Содержание к диссертации
Введение
CLASS Глава 1. Правовая политика в сфере прокурорского надзора: понятие, признаки, структура CLASS 19
Глава 2. Становление и развитие правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве 45
2.1. Основополагающие характеристики правовой политики советского периода и анализ нормативных актов как основных средств ее реализации ..45
2.2. Влияние политической обстановки в стране на развитие правовой политики в сфере прокурорского надзора 72
Глава 3. Правовая политика в сфере прокурорского надзора в современной России 103
3.1. Место, роль и особенности правовой политики в сфере прокурорского надзора в постсоветский период 103
3.2. Основные тенденции развития правовой политики в сфере прокурорского надзора в правовой ситуации современной России 121
Заключение 142
Список использованных источников 151
Приложение 1 170
Приложение 2 179
- Основополагающие характеристики правовой политики советского периода и анализ нормативных актов как основных средств ее реализации
- Влияние политической обстановки в стране на развитие правовой политики в сфере прокурорского надзора
- Место, роль и особенности правовой политики в сфере прокурорского надзора в постсоветский период
- Основные тенденции развития правовой политики в сфере прокурорского надзора в правовой ситуации современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Внутренняя политика современной России направлена на построение правового государства с эффективной защитой прав и свобод граждан, неукоснительным исполнением законов. Прокуратура, как известно, является органом, осуществляющим прокурорский надзор за соблюдением законов. Динамика реформирования общественных отношений предполагает адекватное его развитие. Прокурорский надзор также должен развиваться и модернизироваться в зависимости от происходящих изменений во всех областях жизни.
Однако положения о прокурорском надзоре, сформулированные еще в советский период, до сих пор практически не менялись. Основные статьи Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающие полномочия прокуратуры при осуществлении надзора, противоречат другим нормативным актам. Очевидна необходимость проведения соответствующей реформы, концептуальные основания которой, равно как и механизм практического ее воплощения, закрепляются правовой политикой государства. Осмысление целевых установок и путей реализации правовой политики государства, касающейся сферы прокурорского надзора, позволяет говорить о необходимости проведения системных научных исследований в данной области .
Изучение правовой политики в сфере прокурорского надзора необходимо для того, чтобы смоделировать перспективы развития и эффективности прокурорского надзора на основании предлагаемых нововведений, разработать основную концепцию его модернизации. В связи с этим особую значимость приобретает проблема выбора методов, средств и форм правовой политики в сфере прокурорского надзора.
1 См.: Левченкова Е.А. Правовая политика государства и ее приоритеты в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел: теоретико-правовой аспект: Дис... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 4 -5.
Чтобы избежать ошибок и перегибов в процессе реформирования правовой политики в сфере прокурорского надзора, представить, какой должна быть соответствующая концепция в настоящий момент, определить пути развития правовой политики, необходимо обратиться к истории, в частности, составить представление о правовой политике в исследуемой сфере в советский период. Важно выявить и проанализировать допущенные ошибки, чтобы не допустить их повторения, использовать накопленный положительный опыт в настоящем.
Место, роль правовой политики, а также ее соотношение с правовой ситуацией в сфере прокурорского надзора ранее не исследовались юридической наукой и поэтому нуждаются в обстоятельном изучении.
В связи с этим разработка эффективной правовой политики в сфере прокурорского надзора для создания работающего надзорного органа в условиях современной действительности является не только одним из главных направлений государственно-правового развития, но и необходимым условием исполнения законодательства Российской Федерации.
Обозначенный комплекс вопросов обусловил выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Попытки исследования правовой политики в целом предпринимались учеными еще в XIX в. (Л.И. Петражицкий, Б.А. Кистяковский, Г.Ф. Шершеневич, Н.М. Коркунов), рассматривавшими ее как науку, с помощью которой разрабатывается более совершенное право . Исследования права и политики представлены в работах И.А. Ильина3, Н.Н. Кареева4, Б.Н. Чичерина5.
Всестороннее, комплексное изучение правовой политики началось во второй половине XX — начале XXI в. К этой проблеме обращаются видные
2 См.: Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: вопросы
теории: Автореф. дне. ... доктора юрид. наук. Саратов, 2005. С. 6.
3 См.: Ильин И.А. Путь духовного обновления. О сопротивлении злу силою. СПб., 2006.
4 См.: Кареев Н Н., Кареев Н.И. Происхождение современного народно-правового государства. СПб., 1908.
3 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
российские ученые: С.С. Алексеев , В.Н. Кудрявцев , А.В. Малько , Н.И. Матузов9, В.Н. Синюков10. Исследованием понятия «правовая политика», форм ее реализации занималась А.П. Коробова". Большой вклад
в изучение правовой, политики в современной России внес Н.В. Исаков .
В работе О.Ю. Рыбакова подробно рассматривается правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: ее формы, виды, приоритеты; определяется роль правовой политики в решении вопросов защиты прав и свобод личности; исследуются основы юридической защиты личности, ее правового статуса; анализируется деформация правосознания; представлена современная концепция взаимодействия личности'и власти; определяется их взаимная ответственность .
Отдельные виды и формы правовой политики рассматривали такие авторы, как В.М. Боер14, Ю.А. Крохина15, Е.А. Лукашева16, СВ. Поленина17, Т.М. Пряхина18, В.А. Рудковский19.
Л.А., Стешенко исследует правовую политику России в сфере национальных отношений, дает определение нации' как субъекта правовой политики, показывает факторы, влияющие на ее формирование в
6 См.: Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: Курс лекций. Екатеринбург, М., 1995.
7 См.: Алексеев С.С, Кудрявцев В.Н.. Право и правоведение. М., 1978.
8 См.: Малько А.В, Шундиков К В Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.
9 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы Российской правовой политики // Государство и право 2001.
№10.
10 См.: Синюков В Н. Приоритеты правовой политики в гуманитарной области // Правоведение. 1997. №4.
11 См.: Коробова А П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России:
Автореф. дис. ... канд. шрид. наук. Саратов, 2000.
12 См.: Исаков НВ. Правовая политика в современной России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов
н/Д., 2004.
13 См.: Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности: вопросы
теории: Автореф дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005.
14 См.: Боер В М. Информационно-правовая политика и безопасность России (теоретико-правовой аспект).
Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1998.
15 См.: Крохина Ю.А. Конституционно-правовые основы бюджетной политики РФ // Право и политика. 2000.
№11.
16 См.: Варламова Н.В, Лапаева В.В., Лукашева ЕА. и др. Правовая политика и пути совершенствования
правотворческой деятельности в Российской Федерации / Под ред.: Н.С. Соколова. М., 2006.
См.: Поленина СВ., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Лукьянова Е.Г., Скурков Е.В. Правовая политика России в условиях глобализации // Правовая политика и правовая жизнь. М., Саратов, 2004. № 1.
18 См.: Пряхина Т.М. Международно-правовая политика современной России // Российская правовая
политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.
19 См.: Рудковский В А. Правовая политика и право (о сущности взаимосвязи категорий). Волгоград, 2005.
рассматриваемой сфере" . В работе В.Ф. Дьяченко обосновано выделение поощрительной политики как разновидности правовой политики, подвергнуты анализу ее цели, средства и виды21.
Исследования уголовно-правовой политики проводили Н.А. Беляев" , С.С. Босхолов23, А.А. Герцензон24, А.Э. Жалинский25, В.Е. Квашис26,
9*7 9Й
С.Г. Келина , Г.М. Миньковский" .
Ю.В. Недотко выделяет тенденции уголовно-правовой политики
постсоветского периода . Особенности судебно-правовой политики в сфере гражданского, арбитражного и третейского судопроизводства рассматривают А.И. Зайцев, Т.А. Савельева .
Ряд проблем правовой политики, средства, отдельные ее направления и
т і Т9
приоритеты разрабатывали А.С. Автономов , Р.С. Байниязов ",
М.И. Байтин33, Ы.Н. Вопленко34, А.А. Зелепукин35, В.Т. Кабышев36,
20 См.: Стешенко Л.А. Правовая политика России в сфере национальных отношений: теоретическое и
историко-сравнительное исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003.
21 См.: Дьяченко В.Ф. Поощрительно-правовая политика современной России: общетеоретический анализ:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пятигорск, 2006.
22 См.: Беляев Н.А. Уголовная политика на современном этапе // Уголовное право на современном этапе:
Проблемы преступления и наказания/ Под ред. Н.А. Беляева, В.К. Глистина, В.В. Орехова. СПб, 1992.
23 См.: Босхолов С.С. Основы уголовной политики. Конституционный, криминологический, уголовно-
правовой и информационный аспект. М., 1999.
См.: Герцензон А.А. Уголовное право и социология (проблемы социологии, уголовного права и уголовной политики). М., 1970.
25 См.: Жалинский А.Э. Уголовная политика и задачи уголовного права// Право и политика. 2006. № 6.
26 См.: Квашис В.Е. Принципы советской уголовной политики // Вопросы борьбы с преступностью. 1981. №
35.
27 См.: Дагель П.С, Злобин Г.А., Келина С.Г. и др. Основания уголовно-правового запрета. Криминализация
и декриминализация / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев, A.M. Яковлев. М., 1982.
См.: Минъковский Г.М., Комиссаров B.C. Уголовная политика: перспективы и направления развития// Вестник Московского университета. 1992. №3.
29 См.: Недотко Ю.В. Тенденции российской уголовно-правовой политики постсоветского периода:
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
30 См.: Рыбаков О.Ю. Указ. соч. 2005. С. 7.
31 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.,1999.
См.: Байниязов Р.С. Роль правосознания в выработке и реализации государством правовой политики //
Правоведение. 1997.№.4.
33 См.: Байтин М.И. Актуальные вопросы правовой политики в сфере экономической жизни России //
Правовая политика: федеральные и региональные проблемы. Материалы научной конференции Саратов-
Тольятти. 2001.
34 См.: Вопленко Н.Н. Официальное толкование норма права. М., 1976.
35 См.: Зелепукин А.А. Повышение эффективности российского законодательства как одно из приоритетных
направлений правовой политики // Правоведение. 1998. № 1.
См.: Кабышев В.Т. Защита прав человека - главное направление правовой политики России // Правоведение. 1998. № 1.
47 48 49 ДО
В.В. Нырков , А.А. Павлушина , А.В. Теперик , В.Д. Холоденко , В.А. Хохлов41, О.И. Цыбулевская42, Д.Ю. Шапсугов43, К.В. Шундиков44.
Исследуемая проблема очень многопланова и предполагает обращение к литературе, освещающей деятельность прокуратуры как государственного органа. История непосредственно самого института прокуратуры изучалась В.А. Никоновым45, который провел сравнительно-правовое исследование нормативных актов, регламентирующих деятельность прокуратуры, ее структуры и функции во второй половине XIX - начале XX в., конце XX — начале XXI в. В работе Л.В. Плевако46 рассматривалась тема прокурорского надзора, роль органов прокуратуры в государственном механизме в советский и постсоветский периоды, основные направления оптимизации ее деятельности в условиях построения правового государства. Для осмысления проблем правовой политики в сфере прокурорского надзора в советский период, а также условий ее становления и развития большое значение имеют труды И.А. Исаева47, А.С. Смыкалина48, В.П. Дмитренко49.
Н.В. Федоров рассматривал содержание и некоторые методологические принципы социалистической правовой политики5 .
См.: Нырков В.В. Поощрения и наказания как средства реализации правовой политики // Правовая
политика и правовая жизнь. 2001. № 3. 38
См.: Павлушина А. А. Региональная правовая политика и юридический процесс // Правоведение. 1999. №1.
См.: Теперик Л.В. Демократизация избирательной системы - важнейшее направление правовой политики
России//Правоведение. 1998. №1.
40 См.: Холоденко В.Д. Проблемы правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности.
Саратов, 2007. 41
См.: Хохлов В.А. Правовая политика и защита экономических интересов в современной России //
Правоведение. 1998. №1.
42 См.: Цыбулевская О.И. Нравственно-гуманистические ориентиры правовой политики государства//
Правоведение. 1997. №4.
43 См.: Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003.
44 См.: Шундиков К.В. Юридические средства реализации правовой политики // Правоведение. 1997. №4.
45 См.: Никонов В.А. Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во 2 половине
XIX в. - нач. XX в., конце XX в. - нач. XXI в.: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005.
46 См.: Плевако Л.В. Органы прокуратуры в государственном механизме РФ (историко-теоретический
аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002.
47 См.: Исаев И.А. История государства и права России / Учебник для юридических вузов. М., 1996.
48 См.: Смыкалин А.С. Пенитенциарная система советской России 1917-начала 60-х гг.: Историко-
юридическое исследование: Автореф. дис. ... доктора юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
49 См.: Боханов А.Н., Горино М.М., Дмитренко В.П. и др. В.П. История России. XX век. Учебное пособие /
Общ. Ред. А.Н. Сахарова. М., 1998.
50 См.: Федоров Н.В. Правовая политика Советского государства (вопросы истории, теории, практики):
Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.
Неоценимый вклад в изучение проблем деятельности прокуратуры по надзору за органами местного самоуправления внесли О.В. Куликов, Е.В. Волколупов, Н.А. Игонина51.
Тема контроля и надзора (в том числе прокурорского) как средства реализации правовой политики разрабатывалась В.П. Беляевым . Однако отдельных фундаментальных исследований, посвященных правовой политике в сфере прокурорского надзора, не проводилось. Попытка восполнить существующие пробелы предпринята в настоящей диссертации.
Объектом диссертационного исследования выступает правовая политика в сфере прокурорского надзора в Советском государстве и современной России как явление политико-правовой действительности.
Предметом исследования стали понятие, структура, проблемы становления и развития правовой политики в сфере прокурорского надзора в условиях советской действительности, особенности правовой политики в настоящее время, ее место и роль в современной правовой ситуации.
Цель настоящего исследования заключается в определении основных характеристик правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве и современной России, теоретическом обосновании необходимости формирования и проведения эффективной, целенаправленной и последовательной правовой политики в сфере прокурорского надзора с учетом опыта прошлого.
Задачи исследования обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:
дифференцировать понятия «правовая политика» и «правовая политика в сфере прокурорского надзора»;
См.: Куликов О.В. Административно-правовая организация реформирования прокурорского надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2004; Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: (Проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Игонина Н.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.
52 См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. М., Саратов, 2003. № 4.
дать характеристику структуры правовой политики в сфере прокурорского надзора, установить ее цели, средства, признаки;
проанализировать историю становления и развития правовой политики в Советском государстве: определить ее понятие, структуру, цели, средства и признаки в указанный период; дать характеристику нормативно-правовых актов как основных средств правовой политики, регламентирующих деятельность по осуществлению надзора;
определить и исследовать периоды развития правовой политики в зависимости от внутренней и внешней политики государства; принципы формирования советской прокуратуры и прокурорского надзора, использованные современной правовой политикой при создании прокуратуры Российской Федерации;
выявить тенденции развития правовой политики в сфере прокурорского надзора, которые наметились в настоящее время;
рассмотреть варианты развития и изменения правовой политики в сфере прокурорского надзора в рамках его реформирования;
определить место и роль анализируемой политики в правовой ситуации в прокурорском надзоре и в России в целом.
Методологическая основа исследования. В ходе работы были использованы общенаучные приемы познания: анализ, синтез, аналогия, сравнение. Для выявления особенностей правовой политики государства в сфере прокурорского надзора использовались специальные методы: формально-юридический, статистический, исторический, социологический, психологический. При исследовании нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры в советский и современный период, применялся формально-логический метод толкования права, сравнительно-правовой метод, а также метод теоретико-правового моделирования. Изучались архивные фонды ГУ «Государственный архив Нижегородской области», ГУ «Государственный архив Нижегородской
области №2» г. Арзамаса, прокуратуры Нижегородской области, прокуратуры г. Арзамаса.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
впервые проведен комплексный анализ правовой политики в сфере прокурорского надзора как самостоятельного явления, вида правовой политики;
сформулировано понятие «правовая политика в сфере прокурорского надзора» с учетом современ?іьіх требований законодательства и особенностей правоприменительной деятельности, рассмотрены ее структура, цели,средства и признаки;
дано определение «правовая политика в сфере прокурорского надзора» советского периода, исследована структура правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве, процесс становления и развития правовой политики на основании анализа нормативных актов;
определены периоды ее развития в зависимости от внутренней и внешней политики государства;
установлены цели правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве, произведена классификация средств их достижения;
выявлены принципы формирования прокурорского надзора в современной России, заимствованные из достижений советской правовой политики;
предложен вариант реформирования прокурорского надзора;
обозначены основные тенденции правовой политики в сфере прокурорского надзора на современном этапе развития общества, сформулировано понятие «правовая ситуация»;
определены место и роль исследуемого явления в правовой ситуации в
прокурорском надзоре и правовой ситуации в России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Правовая политика в сфере прокурорского надзора в советский период - это деятельность государственных органов власти, руководителей партии и партийной элиты, органов прокуратуры и суда, ученых, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство механизмов, перспектив развития законодательства, которое регламентирует осуществляемую от имени государства надзорную деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обеспечению укрепления социалистической законности, а также формирует структуру прокуратуры, объем полномочий данного органа.
Субъектами правовой политики в сфере прокурорского надзора в советский период выступали: 1) руководители партии в условиях ее монопольного влияния на правовые и государственные процессы; 2) партийная элита; 3) государственные органы; 4) суд; 5) прокуратура; 6) ученые.
Объектами правовой политики являлись: 1) деятельность прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора; 2) формирование государственного органа, осуществляющего высший надзор за соблюдением законности.
Правовая политика в изучаемой сфере была направлена на реализацию следующих целей: 1) создание и развитие нормативной базы, регулирующей вопросы организации государственного органа, который бы осуществлял прокурорский надзор за исполнением социалистических законов всеми гражданами и организациями; 2) достижение единообразного понимания законности; 3) формирование единого идеологического мышления; 4) недопущение инакомыслия в обществе; 5) создание прогнозируемой правовой ситуации в стране.
Для достижения указанных целей предполагались следующие средства: 1) административно-командные, состоящие в том, что решения об основных направлениях деятельности прокуратуры принимались высшим
руководством страны либо с его согласия руководством прокуратуры; 2) правовые, характеризующиеся тем, что основываются на законе, являются публичными и официальными; 3) силовые, основывающиеся на праве, осуществляющиеся только с помощью государственного принуждения, носящие как публичный, официальный, так и непубличный, неофициальный характер.
Правовая политика в сфере прокурорского надзора в современных условиях - это деятельность государственных органов власти, органов власти субъектов РФ, прокуратуры и суда, общественных объединений, граждан, ученых, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правовых механизмов, перспектив развития законодательства, которое регламентирует осуществляемую от имени государства надзорную деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению верховенства закона, укрепления законности, по защите прав и свобод граждан, интересов государства и общества, формирует структуру прокуратуры, объем полномочий данного органа.
Субъектами правовой политики в исследуемой сфере выступают государство в лице его федеральных органов власти, органы власти субъектов РФ, судебные органы, общественные объединения, граждане, ученые и непосредственно сама прокуратура.
Объектом правовой политики является прокурорский надзор: деятельность, осуществляемая прокуратурой РФ от имени государства по обеспечению верховенства закона и укреплению законности; непосредственной целью — совершенствование правовой базы, которая регулирует полномочия прокуратуры по осуществлению надзора, структуру данного органа, устранение противоречий в законодательстве, ориентация деятельности прокуратуры РФ на наиболее полную и эффективную защиту прав и свобод гражданина.
Представляется, что законодателем опосредованно преследуется еще одна цель - достижение соблюдения законности во всех сферах общественной жизни.
Существует несколько средств правовой политики в сфере прокурорского надзора: 1) правовые; 2) научные; 3) общественные; 4) практические; 5) правовое воспитание.
5. В современной правовой политике в сфере прокурорского надзора
наметились следующие тенденции: 1) требование от прокуратуры наиболее
эффективного надзора за исполнением законов различными организациями,
наиболее результативной защиты прав граждан; 2) сужение полномочий
прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности; 3) активная работа
по борьбе с коррупцией в рядах сотрудников прокуратуры; 4) решение
вопроса о необходимости реформирования прокурорского надзора, а
следовательно, и самой прокуратуры.
6. Представляется возможным предложить следующий вариант
развития правовой политики в сфере прокурорского надзора:
1) в области общего надзора уточнить круг органов, надзор за
которыми осуществляет прокуратура, исключив коммерческие и
некоммерческие организации, проверку которых смогут осуществлять
контролирующие органы;
2) в сфере участия прокурора в гражданском и уголовном
судопроизводстве целесообразно создать независимую службу судебных
представителей государства в гражданском и уголовном процессе с
подчинением ее Президенту РФ.
Участие представителей службы в гражданских процессах необходимо свести к следующим категориям дел: а) по искам прокурора; б) по искам и заявлениям контролирующих и надзорных органов (освободив их при этом от участия в судебных процессах, однако, возложив обязанность предоставлять все материалы, на основании которых было подано заявление или иск в суд); в) по делам о выселении, восстановлении на работе, о
возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом РФ;
для повышения состояния законности в сфере надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу необходимо осуществить следующие преобразования: а) установить обязанность круглосуточного нахождения в этих учреждениях дежурного прокурора и врача-эксперта (который не должен входить в штат соответствующего учреждения и потому будет независим в своих заключениях). При поступлении граждан в вышеуказанные учреждения дежурные смогут проверить их физическое состояние на предмет избиения при задержании. На месте будет решаться вопрос о законности задержания гражданина при проверке прокурором соответствующих документов; б) вменить дежурному прокурору обязанность лично с конвоем обходить камеры для установления соответствия законодательству условий содержания заключенных и задержанных;
в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» целесообразно ввести раздел, в котором закрепить полномочия прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями, куда включить все полномочия, предусмотренные для общего надзора. Обязать сотрудников прокуратуры не реже одного раза в неделю осуществлять дежурство в течение всего рабочего дня в Службе судебных приставов. В ходе дежурства необходимо осуществлять надзор за текущей деятельностью службы: проверять сроки регистрации входящих исполнительных документов, возбуждения исполнительных производств, сроки исполнения решений. Контролировать каждое исполнительное производство, в случае нарушения закона вносить акты прокурорского реагирования, что поможет выявлять предпосылки для нарушения закона судебным приставом и предупреждать совершение нарушения.
Целесообразно предоставить прокурору право обжалования в суде такого акта судебного пристава-исполнителя, как постановления о наложении ареста, не дожидаясь заявлений граждан, которые, как правило, пропускают 10-дневный срок.. Также необходимо закрепить право прокурора на внесение такого акта прокурорского реагирования, как «предложение» о передаче материалов исполнительного производства в соответствующие органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
5) расследование уголовных дел, подведомственных Следственному комитету при Прокуратуре РФ, можно передать в подведомственность МВД, создав в следственном комитете МВД отдел по раскрытию тяжких и особо тяжких преступлений. Дела по преступлениям, совершенным сотрудниками милиции или прокуратуры — отдать в подведомственность ФСБ, но при этом необходимо увеличить полномочия прокуратуры по осуществлению надзора за производством предварительного следствия во всех вышеуказанных органах.
7. В свете реформы прокурорского надзора актуальным становится вопрос о независимости прокуратуры, в связи с чем представляется правильным сделать ее, действительно, независимой от каких-либо органов, в том числе при назначении прокурора субъекта РФ на должность, а также освободить ее от необходимости отчитываться перед Президентом и Советом Федерации. Источником власти в Российской Федерации является народ. Данное положение закреплено в Конституции РФ. Поэтому представляется правильным установить обязанность Генерального прокурора ежегодно публично через средства массовой информации (СМИ) сообщать о проделанной работе гражданам Российской Федерации.
Необходимо усилить работу каждого сотрудника прокуратуры по осведомлению населения через СМИ о нарушениях закона, выявленных в ходе проверок конкретно каждым прокурорским работником. Кроме того, нижняя палата Федерального Собрания РФ — Государственная Дума -состоит из представителей партий, которым отдали на выборах свои голоса
простые избиратели. В связи с этим представляется вполне логичным вменить Генеральному прокурору обязанность отчитываться о проделанной работе именно перед представителями народа в Государственной Думе РФ.
8. В диссертации рассматривается понятие «правовая ситуация» — это
возникшая на основе стечения совокупности каких-либо условий и
обстоятельств обстановка или положение в правовой сфере (то есть
связанная с правом) тех или иных общественных отношений в стране.
Обосновывается вывод о том, что правовая ситуация в прокурорском надзоре
и правовая ситуация в стране соотносятся как часть и целое. Определяется
соотношение правовой политики в сфере прокурорского надзора и правовой
ситуации в прокурорском надзоре как части и целого.
Правовая политика в сфере прокурорского надзора играет роль одного из условий формирования правовой ситуации в данной области. Роль в правовой ситуации в современной России сводится к осуществлению продвижения законности во всех областях жизни и является второстепенной для исследуемой правовой политики.
9. В правовой ситуации в прокурорском надзоре правовая политика
занимает главенствующее место над другими условиями: правопониманием,
правоисполнением и объективными обстоятельствами, в качестве которых
могут выступать материально-техническая база или финансовая основа
осуществляемых преобразований.
Правовую ситуацию в России можно представить в виде пирамиды, состоящей из следующих частей: 1) правовой политики (например, гражданской, жилищной); 2) правопонимания; 3) правоприменения; 4) объективных обстоятельств, влияющих на претворение правовой политики в жизнь; 5) контроля и надзора. Таким образом, надзор за исполнением законов, осуществляемый прокуратурой, в соответствии с проводимой правовой политикой в сфере прокурорского надзора, замыкает данную пирамиду.
Теоретическая значимость исследования заключается в историко-теоретическом анализе правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве и современной России. Выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для разработки учебных курсов по теории и истории права, прокурорскому надзору, правоохранительным органам и так далее, а также послужить основой для дальнейших исследований на отраслевом уровне.
Практическое значение исследования. Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы:
- в преподавании общей теории права и государства, истории
государства и права и других дисциплинах;
- в развитии исследований правозащитной функции прокуратуры и
прокурорского надзора, современного состояния и перспектив развития
правовой политики с учетом положений, установленных в данной работе;
ряд положений, выводов могут быть использованы в правотворческой деятельности при выработке основных направлений правовой политики государства в сфере прокурорского надзора, а также положены в основу государственных программ по формированию правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности;
для повышения квалификации сотрудников прокуратуры, а также в правоприменительной практике данного органа.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры истории государства и права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Результаты исследования содержатся в статьях, опубликованных в научных журналах, сборниках научных трудов. Основные положения обсуждены на лекциях и семинарах по истории политических и правовых учений, а также на IV Международной научной конференции «Философия ценностей: религия, право, мораль в современной России», проведенной Курганским государственным университетом (Курган, апрель 2008 г.).
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
Статьи, опубликованные в ведущих и рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Родина П.Н. Основные характеристики правовой политики в сфере
прокурорского надзора в советский период // Вестник СГАП. Саратов:
Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2008. №3 (0,3 п.л.).
Публикации в иных изданиях
2. Родина П.Н. Понятие «правовая политика» // Проблемы
юридической науки в исследованиях сотрудников прокуратуры
Нижегородской области. Сборник научных трудов / Под ред. В.В. Демидова.
Н.Новгород: Центр оперативной печати ЗАО «Алтэкс», 2005. Вып. 5
(0,9 п.л.).
3. Родина П.Н. Правовая политика в сфере прокурорского надзора:
понятие, признаки, структура // Проблемы юридической науки в
исследованиях сотрудников прокуратуры Нижегородской области. Сборник
научных трудов / Под ред. В.В. Демидова. Н.Новгород: Центр оперативной
печати ЗАО «АЛТЭКС — группа компаний», 2006. Вып. 6 (0,9 п.л.).
4. Родина П.Н. Противоречия правовой политики в сфере
прокурорского надзора // Философия ценностей: религия, право, мораль в
современной России: Материалы IV международной научной конференции,
Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2008. (0,2 п.л.).
5. Родина П.Н. Правовая политика в сфере прокурорского надзора: ее
место и роль в правовой ситуации современной России // Право.
Законодательство. Личность: Сборник научных трудов / Под ред.
О.Ю. Рыбакова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2008. Вып. 3 (0,7 п.л.).
Основополагающие характеристики правовой политики советского периода и анализ нормативных актов как основных средств ее реализации
История становления и развития правовой политики в сфере прокурорского надзора в Советском государстве началась с того, что были упразднены прокуратура и прокурорский надзор. Однако впоследствии советское общество пришло к осознанию необходимости восстановления прокурорского надзора. В связи с этим можно отметить, что правовая политика в сфере прокурорского надзора в исследуемый период была неоднозначной. В данном параграфе на основе анализа нормативных актов мы попытаемся определить ее структуру, цели, применяемые средства.
Власть в стране действовала в соответствии с заветами В.И. Ленина, который указывал, что «рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания»126. В Декрете «О суде» № 1 от 24.11.17 г. по этому поводу говорилось: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры» . В советской литературе не содержится объяснений подобного подхода к прокуратуре. Как отмечает К.Ю. Яровиков, «представляется, что Совнарком рассматривал ее как рутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новым государственным аппаратом и без нее. Опыт ближайших лет доказал несостоятельность подобных представлений о судьбе государства после революции».
Существует несколько мнений о причине воссоздания советской прокуратуры и прокурорского надзора. Так, В.Г. Лебединский в своей работе «Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора» указывал, что «причинами тому в 1922 г. стал переход к мирному строительству, развитие гражданского оборота в стране. В связи с чем, возникла необходимость разрешения вопросов революционной законности»129.
В настоящее время ученые выделяют следующие причины восстановления прокурорского надзора в СССР: рост правонарушений и отсутствие при этом специального органа, который бы руководящего борьбой с преступностью; рассредоточение функций контроля среди целого ряда органов (в этот период надзор за законностью стали осуществлять органы государственной власти и государственного управления: ВЦИК, СНК, Наркомюст и Наркомат государственного контроля) ; отсутствие четких правомочий по устранению выявленных нарушений закона; зачастую прямая зависимость от поднадзорных органов.
Представляется, что причинами, по которым советская правовая политика в сфере прокурорского надзора пошла по пути восстановления надзорного органа и его основных функций, являлись: 1) переход страны из военного состояния в мирное. Еще на VII Всероссийском съезде Советов в декабре 1919 г. В.И. Ленин говорил: «Перед нами открывается дорога мирного строительства. Наша задача — весь тот опыт, который мы приобрели в военном деле, направить теперь на разрешение основных вопросов мирного строительства»133. К этому моменту численность служащих государственных учреждений по сравнению с довоенным временем увеличилась вдвое. Причинами немыслимого «разбухания» аппарата были следующие: с целью наладить всеобщий учет и контроль, централизованный распределительный механизм большевики последовательно дробили и упрощали функции управления, для того, чтобы они стали доступны рабочему и крестьянину. Каждый орган управления стремился иметь на местах свои отделы и подотделы. Растущее количество учреждений приводило к неуправляемости и волоките. Прежде чем, например, решение Президиума ВСНХ доходило до каждого предприятия, оно должно было пройти 6-7 звеньев и зачастую терялось134, что приводило к тому, что не все акты исполнялись;
2) необходимость восстановления разрушенной войной экономики страны. Как указывает В.П. Дмитренко, «уровень производства упал до 14% довоенного. Из-за отсутствия топлива и сырья стояло большинство заводов и фабрик. Продразверстка в деревне неумолимо вела к сокращению посевов» . Меры, планируемые руководством страны для исправления сложившегося положения, воспринимались основной массой народа, измученного годами войны, голода и разрухи, без энтузиазма, что приводило к неподчинению;
3) появление большого количества законов, которые требовали неукоснительного соблюдения гражданами, а также различными организациями СССР, в связи с этим возникла необходимость создания органа, который бы осуществлял контроль над исполнением данных законов;
4) рассредоточение функций контроля среди целого ряда органов (ВЦИК, Совет народных комиссаров, Народный комиссариат государственного контроля, Рабоче-крестьянская инспекция), что приводило к путанице;
Влияние политической обстановки в стране на развитие правовой политики в сфере прокурорского надзора
Правовая политика в сфере прокурорского надзора менялась в зависимости от политической ситуации, сложившейся в государстве, а также во взаимоотношениях с зарубежными странами, соответствовала условиям своего времени и отражала все происходящие процессы в обществе. Положения о прокурорском надзоре закреплялись правовой политикой не только в специализированных актах (Положениях о прокуратуре), но и других законах, инструкциях, циркулярах, издаваемых соответствующими субъектами правовой политики для урегулирования какой-либо области общественных отношений с учетом особенности времени, и определяющих направления работы надзорного органа. В связи с этим можно выделить следующие периоды развития правовой политики:
1) Послереволюционный (1922 г. — 1941 г.). После победы в Революции 1917 г. большевики начали активное строительство Советского государства. Основной задачей прокуратуры в указанный период, поставленной перед ней правовой политикой в сфере прокурорского надзора, было установление революционной законности в жизни граждан советской республики и надзор за ее неукоснительным соблюдением.
Советское государство только образовалось, и велика была вероятность нападения внешних врагов и возникновения внутренних военных конфликтов. Перед правительством страны стояла первоочередная цель восстановить боеспособность армии, которая была ослаблена длительной войной и революцией.
Для борьбы со сложившейся ситуацией ЦИК и СНК СССР было издано постановление от 31.12.26 г. «Об обеспечении семей граждан, призванных на действительную военную службу в кадровый состав частей РККА» суть которого сводилась к материальному обеспечению семей военнослужащих194. В дополнение данного акта циркуляром Народного комиссариата юстиции РСФСР №74 от 29.05.29 г. было предложено прокуратуре жалобы на нарушение указанного постановления «подвергать тщательному и срочному расследованию, стимулировать обращения в прокуратуру граждан, привлекать к уголовной ответственности по ст. 112 ч. 2 или 111 УК РСФСР, производя расследование в срочном порядке»195.
В рамках прокурорского надзора проводились мероприятия по укреплению дисциплины в армии в пределах полномочий, предоставленных правовой политикой, путем возбуждения уголовных дел и проведения общенадзорных проверок. Так, Военным прокурором 17 Нижегородской стрелковой дивизии Московского военного округа было возбуждено и направлено в Военный трибунал 17 стрелковой дивизии уголовное дело по обвинению Комарова М.Н. в преступлении, предусмотренном ст. 205-6 УК РСФСР - побег из Красной армии. В приговоре на Комарова М.Н. указано, что последний «направлен в сентябре 1922 г. в распоряжение Пересыльного пункта г. Н.Новгорода, куда не явился, а ушел к себе на родину, где и проживал до весны 1923 г., после чего был задержан милицией и направлен в Ветлужский УВК, который предоставил ему однодневный отпуск. Однако Комаров обратно в УВК не явился. Таким образом, совершил два побега из Красной армии»196.
Военной прокуратурой проводились проверки деятельности Призывных комиссий по проведению призывов на военную службу, выявления граждан, уклоняющихся от прохождения службы. В целях укрепления боеспособности армии организовывались проверки воинских частей, которые осуществлялись следующими методами: 1) регулярный просмотр красноармейской печати и возбуждение дел по заметкам военных корреспондентов; 2) рассмотрение заявлений и жалоб; 3) посещения частей для ознакомления красноармейцев с началами революционной законности и так далее .
В рамках надзора за деятельностью органов дознания в области раскрытия преступлений, прокуратурой осуществлялся надзор по делам, направляемым на рассмотрение судов и военных трибуналов, следствие по которым осуществлялось следователями губернских судов: по фактам затопления парохода «Милорадович» в Васильсурском затоне в 1922 г.1"0, об аварии в Покровском затоне баржи №3 «Шмидт»1 , по факту сокрытия гражданами Морозовым, Садитовым, Чибиряевым церковных ценностей Вознесенской церкви с. Васильевка Городецкого уезда от учета и изъятия советской властью (по ст. 10 - 80 УК РСФСР)200.
Таким образом, одним из направлений прокурорского надзора, определенного правовой политикой, было укрепление армии, что связано с необходимостью укрепления молодой республики.
В 1923 г. народный комиссар юстиции Д.И. Курский на совещании губернских прокуроров указал, что общий надзор - это основная работа прокуратуры, по которой определяется ее лицо20 . Результатом правовой политики в сфере прокурорского надзора становится направленный на места циркуляр Центральной прокуратуры №1-1923 г., который предписывал: «Постановить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов» . Прокурорский надзор ориентировался законодателем на обеспечение защиты прав и интересов трудящихся.
Место, роль и особенности правовой политики в сфере прокурорского надзора в постсоветский период
Период 80-90 годов истории нашего государства характеризуется переустройством политических институтов, судебно-правовой реформой, отказом от идеологических установок и ценностей предыдущей эпохи социализма.
12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации. С распадом Советского Союза стала создаваться новая российская прокуратура. Столкновение мнений о сущности прокурорского надзора, активизация научных разработок о роли прокуратуры в государственном устройстве, функциях прокурорского надзора, начало которым было положено еще с конца 50-х - середины 70-х годов, нашли свое продолжение в современной России . При этом правовой политикой предлагались разные варианты организации прокуратуры. Так, В.Н. Точиловский считал, что ее необходимо подчинить суду . О.Н. Соколовский напротив предлагал включить прокуратуру в организационную структуру Министерства Юстиции" .
Ю.И. Скуратов и В.И. Шинд утверждают, что «место того или иного органа в государственном механизме должно определяться его конституционно закрепленными функциями» . Правовая политика пошла по пути конституционного закрепления статуса прокуратуры в ст. 129 Конституции РФ, принятой в 1993 г. на всероссийском референдуме.
Первоначально авторами проекта новой Конституции Российской Федерации предполагалось не включать в данный документ положения о прокуратуре. В начале октября 1993 г. была создана комиссия по разработке проекта новой Конституции РФ, которую возглавлял бывший в то время глава администрации Президента РФ С.А. Филатов. В комиссии было два основных предложения по вопросу о дальнейшей судьбе прокуратуры: первое сводилось к тому, что прокуратура должна являться структурным подразделением Министерства юстиции, ее функции должны быть сужены до поддержания обвинения в суде, а потому положения о данном органе не следует включать в Конституцию. Второе - направлено дальнейшее усиление роли прокуратуры в государственном механизме России290. В первых опубликованных проектах о прокуратуре не упоминалось вообще. Лишь буквально в последний момент перед вынесением Конституции на референдум, в нее была включена ст. 129, которая решила главные организационные вопросы: сохранение прокуратуры как единой централизованной системы, порядок назначения Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров291.
Можно выделить следующие особенности норм, регламентирующих положение прокуратуры по Конституции РФ 1993 г., которые существенно отличались от норм Конституции СССР 1977 г.: если в Конституции СССР 1977 г. в отдельной главе освещались вопросы как организации, так и деятельности надзорного органа, то в Конституции РФ прокуратуре отведена лишь одна статья, помещенная в раздел «Судебная власть», регламентирующая только вопрос организации прокуратуры.
Результатом правовой политики советского периода стало конституционное закрепление основной функции прокуратуры -осуществление прокурорского надзора, а также определение круга поднадзорных субъектов, которыми стали министерства, государственные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативные и иные организации, должностные лица, а также граждане ". Современной правовой политикой в Конституции РФ не закреплена основная функция данного органа по осуществлению надзора. Конституцией РФ предусмотрены принципы единства и централизации прокуратуры, что в советской Конституции отсутствовало.
Согласно Конституции СССР Генеральный прокурор назначался Верховным Советом ССР, а прокуроры союзных республик назначались Генеральным прокурором. При создании Российской Конституции напротив допущено «двойное» подчинение (на которое в свое время обратил внимание В.И. Ленин в 1922г." ), так как ч.З ст. 129 гласит, что «прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами»294. Ю.И. Скуратов и В.И. Шинд указывают, что «зависимость назначения прокуроров субъектов федерации от мнения этих субъектов в известной мере противоречит принципу централизации прокуратуры и в жизни может способствовать сепаратизму субъектов федерации» .
Основные тенденции развития правовой политики в сфере прокурорского надзора в правовой ситуации современной России
В последнее время в обществе все чаще обсуждается вопрос о том, нужна ли прокуратура как надзорный орган нашей стране в современных условиях, выдвигаются мнения о необходимости ее реформирования в связи с неэффективностью прокурорского надзора.
В связи с этим в правовой политике в сфере прокурорского надзора на настоящий момент можно обозначить следующие наметившиеся тенденции: 1) требование от прокуратуры наиболее действенного надзора за исполнением законов, результативной защиты прав граэ/сдан. Нередко в средствах массовой информации встает вопрос о роли прокурорского надзора по защите прав и законных интересов граждан. Часто обсуждаются именно те случаи, когда прокуратура бездействует в той или иной ситуации, хотя должна активно способствовать восстановлению законности. СМИ недоумевают, почему прокуратура занимает пассивную позицию, обладая таким спектром полномочий, перечисленных в законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Однако при внимательном рассмотрении закона и сравнении его с другими нормативными актами, можно увидеть большое количество противоречий в объеме предоставленных полномочий, которые препятствуют осуществлению эффективного надзора. Так, например, ч.4 статьи 27 закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает право прокурора «в случае, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших»
Однако ст. 45 ГПК РФ вступает в противоречие с вышеуказанным законом, так как предусматривает право прокурора на предъявление иска в интересах неопределенного круга лиц .
Статья 36 закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает возможность прокурора истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу для принесения протеста в порядке надзора327. ГПК РФ и УПК РФ таких полномочий прокурору не предоставлено.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что напрямую прослеживается тенденция правовой политики в сфере прокурорского надзора, направленная на сужение полномочий прокуратуры по осуществлению надзора.
2) Сужение полномочий прокурора по осуществлению надзора. Так, правовой политикой в статье 45 Гражданского процессуального кодекса РФ предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту нарушенных прав гражданина, при этом данной статьей такое право и ограничено, так как заявление в суд может быть подано только в случае, если гражданин в силу своего возраста, недееспособности, состояния здоровья и иным уважительным причинам не может сам защитить свои права. В каждом конкретном случае прокурор должен обосновывать свое право на защиту интересов конкретного гражданина. Соответственно, круг лиц, чьи интересы дозволено защищать прокурору, ограничен. Сюда относятся люди, которые по состоянию здоровья не могут сами обратиться в суд, несовершеннолетние и недееспособные граждане, не имеющие законных представителей. Однако практически все вышеуказанные категории граждан имеют законных представителей, так как в случае признания человека недееспособным или лишения родительских прав органами опеки и попечительства назначаются опекуны, либо их функции выполняют специальные учреждения. Получается, что не многие могут рассчитывать на помощь прокуратуры.
Видимо, законодателем было введено такое ограничение для того, чтобы граждане самостоятельно защищали свои права в судебном порядке. Однако при принятии данной нормы был упущен следующий момент: уровень правовой образованности людей на сегодняшний день остается очень невысоким, и подача искового заявления в суд возможна только после обращения к адвокатам. Адвокатские конторы оказывают услуги гражданам на платной основе. В связи с тем, что уровень жизни большинства россиян остается по-прежнему за пределами бедности, не все могут позволить себе заплатить за составление грамотного искового заявления даже 100 рублей, что говорить об оплате стоимости услуг адвоката по представлению в суде интересов гражданина. Представляется, что субъекты правовой политики в лице законодательных органов приняли поспешное решение, утвердив эти нормы права в ГПК РФ.
3) Активная борьба с коррупцией в рядах сотрудников прокуратуры. В рамках данной деятельности при Генеральной прокуратуре РФ было создано управление по противодействию коррупции, которое занимается в том числе и выявлением недобросовестных чиновников в рядах органов прокуратуры. Академией при Генеральной прокуратуре РФ разрабатывается проект антикоррупционных мероприятий.
