Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие правового государства и его механизм 13
1. Понятие и основные признаки правового государства 13
2. Механизм правового государства 43
3. Понятие и система национальной безопасности правового государства 66
ГЛАВА 2. Место и роль органов государственной безопасности в механизме Российского государства 96
1. Понятие и система органов государственной безопасности РФ 96
2. Взаимодействие и координация органов, обеспечивающих государственную безопасность РФ 128
3. Контроль за деятельностью российских спецслужб 152
Заключение 179
Список использованной литературы 182
- Понятие и основные признаки правового государства
- Механизм правового государства
- Понятие и система органов государственной безопасности РФ
- Взаимодействие и координация органов, обеспечивающих государственную безопасность РФ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Принятие 12
декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации явилось важным этапом на пути становления России как демократического правового государства. В то же время настоящее противоречивое состояние демократических преобразований, экономический кризис, рост преступности, особенно таких ее проявлений как терроризм и коррупция, определяют актуальность поиска путей дальнейшего развития российской государственности.
Россия находится на новом этапе своего исторического развития. Реформируются основы государственного устройства и управления, осуществляется процесс переоценки национальных ценностей и согласования интересов личности, общества и государства, дальнейшего развития экономических, политических, социально-этнических связей и отношений. Безусловно, на этом пути возникают многочисленные трудности и проблемы. Встречаются они и в сфере организации и функционирования механизма российского государства. Проблема совершенствования государственного механизма, повышения эффективности деятельности государственных органов, взаимодействия их между собой напрямую связаны с безопасностью страны.
Кроме того, за последние годы существенно изменилась система органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, произошла смена парадигмы национальной безопасности, что, в свою очередь, не могло не отразиться на органах государственной безопасности. Неслучайно «укрепление безопасности государства, обеспечение безопасности личности названы важнейшими общенациональными задачами»1.
Ведущую роль в складывающихся условиях должно сыграть прежде всего само государство как реальный защитник законных интересов своих граждан. Реально эту задачу в состоянии решить только правоохранительные органы - специфически организованные структуры исполнительной власти, наделенные соответствующими правами по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию фактов противоправной деятельности.
Актуальность темы определяется особенностями деятельности федеральных органов исполнительной власти, в частности Федеральной службы безопасности, в переходный период становления новой российской государственности, которая является основной в структуре органов обеспечивающих государственную безопасность Российской Федерации.
Кроме того, формирование правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к гражданскому обществу, плюралистической демократии обусловливает повышение правовой ответственности государства, а также контроля за деятельностью его различных правоохранительных органов, а именно российских спецслужб.
В связи с этим существует необходимость глубокого теоретического исследования природы и сущности органов государственной безопасности в целях уточнения их места и роли в механизме правового государства.
Степень разработанности темы. В прямой постановке проблема положения органов государственной безопасности в механизме правового государства в юридической литературе не исследовалась, хотя в этом направлении проведена определенная исследовательская работа. В первую очередь, это многочисленные работы, посвященные проблемам становления и функционирования правового государства, в числе которых необходимо назвать работы С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, А.Б. Венгерова, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, И.Ю. Коз-лихина, А.И. Королева, В.Ы. Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Д.И. Луковской, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, Л.Б. Тиуновой, Б.Н. Топорнина, А.И. Экимова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина, Л.С. Явича и других теоретиков юридической науки.
Отдельным аспектам организации и функционирования механизма государства посвящены работы М.И. Байтина, Ф.Г. Гареевой, Э.П. Григониса,- Л.Л. Григоряна, М.К. Искаковой, В.В. Копейчикова, М.П. Лебедева, В.М. Лесной, Б.Л. Хесина1 и др.
О месте и роли отдельных правоохранительных органов в механизме государства писали И.П. Антонов, В.В. Гибов, В.М. Зябкий, СИ. Игонькина, Т.Л. Комарова, Г.А. Мурашин, И.И. Мушкет, Н.Т. Шеста-ев2 и др.
Правовое регулирование деятельности органов государственной безопасности в историко-правовом аспекте рассмотрено Ю.А. Агафоновым, В.П. Портновым, Л.П. Рассказовым, И.С. Ратьковским, С.А. Федо-ренко3 и др.
Отдельные аспекты деятельности органов государственной безопасности на современном этапе, их правового статуса, взаимодействия с другими правоохранительными органами освещались такими учеными, как М. Арсен тьев, В.И. Булавин, А.И. Головня, И.Н. Глебовм, Н.И. Рыжак, СВ. Степашин, Ю.Н. Федоров1 и др.
Подчеркивая исключительную значимость накопленного теоретического опыта и большой вклад авторов в разработку названной темы, все же необходимо отметить, что вопрос о месте и роли органов государственной безопасности в современных условиях реформируемой России, принципах их организации и деятельности не был до сих пор предметом специального монографического исследования. Кроме того, необходимо указать, что до настоящего времени недостаточно выявлены и проанализированы тенденции и закономерности функционирования системы органов государственной безопасности в механизме Российского государства, а также эффективность их взаимодействия с иными правоохранительными органами.
Объектом исследования выступает система органов государственной безопасности Российской Федерации, взаимодействующая с другими государственными органами в механизме правового государства.
Предметом исследования избраны структура, особенности функционирования системы органов государственной безопасности, взаимодействие и совершенствование ее составляющих.
Целью диссертационного исследования явилось комплексное -разностороннее теоретическое рассмотрение места и роли органов государственной безопасности в механизме Российского государства, выделение приоритетных направлений его функционирования и совершенствования, поиск оптимальных структурных составляющих системы органов государственной безопасности.
Для этого необходимо было решить ряд основных задач, в том числе:
проанализировать научные представления проблем становления и формирования правового государства в отечественной и зарубежной юридической науке;
изучить взгляды российских ученых на понятие механизма государства применительно к общим принципам правовой государственности, прежде всего принципу разделения властей;
проанализировать методологические основания и теоретические направления в исследовании национальной безопасности, а также выработанный категориально-понятийный аппарат, уточнить опорные дефиниции, определить собственные подходы к осмыслению и оценке национальной безопасности правового государства;
определить понятие и систему органов государственной безопасности;
раскрыть процесс становления и развития органов государственной безопасности в России, а также исследовать их место и роль в механизме правового государства;
дать анализ правовых основ взаимодействия и координации органов, обеспечивающих государственную безопасность в деле борьбы с экономическими преступлениями, терроризмом и иными правонарушениями, и сформулировать практические предложения по их совершенствованию;
изучить механизм контроля за деятельностью российских спецслужб как со стороны государственных органов, так и общественных организаций с обоснованием путей по его дальнейшему совершенствованию.
Источниковую базу диссертации составили научные труды зарубежных и отечественных ученых - историков, юристов, политологов, философов.
В диссертации использованы сборники документов и материалов: Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917-1921 гг.): Сб. документов. М., 1958; Красная книга ВЧК. М., 1990, Т. 1-2; Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: Сб. документов. М., 1995, Т. I, Кн. 1, 2; Кубанская ЧК: Органы государственной безопасности Кубани в документах и воспоминаниях. Краснодар, 1997; Кокурин А.И., Петров Н.В. Лубянка. ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-МВД-КГБ (1917-1960). М., 1997; Полиция России: Документы и материалы. Саратов, 2002.
Ценным источником исследования явился законодательный и- иной нормативный материал, который был взят в Собрании узаконений и распоряжений правительства РСФСР (СУ РСФСР), Сборнике документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР. 1917-1952 (М., 1953), Собрании кодексов РСФСР (М., 1927) и др.
В качестве нормативно-правового материала использовались конституции, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации и некоторых зарубежных государств, а также законодательство бывшего СССР и акты международного права, регулирующие сферу государственной безопасности.
При разработке проблемы большое значение имело выявление автором диссертационного исследования в ряде фондов государственных архивов страны документов, отражающих деятельность органов государственной безопасности. В настоящей работе использованы архивные материалы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), архива УФСБ по Краснодарскому краю.
Методология исследования. Учитывая комплексный общетеоретический аспект исследования, автор использовал современные общенаучные и специальные методы познания: диалектического, исторического, сравнительно-правового, логического, системного анализа и др. Их применение в сочетании с последними достижениями философской, социологической, политологической и юридической мысли позволило выявить и проанализировать основные закономерности становления и функционирования системы органов государственной безопасности Российской Федерации. Такой подход позволил сделать теоретические обобщения, сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое государство как система принципов, единство теории и практики его построения включает в себя знания не только природы, функции, способа организации права и правовой сферы, но и характер их связи с личностью, обществом, государством, процессами становления и развития новых общественных отношений и институтов. Автор считает, что к важнейшей характеристике правового государства следует отнести правовую форму организации власти в гражданском демократическом обществе, создающую необходимые условия для наиболее полного обеспечения неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина.
2. Механизм правового государства - это система государственных органов, направленная на защиту прав и свобод граждан посредствам разделения властей в целях наиболее полной и эффективной реализации задач и функций, стоящих перед государством.
3. В условиях становления новой системы национальной безопасности, формирующейся при существенно изменившихся внешних и внутренних условиях необходима разработка соответствующей новым национальным целям страны научно обоснованной политики и стратегии обеспечения национальной безопасности, базирующихся на ее современной теории и методологии, определения четкой и ясной для граждан системы ценностей и обоснования жизненно важных интересов личности, общества и государства, установления реальных и потенциальных угроз этим интересам, а также принятия адекватных мер со стороны соответствующих правоохранительных органов, направленных на обеспечение безопасности во всех сферах жизнедеятельности общества. Национальная безопасность определяется автором, как состояние защищенности интересов личности, общества и государства, включающее политические, экономические, военные, социальные, экологические, информационные и иные аспекты, которые направлены на предотвращение существующих или ожидаемых внутренних и внешних угроз в целях свободной реализации творческих и духовных потенциалов всех граждан, независимо от их пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
4. Диссертантом определяются такие понятия, как «безопасность личности», «безопасность общества», «безопасность государства», которые целесообразно закрепить в Законе РФ «О безопасности».
5. С учетом все возрастающей роли безопасности в жизни современного российского общества следует говорить о необходимости обоснования, рассмотрения и закрепления в Конституции Российской Федерации права человека на безопасность. Существует также необходимость принятия общефедеральной антитеррористической концепции Российской Федерации.
6. Орган государственной безопасности Российской Федерации - это государственно-властный орган, включающий систему его оперативных подразделений и должностных лиц, специально созданный для охраны внешней, внутренней и экономической безопасности государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, обеспечивающий реализацию конституционных прав граждан и действующий на основании и в строгом соответствии с законом.
7. Система органов федеральной службы безопасности обладает внутренними системообразующими свойствами, прежде всего единством целей, задач, функций, принципами организации и деятельности с учетом формы государственного устройства Российской Федерации.
8. Современное состояние государственного контроля Российской Федерации за деятельностью спецслужб характеризуется разнообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов и подзаконных актов, регламентирующих осуществление госконтроля. В этой связи остро стоит вопрос о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О государственном контроле за специальными службами в Российской Федерации».
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных аспектов данной проблемы. На основе исследования теоретического и эмпирического материала предложено авторское определение механизма правового государства, органа государственной безопасности, национальной безопасности и ее составляющих в условиях формирующейся правовой государственности в Российской Федерации.
В рамках общей теории государства и права диссертационная работа является первым монографическим исследованием, посвященным месту и роли органов государственной безопасности в механизме правового государства, взаимосвязи с другими правоохранительными органами.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что на основе обобщения и критического анализа материалов общей теории и истории государства и права, ряда других юридических наук ставится и исследуется фундаментальная проблема организации и функционирования органов государственной безопасности в современных условиях России. Сформулированные автором положения и выводы дополняют и развивают некоторые разделы общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного, административного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы:
органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при разработке мер по совершенствованию работы государственных институтов и действующего законодательства;
в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также правоохранительными органами;
в процессе преподавания курса теории государства и права, а также курсов истории государства и права, истории органов государственной безопасности, правоохранительные органы Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре истории и теории права и государства Краснодарской академии МВД России. •
Основные положения диссертации изложены в опубликованных автором статьях научного характера, посвященных изучаемой тематике. Выводы и предложения доводились исследователем до сведения научной общественности и практических работников на научно-практических конференциях в Краснодарской академии МВД России.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы.
Понятие и основные признаки правового государства
История становления и развития государственности неотделима от поиска оптимальных параметров взаимоотношения власти и человека, которые всегда являлись стержневыми, определяющими в государствах любой формации. На ранних этапах развития государственности, в зависимости от социально-классовой принадлежности, человек либо получал возможность воздействия на власть, либо выступал в качестве бесправного лица, несущего бремя обязанностей. Неравенство правовых позиций индивида было свидетельством ограниченности свободы, отсутствия демократии и в конечном итоге неразвитой государственности, низкого уровня культуры общества. Установление формального правового равенства явилось важнейшим историческим прорывом к свободе, праву, правам человека, которые открыли путь новому этапу развития государственности - правовому государству.
Строгое определение понятия правового государства возможно дать, лишь проследив историю развития данной идеи. Идея закрепляет социальный опыт людей, служит средством систематического его познания, способом научного прогноза направления социальной эволюции. По глубокому замечанию А.Н. Фатеева, «реальная, то есть питающаяся действительностью и объясняющая действительность идея возникает в человеческом сознании путем эволюции, то есть путем зарождения, развития и оформления в различных системах»1. А.В. Корнев пишет, что «правовое государство относится к миру идей, но идей, неизменно осуществляющихся и преобразующих факты»2. Такую же примерно мысль высказывает и М.А. Исаев: «Правовое государство на современном этапе развития цивилизации является объективной целью, к достижению которой стремится все человечество, и Россия в том числе»1. «Говоря об идее правового государства применительно к современной России, - пишет в своем автореферате А.Г. Фастов, - необходимо отметить, что данная идея находится пока на начальном этапе своей реализации»2. Примерно аналогичной точки зрения придерживается и М.А. Никищенкова, - «Россия стоит на пути становления и развития правового государства». И далее она продолжает: «...правовое государство как комплексное явление возникает на основе формирования ценностей и идей в общественном сознании и общественном бытии»3.
Мы полностью согласны с мнением Э.П. Григониса, что рассмотрение правового государства как идеи, конечно, имеет огромное значение для теории права и государства, но никак нельзя ограничиваться только этим аспектом правового государства. Иначе смысл правового государства превратится в очередную фикцию4. Очевидно также, что если рассматривать правовое государство только как идею, то вполне закономерно можно прийти к печальному выводу, что такое государство нигде в мире не построено и в ближайшей исторической перспективе вряд ли построено будет.
В чем же принципиальное сущностное отличие правового государства от неправового? «Неправовых государств, пишет Э. Поздняков, - в природе не существует и не может существовать в принципе... Общество, где есть закон, и есть собственно государство; всякое же государство есть система правопорядка»5. Исходя из признаков правового государства с этим умозаключением можно не согласиться. Любое правовое государство, на наш взгляд, должно строиться на таких основных признаках: во-первых, правовое государство предполагает гражданское общество как его необходимую предпосылку; во-вторых, господство права; в-третьих, признание прав и свобод человека; в-четвертых, разделение властей1. Отметим сразу, что в диссертационном исследовании остановимся только на этих фундаментальных признаках, остальные рассматривать не будем, ограничимся лишь упоминанием, так как они являются следствием вышеуказанных положений.
«Правовое государство, - пишет в заключении своей кандидатской работы Е.В. Ассанов, - следует характеризовать как государство, в котором во главу угла положен примат общечеловеческих ценностей, принцип разделения властей, верховенство закона, взаимная ответственность государства и личности, связанность государства собственными законами и т. д.».
А.И. Лукьянов, выделяя параметры правового государства, считает, что оно самоограничивает себя законом, прежде всего конституцией, устанавливает те принципы и рамки, которые оно не может переступить; это государство, устранившее эксплуатацию человека человеком и строго обеспечивающее равенство всех перед законом, несущее ответственность перед своими гражданами. Выделение взаимной ответственности означает, что человеку должны быть полностью гарантированы его права и защита от любого произвола власти и ее представителей, и наоборот каждый должен выполнять возложенные на него обязанности. Правовое государство располагает стабильной конституцией и разветвленной системой законодательства, имеет отлаженный механизм, способный обеспечить выполнение указанных задач, а также совокупность специальных органов, подчиняющихся только закону и призванных обеспечить прочный правопорядок в стране.
По мнению В.Н. Марченко, к признакам правового государства относятся: верховенство закона во всех сферах общественной жизни; реальность прав личности; обеспечение ее свободного развития и невмешательства государства в дела личности. А.Г. Фастов, говоря о правовом государстве, делает вывод, что законность есть фактически главный из принципов правового государства. Точное осуществление демократических законов влечет претворение в жизнь всех иных законодательно закрепленных принципов, будь то разделение властей, федерализм, демократизм, суверенитет народа, признание и гарантирование прав человека1. Подобные признаки правового государства выделяются и другими авторами.
Возникает ряд вопросов: во-первых, почему гражданское общество не выделяется ими в качестве одного из признаков правового государства, во-вторых, почему характеристика правового государства этими авторами отождествляется с верховенством именно закона.
Формирование правового государства немыслимо вне факта наличия гражданского общества, т. е. существования автономных, суверенных, свободных личностей, равных друг другу и обладающих частной собственностью на условия своей жизнедеятельности. Взаимная связь и обусловленность этих двух феноменов очевидна, как очевидно и то, что становление гражданского общества выступает в качестве детерминирующего фактора-доминанты в процессах развития правовой государственности. Именно появление гражданского общества предопределяет становление основ правового государства, а не наоборот2.
Механизм правового государства
До недавнего времени в массовом сознании общества традиционно была сильна вера и надежда на государство как на защитника, гаранта стабильности, безопасности и прогресса. Государство с известной долей эффективности обеспечивало упорядоченность и организованность общественных отношений. В немалой степени это детерминировалось достаточно стабильным, отлаженным механизмом Советского государства. Шлифовавшаяся десятилетиями система приносила определенные плоды: государственный аппарат, с точки зрения внутрисистемных связей, работал достаточно ровно и организованно, хотя и не всегда рационально.
Стремительно меняющаяся российская действительность последних лет застала врасплох закостеневшую систему государственных органов Советской России. Устоявшиеся связи стали рушиться, на смену одним государственным органам пришли другие, а оставшиеся претерпели довольно заметные качественные и структурные изменения. Естественно, что это внесло определенную неразбериху в систему организации государственной власти и просто не могло не отразиться на ее качестве. Обостряющаяся экономическая и социально-политическая нестабильность привели к тому, что отношение большей части российского общества к государству в целом и к реализующим его функции отдельным органам в частности стало, мягко говоря, недоверчивым1. В этой связи перед Россией на современном этапе развития российской государственности немаловажное значение приобретают вопросы организации и функционирования механизма государства и его совершенствования с целью максимального приближения его к механизму государства правового. Возникает вопрос: в чем же сущностное отличие понятий «механизм государства» и «механизм правового государства»? Не определив универсального общетеоретического понятия «механизм государства» невозможно дать объективную характеристику понятию и специфике «механизм правового государства». Неслучайно многие десятилетия, особенно в постсоветский период, проблемы государственного устройства России оставались в центре внимания общественности и политико-правовых наук2.
Безусловно, понятие «механизм правового государства» является конкретизацией более общего понятия «механизм государства», или «государственный механизм». Несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных механизму государства, и десятка исследований, в той или иной степени касающихся этого понятия, в юридической науке пока еще нет единого мнения о том, что представляет собой механизм государства.
Традиционная точка зрения на понятие «механизм государства» сводится в общем виде к системе государственных органов (организаций, предприятий, учреждений), реализующих государственные функции. Так, например, по мнению Л.И. Спиридонова, механизм государства - это система его органов, «посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции»1. B.C. Нерсесянц считает, что механизм (аппарат) государства - это система органов, учреждений и должностных лиц, которые в установленном правовом порядке наделены государственно-властными полномочиями и реализуют функции государства . И.П. Антонов совершенно справедливо отметил, что «орган государства - это... первоклеточка механизма государства, наделенная компетенцией, отличающаяся государственно-властным характером, необходимым для осуществления функций государства»3. Такой же точки зрения придерживаются и ряд других ученых4.
В отечественной юридической литературе как синоним государственного механизма часто используется понятие «государственный аппарат». При этом среди многообразия различных точек зрения на соотношение этих двух понятий можно выделить несколько самых распространенных.
Представители первой точки зрения полагают, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны между собой, и, по сути, означают то же самое. Так, например, М.И. Байтин считает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма5. Аналогичной точки зрения придерживается В.М. Лесной. Так, в частности, он пишет, что «понятие «государственный аппарат» более узкое чем «механизм социалистического государства»... мы эти два понятия отождествляем»1.
Вторая точка зрения заключается в более широкой трактовке государственного механизма, и существуют определенные различия между государственным аппаратом и государственным механизмом. В.В. Копейчиков, заметил что понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» -связаны между собой, каждое из них вполне самостоятельно. По своему объему, понятие «механизм государства» значительно шире понятия «государственный аппарат». Подобная позиция автора понятна, так как в понятие «механизм государства» В.В. Копейчиков включает наряду с государственными органами и государственные предприятия и учреждения2.
Аналогичной точки зрения придерживаются С.А. Комаров и А.В. Малько. Так, по их мнению, «тесная связь государственных органов и учреждений дает основание сформулировать понятие «механизм государства», которое оказывается шире понятия государственного аппарата»3. В подтверждение того, что понятие «механизм государства» шире понятия «государственный аппарат» ими дается следующее определение государственного аппарата. «Государственный аппарат - это часть механизма государства (курсив наш - А.Г.), представляющая собой совокупность органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти».
Понятие и система органов государственной безопасности РФ
Деятельность по защите и обеспечению правопорядка, государственной и общественной безопасности, личной безопасности граждан и т. д. имеет множество различных аспектов, направлений и способов осуществления. Поэтому она может осуществляться только путем создания специализированных органов, каждый из которых имеет свою сферу, направления, методы и способы работы.
Изложенное свидетельствует о необходимости глубокого теоретического исследования природы и сущности органов государственной безопасности в целях уточнения места и роли в государственном механизме и определения их системы.
Полагаем возможным предложить следующие признаки, которыми должны обладать органы государственной безопасности.
Общеизвестно, что государство осуществляет свои функции в определенных правовых формах, одной из проявлений которых является правоохранительная деятельность1. Следовательно, первый признак заключается в том, что орган государственной безопасности - это всегда государственный орган, специально создаваемый для охраны норм права от каких-либо нарушений и имеющий ряд существенных свойств, к которым можно отнести следующее: определенная экономическая и организационная обособленность и самостоятельность; необходимая организационно-правовая структура и материально-технические средства для выполнения и осуществления своих функций; физически должен состоять из государственных служащих, деятельность которых носит профессиональный характер.
Второй признак заключается в том, что организация и деятельность органа государственной безопасности регламентируется специальными законодательными актами.
Далее, орган государственной безопасности осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур, строго регламентированных законом.
Кроме того, орган государственной безопасности наделен государственно-властными полномочиями, что выражается в следующем: его деятельность связана с изданием юридических актов, влекущих определенные юридические последствия и обеспечивающая реализацию конституционных прав граждан. законные и обоснованные его решения являются общеобязательными и подлежат исполнению на всей территории РФ и соответственно могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
Специфическим признаком, наиболее ярко выражающим сущность органа государственной безопасности, является то, на что направлена его деятельность. В зависимости от направленности источников угроз родовой объект государственной безопасности можно разделить на три непосредственных объекта: внешняя безопасность, внутренняя безопасность и экономическая безопасность1. Исходя из данного нами ранее определения государственной безопасности хотелось бы расширить направления деятельности органа государственной безопасности и особо подчеркнуть, что его деятельность должна быть направлена на обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства.
Таким образом, с учетом указанных признаков предлагаем следующее определение: орган государственной безопасности — это государственно-властный орган, включающий систему его оперативных подразделений и должностных лиц, специально созданный для охраны внешней, внутренней и экономической безопасности государства, обеспечивающий незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, реализацию конституционных прав граждан и действующий на основании и в строгом соответствии с законом.
Несмотря на значительное количество публикаций, посвященных проблемам обеспечения безопасности в Российской Федерации, в теории и до настоящего времени не выработано единого подхода к определению системы органов государственной безопасности и не определен исчерпывающим образом перечень ее элементов.
Краткий экскурс в историю советских органов безопасности в известной мере позволит проследить их роль в государственном механизме и динамику развития, обусловленную внешними и внутренними факторами. Тем более, что «современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым» и нельзя познать настоящее, не обратившись к историческому опыту.
Начавшийся после политических событий октября 1917 г. процесс сло-хма прежней государственной машины, подавления противодействия ранее существовавшего государственного аппарата объективно обусловил необходимость создания новых органов государственного принуждения, которые могли бы обеспечить политические интересы диктатуры пролетариата. Созданный еще 12 (25) октября 1917 г. Военно-революционный комитет (ВРК) при Петроградском совете рабочих и солдатских депутатов очень быстро исчерпал свои возможности по борьбе с погромами, разгулом общеуголовной преступности. В связи с этим 5 (18) декабря 1917 г. ВРК, передав по решению Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) часть своих полномочий вновь образованным народным комиссариатам и отделам
ВЦИК, принял решение о самоликвидации. И уже 7 (20) декабря 1917 г. Совет народных комиссаров (СНК) принял постановление о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). В этом постановлении была сделана первая попытка правового регулирования чрезвычайного органа: определено место ВЧК в системе государственных органов (комиссия при СНК); сформулированы основные задачи комиссии: «...пресекать и ликвидировать все контрреволюционные и саботажнические попытки и действия по всей России, со стороны кого бы они ни исходили...предание суду революционного трибунала всех саботажников и контрреволюционеров и выработка мер борьбы с ними...комиссия ведет только предварительное расследование, поскольку это необходимо для пресечения...комиссия разделяется на отделы: информационный, организационный и непосредственно боевой»1. Кроме того, ВЧК наделялась правами ведения дознания и предварительного следствия, конфискации, выдворения, лишения карточек, опубликования в печати списков «врагов народа» и т. д.2. Несмотря на неполноту и нечеткость отдельных формулировок постановления, оно, несомненно, сыграло позитивную роль в дальнейшем становлении специальной службы России и правовом регулировании ее деятельности.
В системе государственных органов ВЧК была определена как комиссия при СНК, однако фактически все вопросы ее организации и деятельности почти сразу же перешли под контроль ЦК РКП(б). Сложилась устойчивая практика предварительного обсуждения таких вопросов (в зависимости от их важности) в ЦК, Политбюро, Оргбюро или Секретариате ЦК РКП(б), и лишь затем принятые решения находили свое юридическое оформление в правовых актах высших органов государственной власти или управления, а также в ведомственных нормативных правовых актах3. Так, например, созданию
Особого отдела ВЧК предшествовало рассмотрение этого вопроса на заседании Бюро ЦК РКП(б) 19 декабря 1918 г., которое постановило объединить деятельность ВЧК и органов военного контроля, и только 1 января 1919 г. это решение юридически было закреплено постановлением СНК. Более того, 8 февраля 1919 г. ЦК РКП(б) направил коммунистам - работникам чрезвычайных комиссий на местах специальное обращение, в котором прямо указывалось, что «ЧК созданы, существуют и работают лишь как прямые органы партии, по ее директивам и под ее контролем»1. В дальнейшем, в зависимости от внутри- и внешнеполитической обстановки, различные правовые акты то расширяли, то сокращали полномочия ВЧК. Так, постановлением ВЦИК от 17 февраля 1919 г. «О праве вынесения приговоров ВЧК и революционными трибуналами» было установлено, что право вынесения приговоров по всем делам, возникающим в ЧК, передается реорганизованным революционным трибуналам, однако из этого правила сразу же предусматривались исключения: при наличии вооруженного выступления (контрреволюционного, бандитского) за ЧК сохраняется право непосредственной расправы для пресечения преступлений; такое же право сохранено в местностях, объявленных на военном положении, за преступления, указанные в самом постановлении о введении военного положения2.
Взаимодействие и координация органов, обеспечивающих государственную безопасность РФ
Состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост преступности, особенно ее организованных форм, коррупции и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны1.
Борьба с этими проявлениями входит в компетенцию органов ФСБ, в том числе и совместно с органами МВД, внешней разведкой, таможенными органами и другими оперативно-разыскными органами2. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации подчеркивается и значение широкого взаимодействия спецслужб РФ с аналогичными службами других стран на межгосударственном уровне при решении задач борьбы с преступлениями, перерастающими в глобальное международное явление (терроризм, наркобизнес, контрабанда и ряд других).
Качество работы спецслужб зависит от того, насколько они мобильны, интегрированы в зависимости от решаемых задач, каков профессиональный уровень их сотрудников, как поставлена координация и взаимодействие между ними и другими правоохранительными органами.
Поиски оптимальных путей решения вопросов координации и взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб велись в течение длительного времени, заканчиваясь то слиянием этих мощных ведомств, то их разделением, причем зачастую это делалось в угоду политическим интере сам, а не действительным интересам граждан в деле их защиты от преступных посягательств.
Принятие Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» открыло широкие возможности для координации и взаимодействия следственных и оперативно-разыскных подразделений ОВД, ФСБ, ГТК, СВР, а также следователей прокуратуры в быстром раскрытии преступлений, их полном, всестороннем и объективном расследовании.
Безусловно, у названных ведомств единое правовое и криминальное пространство, единые цели и задачи, и в рамках этого нужно найти разграничение для того, чтобы была персональная ответственность за конкретные участки работы, а существование элементов параллелизма - нормальное явление в практике всех спецслужб в цивилизованном мире. Это проявление здоровой конкуренции, которая не дает возможности развиваться монополизму в ОРД. Разумеется, конкуренция не должна нарушать основных принципов оперативно-разыскной работы, расшифровывать негласных сотрудников, мешать проведению тех или иных оперативно-тактических операций.
Провести жесткое разграничение компетенции на данном направлении между субъектами ОРД крайне сложно, и мы с этим полностью согласны. Организованная преступность, терроризм и коррупция - явления со сложной структурой социальных компонентов, в большей мере криминологические, чем чисто правовые. Практика показывает, что за каждым преступным формированием, попавшим в поле зрения оперативных органов, просматривается целый «букет» преступлений (от «заказных» убийств, содержания притонов до контрабанды, наркобизнеса, диверсий и терактов)1.
Однако, с другой стороны, МВД и ФСБ, имея параллельные оперативные структуры со сходной компетенцией, зачастую не координируют своих действий, по одному и тому же делу действуют в разных направлениях, поэтому возросла необходимость организационного решения проблемы коорди нации и взаимодействия. И хотя параллельные структуры МВД и ФСБ нередко занимаются одной и той же криминальной структурой, считается, что задачи у ведомств разные: МВД обеспечивает правопорядок в государстве, а ФСБ и другие спецслужбы - безопасность этого государства. Это замечание весьма резонное, однако, на наш взгляд, работа оперативно-следственных групп в ходе расследования криминальных деяний основана на положениях уголовно-процессуального и оперативно-разыскного законов, а проблема использования таких принципов или методов, как взаимодействие и координация, скорее всего, являются предметом, относящимся к управленческой, организаторской деятельности. Именно знание управленческой науки и применение ее на практике поможет наладить эффективную работу и этих оперативно-следственных групп, скоординировать усилия сотрудников разных ведомств, составляющих основу указанных групп1.
Кроме того, организованные криминальные сообщества все теснее и профессиональнее координируют свои действия, устанавливают и развивают межтерриториальные, межнациональные и транснациональные связи, что также диктует необходимость усиления взаимодействия соответствующих правоохранительных ведомств.
Вопросам взаимодействия всегда уделялось огромное внимание. Так, в философии взаимодействие как категория означает всеобщую форму связи тел и явлений, выражающуюся в их взаимном влиянии друг на друга и изменении2. Взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы, ее свойства. Без способности к взаимодействию материя не могла бы существовать. Таким образом, в философии взаимодействие понимается как любое воздействие тел или явлений друг на друга.
В криминалистике под взаимодействием следует понимать основанную на законе, согласованную деятельность правоохранительных органов, в лице уполномоченных должностных лиц, направленную на повышение эффективности борьбы с преступностью, в том числе расследования преступлений. Такое взаимодействие осуществляется в целях обеспечения комплексного, эффективного и дифференцированного использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, исключения дублирования функций различными правоохранительными органами1.
В теории оперативно-разыскной деятельности2 под взаимодействием чаще всего понимается комплекс совместных или согласованных по времени, месту и целям действия двух и более аппаратов (органов, служб, подразделений) по решению определенных задач борьбы с преступностью, требующих их совместных усилий. Здесь следует отметить в первую очередь ряд общих моментов (признаков), характеризующих сущность данного понятия: согласованность по цели, месту и времени, соответствие требованию законов и подзаконных актов, сочетание наиболее присущих взаимодействующим субъектам сил, средств и методов. Эти отмеченные качественные характеристики взаимодействия являются основополагающими, ключевыми в понимании сущности взаимодействия оперативных подразделений как одного ведомства, так и различных ведомств - субъектов ОРД.
В сходном смысловом контексте представляется своеобразное энциклопедическое определение характеризуемого понятия: «Взаимодействие - это обеспечение единства предпринимаемых усилий при решении общей задачи силами и средствами различных подразделений правоохранительных структур государства, осуществляемое посредством обмена информацией, совместного планирования деятельности, взаимного использования сил и средств, проведения специальных мероприятий, согласованных по месту, времени и задачам».
Представляет интерес и определение взаимодействия с точки зрения обеспечения национальной безопасности. Так, например, В.И. Булавин под взаимодействием органов обеспечения национальной безопасности России понимает согласованную по месту и времени и закрепленную в законодательстве их совместную деятельность, направленную на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, то есть на создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военно-стратегического положения страны, которое бы создавало благоприятные условия для развития личности, общества и государства1.
