Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые аспекты структурирования и функционирования органов исполнительной власти федеративного государства
1. Функциональная система государства: понятие и критерии выделения структурных элементов 13
2. Концепция федерализма как основополагающее начало государственного структурирования 43
3. Принципы структурирования исполнительных органов государственной власти в контексте теоретической модели современного российского федерализма 65
Глава II. Региональная система органов исполнительной власти Российской Федерации
1. Региональная политика Российской Федерации: приоритеты и перспективы 83
2. Система региональных органов исполнительной власти Российской Федерации 101
3. Оптимизация регионального и федеративного законодательства как условие нормального функционирования федеративного государства 123
Заключение 138
Список источников и использованной литературы 140
- Функциональная система государства: понятие и критерии выделения структурных элементов
- Концепция федерализма как основополагающее начало государственного структурирования
- Региональная политика Российской Федерации: приоритеты и перспективы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена широким кругом проблемных вопросов, касающихся государственного , • устройства России, и, прежде всего, территориальной организации исполнительной власти. Г Согласно действующей Конституции субъекты федерации пользуются достаточно высокой степенью автономности в сфере принятия решений, связанных с осуществлением региональной компетенции по вопросам исполнительной власти. Сложившаяся ситуация требует совершенствования концепции взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с тем, чтобы в полной мере были обеспечены как федеральные интересы, являющиеся одновременно общими интересами всех субъектов, образующих государство, так и локальные потребности ) конкретных регионов. В связи с этим возникает потребность в пересмотре категориального аппарата, который традиционно использовался для теоретического исследования проблем государственной власти в административно-территориальных образованиях Российской Федерации. Необходимо по-новому, с учетом сложившегося понимания ценностных приоритетов и целевых установок развития государства и общества, исследовать проблематику взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Организация самостоятельной и, вместе с тем, управляемой системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации - одно из главных направлений формирования эффективной государственной властной вертикали. В связи с этим следует решить вопрос о принципиальной возможности создания в России эффективной системы государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Представляется, что фундаментальные теоретические разработки проблемы формирования и деятельности системы исполнительной власти в стране должны осуществляться в комплексном единстве с прикладными задачами, которые, в свою очередь, следует решать с учетом практических потребностей повышения эффективности функционирования государственного аппарата и совершенствования используемых им управленческих механизмов.
Вышеизложенное определяет актуальность теоретико-правового исследования, посвященного анализу значения, структуры и специфики деятельности региональных органов исполнительной власти, где последние рассматриваются в качестве специфического элемента функциональной системы федеративного государства, и, в конечном счете, предопределяет выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. С большой долей вероятности можно утверждать, что, во-первых, однозначного понимания системы исполнительной власти как строгой иерархии федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в современной государственно-правовой литературе нет; во-вторых, не разрешен и вопрос о структурно-функциональном характере системы исполнительной власти.
Диссертационное исследование выполнено на основе изучения обширного круга работ отечественных и зарубежных ученых. Проблематика исследования получила свое рассмотрение в работах специалистов, занимающихся изучением проблем теории права и государства, философии права, конституционного права: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, В.И. Ефимова, И.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, О.С. Колбасова, Ю.М. Колосова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, A.M. Турубинера, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.В. Ярославцева, И.С. Яценко и др.
Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем административного права и государственного управления: В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, А.В. Васильева, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.Л. Крылова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина.
Следует отметить, что ученые в своих работах уделяли внимание самым разным аспектам организации аппарата исполнительной власти в условиях федеративной формы государственного устройства, но функциональный аспект при этом остался практически неразработанным. В частности, на настоящий момент отсутствуют теоретико-правовые исследования, в которых региональные органы исполнительной власти рассматривались бы в качестве специфического элемента функциональной системы федеративного государства. Предлагаемая диссертация представляет собой попытку восполнить данный пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации.
В качестве предмета диссертационного исследования выступает, прежде всего, сам феномен "государство", рассматриваемый в работе в качестве функциональной системы; основополагающие начала концепции современного федерализма; принципы структурирования исполнительных органов государственной власти; система региональных органов исполнительной власти Российской Федерации; факторы, обусловливающие специфику региональной политики Российской Федерации в сфере организации исполнительной власти.
Целью настоящей работы является построение приемлемой для современного российского государства теоретико-правовой модели территориальной организации исполнительной власти.
При достижении указанной цели диссертантом решались следующие задачи:
1) дать понятие и выделить основные структурные элементы системы государственного функционирования;
2) проанализировать концепцию федерализма в качестве основополагающего начала государственно-территориального устройства;
3) рассмотреть принципы структурирования исполнительных органов государственной власти в контексте теоретической модели современного Российского федерализма;
4) выявить приоритеты и перспективы региональной политики Российской Федерации в сфере организации исполнительной власти;
5) исследовать систему региональных органов исполнительной власти Российской Федерации;
6) охарактеризовать систему регионального и федеративного законодательства регламентирующего деятельность государственных органов исполнительной власти и предложить пути ее оптимизации.
Методологическая основа диссертационного исследования. В основу исследования положены принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и вместе с тем во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения связи теории и практики, истории и современности, принцип соотношения общецивилизационных и региональных особенностей социальных явлений. Особое значение при исследовании системы органов исполнительной власти субъектов федерации отводится структурно-функциональному подходу, в рамках которого всесторонне исследуется проблема соотношения принципов субординации и координации применительно к организации аппарата исполнительной власти в современной России.
Исследование региональных органов исполнительной власти в качестве специфического элемента функциональной системы федеративного государства осуществляется в рамках комплексного подхода, предполагающего сочетание приемов исторического и формально-юридического анализа. Юридическая направленность исследования обусловила обращение соискателя к методам сравнительного правоведения при анализе форм организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
В работе также использованы методы теоретико-правового абстрагирования и отраслевой конкретизации, нормативно-правового моделирования, интерпретации политико-правовых учений, юридической компоративитики и др.
Теоретическая основа диссертационного исследования. В качестве теоретической основы использованы произведения таких зарубежных ученых, как Г. Бребан, И. Блунчли, Е. Валкер, М. Вебер, Ж. Ведель, Г. Гегель, Т. Гоббс, Г. Гроций, Р. Драго, Г. Еллинек, Г. Лапидус, X. Линц, В. Остром, Р. Пайпс, Ф. Риге, И. Сабо, М. Шугарт, Д. Эсмен.
Кроме того, в ходе диссертационного исследования использовались работы российских дореволюционных ученых-правоведов: А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, А.С. Окольского, Е.Н. Трубецкого, А.О. Ященко и др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды и современных отечественных юристов: Ю.Е. Аврутина, П.В. Анохина, В.И. Авдийского, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, В.В. Бородина, A.M. Величко, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, В.Г. Графского, Х.С. Гуцериева, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, Д.А. Керимова, Г.Д. Ковалева, А.И. Королева, Э.В. Кузнецова, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Л.С. Мамута, П.А. Оля, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, Н.И. Уткина, И.А. Умновой, А.Г. Хабибулина и др.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили: Конституция России, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, направленные на регулирование федеративных отношений, а также законодательство бывшего СССР, нормы международного права, исторические факты, имеющие отношение к организации и функционированию региональных органов исполнительной власти.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих проблемных вопросов.
Настоящая работа является первым в теоретико-правовой науке монографическим исследованием, в котором на базе общенаучных и специальных методов осуществляется комплексный междисциплинарный анализ региональных органов исполнительной власти, рассматриваемых в качестве составных элементов функциональной системы федеративного государства.
В ходе исследования рассмотрены теоретико-правовые аспекты проблемы сохранения государственной целостности Российской Федерации с одновременным закреплением широкого круга полномочий регионов. В связи с этим проведен всесторонний анализ системы органов исполнительной власти в России; проанализированы тенденции централизации и децентрализации государственной власти, определяющие содержание механизма в аимодействия субъектов федерации с федеральным центром в сфере осуществления государственного управления.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Функциональная система государства представляет собой совокупность взаимосвязанных направлений государственной деятельности, при помощи которых получает свое внешнее выражение социально-правовая сущность конкретного государства на определенном историческом этапе его развития.
2. В качестве основного принципа структурирования органов власти федеративного государства в современном государствоведении чаще всего выделяют принцип единства и разделения властей. Суть этого принципа заключается в рассредоточении властных полномочий между одноуровневыми государственными органами, которые взаимоуравновешивают друг друга и контролируют деятельность друг друга, используя систему «сдержек и противовесов». При этом рассматриваемый принцип предполагает, что государственные органы вне зависимости от объема властных полномочий, структурных особенностей и характера профессиональной деятельности выступают от имени всего государства и в процессе реализации принятых ими правовых актов могут опираться на государственные гарантии (в том числе и на государственный механизм принуждения).
3. Исполнительная власть является подсистемой государственной власти, ее ветвью в системе разделения властей. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали), звенья (одноуровневые образования однородных органов), первичные организационные формы (органы исполнительной власти).
4. Приоритетным направлением региональной политики федеративного государства в сфере организации исполнительной власти является сохранение социальной стабильности и управляемости на всей государственной территории как методами принудительного характера, так и посредством достижения консенсуса интересов регионов с интересами центра. Таким образом, следует выделить два полюса интересов, по сути определяющих целевые установки федерализма. Такая биполярность порождает процессы централизации и децентрализации управленческих функций, связанных с правотворческими и правоприменительными процессами.
5. На настоящий момент возникла необходимость в принятии федерального закона, определяющего общие принципы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем, на региональном уровне требуется принятие нормативно-правовых актов, закрепляющих правовое положение органов исполнительной власти субъектов РФ и определяющих порядок их взаимодействия как с органами законодательной власти субъектов РФ, так и с органами местного самоуправления.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы дополняют такие разделы общей теории государства и права, как "Понятие и признаки государства", "Форма государства", "Государственный механизм", "Функции государства", "Гражданское общество и правовое государство", "Механизм правового регулирования" и т. д. Кроме того, теоретические наработки, полученные в ходе исследования, в определенной степени могут дополнить некоторые разделы истории права и государства, истории политических и правовых учений, конституционного и административного права.
Обобщение, анализ и новое теоретическое осмысление проблемных вопросов, рассматриваемых в диссертации, обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы:
а) в научно-исследовательской деятельности при исследовании вопросов, связанных с политико-территориальной организацией исполнительной власти в Российской Федерации;
б) в правотворческой и правоприменительной деятельности, затрагивающей отношения между субъектами федерации и федеральным центром;
в) при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории государства права, истории политических и правовых учений, по административному и конституционному праву и т. д.
г) при подготовке и проведении спецкурсов по проблемам федерализма и территориального устройства современного российского государства.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственного права Северо-Западной академии государственной службы.
Результаты изысканий диссертанта получили выражение в опубликованных научных работах автора, а также в выступлениях автора на межвузовском научно-практическом семинаре "Демократия и тоталитаризм: проблемы противостояния (политические режимы в современном мире)" (Санкт-Петербург, ноябрь 1999 г.); межвузовском научно-практическом семинаре "Государство и право на рубеже веков" (Санкт-Петербург, июнь 2000 г.); межвузовском научно-теоретическом семинаре "Правовой режим законности: вопросы теории и истории" (Санкт-Петербург, февраль 2001 г.); межрегиональном научно-практическом семинаре "Государственно-правовая политика России: история и современность" (Москва, сентябрь 2001 г.); межвузовской научно-теоретической конференции "Актуальные проблемы теории и истории государства и права" (Санкт-Петербург, декабрь 2001 г.);
международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет: история и перспективы развития" (Санкт-Петербург, сентябрь 2002 г.) и др.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и список источников и использованной литературы.
Функциональная система государства: понятие и критерии выделения структурных элементов
В современной науке существует два основных подхода к категории «система». Сторонники первого подхода под системой понимают любые множества элементов, выполняющих определенные функции, т. е. наряду с органическими системами рассматриваются также и суммативные, как особый вид системных объектов1. Сторонники второго подхода считают, что элементные и функциональные признаки недостаточны для признания объекта в качестве системы. По их мнению, системами являются только целостные структурно-элементные образования, способные изменять свое внутреннее состояние под влиянием среды тем или иным способом .
Диссертанту представляется, что понимание системы в рамках второго подхода носит более строгий в научном отношении характер. В нем учитываются не только состав взаимодействующих элементов, но и структура, т. е. способ упорядоченности элементов между собой и системой в целом. Основным условием представления какого-либо объекта в виде системы является наличие в нем свойства целостности, т. е. такого качественного состояния, когда свойства системы в целом не могут быть сведены лишь к сумме свойств образующих ее элементов. Таким образом, мнение о том, что система есть целостное единство элементов и структуры выглядит наиболее обоснованным3.
При этом необходимо отметить, что системы могут различаться между собой степенью организованности составляющих их компонентов -элементов и структуры.
Степень организованности системы определяется в зависимости от разнообразия функциональных связей, количества и качества элементов и от устойчивости структуры. Чем выше устойчивость структуры и чем больше функциональная нагрузка на каждый элемент, тем выше организованность системы . Но каждая система характеризуется не только наличием определенных связей и отношений между образующими ее элементами, а еще и неразрывным единством с окружающей средой, во взаимодействии с которой система проявляет свою целостность.
Необходимо выделить и такие свойства системы как иерархичность, многоуровневость и структурность. Они являются не только свойствами строения, морфологии системы, но и свойствами ее поведения: отдельные уровни обусловливают определенные аспекты ее поведения, а целостное функционирование оказывается результатом взаимодействия всех ее сторон и уровней5.
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сформулировать и определение системы функций государства. Под последней следует понимать направления государственной деятельности, находящиеся в отношениях и связях друг с другом, в своей совокупности образующие определенную целостность, в которой выражается сущность государства.
Таким образом, каждая функция государства должна рассматриваться как элемент единой системы функций, вне системы понятие функции не имеет реального смысла. В рамках системы отдельные функции, по общему правилу, способствуют выполнению всех других функций. Но взаимосвязь функций имеет не только этот, позитивный аспект. В некоторых случаях реализация одной функции негативно отражается на осуществлении другой. Практически любая функция в рамках единой системы отвлекает от других определенные ресурсы и не всегда в достаточной мере компенсирует их своим продуктом. В результате один и тот же вид деятельности выступает в одной связи как функция, а в другой - как дисфункция. Это является закономерным внутренне противоречивым взаимоотношением функций в процессе их реализации и выражается понятием функционирования государства. Источниками определенной дисфункциональное различных видов государственной деятельности могут быть как общесоциальные, так и социально-политические факторы. Первые заключаются в уровне развития производительных сил, науки и техники, общей культуры в каждый данный момент. Факторы второго рода с особой силой проявляются в изжившей себя общественно-экономической формации6.
Концепция федерализма как основополагающее начало государственного структурирования
Изначально идея федерализма возникла как своеобразная антитеза абсолютной власти монарха, обосновываемой принципом «абсолютного суверенитета». С развитием капиталистических отношений возникла необходимость качественно новых форм политико-территориальной организации государств. Централизованная монархическая государственность, подразумевающая превалирование унитаристско-объединительных тенденций и являющаяся весьма прогрессивной в период разложения феодализма, стала неэффективной с развитием буржуазных отношений. Более того, принцип «абсолютного суверенитета» стал препятствием на пути формирования капиталистического общества. Абсолютизм сковывал экономический рост, чрезмерная централизация власти приводила к закостенелости всего государственного механизма.
Зарождающееся буржуазное общество нуждалось в качественно новых политико-правовых формах организации государственной власти. И, прежде всего в новых подходах при решении вопросов территориального устройства. Экономические факторы обусловили необходимость большей децентрализации, предоставления большей экономической и политической свободы регионов, предоставления определенной автономности их функционирования.
Но это вызывало новую проблему. Автономность территориальных единиц, в конечном счете, почти наверняка приводила к нарушению государственной целостности, игнорированию принципа государственного суверенитета.
Сначала в теории, а потом и на практике встал вопрос о самой возможности гармоничного сочетания принципов централизации и децентрализации, государственного суверенитета и права на самоопределение и т. д. Как решение данной проблемы возникла теория федерализма.
Родоначальником теории федерализма традиционно считается Иоханнес Альтузиус (1562-1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами, начиная с семьи вплоть до государства72. Идейные основоположники американской федеративной системы (А. Гамильтон, Д. Мэдисон, Д. Джей) уточнили это положение в отношении гражданских прав: каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит двум общностям - своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю «остаточную власть»7 .
В дальнейшем федерализм осмысливался под углом выяснения вопросов, касающихся суверенитета, - политико-правового статуса, полномочий и компетенции федерации и ее составных частей. Были высказаны три взаимоисключающие точки зрения.
Согласно первой (Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби и др.), суверенитетом обладала только федерация в целом . Оппоненты сторонников этой точки зрения (М. Зейдель, Д. Кальхаун) считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституцией правом нуллификации и свободного выхода из союза. Представители третьей группы ученых (А. Токвиль, Г. Вайц и др.) делили суверенитет между федерацией и ее членами соответственно закрепленной в конституции доле государственной власти. В обоснование такого взгляда указывалось, что политико-правовой статус федерации и ее членов не может быть изменен никем из них в одностороннем порядке75.
Эволюция первых федераций в направлении все большей концентрации власти на уровне общефедеральных органов предопределила несостоятельность доктрин, касающихся приоритета прав членов федерации, также как и концепции делимого суверенитета. Эти вопросы до сих пор продолжают оставаться в числе наиболее сложных и спорных в западной литературе. Так, французский исследователь Г. Эро пишет: «Некоторые конституционные тексты и теоретики утверждают, что объединившиеся в союз государства сохраняют часть суверенитета.... Суверенитет в его специфическом смысле «наивысшей силы» или «неустранимого принуждения» может находиться предположительно лишь на одном уровне, в данном случае - на уровне федерации»76.
Региональная политика Российской Федерации: приоритеты и перспективы
Трансформация процессов государственного строительства России, появление новых экономических, политических, социально-культурных проблем, требующих нестандартных вариантов в процессе их разрешения, глобальные изменения системы федеративных отношений - эти и многие другие обстоятельства предопределяют необходимость выработки и реального воплощения новой стратегии в сфере развития регионов, их взаимодействия друг с другом и с федеральным центром. По существу, речь идет о необходимости новой государственной политики в данной области. Опыт прошедших лет свидетельствует, что двухуровневая система «федерация - субъекты федерации» не соответствует ни многообразию возникающих проблем, ни современным требованиям к организации государственного управления. Это вызвано, прежде всего, двумя наиболее серьезными причинами.
1. Центральным органам власти трудно осуществить государственное регулирование процессами решения разномасштабных федеральных проблем, взаимодействуя одновременно с 89 субъектами федерации, различающимися по статусу, потенциалу, степени развития.
2. «Пространственное поле», в рамках которого возникают и решаются многие государственные проблемы, зачастую выходит за пределы, обозначенные административно-территориальными границами отдельных субъектов федерации.
Отмеченные проблемы «не снимаются» ни образованием различных межрегиональных ассоциаций субъектов Федерации, ни объединением субъектов Федерации в целях решения общезначимых (доминантных) вопросов, ни выделением зон для проведения целенаправленной государственной социально-экономической политики. Более того, в некоторых случаях они усугубляются в результате трансформационных процессов, столь характерных для современной России.
Власть, действительно озабоченная будущим страны и осознающая, что формирование фактического федерализма является наиболее эффективным и наименее конфликтным методом обеспечения стабильности социально-политической системы, в сложившейся ситуации может инициировать и возглавить процесс возрождения российского государства посредством проведения справедливой и понятной интеграционной региональной политики.
Смысл региональной политики любого государства обычно состоит в сохранении необходимой целостности и управляемости на всей его территории как методами принудительного характера, так и посредством согласования интересов образующих государство регионов с интересами центра.
Место региональной политики в системе политических идей и управленческих решений зависит от особенностей данного конкретного государства. История России показывает, что любая сфера деятельности центральной власти должна иметь региональное наполнение, будь то экономика, социальная сфера, экология, безопасность граждан. Поэтому основным содержанием региональной политики в России является обеспечение функционирования государства на основе принципа единства и разделения государственной власти.
Пережив чрезмерную централизацию при коммунизме, российское государство после распада Советского Союза осталось политически слабым, причем эта слабость распространялась и на экономику, и на отношения с территориями.
С момента крушения советского государства региональные органы государственного управления Российской Федерации были для центральных государственных органов больше, чем просто посредниками. Они принимали важнейшие решения, включая решения в сфере экономической политики, и им приходилось нести за них ответственность.
Эта новая ситуация пробудила страх перед «экономическим сепаратизмом» особенно со времени августовского кризиса 1998 г. Стало видно, что регионы могут настаивать на проведении собственной экономической политики, не обращая внимания на законы центральной власти, даже выходя за грань жесткой самостоятельности в принятии решений (напротив, центробежные тенденции начиная с середины 90-х годов большей частью были результатом политических или этнических конфликтов и разногласий с российским центром).
