Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика механизма российского государства 11
& 1. Понятие механизма государства, особенности его организации и функционирования в России 11
& 2. Место и роль правоохранительных органов в механизме государства 35
ГЛАВА 2. Становление и развитие таможенных органов России 64
& 1. Таможенные органы в дореволюционной России 64
& 2. Таможенные органы в механизме Советского государства и предпосылки создания таможенных органов Российской Федерации 84
ГЛАВА 3. Место и роль таможенных органов в правоохранительном механизме российского государства
& 1. Понятие и система таможенных органов, основа их взаимодействия с другими составными частями правоохранительного механизма Российского государства 103
& 2. Правовой статус таможенных органов в правоохранительном механизме Российского государства 123
Заключение 145
Библиографический список использованных нормативных документов и научной литературы 152
- Понятие механизма государства, особенности его организации и функционирования в России
- Место и роль правоохранительных органов в механизме государства
- Таможенные органы в дореволюционной России
- Понятие и система таможенных органов, основа их взаимодействия с другими составными частями правоохранительного механизма Российского государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале 90-х годов XX
столетия Россия вступила на путь коренных политических и социально-экономических преобразований. В течение последнего десятилетия постепенно формируется новая российская государственность, основой которой провозглашаются идея правового государства, приверженность демократии и общечеловеческим ценностям. Естественно, на этом пути возникли многочисленные трудности и проблемы, совершено немало ошибок. Встречаются они и в сфере организации и функционирования государственного механизма. Необходимость совершенствования государственного механизма, повышения эффективности деятельности государственных органов, его составляющих, взаимодействия их между собой стала настолько очевидной, что уже не может оставаться предметом умозрительных рассуждений, а требует немедленной реализации в жизнь. На это обстоятельство специально обратил внимание Президент Российской Федерации В. В Путин. На первом пленарном заседании вновь избранной Государственной Думы Федерального Собрания в январе 2000 г. он заявил: "Наша общая задача - обеспечить слаженную и бесперебойную работу всего государственного механизма страны, сделать все, чтобы не создавать законотворческого долгостроя" (Российская газета. 2000. 19 января).
В этой связи, представляется, что необходимость творческого, теоретического осмысления проблем, связанных с механизмом государства, выработка рекомендаций по его совершенствованию в настоящее время являются как никогда актуальными.
Особую роль в механизме государства играют органы, называемые правоохранительными, которые призваны всемерно, всеми имеющимися у них силами и средствами, охранять и защищать права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства. Среди этих органов выделяются правоохранительные органы, основная деятельность которых направлена на борьбу с преступностью и
иными правонарушениями. К таковым относятся и таможенные органы.
Таможенные органы занимают, по-своему уникальное место в механизме Российского государства. С одной стороны, только они, а также федеральные органы налоговой полиции, прямо названы правоохранительными в соответствующем законодательстве (ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации"). С другой стороны, таможенные органы, в отличие от большинства других правоохранительных органов, на всем протяжении их развития в России не являлись правоохранительными органами в современном их понимании. Только с принятием Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года им официально был придан статус правоохранительных органов. Законодательными актами Российской Федерации таможенным органам предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности, они стали органами дознания, в них предусмотрена специальная государственная служба с присвоением сотрудникам специальных званий. Сотрудники таможенных органов имеют право на ношение и применение огнестрельного оружия и специальных средств.
Таможенные органы являются составной частью сил обеспечения безопасности России. Они, в частности, реализуя таможенную политику, обеспечивают экономическую безопасность страны. Вся их деятельность направлена на достижение весьма важных для современной России целей таможенной политики; обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулированию развития национальной экономики, содействию проведению структурной перестройки и других задач экономической политики Российской Федерации (ст. 2 Таможенного кодекса Российской Федерации).
Степень разработанности темы. Общим проблемам организа
ции и функционирования механизма государства посвящены работы М. И. Байтина, Э, П. Григониса, Л. Л. Григоряна, М. К. Искаковой, В. В. Копейчикова1. Правоохранительные органы, правоохранительная система, правоохранительная деятельность были проанализированы в работах Е. Н. Болотиной, А. Г, Братко, Л. Д. Кудинова, Ю, Н. Федорова2. О месте и роли отдельных правоохранительных органов в механизме государства писали И. П. Антонов, В. В. Гибов. С И Игонькина, И. С. Масликов, Г. А. Мурашин, И. И. Мушкет, Н. Т. Шестаев3.
Отдельные аспекты деятельности таможенных органов, их правового статуса освещались Н. М. Блиновым, Д. Н. Бахрахом, В. Е. Зобовым, Б. Н. Габричидзе, П. В. Дзюбенко, Н. А. Сусловым, Л. Л. Хомяковым4. Правовое регулирование деятельности таможенной службы в России в историко-правовом аспекте рассмотрено А. Н. Бе
лоноговым1
Специальных работ, посвященных месту и роли таможенных органов в механизме государства в теоретико-правовом аспекте в настоящее время пока еще нет.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественно-политические и социально-правовые процессы в рамках которых происходило становление и развитие таможенных органов в механизме Российского государства. Предметом исследования являются теоретико-правовые аспекты места и роли таможенных органов в механизме Российского государства.
Цели и задачи исследования. Цель исследования - определение места и роли таможенных органов в механизме Российского государства, анализ их взаимоотношений и взаимодействия с другими государственными органами и, в первую очередь, с другими составными частями правоохранительного механизма государства.
Для достижения этих целей в диссертации решались следующие задачи:
- анализ взглядов российских ученых на понятие механизма государства,
- изучение особенностей организации и функционирования механизма Российского государства;
- исследование места и роли правоохранительных органов в механизме государства;
- анализ становления и развития таможенных органов в России в предреволюционный и советский период и предпосылок создания таможенных органов современного Российского государства;
- определение понятия и системы правоохранительных органов;
- анализ правовых основ взаимодействия таможенных органов с другими правоохранительными органами в деле борьбы с преступностью и иными правонарушениями и формулирование практических предложений по их совершенствованию;
- изучение правового статуса таможенных органов в правоохранительном механизме Российского государства и формул ирование практических предложений по его законодательному закреплению.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественной литературе предпринята попытка комплексного анализа места и роли таможенных органов в механизме государства в специфических российских условиях, а также рассмотрены особенности места и роли правоохранительных органов в механизме государства, в связи с чем рекомендуется более широко использовать в юридической науке понятие правоохранительного механизма.
В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выносимые на защиту:
1. Механизм государства - это система органов государства, включающая особый блок военных структур и отличающихся своей военизированностью и вооруженностью правоохранительных органов исполнительной власти в демократическом государстве или играющих самостоятельную и решающую роль в тоталитарном либо авторитарном государстве карательных органов, которые в соответствии со своей компетенцией, определяемой законодательными и иными нормативными актами определенного государства, осуществляют во взаимодействии между собой функции этого государства.
2. Правоохранительные органы следует понимать в широком (теоретическом) и узком (законодательном) смыслах. В широком смысле это суд, органы прокуратуры, органы, деятельность которых направлена на борьбу с преступностью и другими правонарушениями (органы внутренних дел, органы Федеральной службы безопасности, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы и другие подобные им вооруженные и военизированные органы), органы юстиции, осуществляющие констатацию юридически значимых действий и фактов, негосударственные правоохранительные структуры (адвокатура, частнопрактикующие нотариусы, частные детективные и охранные предприятия). Правоохранительные органы в узком смысле - это такие органы, которые прямо названы правоохранительными в
законодательных и иных нормативно-правовых актах и деятельность которых в значительной степени направлена на борьбу с преступностью и другими правонарушениями. Эти органы относятся исключительно к органам исполнительной власти.
3. Правоохранительный механизм государства в условиях современной Российской Федерации - это система органов государства, включающих суд, прокуратуру и правоохранительные органы, относящиеся к исполнительной власти, осуществляющих на основе разделения властей и во взаимодействии между собой правоохранительную деятельность в государстве,
4. В дореволюционный и советский период развития общества таможенные органы осуществляли чисто фискальные функции и не являлись правоохранительными органами в современном их понимании. Лишь с принятием Таможенного кодекса РФ 1993 года таможенные органы стали правоохранительными. В современных условиях к таможенным органам полностью относится определение правоохранительных органов в узком смысле, так как об этом имеется прямое указание в законе; они относятся к органам исполнительной власти; являются военизированными и вооруженными органами, осуществляют борьбу с преступностью и иными правонарушениями в виде оперативно-розыскной деятельности, дознания как формы предварительного расследования преступлений, рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере таможенной деятельности
5. Таможенные органы Российской Федерации - это единая система федеральных органов исполнительной власти, составная часть сил обеспечения безопасности и правоохранительного механизма Российского государства, непосредственно осуществляющих таможенное дело.
6. Необходимо предоставить таможенным органам право предварительного следствия, в первую очередь, по делам о контрабанде. Подобные дела в подавляющем большинстве возбуждаются именно таможенными органами. В них накоплен большой опыт борьбы с контрабандой, имеются высококвалифицированные специалисты, с по
собные расследовать дела о контрабанде в полном объеме. Одновременно можно было бы устранить альтернативную подследственность дел о контрабанде следователям прокуратуры, органов ФСБ и органов внутренних дел и тем самым повысить эффективность борьбы с ней.
7. В настоящее время не существует комплексного нормативного акта, который бы определял правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Отдельные его элементы находят свое закрепление в действующем Таможенном кодексе, в Федеральном законе "О службе в таможенных органах Российской Федерации", других правовых актах. Привести в систему и урегулировать вопросы правового статуса таможенных органов позволило бы принятие Федерального закона СІОб органах Федеральной таможенной службы Российской Федерации", который, будучи основным комплексным нормативным актом, в общем виде определил бы назначение, правовые основы, принципы и направления деятельности, систему, полномочия, силы и средства, порядок финансирования и материально-технического обеспечения, основы правового статуса сотрудников, а также порядок контроля и надзора за деятельностью органов Федеральной таможенной службы.
Методологическую базу исследования составили принципы познания социальных явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии и вместе с тем во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилизационных и региональных особенностей этих явлений. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам.
В диссертации использовались методы формально-юридический, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену механизма государства и месту и роли в нем таможенных органов.
Теоретические основы исследования составили труды видных российских юристов: С. С. Алексеева, Ю. Е. Аврутина, Л. И. Антоновой, М. В. Баглая, М. И. Байтина, Д. Н. Бахраха, А. Г. Братко, Б. Н.
Габричидзе, Э. П. Григониса, Л. Б. Ескиной, ВИ. Каинова, В. В. Ко-пейчикова, Б, Н. Кожохина, А. И. Королева, Н. М. Кропачева, В. Н. Кудрявцева, К. Е. Ливанцева, Д. И. Луковской, В. С. Нерсесянца, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонова, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чирки-на, Л. М. Энтина и других.
В диссертации подвергнуты анализу положения Конституции Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации", других законодательных и подзаконных нормативных актов Российской Федерации, а также Союза ССР и Российской Империи, касающиеся деятельности таможенных органов.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа материалов общей теории и истории государства и права, ряда других юридических наук ставится и исследуется фундаментальная проблема организации и функционирования механизма государства, правоохранительного механизма государства и места в них таможенных органов в условиях России. Сформулированные автором положения и выводы дополняют и развивают многие разделы общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного, административного и таможенного права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы:
- в научных исследованиях организации и функционирования механизма государства, правоохранительного механизма государства и места в них таможенных органов;
- в законотворческом процессе при подготовке нормативно-правовых актов в сфере организации и функционирования механизма государства и деятельности таможенных органов и иных правоохранительных органов;
- в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в правоохранительной деятельности таможенных органов;
- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, административного права, таможенного права, уголовного процесса, по курсу "Правоохранительные органы";
- при подготовке спецкурсов по проблемам правоохранительной деятельности таможенных органов и их места в механизме Российского государства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры правовых дисциплин Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии 25октября 2000 года.
Результаты изысканий автора получили отражение в опубликованных научных работах диссертанта, использовались в процессе преподавания в Санкт-Петербургском филиале Российской таможенной академии. Они получили также апробацию в выступлениях автора на международной научно-практической конференции Толь таможенной службы в условиях переходного периода (Санкт-Петербург, 18-19 марта 1999г.), международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 21-23 сентября 2000г.)
Понятие механизма государства, особенности его организации и функционирования в России
Понятие "механизм государства" часто употребляется в науке теории государства и права. В отечественной юридической литературе неоднократно исследовались вопросы организации и функционирования механизма государства, принципы его построения в России и в других странах, структура механизма государства, а также место в нем отдельных государственных органов, их взаимоотношения между собой. Наиболее значительные из этих работ нами были отмечены во введении. Однако, как это видно из анализа работ, посвященных механизму государства, единого определения механизма государства еще не выработано.
Вплоть до 50-х годов XX столетия механизм государства понимался в широком и узком смыслах. В узком смысле механизм государства исчерпывался аппаратом государственной власти, а в широком смысле он понимался как вся политическая система общества1. По мнению Л.Л. Григоряна такая позиция "...служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствления всех сфер общественной жизни..."2. После XX съезда КПСС, разоблачения культа личности И.В. Сталина и с началом "хрущевской отгеиели" произошел и некоторый пересмотр ранее ортодоксальных положений советской теории государства и права, в том числе и относительно понятия "механизм государства". Большинство ученых-юристов отказалось от упомянутого понимания механизма государства в широком смысле. Постепенно сложилась точка зрения о том, что механизм государства относится только к государственному аппарату, совокупности органов государства, и что понятие "механизм государства" тождественно понятию "государственный аппарат". При этом по сложившейся традиции подчеркивался классовый характер механизма государства. Так, например, в фундаментальной "Марксистско-ленинской общей теории государства и права", механизм государства был определен как "...совокупность учреждений, посредством которых господствующий класс осуществляет свое политическое господство, подавляет классовых противников, осуществляет государственное руководство обществом..." .
Такая точка зрения на понятие механизма государства, но уже без классового обоснования, встречается и в современной литературе. Так, например, по мнению Л.И. Спиридонова, механизм государства это система его органов, "посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции" , а М.И. Байтин утверждает, что понятие государственного аппарата адекватно понятию государственного механизма 2.
В то же время появляются и другие трактовки государственного механизма в более широком смысле, когда в понятие механизма государства помимо системы его органов включаются и другие составляющие. Общим в этих определениях является то, что их авторы проводят различие между государственным аппаратом (органами государства) и механизмом государства. Так, по этому поводу М.Н. Марченко отмечает, что "государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов ".
Наиболее распространенным в отечественной юридической литературе стало включение в механизм государства так называемых материальных придатков. Под ними чаще всего понимались вооруженные силы, полиция или милиция, органы безопасности, исправительные учреждения и т. д., иными словами, вооруженные формирования, силовые структуры. Так, например, B.C. Афанасьев и В.В. Лазарев считают, что "... в государственный механизм входят законодательные органы, исполнительные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п.)"4. Подобные органы в современных условиях обычно называют правоохранительными. К их числу относятся и таможенные органы. Поскольку темой нашего исследования является место таможенных органов в механизме Российского государства, то место и роль правоохранительных органов в механизме государства мы подробно рассматриваем во втором параграфе настоящей главы.
Многими авторами в состав государственного механизма включались и государственные предприятия, учреждения, организации. Так, С. С. Алексеев кроме вооруженных сил и подобных им структур в механизм государства включал государственные предприятия, учреждения и организации1. М. К. Искакова включает в механизм государства хозяйственные государственные органы, предприятия и учреждения и предлагает их называть административными органами2.
Подобные определения механизма государства были в какой-то степени верны в условиях социалистической экономики. В недалеком прошлом подавляющее большинство предприятий, учреждений, организаций, в том числе и чисто коммерческого характера, принадлежали по преимуществу государству, а подобные организации, считавшиеся общественными, по сути, были полугосударственными (например, профсоюзы и их предприятия, учреждения). В условиях рыночной экономики включение в механизм государства государственных предприятий уже явно не отвечает современным реалиям. В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации государственные (унитарные) предприятия, находящиеся в государственной форме собственности, являются коммерческими организациями и в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли, а не осуществление функций государственной власти.
В. В. Гибов отмечает, в этой связи, позицию нового уголовного законодательства России. Так, например, в утратившем юридическую силу Уголовном Кодексе РСФСР 1960 г. существовала глава о должностных преступлениях. Объектом данного вида преступлений являлся, в частности, авторитет, престиж государственного и общественного аппарата. По статьям данной главы УК (злоупотребление должностным положением, получение взятки, подлог, халатность и др.) отвечали должностные лица как непосредственно органов государственной власти, так и государственных, чаще всего промышленных, предприятий, учреждений, организаций. Новый Уголовный Кодекс Российской Федерации 1996 г. главу, аналогичную главе о должностных преступлениях, назвал "Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", включив ее в более широкий по объему раздел "Преступления против государственной власти". Субъектами данных преступлений стали только государственные и муниципальные служащие, в число которых не входят отныне служащие государственных и муниципальных коммерческих организаций1. От себя добавим, что служащие государственных унитарных предприятий за должностные преступления отвечают отныне по статьям УК РФ, входящим в главу "Преступления против интересов службы в коммерческих и некоммерческих организациях", которая входит в раздел "Преступления в сфере экономической деятельности". По этим же статьям УК РФ несут ответственность служащие хозяйственных товариществ и обществ (акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т. д.) и производственных кооперативов.
Место и роль правоохранительных органов в механизме государства
Таможенные органы, место и роль которых в механизме Российского государства являются предметом нашего исследования, в действующем российском законодательстве прямо названы правоохранительными органами (ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" от 21 июля 1997 г.). Следовательно, таможенные органы входят в более крупную систему правоохранительных органов. Поэтому прежде чем перейти к анализу места и роли таможенных органов в механизме Российского государства необходимо дать общее понятие правоохранительных органов, определить их виды и показать их место и роль в механизме государства.
Понятие "правоохранительные органы" в настоящее время используются как в юридической науке, так и текстах законодательных и иных нормативно-правовых актов.
В учебных заведениях юридического профиля России на протяжении последнего десятилетия преподается учебная дисциплина "Правоохранительные органы", издается учебная литература1, публикуются научные статьи по проблемам организации и функционирования правоохранительных органов, о месте их в механизме государства2. Правоохранительным органам как части правоохранительной системы посвящена докторская диссертация А. Г. Братко\
В учебной литературе последних лет понятие правоохранительных органов обычно связывают с понятием правоохранительной деятельности. Определения правоохранительной деятельности, встречающиеся в литературе, различаются между собой незначительно, лишь в мелких деталях. Так, К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалев считают правоохранительную деятельность государственной деятельностью, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических средств воздействия, в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка4. Почти то же самое пишут А. Д. и Д. А. Пронякины: "...это установленная государством деятельность специальных органов, которая осуществляется с целью охраны права путем применения юридических мер воздействия, в строгом соответствии с законом и при обязательном соблюдении установленного им порядка"1. М. И. Клеандров и Г. Н. Чеботарев полагают, что "правоохранительная деятельность в целях охраны и защиты прав человека и гражданина, как и в иных целях, установленных законодательством, осуществляется не любым способом, а по определенным законом процедурам, в установленном законом порядке, с помощью закрепленных в законе мер, способов и средств юридического воздействия"".
Очевидно, что во всех подобных определениях в общем виде обозначаются и цели правоохранительной деятельности (охрана права, охрана и защита прав человека и гражданина). Достижение целей правоохранительной деятельность есть в значительной мере и осуществление функций государства. Такое понимание правоохранительной деятельности в связи с функциями государства удачно, на наш взгляд, представлено еще в одном определении правоохранительной деятельности, принадлежащем В. А. Серову: Правоохранительная деятельность - это практическая реализация в установленной законом форме уполномоченными на то органами и лицами функции государства по охране прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства" 1. Упомянутую В. А. Серовым функцию государства можно назвать правоохранительной функцией, поскольку она реализуется посредством правоохранительной деятельности. Но дать окончательное, более полное и точное определение правоохранительной функции государства можно лишь проанализировав основные направления, задачи, цели правоохранительной деятельности, ее содержание и сущность.
Направления правоохранительной деятельности выделяются практически всеми исследователями данной проблемы. Иногда их отождествляют с функциями этой же деятельности1. В некоторых работах употребляется иные, но означающие то же самое, понятия "функции правоохранительных органов", либо "функции правоохранительной деятельности"2, "виды правоохранительной деятельности"3. В дальнейшем для удобства мы будем пользоваться лишь понятием "направления правоохранительной деятельности", поскольку оно является наиболее распространенным.
Большинство авторов к таким направлениям относят: конституционный контроль, правосудие, прокурорский надзор. Практически все выделяют направления правоохранительной деятельности, направленные на борьбу с преступностью, но формулируют их по-разному. Некоторые говорят о выявлении и расследовании преступлений4, другие об охране общественного порядка и расследовании преступлений5; о судопроизводстве (уголовном процессе) в целом, но в то же время отдельно о предварительном расследовании, сюда же включаются обеспечение безопасности и охрана общественного порядка6. В. М. Фокин выделяет предупреждение и пресечение преступлений, оперативно-розыскную деятельность и расследование преступлений7, а С. В. Бородин - расследование преступлений и оперативно-розыскную деятельность8, В. А. Серов - оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, охрану общественного порядка и обеспечение безопасности личности, общества и государства1. Все эти формулировки вполне можно объединить в одно понятие "правоохранительная деятельность, направленная на борьбу с преступностью".
Многие авторы выделяют такие направления правоохранительной деятельности, как оказание юридической помощи и защита по уголовным делам2. Такая помощь, как известно, осуществляется общественной самоуправляющейся организацией - адвокатурой. К этому направлению естественным образом примыкают выделяемые другими авторами направления - осуществление нотариальных действий3, которое в современных условиях находится в основном в ведении частнопрактикующих нотариусов, охрана (физическая и техническая)4, осуществляемая частными охранными предприятиями. Подобные виды деятельности можно объединить в одно понятие "негосударственная правоохранительная деятельность"5.
У отдельных исследователей можно встретить такие направления правоохранительной деятельности как организационное обеспечение деятельности судове исполнение судебных решений , судебный контроль8, правовая работа в народном хозяйстве9, констатация юридически значимых действий и фактов10, отраслевой надзор (наряду с прокурорским надзором), ведомственный контроль и даже формирование общественной нетерпимости к правонарушениям и предание гласности фактам нарушения закона11. Далеко не все из указанных видов деятельности могут быть признаны отдельными направлениями правоохранительной деятельности. Так, организационное обеспечение судов - это, по существу, форма содействия правосудию, тем более что в настоящее время эту деятельность осуществляет, в основном, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, структурно входящий в систему органов судебной власти, осуществляющей правосудие. Судебный контроль есть также одно из полномочий судебной власти, осуществляющей правосудие. Правовая работа в народном хозяйстве в современных условиях рыночной экономики утратила государственно-правовой характер, это всего лишь профессиональная юридическая деятельность. Для органов отраслевого надзора и ведомственного контроля существует другое наименование - контролирующие (а не правоохранительные) органы. О различии этих органов красноречиво свидетельствует наименование одного из российских законов - Федерального закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Что касается такого направления деятельности, как исполнение судебных решений, то таковая может быть включена составной частью в правоохранительную деятельность, направленную на борьбу с преступлениями и другими правонарушениями. По всей видимости, есть основания говорить и об отдельном направлении правоохранительной деятельности - констатации юридически значимых действий и фактов, которую осуществляют в основном органы юстиции. Это, например, государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, регистрация уставов общественных и религиозных организаций (ст. 3 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации)1, регистрация актов гражданского состояния органами ЗАГС, совершение нотариальных действий государственными нотариальными конторами.
Таможенные органы в дореволюционной России
Многочисленные исторические факты позволяют утверждать, что таможенное дело в России существует не менее тысячи лет. Достаточно сказать, что еще в Киевской Руси взимался мыт или мыто -сбор за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, аренду торговых площадей, покровительство купцам и т.д.1. По мнению некоторых дореволюционных авторов (Ю.А. Гагемейстер, К.Н. Ло-дыженский) в тот период таможенные сборы взимались с торговцев или путешественников не верховной властью, а непосредственными землевладельцами - боярством и монастырями по их собственному произволу: на содержание дорог или рынков, за позволение проезжать по дорогам или останавливаться на рынках, а таможенное дело отличал преимущественно частноправовой характере.
С распадом Киевской Руси и образованием новых центров государственности в "удельное время" (XII-XV в.в.) содержание таможенного дела стало в большей степени, чем прежде, определяться внутренними экономическими интересами. По справедливой оценке И.М. Кулишера это была такая же "внешняя торговля, как и обмен с греками """. Таможенные пошлины могли выступать и как средство политического воздействия4.
Покорив Русь, монголо-татары оказали значительное влияние на развитие таможенного дела. От тюркского слова "тамга" произошел глагол "тамжить" - т.е. взыскивать пошлину - "тамгу" или ставить печать (пятно) Место на рынке или ярмарке, где тамжили товар, стало называться таможней. Сборщик пошлин, бывший мытником или пятенщиком, становился таможником или таможенником". Торговая и таможенная деятельность в удельное время осуществлялась на основе грамот (ярлыков) монголо-татарских ханов, разрешавших свободную торговлю в Северо-Восточной Руси, междукняжеских договоров (договорные грамоты князей великих и удельных), духовных грамот великих и удельных князей и т.д.1
В Московском государстве с его сложной и запутанной финансовой системой, множеством различных податей и сборов, взимание пошлин отдавалось на откуп, эта система была также заимствована у монгол о-татар2.
Законодательную основу таможенного дела России XVI в. составляли таможенные уставные грамоты, издававшиеся московскими великими князьями и царями в целях упорядочения таможенного обложения3. По мнению Ю.А. Тихонова, около середины XVI в. уставные грамоты стали общим явлением, они "исходили от единой центральной власти, в них, несмотря на все различия и особенности, неуклонно проводились общие принципиальные положения""4.
В конце XVI - начале XVII века в России сложилось два способа организации деятельности таможен и взимания таможенных сборов: во-первых, откупной, введенный еще монголами и, во-вторых, так называемый "верный", когда к выполнению обязанностей на таможне привлекались представители купечества, посадских людей и уездных крестьян, которые, по сути дела, отбывали повинность. Служба эта была безвозмездной, на "веру", в связи с чем должностные лица таможен принимали присягу, или, как говорили тогда, "приводились к вере". Поэтому данный способ получил название "верного"5.
На деле в каждом конкретном случае предпочтение отдавалось тому из них, который обеспечивал больший доход. Если в некоторых местностях сборы постоянно отдавались на откуп (только в случае отсутствия желающих воеводы приводили к присяге таможенных голов и целовальников), то в местах обширного ярмарочного торга, где таможенный сбор был значительным, предпочтение неизменно отдавалось казенному ("верному") управлению1.
В одних случаях вопрос о передаче какой-либо таможни на откуп решался московским приказом, в других - областным воеводой. Откупщику выдавалась откупная грамота, в которой точно и подробно определялись все откупные условия (виды и размеры платежей, подлежащих взысканию в пользу откупщика, порядок и способы их взимания, место и сроки уплаты и т.д.)2.
Откупщик принимал на себя обязательство уплаты правительству "известной суммы денег в известные сроки" , что подтверждалось его поручителями, которые в случае неуплаты откупщиком указанной суммы, обязаны были погасить его задолженность. Как правило, продолжительность откупного срока не превышала одного годаЛ
Хотя к откупщикам и не приставлялось должностных лиц, призванных следить за их действиями при сборе пошлин, тем не менее они состояли под надзором наместников (воевод). Последние должны были контролировать правильность таможенных мер и весов, оказывать помощь в законном взимании пошлин, посылать служилых людей к неплательщикам и ослушникам и т.п. Если же местная администрация не исполняла своих обязанностей, а откупщик по этой причине оставался в убытке, то недобор взыскивался с наместника (воеводы)4.
"Верный способ" означал, что в таможне по выбору и в соответствии с очередью служили, как уже отмечалось, торговые и посадские люди, а иногда уездные крестьяне. Возглавлялись таможни таможенными головами, причем назначение в головы, как указывает В. Захаров, "всегда оформлялось в виде царского указа, но в соответствии с выборами купеческих корпораций, которые устанавливали и очередность"1. Таким образом, организация таможенных сборов и решение связанных с этим вопросов перекидывались на купеческие корпорации и посадские общества, что избавляло представителей власти от поиска откупщиков, зачастую не выполнявших свои финансовые обязательства перед казной и не соблюдавших правила ведения документации". Избирались таможенные головы, как правило, на один год. "Условия, необходимые для того, чтобы занимать эту должность, были: 1) хорошее поведение; 2) знание дела; 3) зажиточность; также требовалась 4) грамотность. Впрочем это условие было не непременное"3. Избранный голова приводился к присяге.
По мере становления Русского централизованного государства и развития его экономики укреплялась таможенная охрана, основной задачей которой являлся сбор пошлин и пополнение государственной казны. В XVII в. таможни имелись во всех городах и поселениях, а в больших городах их было по несколько. Так, например, в Москве имелись Большая таможня, Померная изба, где взимались пошлины с хлебных товаров. Мытная изба, в которой платились пошлины с леса, дров, скота4.
В уездах непосредственное управление таможенным делом осуществлялось из таможенных изб, действовавших под контролем воеводских приказных изб. Должность таможенного головы совмещалась, как правило, с должностью головы кабацкого, который обеспечивал взимание как таможенных, так и питейных сборов3. В XVII в. таможни (таможенные избы) имелись почти в каждом уездном городе. Обычно в городе устраивалась одна таможенная изба, управляемая таможенным откупщиком или таможенным головой, в которой взимались пошлины со всех видов товаров1. Организационная структура таможен того времени отличалась простотой и единообразием.
На крупных таможнях назначались "товарищи", т.е. заместители головы. Таможенному голове подчинялись целовальники - самая многочисленная группа таможенных служителей. Вспомогательный персонал составляли подьячие, которые вели таможенные книги, оформляли другие документы и получали жалованье, истопники, сторожа, рассыльные, ходоки.
Целовальников, так же как и таможенных голов, избирали сроком на один год посадские люди и уездные крестьяне. На эти должности привлекались служилые люди и черносошные крестьяне. Целовальники принимали присягу в присутствии воеводы, который, получив соответствующую грамоту из Москвы, отдавал приказ об очеред-ных выборах в таможню .
Целовальники принимали непосредственное участие в оценке товаров, сборе пошлин и их оформлении. Старший из них, имевший доступ к таможенной казне, хранившейся в специальном ящике - ларе, назывался "ларечным". Среднее положение занимал "третий" целовальник. "Караульные" целовальники несли службу по охране таможенной избы, "ходячие" целовальники собирали пошлины на торговых площадях.
Понятие и система таможенных органов, основа их взаимодействия с другими составными частями правоохранительного механизма Российского государства
В соответствии со ст. 8 Таможенного кодекса РФ таможенные органы Российской Федерации непосредственно осуществляют таможенное дело. Термин "таможенное дело" обычно отождествляют с терминами "деятельность таможенной службы", "таможенная деятельность"1. Таможенное дело, как полагает Д. Н. Бахрах и некоторые другие авторы, преследует две группы целей: экономические и защитные. При этом экономические цели таможенного дела, в том числе и фискальные, направлены на пополнение доходной части бюджета страны. Защитные цели таможенного дела направлены на обеспечение безопасности страны, в том числе экономической, общественной, экологической2. В целом разделяя такую позицию, отметим, что вторую группу целей правильнее было бы назвать правоохранительными целями. Что касается экономических целей, то в современный период развития общества их следует понимать в более широком смысле как социально-экономические цели. Наполнение доходной части федерального бюджета - понятие не только экономическое, но и социальное, так как от этого в значительной мере зависят выплата пенсий, финансирование и оплата труда работников социальной сферы. Таможенное обложение может стимулировать жизнеобеспечение граждан России за счет импорта, создавая рабочие места в других странах, а может делать это и за счет развития отечественного производства. Все это непосредственно и весьма чувствительно воздействует на состояние потребительского рынка, покупательную способность значительной части населения и в целом на социальную обстановку в стране1.
В соответствии с ч.1 ст. 7 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ) общее руководство таможенным делом осуществляет Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Применительно к таможенному делу термин "общее руководство" включает в себя, по нашему мнению, выбор стратегии и тактики реализации таможенной политики, определение основных направлений и конкретных составных частей таможенного дела, их координацию, взаимодействие и пути осуществления, акцентирование внимания на тех направлениях таможенной деятельности, которые имеют значение для экономического суверенитета и экономической безопасности государства.
Президент Российской Федерации в силу своего конституционного положения выполняет значительный объем функций и полномочий в сфере таможенного дела, Правительство Российской Федерации активно действует в сфере нормативно-правового регулирования многих вопросов экономической сферы таможенного дела, в частности, таможенно-тарифных правил и др.
Таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации. Несмотря на то, что таможенное дело осуществляется в России, как уже отмечалось, на протяжении почти тысячи лет, до настоящего времени не существует общепринятого определения таможенных органов.
К. К. Сандровский полагает, что "таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов"2. Не вдаваясь в детальный разбор такого подхода, отметим, что в нем не обозначена с достаточной степенью четкости специфика природы таможенных органов. Неясно, какое содержание вкладывается в термин "специальная сфера государственного управления", а перечисление некоторых функций этих органов, в частности, пропуск грузов, багажа и т. явно недостаточно для характеристики комплексной по своему содержанию деятельности таможенных органов. Такое определение таможенных органов, к тому же было сформулировано в советское время и не отвечает современной сущности таможенных органов Российской Федерации.
Б. Н. Габричидзе и Н. А. Суслов полагают, что таможенные органы - "это органы исполнительной власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующими от имени государства и наделенными правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и других связанных с ним областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности".
Представляется, что приведенное определение требует некоторых уточнений и дополнений. Можно выделить следующие характерные аспекты деятельности таможенных органов, характеризующие их юридическую природу.
1 Таможенные органы являются федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с п. "ж" ст. 72 Конституции Российской Федерации таможенное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъекты Российской Федерации не вправе регулировать вопросы таможенного дела; законодательную и исполнительную власть в сфере таможенного регулирования осуществляют только федеральные органы власти. Возглавляющий систему таможенных органов Государственный таможенный комитет Российской Федерации (далее ГТК РФ) со времени своего образования постоянно включается указами Президента Российской Федерации в структуру федеральных органов исполнительной власти1.
Таможенные органы осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела, выполняя свои функции и реализуя полномочия в области перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, валютного контроля, по взиманию таможенных платежей, таможенному оформлению и контролю, борьбе с контрабандой, нарушениями таможенных правил и т. д. Эти направления в совокупностью с другими составляют основу деятельности таможенных органов. В ходе реализации перечисленных направлений, во многом доминирующих в общем объеме их практической деятельности, таможенные органы выступают как административно-исполнительные. Их распорядительная деятельность тесно взаимосвязана с организационной. Следует отметить, что распорядительная деятельность таможенных органов имеет преимущественно правовой характер, поскольку состоит в принятии указанными органами юридических актов в пределах своей компетенции. К числу федеральных органов исполнительной власти должны быть отнесены и другие звенья системы таможенных органов - региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.
Как органы исполнительной власти таможенные органы осуществляют также и административный надзор, который представляет собой специализированный надведомственный контроль органов исполнительной власти за соблюдением определенных правовых норм2. В состав основных направления такого рода деятельности, применительно к таможенным органам, можно, по нашему мнению, включить: - правотворчество, т.е. участие в разработке общеобязательных норм, разработка и представление правительству проектов нормативных актов, принятие ведомственных актов. Следует отметить, что ГТК России по числу принятых им общеобязательных ведомственных актов занимает одно из первых мест среди административных ведомств ,
- организационную и материально-техническую деятельность, включающую разъяснение таможенных правил, ведение таможенной статистики, консультирование по таможенным вопросам, учет и анализ таможенных правонарушений, научные исследования по проблемам таможенного дела и т.д.;
- систематическое отслеживание фактического положения дел в таможенной сфере, качества соответствующих документов и правильности их оформления, осуществляемое при таможенном оформлении и таможенном контроле, а также выявление юридических аномалий и лицензирование.
