Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1.1: Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика 12
1.2: Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии 29
1.3: Экономическая и социальная основы эффективного государственного управления 50
1.4: Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления 66
Глава 2: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ.
2.1: Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России 83
2.2: Становление советской система государственного управления 122
2.3: Государственное управление в современной системеорганизации государственной власти России 144
Заключение 177
Список нормативных актов и литературы 183
- Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
- Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
- Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Россия переживает
сложнейший период становления новой системы государственного
управления. Отказ от тоталитаризма как обшественно-политической
и государственно-правовой системы заставил искать новые подходы
к государственному строительству, основанному на
демократических принципах. Начался процесс сЬоомиоования свободного гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме.
Общедемократические принципы управления позволяют
создать наиболее эффективную систему государственного
управления, адекватно реагирующую на происходящие в обществе
изменения. Проблема эффективности государственного управления
сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей
понимания современного государства. Она охватывает большинство
частных проблем реализации государственного управления, служит
основой для определения (Ьорм и методов управленческой
ш деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи,
объективно существующие и имеющие особое значения для его стганизаиии и (Ьункттионирования
Рассматривая демократическое правовое государство как базовую основу эффективного государства, способного обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом, нельзя не затронуть проблемы взаимосвязи эффективного государства и политического режима, гражданского общества, прав и свобод человека и гражданина. Весьма актуальны вопросы экономической и социальной основы эффективного государства.
Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту rhvtph общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований. Реформа государственного управления может быть признана эффективной только в том случае, если она принимается большинством населения и поддерживается им.
Выбор темы, диссертационного исследования обусловлен сложностью и многоплановостью понятия системы государственного управления. В диссертации предпринята попытка проанализировать эффективность системы государственного управления исходя из ее политико-правовых, экономических и социальных аспектов, а также показать эволюцию системы государственного управления в России, особенности демократического политического режима как основы построения эффективной системы государственного управления.
Степень разработанности темы. По проблемам теории государственного управления существует обширная литература. Эти проблемы рассматривались в работах древних мыслителей - Платона и Аристотеля, философов эпохи Возрождения и Нового времени - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Российские ученые-правоведы А.С. Алексеев, Н.Н. Алексеев, ПИ. Алексеев, В.П. Безобразов, Б.Ф. Быков, Н.Н. Ворошилов, В.М. Гессен, Н.П. Дружинин, В.И. Дунаев, И.А. Ильин, К.Д. Кавелин, Ф.Ф. Кокошин, А. А Никитский, ПИ. Новгородцев, Л.И.
Петражицкий, И.А. Покровский. М.А, Рейснер, А.Г. Тимофеев, Е.Н, Трубецкой, Б Н Чичерин и пругие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других.
Вопросы развития современной системы государственного управления России, различные аспекты этих проблем исследуются в работах Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Боера, А.Б, Венгерова, Д.П. Зеркина, Э.П. Григочиса, В.Г Игнатова, М.К. Исаковой, ВИ. Каинова, А.И. Коядер, И.Ю. Козлихина, В.М. Корельского, Б.В. Курашвили, И.С. Масликова. А.Н. Медушевского, B.C. Неосесянпа. А.В. Пикулькина, А.И. Радченко, В.П. Сальникова, ЛИ. Спиридонова, В.И. Тимошенко, Л.Б. Тиуновой, А.Ф. Черданцева, В. А. Четвернина, В.Е.Ч.иркина, О.И.Юдина и других.
Проблемам эффективности государственного управления,
таким ее сторонам как экономическая, социальная, политико-
правовая эффективность уделяют значительное внимание как
зарубежные исследователи Г. Бухарт, Дж. Кейнс, С. Ковалевски_ X.
Кок, Д. Конг, Я. Корнай, М. Крозье, Дж. Маджоне, Дж. Миллер, А.
Пигу, Б. Питере, Дж. Ролз, Е. Савас, Г. Саймон, Д. Смитбург, Дж.
Стиглиц, В. Томпсон, Л. Якокка и др., так и отечественные
исследователи А.В. Курочкин, В.П. Милецкий, Б.А. Райзберг, Л.В.
Сморгунов, В.А.Торлопов, Р.А. Фатхутдинов, Л.И. Якобсон и др.
Однако, современные исследователи, как правило, концентрируют
свое внимание на каком-либо одном аспекте эффективного
государства - экономической, социальной или политико-правовой
эффективности государственного управления. Практически нет
6 работ, которые анализируют проблему эффективности в целом, как комплексную, с учетом социального, экономического и политико-правового ее аспектов, с позиции общей теории права и государства.
Объектом исследования являются общие закономерности организации и функционирования государственного управления как эффективной системы.
Предметом исследования служат общественные отношения и закрепляющие их конституционные и иные нормативно-правовые акты, опосредствующие становление и формирование эффективной системы государственного управления.
Целью диссертационного исследования является комплексное теоретико-правовое исследование системы государственного управления и особенностей эволюции данной системы в России, а также особенностей демократического политического режима как основы построения эффективной системы государственного управления.
Цель исследования реализуется в комплексе следующих задач:
определить правовую специфику понятия государственного управления в сопоставлении с понятием государственной власти;
показать особенности бюрократического управления и выявить дисфункции бюрократии;
рассмотреть экономическую и социальную основу эффективного государственного управления;
проанализировать демократический политический режим как основу эффективности государственного управления;
исследовать особенности эволюции системы государственного управления дореволюционной России и становление советской системы государственного управления;
дать правовую характеристику современной системы государственного управления Российской Федерации, наметить
основные пути дальнейшего совершенствования и развития российской системы государственного управления.
Методологическую основу исследования составили принципы
познания социальных явлений в их историческом развитии и во
взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и
практики, истории и современности. В диссертации использовался
логический, исторический, сравнительно-правовой метод, а также
историко-правовой метод познания, которые позволили раскрыть
особенности трактовки в теории права и государства эффективности
государственного управления, государственной власти,
демократического политического режима, функционирования системы государственного управления.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, монографическое исследование теоретико-правовых и историко-правовых аспектов формирования эффективной системы государственного управления, учитывающее социальный, экономический и политико-правовой аспекты эффективности. В работе предпринята одна из первых попыток рассмотрения системы государственного управления России в процессе ее эволюции и правового анализа современной системы государственного управления Российской Федерации с позиции эффективного государства.
Основные положения» выносимые на защиту.
1. Под эффективным государством понимается государство, способное обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом, государство с демократическим политическим режимом, предполагающим свободу выбора в целях принятия эффективных решений, основанных на приоритетах прав и свобод личности.
2. Функциональное предназначение государственного аппарата
заключается в организации государственного управления на основе
общеобязательных, регламентированных правом процедур,
призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в
целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к
неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и
свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата
должна вестись с помощью не только управленческих,
экономических, но и правовых методов.
3. Предпосылкой построения эффективной системы
государственного управления является демократический
политический режим, который, создавая высокую степень свободы
человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью
законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи,
этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого
индивида как высшей ценности государства.
Эффективность деятельности государственного механизма включает в себя экономический, социальный, политический и правовой аспекты в их неразрывной взаимосвязи. Попытка игнорировать хотя бы один из них приводит к снижению эффективности государственно-правовой системы в целом, к дестабилизации общества.
Государственное управление в России до 1905 г. строилось на принципах полно- и единовластия императора. Попытки законодательно закрепить в государственном управлении принцип разделения властей не имели успеха. Изменения в системе государственного управления России в 1905-1906 гг., имевшие демократический характер, еще не дают достаточного основания для утверждения, что в России была установлена конституционная монархия и введен принцип разделения властей. Можно говорить
лишь о том, что предпринимались первые попытки перейти к конституционной монархии как форме правления. В соответствии с Основными государственными законами 1906 г. Россия оставалась монархическим государством с практически неограниченной властью императора. Реального разделения властей, ограничения власти монарха в России фактически не было.
Механизм государственного управления, построенный на плановых началах, базирующийся на административно-командных методах, может быть эффективен, как свидетельствует исторический опыт, лишь на короткий период времени. Если плановое руководство превращается в неотъемлемое качество государственного управления экономикой, то весь механизм государственного управления утрачивает эффективность.
Конституция РСФСР 1918 г. законодательно закрепила порядок и принципы организации власти и управления, государство диктатуры пролетариата, отказ от разделения властей, от полного и безусловного признания прав и свобод человека, требования юридического равенства, поскольку связывала избирательное право с классовым цензом. Это свидетельствовало об отходе от демократических принципов государственного строительства, о классовом подходе к организации государственной власти, игнорировании интересов индивида как самоценности демократического общества.
Повышению эффективности российской государственности в настоящее время должно способствовать более последовательное проведение принципа разделения властей. Это требует в частности, преодоления конституционной неопределенности положения Президента Российской Федерации в системе разделения властей. Полномочия Президента Российской Федерации, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и
парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории и истории государства и права, отдельные положения конституционного права. Исследуемые в диссертации вопросы составляют теоретически важный аспект актуальных проблехМ интеграции различных отраслей знания о государстве и обществе. Полученные в диссертации выводы можно использовать при чтении курсов лекций по теории и истории права и государства, конституционному (государственному) праву, административному праву, а также спецкурсов по правовым основам государственной и муниципальной службы, государственному и муниципальному управлению для студентов юридических вузов, а также студентов и слушателей учебных заведений, входящих в систему Российской академии государственной службы. Полученные результаты исследования могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию работы государственных институтов и действующего законодательства.
Апробация работы. Основные положения диссертационной
работы нашли отражение в докладах, с которыми автор выступал в
1997-2000 гг. на научно-практических конференциях и семинарах, в
том числе: межвузовской конференции «Рациональный выбор в
политике и управлении» (Санкт-Петербург, 1998); семинаре Северо-
Западной академии государственной службы «Права человека и
современное общество» (Санкт-Петербург, 1999); 13-й
Всероссийской заочной научной конференции «Русь, Россия и мировая цивилизация (Санкт-Петербург, 1999); научно-практической конференции «Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты» (Санкт-Петербург, 1999); итоговой научно-
и
методической конференции Северо-Западной академии
государственной службы «Государственная служба и общество» (Санкт-Петербург, 2000). Выводы диссертационного исследования были также апробированы в дискуссиях на аспирантских семинарах и на совместных заседаниях кафедр государственного, административного и гражданского права Северо-Западной академии государственной службы. Результаты исследования изложены в пяти научных публикациях.
Положения диссертации используются в процессе преподавательской деятельности в Северо-Западной академии государственной службы, лекционных и семинарских занятий со студентами и слушателями факультета повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Для раскрытия понятия государственного управления необходимо сначала обратиться к истории идеи построения системы государственного управления. Проблема построения наиболее эффективной модели государственного управления была обозначена уже в античном мире. Греческие философы спорили о моделях совершенного государства. В работах Платона и Аристотеля предлагалась модель «идеального государства». Одна из идей справедливого государственного устройства, по Аристотелю, заключалась в том, что некая светская или религиозная политическая элита должна помочь гражданам сделать правильный выбор в принятии государственных решений. «Невозможно было бы предоставлять народной массе решающий голос ни при выборах должностных лиц, ни когда принимается отчет об их деятельности». Платон неоднократно проводил мысль о том, что «правителями государства должны быть философы», чье предназначение заключается в установлении справедливого общественного строя . На протяжении долгого времени высказывание Платона о том, что «некоторым людям по самой их природе подобает быть философами и правителями государства, а всем прочим надо заниматься не этим, а следовать за теми, кто руководит»"1 оставалось доминирующим в представлении о «идеальном» государственном управлении.
Безусловно, хотя это «идеальное» государство должно было строиться на принципах добра, совершенства и господства разума, создать подобную систему в условиях реальной политики невозможно, так как возникает огромное количество противоречий, которые невозможно разрешить. Установление элитарного правительства (если вообще таковое возможно), принимающего решение без учета интереса конкретного индивида, не позволяет добиться согласия в обществе, а без этого невозможно выстроить эффективно функционирующую систему государства.
В XVII веке стали зарождаться идеи либеральной идеологии. Родоначальниками либерализма являлись английские мыслители Томас Гоббс и Джок Локк. Согласно учению Томаса Гоббса индивиды путем взаимной договоренности между собой доверяют единому лицу (отдельному человеку или собранию людей) верховную власть над собой. При этом подчеркивается, что государство использует силу и средства всех людей так, как оно считает необходимым для их мира и согласия. Джон Локк говорил, что государство получает от образовавших его людей ровно столько власти, сколько необходимо и достаточно для достижения главной цели политического сообщества. Заключается же данная цель в том, чтобы все (и каждый) могли обеспечивать, сохранять и реализовывать свои гражданские интересы: жизнь, здоровье, свободу и владение такими внешними благами, как деньги, земли, дома, домашняя утварь и т.д., то есть уже в эти времена государственное управление связывалось с экономической основой общества, которая признавалась необходимой для создания эффективной системы государственного управления. В основе либеральной идеологии лежат демократические принципы свободы, личностных нрав, взаимодействия общества и государства.
Следует отметить, что противоборство между либеральной и тоталитарной моделями являлось одной из важных проблем построения эффективного государства, но особую актуальность она приобрела в истории последнего столетия. В 1930-х. годах в ряде государств Европы и СССР сложились тоталитарные режимы. Путем применения жесточайших мер, отмены экономических и политических свобод правительства данных государств сумели добиться высоких. экономических успехов. Так называемая, сталинская модель «плановой экономики» помогла ликвидировать последствия военного периода, наладить нормальное функционирование всех отраслей промышленности. Эффективна ли была данная модель с точки зрения развития экономики? Да, эффективна. Но ее эффективность краткосрочна. История показывает, что подобные тоталитарные модели экономики (а сталинская модель была, безусловно, тоталитарной) прекращали свое существование яри смене лидера или политического режима, так как в рамках модели, построенной на страхе и принуждении, экономика не способна эффективно функционировать на протяжении длительного периода. В этих условиях «самое мощное государство на проверку изнутри оказывается слабым, трухлявым» . В свою очередь, либеральная модель экономики, построенная на принципах свободы рынка и заинтересованности индивида, способна эффективно функционировать без жестких административных мер принуждения со стороны государства на протяжении длительного времени. Что, однако, не исключает определенного участия государства в управлении экономическим сектором.
Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
Длительное время в европейской традиции наиболее рациональным и эффективным признавалась концепция бюрократического управления. Сам термин "бюрократия" в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. Различные учреждения, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего, тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых .
Поскольку бюрократия является составной частью механизма государства, нам представляется необходимым дать определение понятию «механизма государства» и «государственного аппарата».
В научной литературе по вопросу понятия механизм государства нет четкого, однозначного определения. Одни исследователи полагают, что понятие механизм государства - это система государственных органов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществляющих задачи и функции государства ; другие - система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются зо основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи ; третьим - механизм государства представляется как целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства
Некоторые исследователи исходят из того, что понятие «государственного аппарата» и «механизма государства» тождественны. Так, например, М.И. Байтин утверждает, что «государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них государственных служащих»32. При этом М.И. Байтин уточняет, что понятие государственного аппарата адекватно понятию механизма государства в широком смысле, включающим в себя совокупность всех, а не только исполнительных органов управления.
Рассматривая вопрос соотношения этих понятий, мы исходим из той точки зрения, что «понятия «государственного механизма» и «государственного аппарата» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат) и та же вещь в движении, в динамике (государственный механизм)»". И понимаем под государственным механизмом функционирование, действие органов государства, которое «выражается в определенных способах, принципах организации и функционирования системы органов государства (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой отдельных ее частей»
В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления, на его сущность, на возможности преодоления его дисфункций. Современные отечественные исследователи выделяют различное количество подходов. Так А.В. Оболонский разделяет основные четыре типа трактовок бюрократии и называет веберовскую, Марксову, «имперскую», «реалистическую» модели.
В.И. Спиридонова выделяет две основные линии исследования бюрократии: I) исследование бюрократии на уровне общества как системы управления и принятия решений (К.Маркс, Л.Троцкий, Р.Михельс, Гелбрейт); 2) как механизм независимый от политической формы (Ф.Тейлор, М.Вебер, Р.Мертон, Ф.Селзник).
А.В. Макарин так же говорит о двух основных направлениях, а именно: понимание бюрократии как профессионального правления (Г.Гегель, Р.Михельс, Г. Моска, К.Маркс, М. Джилас, Д.Бретхем) и теории «формальной организации» (М.Вебер, Р. Мертон, Ф. Селзник, М. Дюверже).
В рамках данного исследования представляется интересным рассмотреть два крайних подхода к пониманию бюрократии, которые с известной долей условности можно обозначить как «политизированный» и «деполитизированный».
Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России
Государственные реформы, под которыми понимается комплекс мер, направленных на изменение места и роли органов государственного управления в системе органов государственной власти, на организационные изменения органов государственного управления, персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства, являются закономерным процессом происходящим в сфере организации и функционирования системы государственного управления.
Возникает вопрос о появлении собственно административных реформ как мер, направленных на усовершенствование сферы управления, ее структуры и механизмов. Очевидно, что перед любой верховной властью, начиная с древнейших времен, вставала проблема повышения эффективности государственного управления, в связи, с чем и возникали определенные изменения, как в период Древнерусского государства, так и в XVII веке, и в этом смысле, изменения в сфере управления - процесс постоянный.
Но говорить об административных реформах в предложенном смысле можно лишь со времени, когда в государстве выделилась собственно функция управления. Вопреки мнению о том, что «мощная административная система сложилась еще до петровских реформ» выделение самостоятельной административной функции управления - процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие, но начало этому процессу было положено в петровское время. Еще в XVII веке проявляются некоторые черты разделения государственных функций: подчиненные друг другу учреждения (Боярская Дума - приказ - наместник), иерархичность должностей (судья приказа - дьяк - подьячие), формируется «прослойка» приказных людей, существует бумажное делопроизводство, но наряду с этим очевидна нечеткость разделения государственных функций, громоздкость аппарата, отсутствие системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоряжениями» . Влияние, оказанное длительным существованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препятствий становления административной функции государства. «Кормление - не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом не считалось службой» \ Подлинной целью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздача кормлений - способом награды за службу при дворе.
Произвол кормленщиков вынуждал на введение ограничений: появились городовые приказчики, была земская реформа 1555-1556, в результате которой черносошные, дворцовые крестьяне и посадские люди получили право избирать старост, земские органы управления. Но общее отношение к управлению по прежнему основывалось на принципах «кормления от дел», «местничества», поскольку сохранялось стремление государства уклоняться от решения проблемы управления, прежде всего в плане финансирования.
В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по главным отраслям государственного устройства (суд, администрация, контроль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяйства» . На этот факт указывали ранее М.М. Сперанский, К.Н. Неволин, А.Н. Филиппов. Реорганизация управления, связанная с процессом собирания Руси проводилась бессистемно, под воздействием подчас случайных, временных обстоятельств: приказы возникали и исчезали, различные отрасли соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела раздавались по разным приказам. Так, финансовое дело было раздроблено по всем приказам, правосудие, военное дело - по нескольким. Формирование приказной системы было неразрывно связано с традицией восприятия власти: само слово «приказ» (родовой термин для центральных учреждений) предполагало не делегирование полномочий, не отделение функций, а деятельность по повелению царя. Судебник 1497 года изображает приказы в момент их превращения из личных поручений в постоянные ведомства, «переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений» (". Надо отметить, что этого отличия фактически не просматривалось: руководство приказами находилось в ведении приближенных бояр, в соответствии с правилами местничества. В связи с этим попытки дать классификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так в 1902 году правовед ММ. Богословский полагал, что данная проблема навсегда останется квадратурой круга русского права.
Война ускорила назревшие реформы, задала темп и направление: «война указала порядок реформы, сообщила ей темпы и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой, в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной»104. Но это не могло означать «реформы без реформатора», как полагал Милюков. Управленческие реформы, осуществляемые Петром, проходят параллельно нововведениям в иных сферах общественной жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственного управления, связывал с эффективностью системы государственного управления в иных в иных областях государственного хозяйства. Системность и целенаправленность его преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государства российского.
