, федеральное законодательство, лежащее в основе законотворческого процесса субъекта, должно быть частично отражено в создаваемом региональном законе. С другой - законодательная техника исключает дословное повторение текстов уже принятых федеральных законов субъекта. Так возникает проблема «пропорции» в определении близких (но не совпадающих!) конструкций, каждая из которых играет собственную роль в механизме правового регулирования.
При формировании собственных региональных институтов законодатель субъекта Российской Федерации как правило детализирует в рамках своих прав такие институты, как административно-территориальное устройство, символика, двойное гражданство (для республик - субъектов), атрибутика, система и структура органов государственной власти и органов местного самоуправления, виды и статус выборных должностных лиц и возможность их отзыва, отраслевые функциональные органы исполнительной власти.
Однако кроме положительной стороны дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации таит опасность искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов Российской Федерации.
Аргументом в пользу ограничения дублирования в региональном нормотворчестве, по мнению Ю.А. Крохиной, служит то обстоятельство, что рассматриваемый технико-юридический прием не закрепляет действие федеральных норм. Например, федеральные бюджетно-правовые нормы являются действующими независимо от их «ратификации» субъектами Российской Федерации. В данном аспекте обращает на себя внимание Устав г. Москвы, ст. 13 которого «Предметы ведения Российской Федерации» идентична ст. 71 Конституции Российской Федерации .
Неадекватное дублирование статьи 2 Конституции Российской Федерации в статье 2 Конституции Республики Карелия (часть 1) привело к искажению смысла понятий «права и свободы» человека. Так, в указанной норме региональный законодатель фактически попытался расшифровать только их некоторые виды (тем самым, ограничивая объем прав и свобод), при этом через запятую с «равными» правами и свободами, указывая на то, что права и свободы являются высшей ценностью. Вторая часть рассматриваемой статьи и вовсе кажется излишней, поскольку ее содержание составляет норма, объявленная обязательной в рамках Российской Федерации, а Конституция Российской Федерации, как известно, имеет прямое действие и в закреплении указанных норм для целей реализации не нуждается.
Проведенный анализ вышеуказанных положений позволяет утверждать, что использование дублирования должно быть минимальным, а в тех редких случаях, когда оно действительно необходимо - предельно точным. Необоснованно широкое дублирование федеральных норм может привести к сужению источников права и, в конечном итоге, к децентрализации и распаду единства правового пространства1.
Вследствие проведения федеративных реформ сегодня отмечается тенденция снижения дублирования федеральных норм региональным законодателем. Ю.А. Тихомиров по этому поводу указывает на следующие причины наметившейся тенденции: 1) увеличение нормотворческой компетенции субъектов Российской Федерации; 2) официальное признание областных (республиканских, краевых, городов федерального значения) законов: 3) обеспечение приоритета нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации перед федеральным законом в сфере исключительного ведения региона; 4) укрепление единых конституционных основ правовой системы Российской Федерации . Однако, несомненно, без дублирования в сложно структурированном законодательстве Российской Федерации региональный законодатель обойтись не может. Речь идет, скорее о повышении эффективности техники дублирования федеральных норм в законодательстве субъекта Федерации.
