Полиция в механизме современного государства (Теоретико-правовые аспекты) Горшенева Ирина Аркадьевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Полиция и полицейская деятельность в современном демократическом государстве .

1. Механизм современного демократического государства . 12

2. Сущность и содержание понятий "полиция" и "полицейская деятельность" 33

3. Основные типы полицейской деятельности и функции полиции 55

4. Полиция как институт защиты государственного строя и обеспечения общественной безопасности 79

Глава II. Организацрюнно - правовые и кадровые аспекты полицейской деятельности .

1. Компетенция полиции, относительная самостоятельность полиции в механизме демократического государства 107

2. Общественный и государственный контроль за деятельностью полиции 140

3. Профессиональная правовая культура сотрудников полиция... 167

4. Некоторые направления совершенствования взаимодействия Органов внутренних дел России и полицейских ведомств зарубежных стран на современном этапе 186

Заключение 208

Список литературы .223

• Механизм современного демократического государства
• Сущность и содержание понятий "полиция" и "полицейская деятельность"
• Компетенция полиции, относительная самостоятельность полиции в механизме демократического государства
• Общественный и государственный контроль за деятельностью полиции

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В конце XX в. Россия встала на путь построения демократического, правового государства и гражданского общества. Идут процессы создания постсоциалистической

государственности, коренных изменений во всех областях общественной жизни. Происходящие изменения затронули все институты российского государства.

Меняется общество, функции государства, а, следовательно, изменяются и функции правоохранительных органов. Создание новой системы безопасности предполагает общественное единение в неприятии ксенофобии, насилия и всего того, что питает идеологию терроризма. Практическое решение стоящих перед российским государством задач невозможно без глубокого и всестороннего, научно обоснованного осмысления сущности и кардинальных тенденций развития основообразующих институтов государства. Проблема управления государством обозначила и особое место в нем органов внутренних дел.

Процесс интеграции органов внутренних дел России в международное сообщество правоохранительных органов требует широкого ознакомления с теорией и практикой организации и деятельности полицейских ведомств зарубежных стран, поскольку полиция - один из древнейших и неотъемлемых компонентов мировой цивилизации, играющий главную роль в обеспечении внутренней безопасности любой страны. В силу этого необходимо теоретическое осмысление института полиции и ее деятельности через призму «современного правового государства с конституционным закреплением неотчуждаемых прав и свобод человека, разделением властей» .

На полицию, как одну из важнейших составляющих государственного механизма, возлагается выполнение многих функций, в том числе и обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и борьба с преступностью.

Роль органов полиции различна в государствах тоталитарных и правовых, демократических. В этом контексте в юридической литературе рассматривается понятие аппарата государства и его материальных придатков. Согласно этой точке зрения, государственный аппарат и его материальные придатки в качестве самостоятельного звена (в том числе и полиция) составляют механизм государства. Однако это скорее всего относится к механизму тоталитарного государства, где задачи полиции состоят, прежде всего, в использовании репрессивных форм деятельности при реализации воли государства.

В правовом, демократическом государстве органы полиции выступают в другом качестве. Репрессивные и карательные функции, в большинстве своем, уступают место задачам обеспечения правопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля над преступностью, предоставления широкого спектра социальных услуг населению.

В силу этого органами полиции решаются также важнейшие задачи профессиональной социализации, повышения уровня правосознания и профессиональной культуры своих сотрудников. Поэтому изучение организации и деятельности полиции таких демократических государств, как Франция, США, Великобритания, Германия, Италия, Испания, Канада, Япония и другие имеет не только теоретическое, но и практическое значение в плане внедрения в деятельность органов внутренних дел России современных форм и методов правоохранительной деятельности.

Степень разработанности темы исследования. В советской юридической науке исследование сущности буржуазного государства, его функций, форм и механизма осуществлялось на основе классового подхода и сводилось к критике как государства в целом, так и его правоохранительных органов, в том числе и полиции. Обращалось особое внимание на постоянное якобы углубление пропасти между интересами правящей верхушки и народом, приводящее к различным формам социальных конфликтов, в которых полиция, будучи опорой существующих режимов, выступала как репрессивный, карательный орган.

К проблемам исследования полиции (милиции) и ее деятельности в разное время и различной теоретической направленности обращались многие отечественные и зарубежные исследователи. В настоящей работе отражены и учтены мнения ученых И.П. Антонова, Л.М. Бельсона, А.Г. Братко, Н.В. Витрука, А.В. Губанова, Ю.Т. Капустина, Б.С. Крылова, В.В. Лазарева. С,Я. Лебедева, И.П. Левченко, А.Я. Малыгина, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца. Т.Н. Радько, М.П. Смирнова, А.В. Малько, С.Н. Шишкарева, В.Е. Чиркиа и других, а так же зарубежных ученых, Ж-Л. Любе дель Бейля, Давида Бейли, Е. Битнера, Ж.П. Бродера, В.М. Гессена, Ш.М. Дельсоля, Р.Д. Свона, Д. Сцабо, Ж.Фуше, М.Т. Чейза и многих других.

В современной отечественной литературе организация деятельности полиции исследуется как правило в административно-правовом аспекте (А.В. Быков, А.В. Губанов, А.Н. Костин, С.Н. Шишкарев). Общетеоретические работы в их немногочисленном количестве в основном базируются на примере исследования конкретного государства (И.П. Антонов, на материалах ФРГ).

Изложенное обусловливает необходимость комплексного общетеоретического исследования роли полиции в современном демократическом государстве и обществе, которое предполагает использование ряда методологических подходов.

В целях исследования сущности и содержания понятий «полиция» и «полицейская деятельность», следует осуществить ретроспективный теоретический анализ возникновения и развития в государстве органов правопорядка.

Систематизация типологии полицейской деятельности и определение функций полиции требуют, по мнению диссертанта, изучения процесса организационного и правового становления полицейских органов различных стран на основе анализа различных форм государственного устройства.

Исходя из того, что полиция является одним из основных звеньев механизма государства, необходимо рассмотреть направления полицейской деятельности, обеспечивающие защиту существующего государственного строя и безопасность как государства в целом, так и отдельных его граждан.

Исследование практики правового обеспечения полицейской деятельности в различных странах, теоретические основы определения компетенции полиции и уровень ее относительной самостоятельности в рамках механизма государства необходимы для рассмотрения ее места и роли в современном обществе и государстве.

Важным представляется не только исследовать существующие организационные и функциональные модели полицейских ведомств, но и выявить основные закономерности и тенденции развития полицейской деятельности, а так же пути повышения ее эффективности.

Вышеизложенные методологические подходы определили актуальность, цели и задачи данного исследования.

Объектом настоящего диссертационного исследования является современное демократическое государство и его механизмы.

Предмет исследования составляют теоретико-правовые и организационные основы деятельности полиции, закономерности и тенденции их развития.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение с точки зрения общетеоретических позиций места и роли полиции в механизме современного демократического государства, ее функций, форм и методов деятельности.

Поставленная цель была достигнута решением следующих основных задач:

• определением общей характеристики современного демократического государства, его механизма и основных тенденций развития;

• анализом понятий «полиция», «полицейская деятельность» и формулирование их определений применительно к механизму государства и права;

• разработкой типологии полицейских функций и специальных форм их реализации в современных демократических государствах;

• сравнительным анализом компетенции органов полиции в системе общественно - государственного устройства и задач, стоящих перед государством;

• изучением организационно-правовых и кадровых проблем повышения эффективности полицейской деятельности в механизме современного государства;

• определением основных направлений и форм взаимодействия органов внутренних дел России и полицейских ведомств зарубежных стран на современном этапе международно-правового сотрудничества государств.

Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют отечественные и зарубежные научные работы в области теории права, государства, его функций, форм и механизма, а также труды, касающиеся сущности полиции, форм и методов полицейской деятельности.

Учитывая общетеоретический аспект исследования, в работе использовались общенаучные методы познания. Наряду с этим применялись и такие методы, как историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный, метод моделирования и другие.

Работа выполнена на основе современных отечественных и зарубежных концепций о социальном характере функций современного демократического государства (в том числе и правоохранительной), о месте и роли полиции в их реализации, о содержании, формах и методах полицейской деятельности.

Диссертационное исследование опирается также на анализ конституционного и текущего законодательства ряда зарубежных стран, регламентирующего деятельность полиции.

Теоретическими источниками данного исследования стали труды как отечественных, так и зарубежных правоведов, философов, социологов, психологов, а так же исследователей полиции («подицеистов»). В процессе исследования был проанализирован ряд международно-правовых актов, конституции современных демократических государств и другие источники права (США, Франции, ФРГ, Великобритании, Италии, Испании, Канады, Японии), регламентирующие деятельность полицейских ведомств.

Научная новизна исследования заключается в выработке нового, авторского подхода к оценке деятельности полиции как самостоятельного государственно-правового механизма регулирования специфических общественных отношений, возникающих в сфере охраны общественного порядка и безопасности населения. Такой подход предопределен: новыми данными о сущности полиции и ее месте в механизме современного демократического государства; разработанной типологией полицейской деятельности в зависимости от существующих правовых систем; определением понятия полицейской функции и ее развития в механизме государства; обоснованием механизмов контроля за деятельностью полиции в условиях демократического государства. Новыми являются также предложения соискателя, направленные на совершенствование взаимодействия органов внутренних дел России и полицейских ведомств зарубежных стран.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Современная концепция демократического правового государства исходит из положения о государстве-гаранте, особенность которого состоит в том, что оно не только декларирует общечеловеческие ценности, права и свободы личности, но и проводит широкие мероприятия по их реальному воплощению в жизнь. Полиция в этом случае выступает одним из важнейших инструментов (средств) государства в обеспечении подобных гарантий. Уникальность деятельности полиции заключается в том, что, являясь частью государственного механизма реализации государственных интересов и государственной политики, она выступает наиболее емким по объему выполняемых правоохранительных функций, институтом обеспечения гарантий, прав и свобод граждан.

2. Полиция и ее деятельность являются сложным, исторически изменяющимся государственно-правовым и социальным институтом. Структурно-функциональные изменения полиции обусловлены постоянно меняющимися условиями общественной жизни. В связи с этим сущность полицейской деятельности определяется, прежде всего, формой устройства государственной власти, задачами, стоящими перед конкретным государством, и действующим политическим режимом.

3. Полицейская деятельность в современном демократическом государстве определяется двумя основными моделями ее организации: «континентально-европейской» и «англо-саксонской (британской)». Первая модель характеризуется жестким централизованным управлением полицейскими ведомствами со стороны государства, властной «вертикалью» и широким объемом полномочий полиции. В эту группу входят Австрия, Германия, Италия, Испания, Франция. Вторая (британская) модель отличается децентрализацией управления, властной «горизонталью», повышеннием уровня полномочий местных органов власти и меньшими по объему полицейскими функциями. К этой модели относится полиция

Великобритании и США. Каждая из представленных моделей обладает собственными правовыми рамками, определяемыми различиями между двумя наиболее развитыми правовыми системами - романо-германской и англо-саксонской.

4. Исходя из компетенции и решаемых задач, полицию в зарубежных демократических странах можно подразделять также на «коммунальную», в функции которой входит оказание разного рода социальных услуг, и «оперативную» (собственно правоохранительную), в задачи которой входят предупреждение и борьба с противоправными деяниями. Наряду с этим, полицейской деятельности в современном демократическом обществе и государстве присущи институциональные, функциональные и социальные признаки дуализма. Относительная самостоятельность полиции в механизме современного государства связана с реализацией в ее деятельности «полицейского усмотрения».

5. Специфика деятельности полиции предопределяет организацию и осуществление соответствующего общественного и государственного контроля за ее деятельностью. При этом в условиях демократического государства наиболее эффективными являются социальные формы контроля. Полиция выступает в качестве отраслевой подсистемы прямой и обратной связи в инфорхМационных отношениях «общество-государство». Особое внимание в этом контексте уделяется соответствующей профессиональной подготовке кадров, в основе которой лежат общие принципы и технологии высококвалифицированного менеджмента.

6. На основе изучения форм и методов деятельности полиции зарубежных демократических государств сделан вывод, что совершенствование деятельности органов внутренних дел современной России неразрывно связано с использованием положительного опыта работы полиции этих стран, в том числе и по обучению и подготовке кадров. Укрепление взаимодействия органов внутренних дел РФ с полицейскими

ведомствами будет также способствовать борьбе с транснациональной преступностью и международным терроризмом.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется задачами, стоящими в настоящее время перед органами внутренних дел России. В диссертационном исследовании сделан ряд выводов и предложений, которые могли бы способствовать повышению эффективности и совершенствованию правовых и организационных основ деятельности российской милиции. Материалы данного исследования могут быть использованы как в учебном процессе, так и при организации международного сотрудничества органов внутренних дел России с полицейскими ведомствами зарубежных стран.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и выводы исследования отражены автором в трех опубликованных научных статьях и трех пособиях (в соавторстве). Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Унификация законодательства, борьба с преступностью в условиях союзного государства». Международная научно-практическая конференция, октябрь 2000 г., Смоленск; «Милиция /полиция третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением». Международная научно-практическая конференция. Смоленск, май 2001г.; «Гражданские права и свободы и их преподавание в Юридическом институте МВД РФ». Итоговая международная конференция, февраль 2002 г. Москва, Россия; на заседаниях кафедр теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права ЮИ МВД России. Тематика исследования отражена в пяти научных публикациях.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения и библиографии.

Механизм современного демократического государства

Очевидно, что исследование места, роли и задач полиции невозможно без определения понятия современного государства и его механизма.

Историческая практика развития государственности дала много примеров демократических режимов, суть которых заключается в народовластии. Для современных демократических государств основополагающей является идея правового государства, базовыми принципами которого выступают: «социальный», - наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина и «формально-юридический», - наиболее последовательное связывание посредством права политической власти, формирование для государственных структур режима правового ограничения.1 Среди правоограничивающих мер особое место занимает проблема разделения властей, идею которой выдвинули Джон Локк и Ш. Монтескье. Принцип разделения властей заключался в том, что для утверждения политической свободы, устранений, злоупотреблений власти и обеспечения законности необходимо разделить государственную власть на: законодательную, выборную, призванную вырабатывать стратегию развития общества, путем принятия законов; исполнительную, назначаемую представительным органом власти и занимающуюся оперативно-хозяйственной деятельностью и судебную - выступающую гарантом восстановления нарушенных прав, справедливого наказания виновных. И, если английский философ Д. Локк считал, что законодательная власть верховна, поскольку она создает законы, обязательные для всех, а остальные власти истекают из нее и подчинены ей. То великий французский мыслитель Ш. Монтескье подчеркивал, что «необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Однако. Монтескье, как и Д.Локк рассматривал законодательную власть высшей, а исполнительную «ограниченной, по своей природе».

Конституционально разделение властей было закреплено Конституцией США в 1787 году. «Отцы - основатели»" дополнили теорию принципом системы сдержек и противовесов, было установлено четкое разграничение компетенций Конгресса, Президента и Верховного суда. Каждый из указанных высших органов власти имел правовой статус, позволяющий ему действовать самостоятельно.

В Российской юридической науке на долгие годы утвердился односторонний подход к данному вопросу. Государство определялось только как политическая организация господствующего класса, обладающая таким аппаратом принуждения, как классовая диктатура, аппарат классового насилия"1. Теоретические посылки основывались на ленинского положении о государстве, как «машине для поддержания господства одного класса над другим» .

К. Маркс решительно отвергал тезис «разделения властей», называя эту идею конституционным кретинизмом. Он писал... «условием свободного правительства является не разделения властей, а их единство»3, отмечая,, что это есть не что иное, как политическое деловое разделение труда, примененное к государственному механизму в целях упрощения и контроля.

Учитывая это, социалистическая доктрина к идеи разделения властей относилась отрицательно, последовательно закрепляя противоположный принцип полновластия Советов, иначе говоря законодательной власти.

Таким образом российская государственность прошла долгий путь от конституционного лозунга «Вся власть Советам», попытки совместить систему Советов, в лице Съезда народных депутатов РФ, как высшего органа власти с принципом разделения властей", что обусловило затянувшиеся противостояния законодательной и исполнительной власти и явилось одной из основных причин трагических событий октября 1993 г. в Москве. И. наконец, окончательным закреплением этого демократического принципа в Конституции РФ 1993 г\

Итак, разделение властей - это в некотором роде разделение труда по управлению делами государства, своего рода «специализация», всегда более эффективная, чем не профессиональная работа.

«Четкое разделение государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные позволяет существенно ограничить, а порой и пресечь правительственный административный и судебный произвол, концентрируя внимание государственной власти как на решение общегосударственных интересов отдельных граждан» .

Развитие современного государства стало обретать отчетливые формы после Второй мировой войны. По мнению отечественных ученых3, процесс эволюции осуществляется по нескольким направлениям.

Первой отличительной чертой выступает волнообразное движение: на смену либеральным приоритетам приходит усиление роли государства, снижению государственных льгот что вначале способствует накоплению ресурсов, а затем начинает тормозить естественное развитие общества и в конечном итоге приводит к стагнации. И, наоборот, повышение уровня социальных гарантий при правлении социал-демократов ведет к утечке капиталов и замедлению темпов экономического развития государства.

Таким образом излишняя либерализация приводит к утрате управляемостью обществом, а чрезмерное огосударствление к снижению объема социальных гарантий. Подобные циклы повторяются. Исследователи так же отмечают1, что развитие современного государства характеризуется, прежде всего, процессами демократизации, социализации и коллективизации. Приоритетом государственности сегодня выступает социальное равноправие в рамках политической и социальной демократии. Толкование понятия «демократического государства» как государства народа, для народа и посредством народа общеизвестна. Понятие же «социализация» государства является определенной новеллой. Закрепленное конституционно, положение о социальном государстве означает, прежде всего, изменение приоритетов деятельности всего государственного механизма, то есть организационной структуры государственной власти, институциональной формы существования государства и осуществления государственной власти, В 90-х годах прошлого (XX) века начала распространяться идея государства -благоденствия - «welfare sate», которое отличают по следующим положениям: насколько государство способствует достижению равенства его граждан, а следовательно и снижению бедности; социальной интеграции; стабильности и автономии. Приоритетным признаком такого государства считается качественный, а отнюдь не количественный фактор".

Современное государство - государство правовое, т.е. вся его деятельность связана буквой и сутью закона, на основе общечеловеческих ценностей. Правовое государство — это взаимные права и обязанности, взаимная ответственность общества, государства, коллектива и личности.

В зарубежной науке в настоящее время пользуется популярностью понятие правового государства, как государства- гаранта. Особенность государства гаранта состоит в том, что оно декларирует определённые ценности, но не требует их для себя лично. Гарантировать ценности - значит служить им, обеспечивать их действенность и охрану, но при этом не выставлять себя на первое место.

Государство-гарант охраняет нечто отдельное от самого себя. Парадоксальность ситуации заключается в том, что государство перестает быть важнейшим объектом государственной защиты, хотя оно по-прежнему обладает "монополией на законное применение силы", по Максу Веберу -иначе оно не было бы государством. Государство получает законный статус, выступая гарантом ценностей более важных, чем оно само. Свои нормы есть и в автократическом государстве, но не принятие во внимание особых ситуаций, отказ от соблюдения установленных норм не представляет серьёзной опасности для государственной власти: ей достаточно прибегнуть к силе, чтобы восстановить порядок в обществе. Право же всего государства покоится на хрупком фундаменте общественного согласия, на готовности всех граждан уважать существующие нормы. Если общественное согласие ослабевает, государственному строю начинает угрожать опасность, он может рухнуть. Государство ожидает от своих граждан доверия, и проявления определённых качеств, достаточно близко напоминающих те, которые отмечал Монтескье , говоря о принципах республиканского строя.

Сущность и содержание понятий "полиция" и "полицейская деятельность"

Прежде чем выявить сущность данного государственного института, следует отметить ряд концептуальных разночтений в самом понятии «полиция», а также уточнить дефиниции самой полиции и полицейской деятельности в плане их места и роли в государственном механизме. Для исследования важно так же учитывать, что специфика деятельности полиции содержит в себе такие важные компоненты, как "цель", "средство" и "предмет" (результат ее деятельности), характер которых в каждой конкретной ситуации зависит от обстоятельств и качества субъекта.

"Полиция так же стара как государство" . Государство, возникшее в результате общественного развития, представляет собой комплексное явление, находящееся в прямой зависимости от уровня экономического, политического и культурного развития общества. Несмотря на многообразие взглядов на государство представителей отечественной и зарубежной науки, с точки зрения определения его понятия, с тем, что "это чрезвычайно сложное исторически изменяющееся явление, познание свойств и признаков которого затруднено постоянно меняющимися экономическими, социальными, классовыми, духовными, национальными, религиозными и другими факторами, определяющими его сущность и содержание"" согласны практически все ученые.

В современнОхМ понимании термин "полиция" начали употреблять сравнительно недавно. Этимологически, слово «полиция» связано с греческим "polls" то есть город, а термин "politeria" означает правительство города и порядок, который оно должно обеспечивать. Кроме того, долгое время до начала XIX века термин "полиция" использовался, например, во французском языке для обозначения комплекса административно-управленческих мероприятий правительства. "Администрация, то есть органы, предназначенные для борьбы с правонарушениями, как отмечал известный французский историк права Оливье Мартан. выражала в старинном понимании то, что мы понимаем сегодня под словом "полиция" . Именно это название с тех пор получили соответствующие ведомства в европейских странах, а затем и в мире.

Интересно, что термин "милиция" - это латинское слово, которое объединяет значения "поход", "война", "военная служба", "воинский дух", "воинственность". В эпоху Просвещения "militia" расширила свое значение и обозначала "вооруженный народ, самостоятельно, без опоры на органы власти, обеспечивающий собственную безопасность ,

Видимо, содержательная сторона этого понятия обусловила в России название органов обеспечения порядка государственного принуждения -"милиция". Поскольку в понимании теоретиков марксизма-ленинизма "...Отмирание государства должно привести к тому, что функция охраны общественной безопасности будет возложена на простой народ "милицию""1. Так как, по определению, милиция - это образование, соединяющее "в себе функции народной армии с функциями главного и основного органа государственного порядка и государственного управления" . В.И. Ленин делал различие между милицией, представляющей собой всенародную, вооруженную армию и оторванной от народа полицией: "...нам нужна ... действительно народная милиция, то есть во-первых, состоящая из всего поголовно населения ... во-вторых, соединяющая в себе функцию народной армии с функцией полиции, с функциями главного и основного органа государственного порядка и управления"1. Органы милиции РСФСР были созданы 10 ноября 1917 года.

Превращение полиции в орган обеспечения и охраны правопорядка в государстве произошло в эпоху абсолютизма (политический режим, где полномочия по руководству государством принадлежат суверену)2.

Исследуя сущность понятия "полиция" необходимо так же отметить ряд концептуальных разночтений в самом этом термине, которые демонстрируют некоторые зарубежные авторы". Представляется, так же важным уточнить развитие дефиниции полицейской деятельности в плане их возникновения, эволюции, места и роли в механизме государства.

В термин "полиция" как орган государства, зарубежные исследователи порой вкладывают различное содержание, но если суммировать множество точек зрения, то в общем смысле можно заключить, что под этим термином означается звено государственного механизма, несущего ответственность за выполнение определенной функции . Отсюда, очевидно, что исторически сама функция предшествовала созданию организации.

Небезынтересно заметить, что, исходя из известного многообразия полицейских действий, определение сущности полиции, некоторые зарубежные ученые считали как задачу, заранее провальную.

Некоторые исследователи определяли сущность деятельности полиции, путем перечисления ее задач. Так, известное французское толкование Кодекса Брюмера гласит "Полиция образована для поддержания общественного порядка, свободы, собственности, уверенности каждого"5. Менее абстрактное и более развернутое определение дано Большой Французской Энциклопедией 1910 года: "История никогда не знала обществ, будь они мало мальеки организованы, без существования полицейского аппарата, обеспечивающего его гражданам внутреннюю безопасность, подавляющего и предупреждающего преступление против личности и собственности, и, с другой стороны обеспечивающего послушание представителям Государства и выполнение указаний его руководителей" .

Данные определения, выбранные среди прочих других, свидетельствуют о взаимосвязи между понятиями «полиция» и «общественный порядок» государство. Деятельность полиции сопутствует развитию общественных отношений, отношениям между отдельной личностью и группами граждан и обусловлена, нормами права, регулирующими данные общественные отношения, путем реализации задач, поставленных полиции государством.

Существуют различные концепции определения полиции. Английские ученые, например, при определении сущности полицейской деятельности отмечают прежде всего задачу "социального регулирования", подразумевая под ним "процесс, призванный обеспечить соответствие поведения установленным нормам, в целях сохранения между членами данного общества необходимого знаменателя"". При этом отмечается, что этот процесс, также предназначен для пресечения различных форм несогласия с установленными в обществе нормами. Это определение связано, на наш взгляд, с самой сутью понятия полиция.

Компетенция полиции, относительная самостоятельность полиции в механизме демократического государства

Положение каждого государства или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами образует его правовой статус, который, как правовой институт, имеет сложную структуру1.

Правовой статус полиции включает прежде всего определение ее социального назначения, как органа государства, в его механизме. Так, согласно статьи 126 Конституции Испании 1978 года «Судебная полиция несет ответственность перед судьями и прокуратурой в том, что касается расследования правонарушений, раскрытия преступлений и ареста правонарушителей в соответствии с нормами, установленными законом»".

Непременным же элементом статуса полиции является ее компетенция, включающая функции полиции в государстве и конкретные полномочия (право и обязанности) как субъекта государственного правоохранения.

Важным компонентом статуса полиции являются порядок ее формирования, внутренняя организация и ответственность .

В этой связи следует отметить, что Конституция и конституционные законы США, Великобритании и других стран англо-саксонской системы права не содержат дефиниций полиции как автономных звеньев исполнительной власти. И, видимо, следует согласиться с мнением А.В. Губанова, что подобное положение «обусловлено нежеланием гипертрофировать роль полицейских формирований как некоего «силового механизма». Конституции Франции, Италии, Испании, Португалии и некоторых стран Европы и Латинской Америки рассматривают полицию в контексте ее подчиненности судебным властям". Определяя стратегические задачи полиции по охране общественного порядка, многие исследователи подчеркивают, что они определяются тремя основными факторами. Первый — это желания общества относительно деятельности полиции; второй, не менее важный, — потребности органов власти как на национальном, так и на региональном уровнях; и, наконец, третий — возможности полицейских формирований, отраслевых служб и подразделений. При этом считается, что какая-либо идеологизация деятельности, подчинение ее интересам политических партий, группировок, а тем более отдельных личностей недопустимы .

Фактически роль полиции в обеспечении правопорядка в современном государстве весьма велика. Однако ей не принадлежит, как в тоталитарном государстве, ведущее место среди правоохранительных органов. В условиях демократии положение полицейского аппарата в их системе обусловлено разграничением компетентности и полномочий между судебной и исполнительными властями. Функции определения виновности и применения репрессивных мер за нарушения закона всецело принадлежат судебным инстанциям, в то время как полиция, являясь органом исполнительной власти, призвана обеспечивать для этого надлежащие условия. В этом смысле ее деятельность носит подчиненный характер, но по существу без нее невозможно функционирование всего правоохранительного механизма.

Как уже отмечалось, существуют два варианта подхода к определению компетенции полиции «британский» и «континентальный». В Великобритании, и многих штатах США деяния, имеющие признаки состава преступления, расследуются полицией, которая при наличии соответствующих доказательств выдвигает обвинение и представляет дело на рассмотрение суда. При этом руководители полицейских подразделений имеют максимум свободы для осуществления на практике права принимать решение по собственному усмотрению. В странах же континентальной Европы полиция обязана докладывать о происшествии специальному должностному лицу — судебному следователю, который производит расследование самостоятельно или с помощью полицейских сотрудников . После его окончания материалы передаются в прокуратуру для возбуждения уголовного преследования. В нормативных источниках этих государств деятельность полиции подразделяется на два вида: судебную и административную. Первая заключается в оказании содействия судебным властям при установлении нарушений норм уголовного законодательства, сборе необходимых доказательств, розыске и передаче виновных органам правосудия. Вторая — «в установлении запретительной регламентации и принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу» .

По мнению А.В. Губанова, разграничение судебной и административной полиции — одно из концептуальных положений либеральной юридической мысли. На практике оно имеет немаловажное значение, поскольку служит для определения объема полномочий сотрудников полицейского аппарата в области отношений, связанных с отправлением правосудия и уголовным преследованием, где права граждан подвергаются наиболее серьезным ограничениям.

Законодательство большинства континентальных западноевропейских стран четко очерчивает крут лиц, выполняющих судебно-полицейские функции, конкретизирует их компетенцию. Так, во Франции судебно-полицейскими полномочиями наделяются служащие полицейских формирований, которым в соответствии с законом присвоен статус «должностное лицо» или «уполномоченный судебной полиции». В некоторых странах, например в Бельгии, Испании, Италии, такими званиями являются соответственно «офицер» и «уполномоченный судебной полиции». К первой категории относятся комиссары и офицеры национальной полиции, а также чины жандармерии, персонально назначенные приказами министров юстиции и обороны. Ко второй — младшие офицеры полиции и иные чины жандармерии. В полном объеме функции, составляющие содержание судебно-полицейской деятельности, осуществляются лишь «должностными лицами судебной полиции» . Согласно ст. 14 и 17 УПЮ они правомочны: констатировать нарушения закона, собирать доказательства и устанавливать виновных до начала следствия; производить дознание по правонарушениям, и расследование очевидных правонарушений, исполнять поручения следственных властей, принимать и рассматривать по существу заявления о правонарушениях.

«Уполномоченные судебной полиции» играют в основном вспомогательную роль, оказывая содействие «должностным лицам». Они не наделены правом выполнять следственные действия, производить расследование. Деятельность полиции в данной сфере осуществляется на основе подчинения и подконтрольности судебным органам, на которые возложено проведение предварительного следствия. Взаимоотношения полицейских с судебной системой регламентируются законодательством.

Так, в соответствии с УПК Франции, расследование большинства преступлений осуществляется судебной полицией, офицеры которой имеют право на проведение самостоятельного предварительного дознания, а уполномоченные и другие должностные лица — на проведение отдельных процессуальных действий. Особенно велики полномочия офицеров судебной полиции при проведении расследования в отношении так называемых явных преступлений непосредственно вслед за их совершением1.

Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает также и обязанности для лиц, выполняющих судебно-полицейские функции, за неисполнение которых они несут ответственность. Во Франции к их числу относятся следующее: немедленно сообщать в прокуратуру о всех, ставших известными правонарушениях и о полученном следственном поручении; заблаговременно предупредить прокурора соседнего региона при выезде туда для производства необходимых следственных действий; после окончания расследования отправить лицу, выдавшему следственное поручение, и прокурору в определенный законом срок оригиналы и копии составленных протоколов.

Подобная законодательная регламентация полномочий полицейских служащих, их взаимоотношений с судебной властью призвана гарантировать соблюдение ими законности. В этом проявляется особая заинтересованность, так как произвол со стороны полиции таит в себе большую опасность, ибо создает угрозу конфронтации правительства с населением и ответных вспышек насилия с его стороны".

На деле же полиция обладает достаточно широкими полномочиями. В сфере правоприменения это выражается в том, что в некоторых государствах (Испании, Германии, Италии и других) полицейские фактически полностью осуществляют расследование большей части уголовных дел. Существует так же практика делегирования судебными властями и прокуратурой многих своих полномочий полиции1. Таким образом, сложилась ситуация, при которой, по мнению итальянского исследователя А. Д Орси, «судья вынужден почти как зритель ожидать результатов полицейского расследования события, о котором его предварительно информировали и расследование, которого он сам -должен был бы направлять и координировать». Кроме того, в значительной мере упрощен порядок производства полицией ряда процессуальных действий — арестов, обысков, выемок и др. В Германии и

Италии законы о борьбе с терроризмом предоставляют полиции право без письменного указания судебной инстанции производить обыски граждан, их жилищ, автотранспорта и задерживать подозреваемых. Во Франции УПК дает право сотруднику полиции задерживать на сутки любое лицо, личность которого он считает нужным проверить. В большинстве западных государств существует упрощенный порядок рассмотрения судами дел о противоправных действиях, квалифицируемых как менее тяжкие, и показания полицейских используются зачастую как единственная и основная доказательственная база обвинения . Итак, несмотря на национальную специфику, в соответствующих подходах к правовой регламентации организации и деятельности полиции просматриваются единые подходы, свидетельствующие об общих тенденциях развития полицейских систем. Безусловно, это объясняется схожестью проблем, возникающих в разных государствах, независимо от различий в их социально-экономическом развитии.

Общественный и государственный контроль за деятельностью полиции

Кто будет сторожить "охранников"? Это вопрос, который влечет за собой проблема полицейского усмотрения, уровень относительной самостоятельности полиции в рамках государства. Приведенные выше рассуждения демонстрируют, что эти явления неоднозначны а иногда и противоречивы.

Проблема контроля находится в центре исходной неоднозначности любого полицейского института, который по образу политической власти является и для гражданина и для общества необходимостью и риском, защитой и угрозой. Так в принятом Королевской Комиссией документе о создании столичной полиции в Англии декларировалось следующее: "Общественное благо желает, чтобы полиция была сильной и эффективной для поддержания общественного порядка и предотвращения преступности. В то же время оно требует, чтобы власть полиции контролировалась и была ограничена с тем, чтобы незаконно не ограничивать свободу личности. Решением здесь является компромисс. Полиция должна быть могущественной но не тираничной; эффективной, но не слишком усердной; она должна быть неотъемлемой силой государства и подвергаться контролю."

С этой точки зрения можно считать, что связанность правом представляет определенным образом, хотя и несколько абстрактный регламентирующий элемент этого контроля. Нормы права являются точкой отсчета для того, чтобы очертить круг полномочий, регулировать действия и способ их выполнения полицией. Принимая это во внимание, следует обозначить проблему наличия социальных институтов, способных обеспечить эффективный контроль за полицией и ее деятельностью.

Право является лишь нормой, устанавливающей то, как должна действовать полиция, выполняя задачи, порученные ей государством. В этой связи встает задача создания механизмов обеспечения эффективного контроля за деятельностью полиции. В классической науке такой анализ включает в себя 2 аспекта — внутренний и внешний. Однако, относительное единодушие ученых - теоретиков по поводу этого различия сопровождается неточностями в толковании и способе их осуществления в конкретной реальности .

Контроль за полицейской деятельностью представляет первую проблему в плане управления и ведет к более общим проблемам, касающимся создания в обществе механизмов социального контроля, а так же определению роли, которую играют в полиции внутренние неформальные процессы, наличие и значимость которых могут способствовать значительному ограничению объема институциональных механизмов контроля.

В этом смысле основным типом неформального контроля является самодисциплина полицейских и явное или скрытое установление норм, ее регулирующих. В этой связи отмечается" так же наличие взаимосвязи между высоким уровнем самоконтроля полицейского и мотивированностью его прихода в полицейскую профессию. Так, ощущение своей социальной востребованности, а так же наличие определенного престижа этой деятельности в обществе будут более стимулировать самоконтроль, чем выбор профессии, обусловленный утилитарной потребностью устройства на работу в государственное учреждение.

Интересно отметить, что количество людей, пришедших в полицию по призванию достаточно велико, например, в Японии или, до недавнего времени в Англии, в сравнении с полицейскими США .

Важно, что некоторые административные механизмы могут способствовать или, наоборот, снижать это ощущение призвания: процедура приема на службу, или выбранные приоритеты и практика в подготовке кадров в некоторых подразделениях, в соответствии с которыми вновь принятые сотрудники воспитываются в духе бюрократического послушания или же, где уделяется особое внимание исключительной персональной ответственности будущих полицейских. Надо заметить, что в центрах подготовки полицейских в Японии моралистические проповеди по проблемам профессиональной этики и деонтологии акцентируют внимание аудитории на примере, "который должен демонстрировать населению полицейский". Процесс обучения здесь порой напоминает атмосферу лагеря бойскаутов. Важно отметить, что идеология профессионализма полицейских в основном исходит из идеи призвания, соединяя ценность дела и долга, которому оно (дело) обязывает. Небезынтересно подчеркнуть, что японские полицейские считаются самыми правопослушными в мире. Сотрудники службы охраны безопасности движения, например, никогда сами не нарушают правила дорожного движения".

К другим механизмам неформального контроля можно отнести межличностный контроль, осуществляемый при работе в группе или в паре, исходя из самого характера работы полицейских, которые придают достаточно большое значение мнению своих коллег. Кроме того, некоторые профессиональные атрибуты могут содействовать этим явлениям. Такие как, например, привычка работать в команде: например практика по парного патрулирования во французской жандармерии или испанской Гражданской

Гвардии. Это очевидно, поскольку работа в группе заставляет формально или нет одного полицейского отвечать за поведение своих коллег и наоборот. Интересно, что в Японии роль "ответственных" отводится наиболее старшим по возрасту полицейским, то есть широко применяется практика кураторства по типу наставничества .

Наличие полицейских профсоюзов, ассоциаций или групп по интересам подчеркивает так же важность этого типа взаимоконтроля, так как эти объединения, порой, видят своей основной задачей "прикрытие" и безусловную защиту своих членов. А, иногда, напротив по собственной инициативе подобные организации всячески способствуют жесткому внутреннему регулированию и подотчетности деятельности своих членов.

С этой точки зрения можно противопоставить Японской модели практику подразделения полиции США, где полицейские зачастую работают поодиночке объединяясь лишь для решения общих проблем. Если рассматривать более широко, то роль полицейских профсоюзов в этом аспекте часто достаточно неоднозначна. Они раздираются с одной стороны между корпоративными интересами, стараясь сохранить внутреннюю солидарность и поддержать официальное "представление" об их ведомстве и с другой стороны социальными проблемами, которые ориентированными на улучшение взаимодействия с населением, которое будет тем более разнообразным, чем более полицейские профсоюзы будут независимы от государства. Следует отметить, что законодательство достаточно подробно регламентирует основания и порядок деятельности полицейских профсоюзов, которые создаются исключительно на добровольных началах, независимо и наделяются правом юридического лица. (В демократических государствах появились нормы, запрещающие антипрофсоюзную дискриминацию, а также закрепляющие негативное право на объединение 144 право не вступать в профсоюзы. На уровне текущего законодательства оно существует во Франции, Бельгии, Испании) .

Профсоюзы наделены правом вносить предложения руководству практически по всем вопросам внутренней деятельности полицейского подразделения. Законодательством предусмотрены также особые случаи и процедуры организации собраний, шествий и митингов. Решения профсоюзов не являются обязательными для руководства полиции. Разногласия урегулируются в вышестоящих инстанциях вплоть до министра МВД.

Наряду с внутренним, неформальным контролем, внутренний ведомственный контроль представляется более организованным и комплексным. Он, в основном, обусловлен двумя положениями. Контроля ответственной организации, которой подчиняются службы или сотрудники или же внутреннего инспекционного органа, в полномочия которого входит этот вид деятельности и который обычно придан руководству или штабу рассматриваемого полицейского ведомства. Эти типы контроля организуются по различным схемам в отношении уровня законодательного обеспечения, принятия дел к рассмотрению (в частности по обращениям граждан), процедурой следствия, начатого по делу, с предоставлением, например, заинтересованным полицейским организациям права участвовать в процессе вынесения решения и т.д. (дисциплинарные советы, представители профсоюзов, суды чести и т.д.).