Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы надзорно-правовой политики
1.1. Понятие надзорно-правовой политики и инновационные технологии ее формирования 22
1.2. Надзор как средство правовой политики 45
1.3. Исторические формы надзорно-правовой политики 86
ГЛАВА 2. Надзор как правовая форма деятельности
2.1. Надзор в системе правовых форм деятельности 105
2.2. Надзор как вид юридической деятельности 114
2.3. Правовые цели надзорной деятельности 134
2.4. Процессуальная форма надзорной деятельности 161
ГЛАВА 3. Надзорно-процессуальная политика
3.1.Надзорно-процессуальная политика — приоритетное направление правовой политики 181
3.2. Оптимизация средств надзорной деятельности 187
3.3. Принципы надзора - основа надзорно-процессуальной политики 208
3.4. Стадии надзора как элемент надзорно-процессуальной формы 231
3.5. Совершенствование методов надзора 249
ГЛАВА 4. Правовая политика в отдельных сферах надзорной деятельности
4.1. Надзорно-правовая политика в сфере правотворчества 263
4.2. Надзорно-правовая политика в сфере юридико-технического регулирования 275
4.3. Правовая политика в сфере координации деятельности надзорных органов 296
Заключение 310
Список литературы 338
- Исторические формы надзорно-правовой политики
- Процессуальная форма надзорной деятельности
- Принципы надзора - основа надзорно-процессуальной политики
- Надзорно-правовая политика в сфере юридико-технического регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящие в российской экономической и социальной сферах изменения, вызванные процессами становления правового государства, актуализируют исследование проблем общей теории права и государства и особенно вопросы формирования правовой политики в значимых сферах жизнедеятельности общества.
Надзор, составляя важный компонент правовой политики современного Российского государства, выступает в качестве правовой категории, степень изученности которой существенно определяет успешность решения многих проблем государственной власти.
Деятельность государственных неюрисдикционных надзорных органов, реализующих надзорную политику, представляет собой тот правовой институт, в котором проявляются многие нерешенные задачи государственного строительства: отношения общества и власти, степень вмешательства государства в сферу предпринимательства, взаимосвязь частного и публичного в регулировании общественных отношений, оптимальность и эффективность аппарата исполнительной власти, качество и профессионализм корпуса российских госслужащих, оценка населением качества государственной политики.
Являясь в недавнем прошлом государственно-властным вмешательством во многие сферы общественной жизни общества, надзорная деятельность в современных условиях должна способствовать, а не препятствовать реализации позитивных процессов в политической, экономической, социальной и других сферах. Однако сформировавшиеся в советский период подход к пониманию надзора и нормативный порядок его осуществления еще во многом сохранены в настоящее время.
Кардинальные изменения на конституционном уровне отношений государства, общества и личности вызывают необходимость трансформации направленности и содержания надзорно-правовой политики, которая без ориентировки на определенную модель будет крайне неэффективна.
В научной литературе по данной тематике преобладает отраслевой подход к изучению надзорной деятельности (прокурорский, административный, налоговый и т.д.), тогда как современные тенденции в ее правовом регулировании, инициированные задачей построения правового государства, требуют фундаментальных положений науки теории права и государства для выявления общих закономерностей надзорной политики Российского государства.
С учетом произошедших изменений осмысление сущности неюрисдикционной надзорной деятельности его правовой формы нуждается в новых теоретико-правовых подходах, в комплексном теоретическом исследовании надзорно-правовой политики, позволяющем систематизировать представление о ней как разновидности правовой политики. Изложенные обстоятельства вызывают необходимость разработки стратегии правовой политики в сфере надзорной деятельности, состоящей в формулировании наиболее общих концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров дальнейшего развития надзора на основе целостной концепции надзорной деятельности.
Поэтому в современных условиях исследование надзорно-правовой политики на основе концепции надзорной деятельности в теоретическом плане и ее практическое совершенствование представляются в высшей степени актуальными и практически значимыми.
Степень изученности темы. Несмотря на постоянный интерес ученых к правовой политике, исследования, посвященные надзорно-правовой политике, отсутствуют. Надзор изучается преимущественно в исследованиях государственного контроля, судопроизводственной деятельности либо в рамках отраслевых наук (административного права, прокурорского надзора и др.).
Исследованию надзора в рамках категории «государственный контроль», включающей президентский, парламентский, судебный контроль, прокурорский надзор, посвящены работы: В.М. Горшенева и И.Б. Шахова (Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987), В.П. Беляева (Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005), В.В. Дьяконова (Контроль и надзор в системе функций государства. Теоретический аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006), А.А. Джагаряна (Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008) и др., а в рамках юрисдикционной, судопроизводственной деятельности М.В. Максютина (Теория юрисдикционного процесса. М., 2004), Е.Г. Лукьяновой (Теория процессуального права. М., 2003), Н.А. Колоколова (Судебный контроль в стадии предварительного расследования. М., 2004), А.В. Шилова и Е.З. Трошкина (Судебный контроль на стадии предварительного расследования в уголовном судопроизводстве Российской Федерации. Минск, 2004), О.В. Химичевой (Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004) и др.
При этом сохраняется разграничение надзора и контроля на основе критериев, содержащихся в известных научных трудах советского периода, как правило, без учета современных реалий и глубокого анализа изменений российского законодательства, в котором правовое регулирование этой деятельности претерпевает существенные изменения.
Современная государственная деятельность в сфере осуществления надзора также характеризуется отсутствием фундаментальных теоретико-правовых основ и представляет собой закрепление органами власти ситуаций, вызываемых необходимостью решения на определенном этапе конкретных задач в той или иной сферах жизнедеятельности общества; результатом такого подхода является изменяемость ориентиров надзорной деятельности, используемых средств и методов: от императивных, создающих условия для коррупционных проявлений, до неоправданного либерализма, особенно в сфере рыночной экономики.
Имеющиеся же отраслевые исследования надзорной деятельности основаны на их жесткой привязке к структуре и содержанию соответствующих нормативно-правовых актов, что ограничивает пределы анализа такого однородного, по существу, вида деятельности, но при этом составляют прочный научный фундамент для общетеоретического изучения феномена государственного надзора.
Основываясь на сложившихся в научной литературе взглядах о сущности, содержании и предназначении надзорной деятельности, автор делает вывод о необходимости дальнейшей интеграции знаний о надзорной деятельности на основе исследования правовой политики в сфере неюрисдикционной надзорной деятельности.
Концепция исследования как руководящая идея для освещения рассматриваемого явления заключается в объективной необходимости разработки теоретико-правовых основ надзорно-правовой политики. Обусловленный ее сущностью общий подход к определению оснований инициирования надзора, сфер его реализации и правовой формы осуществления позволит выйти на конкретные результаты и предложения по совершенствованию правового регулирования неюрисдикционной надзорной деятельности в целом и отдельных ее видов в частности.
Объектом диссертации являются процессы и закономерности формирования правовой политики Российского государства в современный период, факторы, влияющие на ее становление и развитие, организационно-правовые формы реализации данной политики.
Предметом диссертационного исследования являются правовая политика в сфере неюрисдикционной надзорной деятельности (надзорно-правовая политика) на всех этапах ее развития и организационно-правовые формы ее реализации.
Цель настоящей работы заключается в разработке стратегии надзорно-правовой политики и концепции надзорной деятельности в современных условиях построения в России правового государства: определении понятий, отражающих сущность надзора, его структуру, содержание, принципы; основных форм, раскрывающих социальную ценность и закономерности возникновения, функционирования и развития этой деятельности, а также факторов, препятствующих (способствующих) формированию надзорной политики.
Сформулированная цель диссертационной работы обусловливает необходимость решения следующих исследовательских задач:
разработать концептуально-теоретические и методологические основы надзорно-правовой политики с учетом ее детерминированности социальным назначением, историческими этапом развития государства и его правовой системы;
установить социальную ценность, предназначение и правовые цели надзора, разработать научно обоснованные критерии классификации разновидностей надзорной деятельности государственных органов, охватывающих сферы правового регулирования, нуждающиеся в ее осуществлении;
исследовать надзор как одну из форм осуществления функций государства, установить его место в системе правовых форм юридической деятельности, сформировать понятийный аппарат;
выявить свойства компонентов надзора (функций, принципов, методов осуществления и др.), составляющих его структуру и обусловливающих целостность надзорной деятельности;
сформулировать необходимость выделения надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики;
обосновать специфику процессуальной формы надзора на основе анализа структурных элементов и характера их взаимодействия;
определить сущностные особенности используемых при осуществлении надзорной деятельности надзорно-правовых средств и способов;
установить особенности надзорно-процессуального режима как самостоятельной разновидности процессуально-правового режима;
выявить институционально-правовой характер надзорных производств как основных структурных элементов процессуальной формы надзорной деятельности;
обосновать необходимость введения единого процессуально-правового регулирования надзорной деятельности;
определить направления совершенствования надзорной деятельности в сфере нормотворчества;
обосновать необходимость введения организационно-правовых форм координации надзорной деятельности.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют следующие методы отечественной правовой науки: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный и формально-юридический.
Конкретно-исторический метод применяется при анализе процессов становления надзорной юридической деятельности специализированных государственных органов в различные периоды отечественной истории. Сравнительно-правовой метод используется преимущественно для выявления особенностей надзорной деятельности и при анализе ее разновидностей. Системный метод востребован при рассмотрении внутренней структуры надзорной деятельности, а также ее места в общей системе юридической деятельности, политико-правовом режиме государства. Формально-юридический метод использован при анализе юридических актов публично-властных субъектов надзорной деятельности.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных юристов, специалистов в области теории и истории права и государства, правовой политики, теории юридической деятельности, конституционного права, юрисдикционного процесса, процессуального права, а также прокурорского надзора, административного, налогового права и др.: С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, М.И. Байтина, М.В. Баглая, В.И. Баскова, В.Г. Бессарабова, Р.С. Белкина, В.П. Беляева, А.Ю. Винокурова, Е.Ю. Грачевой, В.М. Горшенева, В.К. Звирбуля, А.А. Джагаряна, Н.В. Исакова, И.А. Иванникова, А.П. Коробовой, А.Б. Карлина, В.Н. Карташова, В.В. Клочкова, Д.А. Керимова, А.Ф. Козусева, П.И. Кононова, Н.А. Колоколова, А.Н. Леонтьева, В.Д. Ломовского, Е.Г. Лукьяновой, Ю.А. Ляхова, Н.И. Матузова, Г.В. Мальцева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, М.Н. Маршунова, Л.С. Мамута, М.В. Максютина, В.Г. Мелкумова, И.Б. Михайловской, В.С. Нерсесянца, П.Е. Недбайло, Л.Н. Николаевой, Ж.И. Овсепян, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, В.Н. Протасова, Б.И. Пугинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, М.В. Савицкого, Н.Г. Салищевой, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.Я. Сухарева, И.И. Сыдорука, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, О.В. Химичевой, Н.М. Чепурновой, А.Я. Чувилева, А.В. Чурилова, Д.Ю. Шапсугова, И.Б. Шахова, М.С. Шалумова и др.
Эмпирическая база исследования. Для обоснования теоретических выводов и положений использовались результаты конкретно-социологических исследований, проведенных в научных учреждениях и юридических вузах страны, опыт практической деятельности надзорных органов РФ, в том числе в Южном федеральной округе, статистика прокурорской и иной надзорной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором:
в контексте современного этапа развития Российского государства на основе обобщенного структурно-функционального анализа рассмотрены фундаментальные вопросы надзорно-правовой политики и надзорной деятельности (неюрисдикционной), относящихся к наиболее перспективным, методологически и практически важным направлениям как в общей теории права и государства, так и в отраслевых юридических науках;
сформулированы основные методологические и концептуально-теоретические направления и приоритеты надзорно-правовой политики;
выявлены особенности отдельных видов надзорной деятельности применительно к конкретным сферам ее реализации;
определена структура надзорной деятельности и взаимосвязь составляющих ее элементов, обусловливающая в своей совокупности ее целостность, сформирован понятийный аппарат;
обосновано назначение надзора и его правовая форма, выявлены основные признаки надзорной деятельности, ее функции и принципы реализации, составляющие основу формирования надзорно-правовой политики;
определено место надзора в системе правовых форм деятельности;
обоснована необходимость выделения и формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики;
выявлена специфика надзорно-процессуального режима в системе видов процессуально-правовых режимов;
определены виды надзорных производств, взаимосвязь, характер взаимодействия, совокупность которых составляют стадии надзорного процесса;
обоснована необходимость введения единого процессуально-правового регулирования надзорной деятельности;
сформулированы пути оптимизации надзора в правотворческой деятельности;
обоснована необходимость осуществления координации надзорной деятельности органами прокуратуры.
Научная новизна исследования находит свое выражение в наиболее существенных результатах, выносимых на защиту:
1. Надзорно-правовая политика представляет собой обусловленную сущностью государства, его социальным назначением и историческим этапом развития научно обоснованную, последовательную и системную деятельность по созданию эффективного механизма регулирования и оптимизации надзорной деятельности (упорядочение полномочий надзорных органов, их правовой регламентации, преодоление дублирования надзорной деятельности и т.д.), система приоритетов которой основывается на общепризнанных нормах международного права и состоит в выработке и осуществлении юридических идей стратегического плана, в принятии, реализации и совершенствовании законодательства о надзорной деятельности. Надзорно-правовая политика приобретает реальность, становление и развитие при условии ее реализации на трех уровнях: а) как части правовой политики; б) как политики в разных сферах общественной и государственной жизни (экономической, социально-культурной, административно-политической); в) как политики в отдельных направлениях деятельности (налоговом, антимонопольном, таможенном, санитарно-эпидемиологическом, архитектурно-строительном и т.д.).
2. Надзор представляет собой юридическую деятельность специализированных государственных органов по поддержанию режима правообеспечения, осуществляемую в установленной процессуально-правовой форме в отношении не подчиненных им субъектов, обеспечивающую правореализацию законодательства в урегулированных правом сферах жизнедеятельности, направленную на предупреждение и выявление нарушений, привлечение виновных к установленной законом ответственности, а также на обеспечение соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам.
3. Сущностным функциональным свойством надзора, характеризующим и определяющим предназначение этого вида юридической деятельности, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения, поддержание устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовых параметрах. В условиях становления правового государства и формирования гражданского общества распространенный подход к определению только правовой потребности в осуществлении надзора как средства обеспечения законности, соблюдения установленных государством норм не отражает современные процессы, происходящие как в правовой системе государства, так и в этой сфере правового регулирования, основанные на концепции разграничения права и закона, обусловленность содержания права объективным воздействием на него внешних естественно-правовых факторов и социальных процессов, «связанности» государства правом. Поэтому необходимо определить социальную потребность в осуществлении надзора, являющуюся основой правовой потребности в нем, обусловливающей сущность, стратегию и тактику надзорно-правовой политики, в качестве которой следует рассматривать обеспечение безопасности личности и общества, функционирования государства (экономической – налоговой, финансовой, предпринимательской и др.; экологической, таможенной, санитарно-эпидемиологической, энергетической и т.д..; правовой – в сфере правотворчества и др.).
4. В условиях формирования правового государства традиционный подход к определению цели надзора как поддержание режима законности не отражает в полной мере его содержания, поскольку отождествляется с признанием только публичного права, предстающего в виде закрепления односторонних обязанностей, запретов и ответственности граждан и организаций перед всесильным государством, с соблюдением любых норм, санкционированных государством, с отсутствием судебного контроля за деятельностью власти и т.д. В связи с этим цель надзорной деятельности в правовом государстве, учитывая современные естественно-правовые подходы к правопониманию, состоит в поддержании режима правообеспеченности, под которым понимается реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства прав человека, выражающееся в реализуемости субъективных прав, исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов, поддерживаемости правовых стимулов, равновесии между правонаделением и правоограничением, закрепленными в развитой системе правового законодательства, структуру которого составляют законность, правозаконность, правоконституционность и правопорядок.
5. Российская надзорно-правовая политика, являясь актуальным направлением правовой политики государства, испытывает влияние общих факторов, отражающих проблемы взаимоотношений государства и общества, публичного и частного, администрирования и либерализма в управлении делами общества, характеризующее качество публичной власти и зрелость институтов гражданского общества, которые в совокупности определяют следующие современные закономерности ее формирования в условиях правового государства: а) устранение избыточности надзора путем последовательного сокращения его реализации в сферах гражданского общества (экономики, предпринимательства и др.) по мере становления в них, при содействии государства, процессов саморегулирования, что подлежит реализации поэтапной заменой надзора другими механизмами (финансовыми гарантиями, обязательным страхованием, введением уведомительной системы начала ведения бизнеса и т.д.); б) ограничение возможности осуществления надзорных мероприятий при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях, за исключением только тех сфер правового регулирования, которые объективно в этом нуждаются (таможенная, налоговая, сфера правотворчества и др.), последовательной заменой плановых надзорных мероприятий, мониторингом деятельности поднадзорных структур, сокращение; в) усиление правовых основ надзорной деятельности, придание порядку осуществления надзора процессуального характера.
6. Возможность применения мер государственного принуждения при проведении надзорных мероприятий и по их результатам выдвигает в качестве принципиального условия повышения эффективности надзора в условиях правового государства придание правовому регулированию надзорной деятельности процессуального характера, нормативно закрепляющего порядок и последовательность осуществления надзорной деятельности, состоящий в совершении действий по сбору, документированию и анализу информации об исполняемости правовых обязанностей, соблюдаемости правовых запретов; в выявлении возникающих в связи с этим проблем правореализации; в использовании в установленных правовых формах правовых способов и средств для определения адекватной меры воздействия; в исполнении принятых правовых решений, а также определяющего содержание возникающих в связи с этим надзорно-правовых отношений, обеспечивающих наделение их участников соответствующими правами, создающими условия, исключающие дискреционные полномочия лидирующих субъектов надзора и произвольное их использование, тем самым и возможности коррупционных проявлений.
Реализация такого подхода вызывает необходимость формирования надзорно-процессуальной политики как приоритетного направления надзорно-правовой политики.
7. Правовая форма надзорной деятельности характеризуется: закреплением инициирования надзорной деятельности при наличии повода к ее возбуждению; реализацией надзора в форме определенных (надзорных) правоотношений, охраняемых этим производством; наличием особого круга субъектов, вступающих между собой в эти правоотношения и обладающих предусмотренными законом правами и обязанностями; наличием собственных средств и методов для сбора и проверки информации, необходимой для принятия законного и обоснованного решения; реализацией надзорной деятельности в установленные законом сроки; принятием по ее результатам правового решения.
При этом правовое регулирование неюрисдикционных форм надзорной деятельности, в связи с необходимостью усиления судебных правовых гарантий в сфере правоприменения, подлежит приведению в соответствие требованиям деятельности обеспечительной по отношению к деятельности юрисдикционной, что обусловливает необходимость в едином подходе к правовому регулированию порядка осуществления надзора на основе общих принципов его осуществления.
8. Правовую форму надзорной деятельности составляют надзорно-проверочное производство, осуществляемое при наличии нарушений, не влекущих административную или уголовную ответственность, а также и при отсутствии сведений о каких-либо нарушениях с целью выявления (обнаружения) нарушений законодательства, и надзорно-административное производство, возбуждаемое при выявлении в ходе надзорно-проверочной деятельности административного правонарушения. Указанные производства, являясь взаимосвязанными и относительно самостоятельными частями, отделенными итоговым решением, характеризуются непосредственными задачами и спецификой надзорно-правовых отношений и составляют стадии надзорного процесса.
9. Специфика правовой формы надзорной деятельности определяется содержанием надзорно-процессуального режима разновидности процессуально-правового режима, представляющего собой обусловленную особым характером сочетания взаимодействующих между собой розыскного и состязательного методов направленность правового регулирования надзорной деятельности, обеспечивающую динамику ее осуществления, характеризующуюся преобладанием поискового (розыскного) метода регулирования отношений между субъектами надзорной деятельности, являющихся двусторонними, что обусловливает особый характер надзорных правоотношений.
10. Динамическая система надзорно-правовых средств, а также способов и методов, используемых при ее осуществлении, составляет структуру надзорной деятельности.
Надзорно-правовыми средствами является весь нормативно закрепленный и используемый при осуществлении надзорной деятельности с соблюдением установленной процессуальной формы надзорно-правовой инструментарий (надзорные проверки, надзорные действия, надзорные полномочия, акты реагирования и т.д.), эффективность взаимодействия элементов которого реализуется в отдельных видах надзорной деятельности. Способы надзора представляют собой обусловленные видом надзорной деятельности наиболее эффективные подходы в ее осуществлении, обеспечивающие достижение надлежащего правового результата и характеризующиеся спецификой отношений субъектов надзорной деятельности, а также используемых надзорно-правовых средств. Методы надзорных действий, являясь их качественной характеристикой, составляют особую разновидность приемов и операций, предназначенных для эффективного воздействия на объект деятельности для достижения правовых целей.
11. Система взаимодействия используемых при осуществлении надзорной деятельности правовых средств, а также применяемых при этом способов и методов, находящихся в разновариантной функциональной взаимозависимости и обусловленных предметом надзора, составляет особенности осуществления отдельных видов надзорной деятельности. В зависимости от вида правообеспечиваемых правовых норм, следует выделить надзор по обеспечению правореализации социально-правовых норм и надзор за реализацией юридико-технических норм: в первом случае особенности надзора обусловливаются спецификой социального поведения субъектов по соблюдению, исполнению и применению ими нормативно-правовых установлений; во втором – правореализационной деятельностью поднадзорных структур во взаимосвязи с овеществленным результатом этой деятельности (произведенными товарами потребительского рынка и т.п.).
12. Функциями надзора являются взаимосвязанные с функциями государства и функциями права, обусловленные сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направления деятельности по обеспечению соответствия правореализующей и правотворческой деятельности определенных субъектов правовым установлениям, регулирующим различные сферы жизнедеятельности, в качестве которых следует выделить функцию правоохраны и функцию правозащиты.
Современное неудовлетворительное состояние правообеспеченности в сфере предпринимательства вызывает необходимость усиления правозащитной функции надзора прокуратуры, в связи с этим п. 1 ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» нуждается в дополнении положением о праве обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в органы прокуратуры в случаях нарушения их прав и законных интересов при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля.
13. Надзор в сфере правотворчества представляет собой систему деятельности органов прокуратуры, состоящую в реализации превентивного содействия в подготовке качественных и эффективных нормативно-правовых актов, соответствующих Конституции РФ, нормам международного права, другим правовых актам, обеспечивающим воплощение в законодательстве не только формальных, но и содержательных характеристик справедливости, системного учета общественного мнения и т.д.; наблюдении за соблюдением процедуры принятия нормативно-правовых актов на всех стадиях законодательного процесса, необходимость в котором обусловливается существенным увеличением субъектов нормотворчества представительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; выявлении действующих незаконных нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, нормам международного права, правовым нормам большей юридической силы и осуществлении надзорного реагирования, чем обеспечивается достижение правовой безопасности законов и других нормативно-правовых актов.
Законодательное возложение на органы прокуратуры осуществления надзора за соответствием Конституции РФ и законам принимаемых правовых актов вызывает необходимость приведения в соответствие надзорно-правовых средств возложенным на орган надзора задачам, что обусловливает актуальность наделения прокуратуры правом непосредственного обращения, в порядке прямого нормоконтроля, в Конституционный суд Российской Федерации в связи с проверкой конституционности федеральных законов Российской Федерации, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.
14. Важным условием достижения состояния правообеспеченности в сферах осуществления надзорной деятельности, а также эффективности самого надзора является необходимость введения координации деятельности надзорных органов, содействующей реализации упреждающего системного противодействия нарушениям законодательства посредством согласованной деятельности органов надзора. С помощью использования надзорных средств и методов такая деятельность позволяет: выявлять условия, способствующие совершению опасных правонарушений, и устранять их; определять из всего многообразия сфер надзора приоритетные направления, требующие первоочередных мер надзорного воздействия; посредством динамичного обмена информацией по вопросам комплексного анализа состояния законности в деятельности самих надзорных органов, обобщения практики и других объективных данных обеспечивать практическую реализацию правовых ограничений при осуществлении надзора, а также в условиях становления институтов гражданского общества прогнозировать возможности замены надзора механизмами саморегулирования в конкретных сферах правового регулирования общественных отношений.
Данная деятельность составляет одно из направлений надзорно-правовой политики государства, реализация которой должна быть отнесена к компетенции прокуратуры, функцию координации деятельности органов специализированного надзора которой следует рассматривать как производную от законодательно возложенной на прокуратуру функции осуществления универсального надзора.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в самом подходе к исследованию надзорно-правовой политики и обоснованию концепции надзорной деятельности, включающей в себя новые понятия, отражающие ее сущностные стороны, определяющей принципы надзорной деятельности, конкретизирующей функции публично-властных субъектов надзорной деятельности, корректирующей законодательное регулирование надзорной деятельности, что позволяет глубже познать это правовое явление, установить пути его совершенствования и решить одну из сложнейших современных научных и практических юридических проблем, связанных с совершенствованием эффективности работы всей системы надзорных органов.
Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при создании концепций отдельных видов надзорной деятельности, а также в совершенствовании законодательства и практической деятельности соответствующих органов.
Апробация результатов исследования нашла свое отражение в 41 опубликованной научной и научно-методической работе, общим объемом 75 печатных листов. Диссертация обсуждалась и рецензировалась на кафедре теории и истории права и государства юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы.
Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на научно-практических конференциях «Правовые реформы в России: теория и практика осуществления» (Ростов-на-Дону, 2004), «Политико-правовой идеал в современном российском законодательстве». (Сочи Ростов-на-Дону, 2005), на международной научно-практической конференции «Правовая политика и правовая жизнь» (Ростов-на-Дону, 2008) и др., а также на семинарах-совещаниях, проводимых надзорными органами Ростовской области.
Основные положения диссертации использованы при разработке и внедрении программы обучения студентов-юристов в Северо-Кавказской академии государственной службы и программы дополнительной профессиональной юридической переподготовки по дисциплине «Надзорная деятельность», которая реализуется автором в течение нескольких лет и способствует повышению уровня подготовленности студентов-юристов и юристов-практиков к реальной деятельности.
Материалы диссертационного исследования опубликованы в журналах: «Правовая политика и правовая жизнь», «История государства и права», «Известия высших учебных заведений Северо-Кавказский регион», «Юристъ-Правоведъ», «Философия права», «Российская юстиция» и других, а также в сборниках, по ним изданы монографии, учебные пособия.
Структура диссертации обусловлена ее объектом, предметом, целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка литературы.
Исторические формы надзорно-правовой политики
Реализация правовой политики невозможна без эффективного использования государством юридических средств для достижения поставленных целей. Термин «средства» используется во многих отраслях знаний, являясь многозначным и универсальным, имея неоднозначную смысловую нагрузку. Средство определяется как прием, способ действия для достижения чего-нибудь; орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности (средства производства, средства передвижения)1.
Под средствами деятельности обычно понимаются предметы, явления, используемые для осуществления деятельности, с помощью которых обеспечивается достижение цели, получение необходимого результата деятельности. При таком подходе справедливо утверждение, что «...в данном нам мире средств нет, а существуют только предметы. Предмет становится средством, когда человеческий разум планирует употребить его для достижения цели, а человеческая деятельность реально применяет его по этому назначению. Части внешнего мира становятся средствами только в результате работы человеческого разума и его следствия — человеческой деятельности»2.
Теория правовых средств, разработанная представителями инструментальной теории права, рассматривает само право как специфическую систему юридических средств, объединяемых на отдельных участках правового регулирования в своеобразные режимы, механизмы, обеспечивающие эффективное решение социально-экономических, политических, культурных и прочих задач1. Обоснованность такого подхода правомерна исходя из понимания правовых средств, предложенного С.С.Алексеевым: «Правовые средства не образуют каких-либо особых, принципиально отличных от традиционных, зафиксированных в общепринятом понятийном аппарате явлений правовой действительности. Это весь диапазон правовых феноменов различных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения тех черт, которые характеризуют их как инструменты решения экономических и иных социальных задач» . В.А.Сапун определяет правовые средства как институционные образования (установления, формы) правовой действительности, использование которых в специальной правовой деятельности приводит к достижению определенного результата в решении социально-экономических, политических, нравственных и иных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на современном этапе3. Необходимость использования функционального подхода в понимании юридических средств, обеспечивающего их комплексную характеристику, разделяют А.В.Малько и К.В.Шундиков, которые отмечают, что «юридическое средство» как понятие призвано обозначать функциональную, прикладную сторону правовой системы, т.к. юридические средства образуют реальную правовую технику и технологию, с помощью которых достигаются конкретные результаты. Под юридическими (правовыми) средствами они понимают совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей1. В зависимости от функционирования все юридические средства А.В.Малько подразделяет на следующие две группы: - средства права (правовых установлений) которым свойственен статистический характер, означающий, что данные средства действуют не автоматически, а только в потенциале и в процессе их практического использования2; - средства правореализационной практики, к которым относятся акты реализации прав и обязанностей как самостоятельный элемент правового регулирования, выражающиеся в форме средств-документов (иски, приговоры, заявления и пр.) и в виде средств-деяний - различных форм деятельности субъектов, основанных на праве и влекущих юридически значимые последствия3. Таким образом, понимая под правовыми средствами всю правовую действительность и не ограничивая ее каким-либо определенным кругом явлений, представляется обоснованным рассмотрение правовой политики, а также ее видов, как средств реализации государственной политики. «Правовая политика, - отмечает Н.В.Исаков, - будучи самостоятельным политико-правовым явлением, особой формой выражения государственной политики и важным средством осуществления политического курса страны в рамках правового (конституционного) поля, отличается сложностью и разнообразием своей структуры» .
Осуществляя правовую политику, государство устанавливает определенные правила поведения субъектов правоотношений путем издания нормативно-правовых актов, которые выступают основным средством реализации самой правовой политики, наиболее распространенной формой проявления (реализации) права. Как отмечает В.М.Сырых, теоретический анализ сущности, социального назначения права, закономерностей его функционирования и развития, т.е. основополагающих проблем правоведения, невозможен без учета связи права с другими социальными явлениями и процессами .
Таким взаимосвязанным с правом социально-правовым явлением, является надзорная деятельность - средство осуществления правовой политики государства. В связи с этим представляется справедливым, например, определение государственного финансового контроля как средства достижения одной из стоящих перед государством целей — установление правопорядка, а финансового контроля - как средства реализации политики государства. «Финансовый контроль, - отмечает Е.Ю.Грачева, - как сложная и многоаспектная категория, с одной стороны является функцией государственного управления, по отношению к которому контроль выступает средством, инструментом реализации политики государства; (выделено мною - С.Н.) с другой стороны сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации» 2.
Исследованию надзора как средства правовой политики должен предшествовать анализ понятийно-категориальных подходов к определению понятия «надзор». В социально-правовом плане исследуемая категория тесно связана с категорией государственный контроль, являющейся неотъемлемой функцией государственного управления.
Процессуальная форма надзорной деятельности
Рассмотрение надзора как средства правовой политики вызывает необходимость в исследовании самого процесса (порядка) осуществления этой деятельности, в связи с чем следует определить место надзора в системе процессуальных форм, выявить наличие у него признаков, присущих деятельности процессуальной. В научной литературе процессуальная форма определяется как юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. Процессуальной можно назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной форме и соответствующую всем вышеназванным признакам»1. Процессуальная форма закладывает программу, алгоритм деятельности, обеспечивает порядок, целеустремленное движение субъектов и участников к определенному результату, «проявляется в регламентированном правовом порядке совершения правотворческих операций и правоприменительных действий, использования определенных приемов и средств осуществления других разновидностей юридической деятельности» . Значение процессуальной формы состоит в том, что она определяет: 1) задачи и цели, стоящие перед той или иной разновидностью юридической деятельности, основные принципы и направления воздействия на реальную действительность; 2) круг субъектов и участников юридической деятельности, основные их качества, объем их прав и обязанностей, условия вступления в правовой процесс и выбытия из него, процессуальный режим, место и роль каждого субъекта и участника, их процессуальные возможности и функции; 3) содержание и характер действий и операций субъектов и участников юридической деятельности; 4) перечень соответствующих средств и способов осуществления юридической деятельности, оптимальные пути их использования, порядок оперирования ими. 5) процессуальные гарантии, позволяющие целенаправленно обеспечивать права и законные интересы субъектов и участников юридической деятельности; 6) сроки и время совершения юридических действий и операций; 7) систему процессуальных актов, в которых фиксируются действия и операции, закрепляются результаты деятельности, их структура, основные черты и требования, предъявляемые к ним; 8) порядок обжалования совершенных субъектом юридических действий, вынесенных решений и официальных актов-документов; 9) условия и процедуру исполнения принятых решений, контроля за их исполнением, реализацию полученных результатов1. В научных работах, посвященных надзорной деятельности, вопросы ее процессуальной формы исследуются как в рамках отраслевого подхода - в составе административного процесса (в широком его понимании), так и в системе процессуально-правовых форм деятельности (наряду с правоприменением, правотворчеством и др.). Рассмотрим каждое из них.
В теории процессуального права существуют два подхода к его определению — «классический» и «широкий». Согласно первому подходу, процессуальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления правосудия, в связи с ним или в связи с деятельностью, подготавливающей осуществление правосудия2.
Данная концепция признает право называть процессом только такие традиционные виды судопроизводств, как уголовное и гражданское. Как отмечает Ю.А.Тихомиров, поддерживается традиционная позиция, согласно которой в эту часть правовой системы входят две самостоятельные процессуальные отрасли права (уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное) и подинституты многих отраслей права . В последующем их стали дополнять административным процессом - как деятельностью связанной с разрешением судами споров, влекущей применение права (административная юстиция) ".
Сторонники такого «классического» подхода к пониманию процесса определяют административный процесс как систему административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений. Система судебных органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (административными актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы, для проверки законности совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений), именуется административной юстицией .
В области права, как отмечает: А.А. Демин, понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора государственный орган действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования» . Выделяемая при этом правовая процедура характеризуется как особый нормативно-установленный порядок по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений. Административный процесс, осуществляемый исключительно органами исполнительной власти и не связанный с разрешением споров, именуют «процедурным, а осуществляемый как органами исполнительной, так и судебной власти по разрешению индивидуально-конкретных споров — «юрисдикционным» . П.И. Кононов определяет административный процесс как несудебные процедуры, как внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по - урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). В структуре административного процесса он выделяет административно-распорядительный, административно-защитный и административно-принудительный процессы. В состав последнего, по мнению ученого, входят следующие производства: административно-надзорное, административно-следственное, . по привлечению лица к административной ответственности, административно-исполнительное2.
Принципы надзора - основа надзорно-процессуальной политики
Эффективность надзорно-процессуальной политики во многом зависит от выработки и реализации ею правовых принципов, на основе которых осуществляется надзорная деятельность. Поскольку по своей природе «правовая политика представляет собой деятельность государства в сфере правового регулирования, специфика которой состоит в выработке и претворении в жизнь правовых идей, определяющих направления развития общества в целом» \ принципы надзора представляющие собой основные, исходные положения", составляют основу формирования единой концепции надзорно-процессуальной деятельности.
Л. С. Явич, исследуя принципы права, определяет их как ведущие начала его формирования, развития и функционирования . Он отмечает, что принципы права «пронизывают всю юридическую форму общественных отношений, выражая в конечном счете основные устои существующего строя экономических отношений, базис данного общества... и находят свое выражение в юридических нормах законодательства, в объективном праве. Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов. Их соблюдение обеспечивает нормальное единообразное развитие и функционирование правовой системы. Напротив, пренебрежение принципами, их нарушение законодателем или судом подрывает стабильность системы объективного и субъективного права, правопорядка и правоотношений, отрицательно влияет на состояние правосознания, способно нарушить действенное правовое равновесие» .
Принципы права являются его основополагающими началами, исходными положениями, его основанием," они выступают в качестве категории правосознания3. Каждый принцип - это идея, т. е. мысль как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении о праве, правовом мировоззрении, о ценности права. Идеи-принципы дают представление о долженствующем в праве, каким оно должно быть. С другой стороны, принципы выступают в виде положения нормативного характера.
Свойство общеобязательности правовые принципы приобретают лишь тогда, когда происходит их юридическое закрепление в нормативных актах, т. е. когда принципы приобретают правовой характер4.
Соблюдение требований, содержащихся в правовых принципах, позволяет повысить эффективность и результативность правового регулирования, обеспечивая внутреннюю непротиворечивость и согласованность системы юридических норм. Конкретные предписания нормативных актов должны логически вытекать из содержания принципов и в точности им соответствовать. Закрепляя основные правовые идеи, принципы позволяют определить базовое направление и создают основу для последующей конкретизации содержания всеобщего правила в соответствующих нормах права. Помимо этого они приобретают статус средств непосредственного правового регулирования поведения субъектов общественных отношений в. случае обнаружения пробелов в действующем законодательстве. Назначение правовых принципов состоит также в обеспечении идеологического единства правотворчества, правореализации и правопорядка в целом. Они пронизывают всю правовую систему, ориентируя ее развитие на общезначимые, наиболее ценные идеалы1. В теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов," которая проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности конкретных правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. В статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации , закреплены обязанности государства, всех его органов и-должностных лиц соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина при решении любых вопросов своей деятельности. В то же время при осуществлении стоящих перед органами и должностными лицами собственных задач должна достигаться максимальная эффективность и результативность деятельности, реализация интересов государства. Существенную роль. в решении этой задачи надзорными органами играют правовые принципы. В соответствии с ч: 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной: частью ее правовой системы. К таковым относится Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 г. на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (ИНТО-САИ) с целью выработки основных направлений в области контроля за целевым и эффективным расходованием средств государственного бюджета, создания и развития независимых органов государственного финансового контроля, создания системы действенного управления государственными финансами, обеспечения открытости в деятельности органов государственного финансового контроля. Упорядоченному рассмотрению правовых принципов служит их классификация. В специальной литературе правовые принципы подразделяются на несколько групп по различным основаниям. В. М. Семенов полагает, что целесообразнее систематизировать их по трем основаниям: а) сфере действия в одной или нескольких отраслях процесса; б) характеру нормативного источника, в котором закреплены принципы; в) роли принципов в регулировании правового положения и правовой деятельности субъектов процесса. По первому основанию он выделяет межотраслевые и отраслевые принципы, по второму -конституционные и закрепленные в отраслевом законодательстве; по третьему - принципы, с одной стороны, характеризующие специфическое положение суда и общие демократические условия судебной деятельности, а с другой - демократическое положение лиц, участвующих в процессе .
В.М. Горшенев и И.Б. Шахов считают целесообразным строить систему принципов контрольно-процессуальной деятельности, используя такой критерий, который бы отражал именно «режимную» сущность контрольного процесса и позволял оттенить его специфичность.
Надзорно-правовая политика в сфере юридико-технического регулирования
Развитие российского общества на принципах демократии обусловливает дальнейшее возрастание роли права, повышение значимости всех его функций в осуществлении правового регулирования общественных отношений, что с неизбежностью поставило актуальную проблему -активизировать разработку и внедрение в практику новых методов и средств воздействия на происходящие в обществе процессы. В связи с этим на первый план выдвигается стимулирующая роль законодательства в целом и относительно рыночной экономики в частности.
Как отмечалось ранее, в экономической сфере альтернативой императивно-властному вмешательству государственной власти в экономику и осуществлению хозяйственно-распределительной деятельности, нарушающей естественно-экономические процессы, основанные на экономической свободе, предприимчивости, инициативе, приводящей к чиновничьему засилью, является создание правовых основ конкурентно-рыночного хозяйствования. Требуется высокая активность государства в создании единого экономического и правового пространства с равными условиями конкуренции для всех хозяйствующих субъектов, в поддержке частных инициатив и всех форм собственности. Реализацией такого подхода следует рассматривать изменения правового регулирования в экономической сфере и его приведение в соответствие с новыми реалиями. Важной новацией является то обстоятельство, что техническое регулирование «переведено» на законодательный уровень1 - обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются теперь только техническими регламентами, которые принимаются федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов . Такой подход соответствует принципу правового государства об осуществлении управления посредством права. Сущность новой правовой политики в этой сфере состоит в изменении механизма формирования системы обязательных требований, оценки и подтверждения соответствия, аккредитации и стандартизации, что оказывает непосредственное влияние на сущность надзорной деятельности. Действовавшая ранее в стране система технического регулирования безопасности и качества продукции и услуг основывалась на властном государственном регулировании хозяйственно-распределительной деятельности и не образовывало единую систему взаимосвязанных мер создания безопасной и качественной продукции. К продукции или производственным процессам предъявлялись чрезмерные технические требования, что оказывало неблагоприятное воздействие на эффективность предпринимательской деятельности. Такое воздействие проявлялось как в ухудшении условий доступа предприятий на рынок, так и в росте затрат, которые связаны с обеспечением выполнения требований и процедур «дорыночного» контроля, а также контроля «на рынке» за исполнением таких требований1. Технический регламент - это документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). В случаях предусмотренных законом, техническое регулирование осуществляется постановлениями Правительства РФ или Указами Президента Российской Федерации о техническом регулировании (технических регламентах)1. Придание техническим регламентам статуса закона упраздняет такой традиционный критерий разграничения надзора и контроля, как осуществление надзора только за соблюдением законов, а контроля - в основном за подзаконными нормативными актами, большую часть которых составляли стандарты. Введение принципа добровольного применения стандартов оказывает непосредственное влияние на надзорную деятельность за соблюдением содержащихся в них требований. Стандарт определяется как документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации2. Особенность надзорной деятельности в настоящий в переходный период, когда не приняты все необходимые технические регламенты (срок принятия - до 2010 года), состоит в ее осуществлении за стандартами, которые подлежат обязательному исполнению в части, соответствующей целям, установленным Федеральным законом «О техническом регулировании» (защите жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей). При соответствии действующих норм указанным целям, независимо от формы акта, в котором они содержатся (стандарты и др.), если он был принят в пределах компетенции соответствующего органа государственной власти, сохраняет свою силу до принятия технического регламента.
Любые иные требования, независимо от того, в каком акте они содержатся, если они не связаны с целями защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, после вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» обязательными не являются, в связи с чем надзор за их соблюдением и исполнением исключается .
