Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика регионального правотворчества
1. Понятие, специфика правовой среды и уровни регионального правотворчества 11
2. Источники (формы) регионального права 28
Глава 2. Юридический механизм регионального правотворчества
1. Понятие юридического механизма регионального правотворчества 71
2. Принципы регионального правотворчества 79
3. Региональные правотворческие процедуры 105
4. Правотворческая техника 138
Глава 3. Субъекты регионального правотворчества и их юридическая ответственность
1. Субъекты регионального правотворчества 154
2. Юридическая ответственность и контроль в сфере регионального правотворчества 166
Заключение 185
Библиография 189
- Понятие, специфика правовой среды и уровни регионального правотворчества
- Понятие юридического механизма регионального правотворчества
- Принципы регионального правотворчества
- Субъекты регионального правотворчества
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В Российской Федерации проводятся крупные преобразования правовой системы. С принятием Конституции России 1993 года произошло значительное перераспределение правотворческих полномочий от Федерации к ее субъектам. В связи с наделением последних законотворческими полномочиями значительно изменился и характер самого регионального правотворчества. Сейчас оно характеризуется сложностью структуры, расширением источников, многосубъектностью. В связи с этим совершенствование механизмов регионального правотворчества стало одной из актуальных задач реализации правовой политики государства, что вызывает значительный и пока далеко неудовлетворенный интерес к изучению данной темы в юридической науке.
В условиях федеративного государства главной целью регионального
правотворчества является создание такой правовой системы региона как
составной части правовой системы России, которая будет эффективным
продолжением федерального права в сфере региональных, местных
специфических особенностей. Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации развивается сложно, хаотично, что вызывает подчас политические осложнения, противоречия с федеральным законодательством. Поэтому актуальной задачей является формирование общей концепции правотворчества субъектов Федерации с учетом специфики правовой среды региона, принципов регионального правотворчества, системы региональных источников (форм) регионального права, его субъектов, особенностей юридического механизма, стимулирования местной правотворческой инициативы, юридической ответственности в этой сфере и т.д. Повышенная актуальность формирования такой концепции обусловила выбор темы настоящего исследования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в результате осуществления правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, и сама правотворческая деятельность.
Предмет диссертационного исследования - комплекс теоретико-правовых институтов, конструкций, форм, режимов, состояний, связанных с осуществлением правотворческой деятельности на региональном уровне.
Цель диссертационного исследования состоит в формировании методологических элементов общей теории правотворчества на региональном уровне как составной части федеративного механизма российской правовой системы, разработке в связи с этим важнейших категорий регионального правотворчества, обобщение имеющейся правореализационной практики в этой сфере.
Для достижения указанных целей автором решались следующие задачи:
определение понятия и специфики правовой среды правообразования и правотворчества субъектов Российской Федерации;
анализ источников (форм) регионального права, выявление тенденций и перспектив использования различных источников (форм) права субъектами Российской Федерации;
обоснование понятия и особенностей юридического механизма регионального правотворчества;
обобщение региональной правовой практики в законодательном, подзаконном и общественно-политическом аспектах;
проведение научной классификации принципов регионального правотворчества;
выявление закономерностей и особенностей правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации;
изучение роли и значения народной правотворческой инициативы в региональном правотворчестве;
уточнение правовых элементов института субъектов регионального правотворчества;
обоснование структуры и принципов юридической ответственности и контроля в сфере регионального правотворчества;
теоретический анализ дефектов нормативной регламентации регионального правотворчества, подготовка предложений по совершенствованию механизма регионального правотворчества.
Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами в области общей теории права и государства, теории источников права, правотворческого процесса С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, М.И. Байтина, И.Н. Барцица, А.И. Бобылева, СВ. Бошно, Н.В. Варламовой, Р.Ф. Васильева, Н.А. Власенко, О.А. Гаврилова, В.В. Гошуляка, Т.В. Гуровой, К.Н. Дмитриевцева, А.В. Демина, Б.В. Дрейшева, СА. Жинкина, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, СА. Иванова, Д.А. Керимова, СФ. Кечекьяна, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Н.М. Колосовой, Н.М. Коркунова, И.В. Котелевской, А.В. Кочеткова, М.А. Краснова, П.М. Курдюка, И.В.Левакина, О.Э. Лейста, А.А. Ливеровского, Д.А. Липинского, Е.А. Лукьяновой, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Д.И. Мейера, И.В. Михайловского, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, СВ. Нарутто, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, М.Г. Потапова, Т.М. Пряхиной, Р.В. Пузикова, В.Н. Руденко, А.А. Сергеева, С.Л. Сергевнина, В.Н. Синюкова, А.А. Соколовой, В.М. Сырых, В.В. Степаняна, А.И. Ткача, Ю.А. Тихомирова, Е.Н. Трубецкого, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, В.А. Черепанова, Г.Ф. Шершеневича, Е.С. Шугриной, К.В. Шундикова и других авторов.
В работе использовались исследования зарубежных ученых: Ж-Л. Бержеля, Р. Давида и К. Жоффре-Спинози, А. Нашиц, Р.Уолкера, Д.Т.Шона. Также использовались работы по регионоведению А.И. Добрынина, Ю.Г. Волкова, В.Н. Стрелецкого, А.И. Трейвиша, О.А. Колобова, А.С Макарычева.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации,
федеральное и региональное законодательство, подзаконные нормативные акты, судебная практика.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическая разработка проблемы регионального правотворчества в современной науке, несмотря на свою значимость, актуальность, высокий практический интерес к данной теме, носит преимущественно отраслевой характер. В литературе в основном исследуются отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации. Так, по рассматриваемой проблематике в последние годы было защищено несколько диссертаций: СВ. Бекетовой (1993), К.Н. Дмитриевцевым (1994), П.М. ЛСурдюком (1997), А.В. Кочетковым (1999), С.А. Жинкиным (2000), СБ. Сафиной (2000), Л.В. Шварц (2003), Я.Ф. Исмагиловой (2004), М.Г. Потаповым (2004). В 2000 году СЛ. Сергевниным была защищена докторская диссертация "Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты". В указанных исследованиях рассмотрен в основном конституционно-правовой аспект права региона. В частности, основательно прорабатывались вопросы законодательной деятельности, статуса субъектов законодательного процесса, состояния законодательства субъектов Российской Федерации и его соотношению с федеральным, что послужило, важной научно-эмпирической базой настоящего исследования.
Методологической основой работы являются общенаучные методы анализа: диалектико-материалистический, исторический, логический. Помимо общенаучных использовались частные методы: системный, сравнительно-правовой, функциональный. Особое значение, на наш взгляд, имеет использование сравнительно-правового метода, позволяющего провести анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования правотворческой деятельности, что, в свою очередь, помогает увидеть определенные дефекты правового регулирования в субъектах Российской Федерации по вопросам правотворческой деятельности.
Научная новизна диссертации определяется поставленными выше целями и задачами и состоит в том, что выполненная работа - одно из первых комплексных общетеоретических исследований института регионального правотворчества, с системным определением источников (форм) регионального права, принципов, субъектов регионального правотворчества, выявлением особенностей юридического механизма правотворчества на региональном уровне, обоснованием необходимости юридической ответственности и контроля в сфере правотворчества. Все это позволило сформировать методологические предпосылки для теории регионального правотворчества как составной части общей доктрины правообразования в отечественной правовой науке.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту: -
В качестве методологической основы изучения регионального правотворчества выдвинуто и всесторонне обосновано понятие правовой среды региона, под которой понимаются социально-экономические, политико--правовые, духовные и иные условия жизни региона, определяющие параметры влияния на формирование права региона, его правовые отношения и институты, правосознание, правовую культуру. Аргументация гипотезы о существовании специфической правовой среды региона позволила придать юридической доктрине регионального правотворческого процесса необходимое социальное обоснование.
По мнению диссертанта, появление в правовой системе России регионального правотворчества приводит к необходимости теоретической разработки и внесения уточнений в ряд научных понятий, касающихся правообразования и правотворчества. Используя общефедеральную систему юридических понятий, регионы привносят определенные новшества, которые системно исследованы в настоящей работе. В диссертации разработан специальный понятийный аппарат, позволяющий расширить предмет изучения традиционного процесса правотворчества, включив в него закономерности регионального правообразования.
3. В работе проведен анализ системы источников (форм) регионального
права, определены тенденции и перспективы использования различных
источников (форм) права субъектами Российской Федерации. Делается вывод о
необходимости расширения системы источников регионального права такими
источниками, как правовой обычай, правовая доктрина. Диссертантом вносится
предложение о необходимости принятия Федерального закона "Об источниках
(формах) права в Российской Федерации".
Обосновано понятие и содержание юридического механизма регионального правотворчества как совокупности правовых средств, определяющих логическую последовательность осуществления региональной правотворческой деятельности компетентными субъектами права; раскрыты элементы этого механизма, которыми являются принципы регионального правотворчества, правотворческие процедуры, правотворческая техника.
Проведена научная классификация принципов регионального правотворчества. Аргументируется вывод о специфике действия общих принципов правотворчества на региональном уровне. Выявлены специфические принципы, раскрывающие соотношение федерального и регионального законодательства, особенности регионального правотворчества.
6. На основе исследования региональных нормативных правовых актов
устанавливаются закономерности, особенности, стадии правотворческого
процесса в субъектах Российской Федерации, рассматриваются различные его
виды, показано особое значение народной правотворческой инициативы в
региональном правотворчестве. Одно из ведущих мест в региональном
правотворческом процессе , должно отводится экспертизе нормативных
правовых актов. По мнению диссертанта, необходимо принятие Федерального
закона "О правотворчестве в Российской Федерации", который будет
способствовать разрешению вопросов обеспечения координации
правотворческой работы и повышению качества законодательства на
различных уровнях правовой системы.
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации сформулирован ряд положений по вопросам правотворческой техники, в частности, вывод о том, что при всех особенностях требований региональной правотворческой техники необходимо исходить из единства основных правил правотворческой техники на федеральном и региональном уровнях. Поэтому автор вносит предложение о разработке Федерального закона, закрепляющего правила правотворческой техники и порядок их применения во всех видах правотворческого процесса.
Раскрыты особенности правового статуса субъектов, участвующих в правотворческом процессе субъектов Российской Федерации. Делается вывод о необходимости более четкого закрепления компетенции субъектов регионального правотворчества и видов принимаемых ими источников права.
Обоснована специфика и необходимость юридической ответственности в сфере регионального правотворчества, определены ее субъекты, предложена научная классификация правонарушений в сфере регионального правотворчества.
10. Определены и конкретизированы цели контроля в сфере
регионального правотворчества, уточняется юридическая природа статуса
органов, осуществляющих контроль за законностью издаваемых региональных
нормативных правовых актов в сфере регионального правотворчества.
Разработаны предложения по совершенствованию механизма регионального
правотворчества.
Научное и практическое значение. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, в преподавании соответствующего раздела курса теории государства и права, отраслевых юридических наук. Содержащиеся в работе выводы и предложения будут способствовать совершенствованию практики регионального правотворчества, активизации научных исследований в этой области теории правообразования.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и предложения диссертации докладывались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Российской правовой академии Минюста России, получили отражение в опубликованных работах диссертанта, в выступлениях на всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы правовой реформы в России» (Калуга, 2003 г.), «Актуальные проблемы совершенствования законодательства на современном этапе» (Москва, 2004 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие, специфика правовой среды и уровни регионального правотворчества
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (статья 1) Россия является федеративным государством. Одним из условий обеспечения стабильности Российской Федерации является наличие четкой системы согласования ответственности между Федерацией и регионами в области правового регулирования. Федерализм, будучи политико-юридической формой регионализма, всегда представляет собой компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями, которое всегда присутствуют в обществе. Регионализация в России явилась следствием ее природно-климатических, социально-экономических, этно-культурных и политико-административных многообразий, политических амбиций элиты и анклавной ментальности тех или иных социальных, в том числе и этнических, групп, на местах . Согласимся, что "... термин "регионализм" в условиях федеративной государственности чаще всего вбирает в себя этнокультурное и/или этнорелигиозное "измерение", проявляющееся в жизненном укладе, стиле и характере взаимоотношений, менталитете и особенностях политической культуры". В условиях федеративного государства несомненно, что главной целью регионального правотворчества является создание такой правовой системы региона, являющейся элементом правовой системы России, все источники которой будут направлены на конкретизацию федерального законодательства и максимальный учет местных, специфических особенностей. Но в федеративном государстве не должны игнорироваться общефедеральные, общегосударственные интересы. Правильно подмечено, что, "если субъектом Российской Федерации принимается закон или иной правовой нормативный акт, противоречащий федеральному законодательству, то это означает, что лица, такой акт сознательно принимающие, не осознают себя гражданами Российской Федерации. Их мышление не поднимается до уровня Федерации и остается провинциальным". , Прежде чем дать понятие правовой среды, определить ее специфику на региональном уровне, рассмотреть процесс правообразования и правотворчества в регионе, необходимо раскрыть, что понимается под регионом. Давно известное понятие "регион" в последние годы приобрело юридическое значение. Многие под регионом стали подразумевать субъект Российской Федерации, возникли такие понятия как "региональное правотворчество", "региональное законодательство", "региональные выборы" и т.п. Оправданно ли такое использование термина "регион" и замена им сравнительно нового понятия "субъект Федерации"? Сначала попытаемся дать определение данного термина. Большой толковый словарь русского языка дает следующую трактовку: "Регион (от лат. regio (regionis) - обширный район, группа соседствующих стран, объединенных каким-либо общим признаком" . Например, Ближневосточный регион, регион стран Карибского моря и т.п. В Большом энциклопедическом словаре под регионом подразумевается "территория (акватория), часто очень значительная по своим размерам, не обязательно являющаяся таксономической единицей в какой-либо системе территориального членения". В Советском государстве под регионом понималась "территориально-специализированная часть народного хозяйства страны, характеризующаяся единством и целостностью воспроизводственного процесса" (например, Поволжский регион, Сибирь, Центральное Черноземье и т.д.). Следует сказать, что универсального понятия региона не существует. Например, О.А. Колобов и А.С. Макарычев приводят несколько трактовок "региона", существующих в зарубежной историографии: а) "С точки зрения внешней политики регион - это группа стран, которые по многим очевидным параметрам больше взаимозависимы друг с другом, чем с иными странами (Карл Дейч). Государства, объединенные в регион, должны иметь некий интегрирующий географический фактор..., ... сходный тип хозяйствования или общие природные ресурсы..., фактор культурный (языковой, религиозной, этнической) общности, б) Философская трактовка Ф. Броделя: регион - аналог особого мира с присущим только ему менталитетом, образом мышления, традициями, мировоззрением и мироощущением, в) Географическая точка зрения: регион - зона, заключающая в свои рамки существенную однородность доминирующих физических условий и соответственно преобладающих укладов обитания, г) Формально-юридическая трактовка: регион - субъект федерации или иная субнациональная единица, чьи права и обязанности определены конституцией и иными законами. Наконец, попытка синтетического определения Э. Маркузен: регион - это исторически эволюционирующее, компактно территориальное сообщество, которое содержит в себе физическое окружение, социоэкономическую, политическую и культурную среду, а также пространственную структуру, отличную от иных регионов и территориальных единиц, таких как город или нация".
Понятие юридического механизма регионального правотворчества
Термин "механизм" имеет достаточно широкое распространение в различных областях знания. Применяется он и в юриспруденции (как в теории, так и на практике). Существуют такие правовые категории как механизм правового регулирования, механизм государственного управления, механизм правотворчества. В науке под механизмом понимают "совокупность (последовательность) состояний, процессов, определяющих собой какое-нибудь действие, явление, а также систему, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности". Механизм есть система тел, предназначенная для преобразования движения одного или нескольких тел в требуемые движения других тел .
В юриспруденции термин "механизм", как правило, означает модельную логическую схему специально-юридического воздействия на социальные отношения (например, механизм правового регулирования) или используется для характеристики инструментально-процедурных конструкций, таких, как механизм реализации права или механизм правоприменения4. С позиций юридической науки "любой правовой механизм - это комплекс юридических средств, последовательно организованных и действующих поэтапно по определенной нормативно заданной схеме. Все элементы правового механизма находятся в логической взаимосвязи".
В теории государства и права механизм правотворчества - это "система органов государственной власти и управления, обладающих правом на правотворчество и правом контроля за законностью деятельности звеньев механизма правотворчества"1 . Противоположную точку зрения высказывает Ю.А. Тихомиров: механизм правотворчества понимается "как совокупность методов, способов и процедур какой-либо деятельности, а органы государственной власти рассматриваются не как элемент указанного механизма, а как субъекты права" .
В литературе при сравнении понятий "процедура законотворчества" и "механизм законотворчества" отмечается, что "последнее из них характеризует не только основные стадии, по которым развивается процесс принятия закона, но и все многообразие правовых средств, задействованных на тех или иных его этапах с учетом разнообразных вариантов и нюансов их взаимодействия"3.
В науке разрабатывалась проблема механизма правотворческого процесса и правотворческий процесс рассматривался в двух аспектах (социальном и юридическом)4. По мнению К.Н. Дмитриевцева, "юридический механизм процесса правотворчества представляет собой совокупность специфических правовых средств формирования правовых норм. В понятие юридического механизма процесса правотворчества в качестве основных компонентов включены: 1) принципы правотворческого процесса; 2) культура правотворчества; 3) правотворческие процедуры; 4) законодательная техника"5. Действие правового механизма регионального правотворчества всегда основано на строгой процедуре, но "правовой механизм нельзя сводить к юридической процедуре, которая является одним из его логико-структурных элементов".
В данной работе исследуется только юридический механизм правотворчества, под которым, на наш взгляд, следует понимать совокупность правовых средств, определяющих логическую последовательность осуществления региональной правотворческой деятельности компетентными субъектами права. Учитывая вышеизложенные позиции, в содержание понятия юридического механизма правотворчества на региональном уровне входят: принципы регионального правотворчества; региональная правотворческая процедура; правотворческая техника.
Следует отметить, что в науке нет единого, признаваемого всеми определения "правовых (юридических) средств". Данная категория изучается в рамках инструментальной теории права. Так, под правовыми средствами понимаются "правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей" . С точки зрения В.А. Сапуна, правовые средства - "институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, использование которых в специальной правовой деятельности приводит к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе" . Особый методологический характер категории "правовые средства" подчеркивается тем, что данное понятие "позволяет обобщить все те правовые явления, которые призваны обеспечивать реализацию поставленных в законодательстве целей, достижение необходимых результатов".
В данном параграфе приведем краткую характеристику указанных правовых средств, а более подробно рассмотрим их далее в работе.
Первым элементом (правовым средством) регионального юридического механизма правотворчества являются принципы регионального правотворчества - основополагающие начала и руководящие идеи, отражающие сущность и характерные черты правотворчества. Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в правотворческой деятельности. В научной литературе отмечается необходимость основываться в правотворческой деятельности на определенных принципах и приводятся различные перечни принципов правотворчества.
Если говорить о тех принципах правотворчества, которые признаются большинством ученых, - гуманизм, демократизм, законность, то они являются одновременно и принципами права, то есть основополагающими целями, началами, которые выражают сущность права и выполняют роль ориентиров при его формировании и осуществлении. Поэтому вполне логично считать данные принципы и принципами правотворчества.
Принципы регионального правотворчества
Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации развивается сложно, подчас хаотично, методом проб и ошибок, что вызывает необходимость его научного анализа, непрерывного совершенствования. Одним из существенных аспектов данной проблемы является вопрос о принципах регионального правотворчества. Принципы правотворчества представляют собой основополагающие начала и руководящие идеи, отражающие сущность и характерные черты правотворчества. Очевидно, что соблюдение принципов правотворчества позволит достичь оптимального результата в правотворческой деятельности. Большинство ученых к принципам правотворчества относят: законность, демократизм и научность (Р.Ф. Васильев, А.Б. Венгеров, И.В. Котелевская, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев). Другие авторы выделяют также принципы гуманизма (М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин), профессионализма (С.А. Комаров, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.Н. Сенякин), тщательности и скрупулезности подготовки проектов (B.C. Нерсесянц, А.С. Пиголкин), постоянного развития и своевременного осуществления правотворчества (Р.Ф. Васильев), оперативности (А.Ф. Черданцев), связи правотворчества с практикой (И.Н. Сенякин, А.Ф. Черданцев), гласности (С.А. Комаров, А.В. Малько, И.Н. Сенякин), конституционности (М.Н. Марченко), планирования, строгой дифференциации правотворческих полномочий (С.А. Комаров), исполнимости (А.Б. Венгеров), подчиненности целям государственной власти, правозаконности и властности (М.М. Рассолов) . В науке также к принципам законотворческой деятельности относят "принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип достаточной мотивированности норм права; принцип логической сбалансированности норм права; принцип обеспечения действенности норм права"1. Следует отметить, что говоря о правотворчестве, зачастую имеют в виду только один его вид - законотворчество. Попытки определить принципы, присущие региональному законотворчеству, уже предпринимались в науке2. В нашей работе речь идет не только о законотворчестве, а о правотворчестве в целом. Если говорить о тех принципах правотворчества, которые признаются большинством ученых, - гуманизм, демократизм, законность, то они являются одновременно и принципами права, то есть основополагающими целями, началами, которые выражают сущность права и выполняют роль ориентиров при его формировании и осуществлении. Как отмечается в литературе, "принципы права - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Принципы права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права, что позволяет определить природу данного права как демократического или, напротив, тоталитарного"3. Поэтому вполне логично считать данные принципы и принципами правотворчества. Принципы права выражают главное, основное в праве, тенденции его развития, то, на что право должно быть ориентировано, устремлено4. В литературе отмечается, что "правотворчество дает государственно-волевой импульс принципам права. В процессе правотворчества принципы права конкретизируются и закрепляются в нормативно-правовых предписаниях, определяются юридические средства их реализации"1. Принципы правотворчества выражают характерные. черты правотворчества как особого рода деятельности специально уполномоченных субъектов права по созданию правовых норм, закреплению права в определенных формах (источниках) права, по позитивации права. Такие принципы можно назвать общими, так как они присущи как федеральному, так и региональному правотворчеству. К региональным принципам правотворчества, которые раскрывают соотношение федерального и регионального законодательства (в широком смысле слова), особенности регионального правотворчества, относятся, по нашему мнению, принципы, которые можно считать как принципами регионального правотворчества, так и принципами формирования регионального законодательства. Например, в статье В.А. Миронова и А.Ф. Виноградова и в работе Л.В. Шварц практически одни и те же принципы называются принципами формирования законодательства субъектов Федерации и принципами регионального правотворчества2. Но К.Б. Толкачев считает, что "принципы формирования законодательства - более объективированная и широкая категория, чем принципы правотворчества, которые имеют значение лишь для правотворческих органов"3. В процессе регионального правотворчества и происходит формирование регионального законодательства. Таким образом, на наш взгляд, принципы, относящиеся к региональному правотворчеству, можно условно подразделить на следующие группы: универсальные принципы (принципы права) - гуманизм; демократизм; законность. общие принципы, относящиеся к правотворчеству в целом (как федеральному, так и региональному), - гласность; научность; профессионализм; оперативность и динамичность правотворчества; соблюдение правил правотворческой техники; планирование и прогнозирование; "финансовое обеспечение и материальная достаточность"1; принцип информационно-правового обеспечения правотворческой деятельности. специальные региональные принципы, касающиеся регионального правотворчества как части правотворчества Российской Федерации (иначе -принципы формирования регионального законодательства (в широком смысле слова) - принцип системности; принцип взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; принцип дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта Российской Федерации; принцип учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Российской Федерации; принцип взаимосвязи теории с практикой. Универсальные, общие и специальные региональные принципы правотворчества находятся в состоянии сложного взаимодействия.
Субъекты регионального правотворчества
В процессе правотворчества важнейший круг проблем составляют вопросы, связанные со статусом субъектов правотворческого механизма. В зависимости от видов субъектов в литературе различают три вида правотворчества: правотворчество компетентных государственных органов; "непосредственное правотворчество народа"; санкционирование норм, при котором процесс их создания происходит вне государственных органов1. Существуют определенная система субъектов правотворчества (как на федеральном, так и на региональном уровне), характеризующаяся тенденцией расширения числа источников права, принимаемых не только государственными органами, но и иными субъектами. Конечно, главенствующее положение занимает государство в лице своих органов, правотворчество других субъектов права должно быть санкционировано государством (закреплено законодательно или "действует по умолчанию" -отсутствуют запреты на действие данных источников).
В качестве субъектов правотворчества выступают: крупные социальные общности (народ, нация, национальные, религиозные, территориальные сообщества); государство в лице его органов и должностных лиц, а также органы местного самоуправления (носители публично-властных полномочий); лица и организации, не наделенные публично-властными полномочиями (частные лица) .
На наш взгляд, субъекты регионального правотворчества - это должностные лица и органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, обладающие нормативно закрепленным правом создания (изменения, отмены) правовых норм и санкционирования действующего правового поведения, а также субъекты, имеющие право участвовать в правотворческом процессе в силу наделения их только правотворческой инициативой.
Таким образом, можно выделить такие субъекты регионального правотворчества как народ (население) субъекта Российской Федерации; государственные органы субъектов Российской Федерации (законодательные (представительные) и исполнительные органы, должностные лица); негосударственные органы (органы местного самоуправления, общественные организации и объединения); граждане, проживающие на территории субъекта Российской Федерации.
Думается, что субъектов регионального правотворчества можно подразделить на две группы: а) участвующие в региональном правотворческом процессе в силу нормативно закрепленных полномочий; б) участвующие в процессе в силу законодательного наделения их только правотворческой инициативой.
Р.Ф. Васильев, изучая законодательный процесс, выделяет ряд признаков субъектов законодательного процесса. "Все субъекты законодательного процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания закона". Основываясь на вышеизложенных признаках субъектов законодательного процесса, можно выделить характерные черты первой группы субъектов регионального правотворческого процесса: а) наличие нормативно установленных полномочий в сфере правотворчества; б) действуют в соответствии со нормативно закрепленной правотворческой процедурой; в) конечной целью является создание регионального источника права.
В ряде нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации закреплены субъекты правотворчества. Например, согласно Закона Краснодарского края "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" от 06.06.1995 г. № 7-КЗ (статья 2) правотворческий орган края - государственный орган края (Законодательное собрание, глава администрации края, орган управления администрации края), правомочный принимать, изменять и отменять нормативные правовые акты края в соответствии с установленной компетенцией. Правом принятия областных нормативных правовых актов в пределах своих полномочий обладают согласно Закона Вологодской области "Об областных нормативных правовых актах" от 17.01.2001 г. (ред. 22.07.2002) № 647 -03 (статья 4) Законодательное Собрание области, губернатор области, правительство области, руководители органов исполнительной государственной власти области, избирательная комиссия области.
Основным субъектом регионального правотворчества выступают государственные органы субъектов Российской Федерации, подразделяющиеся на законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации.
Большинство правовых норм объективировано в нормативных правовых актах, главным образом, в законах. Поэтому представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации занимают ведущее место в системе субъектов регионального правотворчества. Все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации отводят главное место данным субъектам, подробно регламентируя правила подготовки и принятия законов. Проанализировав региональное законодательство, можно выявить, что правом принятия законов обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации - Дума (Ханты-Мансийский автономный округ), Губернская Дума (Самарская область), Законодательное Собрание (Вологодская, Свердловская области, Краснодарский край), Верховный Совет (Республика Саха (Якутия)), Государственная Дума (Томская область), Областной Совет депутатов (Липецкая область) и т.д. Федеральным Законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (ред. 19.06.2004) определены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
