Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие правоохранительной деятельности 13
1.1. Правоохранительная деятельность как функция государства 13
1.2. Правопорядок, общественный порядок и общественная безопасность как правовые категории 30
1.3. Правоохранительные системы зарубежных стран 47
1.4. Механизм и принципы функционирования правоохранительной системы России 70
Глава 2. Структура правоохранительной системы государства 87
2.1. Субъекты правоохранительной деятельности 87
2.2. Исполнительная власть в правоохранительной системе государства 119
2.3. Особая роль органов прокуратуры в правоохранительной системе государства 136
2.4. Отдельные аспекты совершенствования правоохранительной системы в России 154
Заключение 165
Список литературы 173
- Правоохранительная деятельность как функция государства
- Правопорядок, общественный порядок и общественная безопасность как правовые категории
- Субъекты правоохранительной деятельности
- Исполнительная власть в правоохранительной системе государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностями практики строительства в России правовой государственности, одним из важнейших условий успешности которого является создание стабильной и эффективной правоохранительной системы. Ведь именно от её функционирования во многом зависит уровень правомерного поведения граждан, а следовательно, и успешность становления диктатуры закона в стране.
К сожалению, на сегодняшний день в России нет законодательно закрепленного определения понятия ни «правоохранительная деятельность», ни «правоохранительная система», ни «правоохранительный орган». Более того Согласно статье 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ1 в Российской Федерации предусматривается три вида службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. И если первые два вида государственной службы у нас имеют свою четкую регламентацию. На уровне федерального законодательства, есть Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ , есть соответствующий Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-ФЗ , однако единого нормативно акта, определяющего что такое государственная правоохранительная служба и в чем особенности ее прохождения на сегодняшний день — нет. Нет единого ответа сегодня и на вопросы о том, что такое правоохранительная система государства и какие элементы в неё входят, что можно отнести к правоохранительным органам.
Первоначально к числу правоохранительных органов исследователи
1 Российская газета, N 104, 31.05.2003.
2 Российская газета, N 162, 31.07.2004.
3 Российская газета, N 63-64, 02.04.1998.
4 относили только суд и прокуратуру. В дальнейшем круг правоохранительных органов, в работах различных авторов, значительно расширился. Так, в частности, Мураметс О. Ф. и Шамба Т. М. Помимо тех, которые традиционно считались правоохранительными органами, к ним стали относить и некоторые комиссии местных органов власти, и общественные организации с правоохранительными функциями.4 Отдельные авторы, стали высказывать мнение о том, что правоохранительные органы необходимо различать дифференцированно: государственные правоохранительные органы (органы суда, прокуратуры, юстиции, органы внутренних дел и др.) и общественные правоохранительные органы (добровольные народные дружины, комиссии по делам несовершеннолетних и т. п.).5 В целом, соглашаясь с данным мнением ученых необходимо подчеркнуть, что предложенная ими терминология нуждалась в уточнении. Так, говоря о втором случае, мы видим, что речь здесь должна идти об общественных правоохранительных организациях.
«Если классифицировать органы государства по функциональному признаку в зависимости от характера и направления их деятельности, — отмечал Т.М. Шамба, - то к правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру, милицию, органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариата, органы народного контроля, ведомственные инспекции и др. Но система органов охраны социалистического правопорядка выходит за рамки собственно государственных и включает в себя ряд общественных организаций и органов общественной самодеятельности». Автор данного мнения считал, вернее исходил из того, что функция охраны социалистического правопорядка осуществлялась всеми органами Советского государства, всем государственным аппаратом, но в
4 См.: Мураметс О. Ф., Шамба Т. М. Правопорядок в развитом социалистическом
обществе. М, 1979. С. 120.
5 См.: Бойков А. Д., Рагинский А. Ю., Мураметс О. Ф. Правовое воспитание в
процессе правоохранительной практики. В кн.: Организация и эффективность правового
воспитания. М., 1983. С. 178-182.
6 См.: Шамба Т. М. Советская демократия и правопорядок. М., 1985. С. 84.
5 целях реализации этой функции социалистическое государство создает в данном аппарате систему специальных органов охраны социалистического государства.7
Проблема четкого разграничения специальных правоохранительных органов и органов государства, которые наряду с другими функциями осуществляют и правоохранительную, в условиях реформирования правовой системы, приобретала особое значение.
Понятие правоохранительной системы нуждалось в специальном рассмотрении и осмыслении. Для этого необходимо было определить основные признаки, выяснить главные свойства правоохранительного органа.
Гойман В. И. И Лазарев В. В. предложили следующее определение: «Правоохранительные органы представляют собой ту часть государственного механизма, которая соответственно характеру разделения властей в государстве, специально создается для защиты конституционных прав и свобод граждан и их объединений от произвола и других неправомерных притязаний, поддержания в обществе демократического правопорядка и законности, используя в этих целях, предусмотренные законом специфические юридические средства, в том числе принудительного и связанного с ним контрольно-надзорного и профилактического
регулирования». При этом подчеркивается, что речь идет о правоохранительном органе в его специальном понимании. К числу признаков, в которых фиксируются сущность правоохранительного органа, данные авторы относят
- возникновение правоохранительных органов вследствие разделения властей в государстве;
См.: Там же. 8 См.: Гойман В. И., Лазарев В. В. Правоохранительные органы в Советском правовом государстве. Понятие, система, направления совершенствования. В сб.: Теоретические и организационно-правовые проблемы применения наказания. Сб. науч. трудов. Уфа, 1990.С. 4.
- обособление части государственного механизма в целях правовой
охраны общественных отношений, прав и законных интересов личности от
произвола;
- осуществление особого вида государственной деятельности -
правоохранительной деятельности;
применение государственного принуждения в связи с осуществление правоохранительной деятельности и пределах своих полномочий;
подчиненность целям и задачам правоохранительной политики;
независимость всех правоохранительных органов (а не только суда) в рамках представленной им компетенции, то есть при рассмотрении конкретных юридических дел, выполнении иных служебных задач. При этом предела деятельности правоохранительного органа, ее содержание конкретно определяются законом;
- внутренняя дифференциация правоохранительных органов на
относительно автономные образования (органы), отличающиеся способом,
сферами деятельности, кадровым составом.
Просто удивительно, что Гойман В. И. и Лазарев В. В. рассуждали так в 1990 году, в бытность Советского Союза и за три года до принятия новой Конституции Российской Федерации, закрепившей в ст. 10 принцип разделения властей.10 Их высказывания, на тот период, имели прогностический характер, были скорее научным предвидением, которое, как мы увидим позже, во многом сбылось. Но на тот момент, они были далеко не бесспорны, хотя и названные учеными признаки, позволяли более точно определить специфику правоохранительных органов как таковых. Ниже мы попытаемся проанализировать высказанную точку зрения. Данный анализ мы
9 См.: Гойман В. И., Лазарев В. В. Правоохранительные органы в Советском
правовом государстве. Понятие, система, направления совершенствования. В сб.:
Теоретические и организационно-правовые проблемы применения наказания. Сб. науч.
трудов. Уфа, 1990.С. 3-16.
10 См.: Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного Суда
РФ, официаальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М.,
Юрайт. 1998. С. 20.
7 проведем с позиций того времени, как мы отмечали выше, до принятия новой Конституции России.
Сказанное позволяет сделать вывод об актуальности исследования проблем функционирования правоохранительной системы, их значимости не только для юридической теории, но и для потребностей разных направлений правовой практики.
Степень разработанности проблематики исследования.
Современная теоретическая база для изучения проблем эффективности
функционирования правоохранительной системы государства
сформировалась в 60-80-е гг. XX в. в работах С.С. Алексеева, Ю.Е. Аврутина, В.В Глазырина, Ю.И. Гревцова, В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф Кузнецовой, В.И. Никитинского, Л.А. Николаевой, А.С. Пашкова, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина,ЛГИ. Спиридонова, Ю.А. Тихомирова, Ф.Н. Фаткуллина, Э.А. Фомина, Г.Н. Хона, Л.Д. Чулюкина, Л.С. Явича и др. В этот период было выдвинуто несколько исследовательских парадигм, сложились концептуальные идеи относительно понятия, факторов эффективности функционирования правоохранительной системы государства и т.д. Однако на новом этапе развития нашего государства, в новых условиях рыночных отношений концепция функционирования всей правоохранительной системы кардинально поменялась.
Объектом диссертационного исследования являются социально-политические факторы, обусловливающие развитие правоохранительной системы, а также общественные отношения, возникающие в функционирования правоохранительных институтов.
Предмет диссертационного исследования включает понятийный аппарат, раскрывающий социально-политическую и юридическую природу правоохранительной системы государства, а также принципы, структурные и содержательные аспекты правоохранительной сферы.
Целью диссертационного исследования является комплексное
8 исследование правоохранительной системы государства, выработка предложений по наиболее оптимальному организационному устройству и нормативно-правовому регулированию ее отдельных элементов, по улучшению качества правоохранительного законодательства и совершенствованию правоохранительной деятельности в Российской Федерации.
Достижение указанной цели осуществляется через разрешение ряда исследовательских задач:
определение понятия правопорядок, правоохранительная деятельность, общественный порядок и общественная безопасность;
определение понятия «правоохранительная сфера» и ее структуры;
изучение зарубежного опыта функционирования правоохранительных систем;
моделирование структуры и действия правоохранительной системы России в целом, а также её отдельных элементов;
- определение места и роли различных субъектов правоохраны в
обеспечении эффективности функционирования правоохранительной
системы.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и специальные, частные методы. Рассмотрение институтов, принципов, отношений, в комплексе образовавших предмет диссертационного исследования, осуществляется в рамках системного подхода, предполагающего сочетание приемов сравнительно-правового и формально-юридического анализа. В процессе работы над диссертацией соискателем использовались методы юридической компоративистики, теоретико-правового абстрагирования и отраслевой конкретизации, нормативно-правового моделирования и др.
Теоретическую базу проведенного исследования составляют труды отечественных и зарубежных авторов разных лет по философии, теории права и государства, отраслевым и специальным юридическим наукам, теории управления, теории функциональных систем.
9 В частности, используются работы, посвященные проблемам
правотворчества и законодательства: Л.И. Антоновой, И.Л. Бачило, В.В.
Бородина, СВ. Боботова, О.А. Гавриловз, А.В. Зиновьева, В.Б. Исакова, И.Ф.
Казьмина, А.А. Кененова; Н.П. Колдаевой, И.В. Котелевской, Т.В. Кухарук,
Р.З. Лившица, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Л.А.
Морозовой, Р.К. Надеева, Л.А. Окунькова, АС. Пиголкина, Т.Н. Рахманиной,
С.Л. Сергевни-на, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, A.M.
Шадже,
Отдельно проблему эффективности государственного управления, в
том числе правотворчества как средства и одновременно результата
управленческой деятельности, рассматривают Ю.Е. Аврутин, Г.В.
Атаманчук, А.П. Герасимов, И.Я. Дюрягин, ЮМ. Козлов, А.Е. Лунев, В.Д.
Малков, М.В. Трегубов и др.
О качестве законов пишут Б.В. Дрейшев, В.Н. Зенков, В.В. Игнатенко,
А.С. Лашков, А.Б. Лисюткин, АР. Парамонов, СВ. Поленина, Т.К. Примак и
др.
В теоретическую базу диссертационного исследования входят работы, авторы которых исследуют вопросы правовой и правоохранительной систем, деятельности органов внутренних дел как элемента правоохранительной системы. Это труды Ю.Е. Аврутина, Е.В. Болотиной, А.Г. Братко, Ф.'М. Городинца, Э.П. Григониса, Н.Н. Жильского, И.Н. Зубова, Т.В. Кухарук, Х.Х. Лойта, В.В. Лысенко, А.В. Малько, И.В. Петелиной, В.П. Сальникова, В.Н. Синюкова, В.П. Тимохова, Л.Б. Тиуновой, В.П. Федорова, А.И. Числова и др.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образовали Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральные законы и развивающие их положения подзаконные нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок организации и функционирования органов государственной власти в правоохранительной сфере.
Эмпирическую базу исследования образуют статистические и отчетные данные о процессе и результатах правотворческой,
10 правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, результаты социологических исследований, экспертные оценки.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов.
Данная диссертация является одним из немногих монографических исследований, посвященных комплексному анализу функционирования правоохранительной системы. Кроме анализа основных подходов имеющихся сегодня автором выдвигается и обосновывается собственная точка зрения на такие важнейшие правовые институты как правопорядок, общественный порядок, правоохранительная система, правоохранительный орган и др.
В работе предложены основные направления по совершенствованию правоохранительной системы в целом. Показано значение конструктивного взаимодействия правоохранительных органов. Предлагается авторское видение организации построения правоохранительной системы, а также организации государственной правоохранительной службы в России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правоохранительная деятельность обусловлена охранительной
функцией правовой системы и охранительной функцией государства. Такое
понимание правоохранительной функции и правоохранительной
деятельности определяется на основании того, что само государство должно
рассматриваться как составная часть правовой системы страны.
Правоохранительная деятельность -это организационно-правовое оформление правоохранительной функции государства как специализированного направления государственной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности.
Под общественным порядком в узком смысле нужно понимать урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему
общественных отношений, складывающихся, преимущественно, в общественных местах и обеспечивающих поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности.
Опыт демократического развития стран, механизм социального управления которых в достаточной степени децентрализован, свидетельствует, что их правоохранительные системы имеют, как правило, многоуровневое построение. Однако в условиях нестабильности социально-политической обстановки в стране децентрализация, а в особенности приватизация полицейских функции пагубно сказывается на эффективности деятельности правоохранительной системы.
Правоохранительный орган это федеральный государственный орган, служба, а равно учреждение, осуществляющее функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, а также по защите прав и свобод человека и гражданина.
На основании анализа действующего законодательства, можно сделать вывод, о том, что правоохранительная система государства, в узком смысле, представляет собой совокупность государственных органов, органов местного самоуправления, а также иных организаций, предприятий и учреждений, которые тем или иным образом участвуют в осуществлении оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, следственной, судебной, нотариальной или правозащитной деятельности.
Существует объективная необходимость принятия федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, который позволит реализовать требования Федерального закона "О системе государственной службы", а также системно и единообразно урегулировать порядок прохождения службы сотрудниками правоохранительных органов, унифицировать меры социального обеспечения в целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на правоохранительные органы.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что
12 формулируемые в ней обобщения и выводы существенным образом дополняют и расширяют теоретические знания по проблемам правотворчества, юридической технике и качества законодательной деятельности; реализации норм права; эффективности законодательства. Ряд положений и выводов диссертации носит оригинальный характер, обладает элементом научной новизны, а потому развивает соответствующие разделы административного права, а также общей теории права и государства.
Практическое значение проведенного исследования состоит в
возможности использовать полученные данные, выводы и исследовательский
инструментарий: а) в практической правотворческой,
правоинтерпретационной и правореализационной деятельности, в ходе осуществления мероприятий по достижению эффективности законов и законодательных массивов, в том числе в деятельности служб и подразделений органов внутренних дел; б) в прикладных научных изысканиях, по поводу эффективности отраслевого и регионального законодательства, эффективности деятельности органов государственной власти; в) в учебном процессе в преподавании учебного курса «Административное право».
Апробация результатов исследования. Диссертационное
исследование выполнено и обсуждено на кафедре «Государственного и
административного права» факультета «Права и экономической
безопасности» ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный
инженерно-экономический университет» Федерального агентства по образованию. Основные положения диссертации излагались автором на научно-практических конференциях и семинарах. Основные идеи и положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, отражены в научных публикациях (статьях). *
Структура диссертации предопределяется доставленными целями и задачами и включает введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, заключение и список литературы.
Правоохранительная деятельность как функция государства
Вопрос об отнесении правоохранительной функции к функциям государства пока не получил однозначного решения в научной литературе: для одних ученых это очевидный, не вызывающий сомнений факт, другие правоохранительную функцию не выделяют в самостоятельную функцию государства, предпочитая как бы «распределить» ее между другими функциями. Например, анализ функциональной природы системы «советское государство» приводит Г.А. Туманова вслед за Н.В. Черноголовкиным к выводу о том, что «одной из ее основных объективно необходимых функций является охранительная функция, реализуемая сложной системой правоприменительных и правоохранительных органов» .
B.C. Афанасьев придерживается иного мнения, выделяя экономическую, политическую, социальную и идеологическую функции государства, предусматривая в трех первых охранительные задачи, такие, как охрана существующих форм собственности, обеспечение государственной и общественной безопасности, охрана прав и свобод всего населения или его части . При этом он оговаривает, что функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным. В зависимости от конкретных исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями. Это могут быть функции: организации общественных работ (например, строительство ирригационных сооружений в азиатских государствах); обеспечения прав и свобод граждан (современные развитые страны, в которых осуществляется переход к правовому государству); охраны природы (в странах, где серьезно нарушено экологическое равновесие) и пр.14 Подобная оговорка уже сама по себе может рассматриваться как теоретическое признание возможности выделения любой функции — и правоохранительная не является исключением — в качестве самостоятельной функции государства.
B.C. Афанасьев обращает внимание и на еще один подход к трактовке функций государства. «Высказываются идеи, — пишет он, — что все функции, о которых говорилось выше, фактически не характерны именно для государства, поскольку в их решении заинтересовано все общество. Это представляет собой цели (или задачи) общества в целом. Для государства же характерны те функции, которые вытекают из его основной сущности — осуществления политической власти. В таком случае государство имеет три основные функции: законодательную, исполнительную и судебную, которым соответствуют три основные ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная (иногда выделяется четвертая функция и соответствующая ей ветвь власти — надзорная).
Каждая из этих властей имеет основную, соответствующую ее наименованию, функцию, но обладает, хотя и в меньшей степени, другими функциями, помогающими реализовать главную задачу. Так, исполнительная власть (президент, правительство) помимо исполнительной деятельности осуществляет нормотворчество, а также в некоторой мере судебные полномочия (разрешение споров государственных органов, входящих в систему исполнительной власти, привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушение норм права должностных лиц, привлечение к материальной ответственности рабочих и служащих, назначение и реализация в определенной, установленной законом, части мер административной ответственности и т.п.). Законодательные органы, в свою очередь, имеют, кроме законодательных, и иные функции: исполнительную (работа ряда комитетов и комиссий) и судебную (например, вопросы ответственности депутатов). Судебная же власть наряду с основной выполняет и другие функции (руководящие разъяснения пленума Верховного Суда РФ, законодательная инициатива, деятельность судебных исполнителей)»
Правопорядок, общественный порядок и общественная безопасность как правовые категории
По мнению большинства авторов, особым признаком правоохранительного органа является выполнение им функций по охране общественного порядка или общественной безопасности .
Охрана общественного порядка является чрезвычайно важным объектом социального управления, который необходим для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур (экономических, политических, культурных и т.д.). Плохое обеспечение охраны общественного порядка отрицательно сказывается на формировании состояния защищенности граждан и правопорядка в обществе.
Обеспечение охраны общественного порядка и безопасности личности, общества, государства носит комплексный характер. Оно не только связано с осуществлением непосредственных функций органов внутренних дел и других силовых структур, но и неотделимо от задач и обязанностей исполнительной, законодательной и судебной власти, действий федерального центра, субъектов федерации, а также органов местного самоуправления, направленных на решение различных вопросов общественной жизни, включая борьбу с правонарушениями.
Статья 72 Конституции России к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а осуществление именно охраны общественного порядка возложено на органы местного самоуправления (ст. 132 Конституции). Таким образом, законодатель чётко разграничивает понятия «правопорядок», «общественный порядок», «общественная безопасность», «законность».
В первую очередь, нам необходимо определить такую государственно-правовую категорию как «общественный порядок» и определить, в чём заключается его охрана.
По мнению некоторых авторов, термин «общественный порядок» нашими законодателями был заимствован из французских источников начала XIX в., когда во Франции была проведена чёткая граница между судебной (криминальной) полицией и полицией административной, на которую возлагалась обязанность «охранять общественный порядок в каждой местности»41. В российских нормативно-правовых актах понятие «общественный порядок» впервые появляется в Уставе о предупреждении и пресечении преступлений 1832 г.42 Кроме этого оно встречается в Положении о мерах по охранению государственного порядка 1881 г. и в Указе Правительствующему сенату от 12 июля 1889 г.
К концу 19 века понятие «общественный порядок» фактически полностью вытесняют другие, родственные ему понятия: «благочиние» - правомерное поведение граждан в общественных местах, «благоустройство» рациональное устройство улиц, «благополучие» — нормальное продовольственное, медицинское и экологическое состояние населения . В 50—90-х гг. XX в. категория общественного порядка исследуется в работах таких ученых, как В.В. Борисова, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.В. Серегина, Л.Л. Попова45. Отмечая, что контуры этой категории становятся более четкими, обозначаются сущностные элементы, анализируются правоотношения, К.С. Вельский вместе с тем подчеркивает, что для «теоретических работ об общественном порядке, несмотря на имеющиеся в них ценные и глубокие положения, характерен узкий «милицейский» взгляд на проблему в целом»
Субъекты правоохранительной деятельности
Среди субъектов осуществления правоохранительной функции особое место принадлежит правоохранительным органам, которые отличаются рядом признаков от других государственных органов, участвующих в осуществлении правоохранительной деятельности, а также от негосударственных правоохранительных организаций. Данные признаки важны не только в теоретическом, но и в практическом отношении. Их знание позволяет правильно определить место правоохранительных органов среди других государственных органов с точки зрения компетенции и ответственности за решение поставленных перед ними задач с тем, чтобы не происходило смешение их функций.
Не менее значимо разграничение компетенции правоохранительных органов и правоохранительных организаций. Указанный аспект приобретает существенное значение в связи с переходом к новой экономике, построенной на равном отношении государства к различным формам собственности, а также в связи с диверсификацией системы правоохранительных органов. Правоохранительные органы не должны брать на себя выполнение тех охранительных функций, которые никак не связаны с реализацией публичных интересов и которые имеют частный характер. Эти вопросы могут более эффективно решаться негосударственными правоохранительными организациями
К признакам правоохранительного органа обычно относятся: специализированная правоохранительная деятельность, конституционность создания и деятельности; государственно-властный характер выполнения возложенных на него обязанностей; право применять в случаях и в порядке, предусмотренных законами, меры государственного принуждения к нарушителям правопорядка и другие законные правоограничения, предусмотренные в целях предупреждения преступлений; относительная самостоятельность по отношению к другим государственным органам.
Специализированная правоохранительная деятельность в некоторых случаях является не только основной, но и единственной. Например, прокуратура занимается надзором за соблюдением законности, а суды — осуществлением правосудия, в то время как органы внутренних дел выполняют не только те функции, которые обычно выполняет полиция в других странах, но и ряд других. В частности, в систему органов внутренних дел входит паспортно-визовая служба, которая лишь косвенно взаимосвязана с выполнением милицейской функции.
В конституционности создания и деятельности правоохранительного органа наиболее очевидно проявляется его сущность, обусловленная правовой системой и сутью конкретного государства. В демократическом обществе правовая система, а следовательно, и вся правоохранительная система должны быть демократическими. Исторический опыт показал, что отход государства от демократических принципов начинается с отказа от демократии в организации и в деятельности правоохранительных органов.
Конституционность правоохранительного органа оценивается по крайней мере двумя критериями: а) соответствием правоохранительного органа тем положениям, которые закреплены в конституции, б) законностью процедуры учреждения правоохранительного органа. Это не значит, что все правоохранительные органы обязательно должны указываться в конституции. Например, в ныне действующей Конституции Российской Федерации не указаны органы внутренних дел, но это не лишает их конституционности, так как они созданы и существуют в связи с тем, что имеется конституционное основание для их организации и деятельности. Таким конституционным основанием является необходимость охраны прав и свобод граждан, общественного порядка и общественной безопасности. Конечно, более предпочтительным мог бы стать такой вариант законодательной деятельности, при котором в самой конституции указываются все составные звенья правоохранительной системы.
Государственно-властный характер правоохранительных органов проявляется в том, что они являются частью государственного механизма, обладают компетенцией рассмотрения различного рода юридических дел. Никакие другие организации не могут и не должны действовать от имени государства и обладать государственно-властными полномочиями по отношению к физическим и юридическим лицам. Это обстоятельство надо иметь в виду учитывая, что в России, особенно в последнее время, появились различные незаконные вооруженные формирования.
Исполнительная власть в правоохранительной системе государства
Исполнительная власть, осуществляя непосредственное государственное управление во всех сферах жизнедеятельности общества, реализует наиболее объемный блок мер по обеспечению и охране правопорядка. Понятие «исполнительная власть» вместо термина «государственное управление» введено в научный и практический оборот Конституций России 1993 г., однако само определение исполнительной власти в Конституции отсутствует. По мнению К.С. Вельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»166. Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности органов внутренних дел.
Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:
а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением; б) функционально, в связи с чем его главное назначение — осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для негр предметами ведения, компетенцией, профилем функций; в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.
Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть — «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)» . Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления».
С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти, с другой — субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление»169. В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен170. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих указах.
Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться в форме не только административно-директивных жестких предписаний, но и регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.
![Исторический генезис Древнерусского государства: теоретико-методологический аспект : [Электронный ресурс]](/i/i/4275/218235.png "Исторический генезис Древнерусского государства: теоретико-методологический аспект : [Электронный ресурс] Тимонин, Анатолий Николаевич")
