Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Разработка российского законодательства о государственной молодежной политике 23
1. Деятельность по разработке государственной молодежной политики (середина 1980-х- 1991г.г.) 23
2. «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации» (1993 г.) 55
3. Региональное правотворчество в области государственной молодежной политики в Российской Федерации 70
ГЛАВА 2. Правовой статус государственных органов по делам молодежи 97
1. Правовой статус, компетенция и функции центральных органов федеральной власти по делам молодежи 97
2. Правовое положение региональных органов власти по делам молодежи 126
Заключение 163
Список источников и литературы 176
Приложение 1 201
Приложение 2 213
- Деятельность по разработке государственной молодежной политики (середина 1980-х- 1991г.г.)
- Региональное правотворчество в области государственной молодежной политики в Российской Федерации
- Правовой статус, компетенция и функции центральных органов федеральной власти по делам молодежи
- Правовое положение региональных органов власти по делам молодежи
Введение к работе
Государственная молодежная политика является одним из направлений деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и осуществляется с целью создания оптимальных социально-экономических, правовых, организационных условий и гарантий социального становления и развития молодых граждан, их наиболее полной самореализации в интересах всего общества.
Государственная молодежная политика является неотъемлемой составной частью социальной политики государства. Тем более, что роль молодежи в современной жизни возрастает, а в некоторых областях, прежде всего в экономической сфере, велика (малое предпринимательство, новые технологии, банковские структуры). Этот вывод подтверждается и исследованиями по проблемам молодежи1.
Однако переходное состояние нашего общества самым непосредственным образом отражается на процессе социализации молодого поколения. Так, с начала 1990-х годов особую озабоченность вызывает ряд тревожных тенденций, как-то: ухудшение здоровья молодежи, рост наркомании, алкоголизма среди детей и подростков. При этом рост подростковой наркомании в 1,5 раза, а токсикомании в 9 раз был выше, чем у взрослых2. Вырос и уровень подростковой преступности. Каждое десятое преступление совершалось несовершеннолетними3. Возникло и такое явление, как детская проституция. Государство должно было в этих условиях взять на себя решение проблем молодежи путем законодательного регулирования, формирования новой концепции молодежной политики в стране.
См., в частности: Молодежь России: тенденции, перспективы. М., 1993; Положение молодежи и реализация государственной молодежной политики в Российской Федерации: 2002 год. М, 2003; Российская молодежь: проблемы и решения. М., 2005.
См.: Российская газета. 1994.9 сент. С. 1. з
См.: Положение детей в Российской Федерации (1993 год): Ежегодный
государственный доклад. М, 1994. С. 62.
4 Молодежная политика Российской Федерации в начале XXI века исходит
из того, что молодежь - это социально-демографическая группа населения в
возрасте 14-30 лет, совокупность молодых людей, которым общество
предоставляет возможность социального становления, обеспечивая их
льготами, но ограничивая в дееспособности по различным сферам
полноценного участия в жизни социума1.
Необходимость такой политики определяется прежде всего особенностями специфических потребностей и потенциала молодежи как социальной группы российского общества. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года, из 39,4 млн. молодых людей в возрасте от 14 до 30 лет (27% от общей численности населения России) в системе образования занято всего 12 млн. человек, т.е. чуть более трети . К остальной части относятся молодые люди, которые нашли себе применение в сфере производства и услуг, на службе в армии и на флоте, иные временно не имеют работы, часть молодых женщин находится в отпуске по уходу за детьми или являются домохозяйками. Есть специфические социальные страты - молодые семьи, молодые инвалиды, молодые ветераны боевых действий или пострадавшие от катастроф или чрезвычайных ситуаций, активисты молодежных объединений.
Если общая численность населения России, по сравнению с данными Всесоюзной переписи населения 1989 г., сократилась на 1,8 млн человек (1,2%), то численность молодежи в возрасте до 29 лет - на 7,7 млн человек (11,6%). Особенно резкое снижение (на 43%) произошло в возрастной группе детей до 10 лет (поколения, родившиеся в последнее десятилетие перед
Доклад руководителя Департамента по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите детей Министерства образования и науки Российской Федерации «Реализация государственной молодежной политики в Российской Федерации: 2004 год» // ТА Минобразования России. 2004. С. 1.
Образование: итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М., 2004. С. 17-18.
5 переписью населения, когда уровень рождаемости был самым низким за всю
послевоенную историю России)1.
Вместе с тем за прошедший период вырос образовательный уровень молодежи: численность молодежи в возрасте 16-29 лет с высшим образованием увеличилась по сравнению с 1989 г. на 42,5%, со средним профессиональным -на 7,7 %. В расчете на 1000 человек в этом возрасте приходится 112 человек с высшим образованием (в 1989 г. - 84) . В то же время численность юношей и девушек в возрасте 16-29 лет, имеющих только начальное общее образование, увеличилась в 2,1 раза и составила 0,5 млн человек, из них 70% не стараются продолжить обучение. Среди детей и подростков в возрасте 7-15 лет перепись зафиксировала 277 тысяч детей (1,6%), которые не посещают образовательные или дошкольные учреждения. Все эти факторы подтверждают необходимость разработки государственной молодежной политики страны, законодательства о молодежи, осмысления правовых аспектов истории молодежной политики, ее конституционных основ, становления, этапов развития, направлений деятельности - как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Актуальность темы исследования определяется тем, что изменилась концепция государственной молодежной политики России; формируются субъекты реализации этой политики и законодательство в области государственной молодежной политики; содержание молодежной политики во многом определяется кризисной ситуацией, возникшей при осуществляемом переходе к рыночному хозяйству и постиндустриальному обществу. Отсюда задача научных исследований - способствовать пониманию обществом и государством проблем молодого поколения в их исторической ретроспективе, нормативно-правовому регулированию молодежной политики, его совершенствованию.
Возрастно-половой состав и состояние в браке: итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М., 2004. С. 6-7.
Образование: итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М., 2004. С. 16-17.
В исследуемый период в стране возникли органы по делам молодежи в структуре исполнительной власти, учреждения социальной службы для молодежи, сформировалась определенная нормативная правовая база, началась разработка и реализация государственной молодежной политики России. Поэтому важно понять, как в современных условиях трансформации общества и государственных структур следует решать проблемы молодежи с учетом накопленного законодательного опыта России и зарубежных стран.
Особая актуальность изучения темы связана с введением в высшей школе с 2004 г. специальности 351800 «Организация работы с молодежью», квалификация - «специалист по работе с молодежью», а также необходимостью разработки учебных пособий в области правового обеспечения.
Все эти факторы подтверждают необходимость разработки государственной молодежной политики страны, законодательства о молодежной политике, осмысления правовых аспектов истории молодежной политики - становления, этапов развития, направлений деятельности - как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Целью исследования является обобщение опыта формирования правовых основ государственной молодежной политики, государственных властных институтов ее реализации.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
исследовать закономерности и особенности, определяющие формирование законодательства о государственной молодежной политике;
обобщить общероссийский и региональный опыт правового обеспечения в исследуемой сфере;
изучить процесс становления и эволюции, а также основные направления деятельности органов по делам молодежи России;
предложить периодизацию процесса становления законодательства в области государственной молодежной политики и органов по делам молодежи;
7 - сформулировать рекомендации по совершенствованию нормативной
правовой базы в области государственной молодежной политики.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые отношения, складывавшиеся в процессе осуществления государственной молодежной политики в рассматриваемый период.
Предмет исследования составляют организационно-правовые основы государственной молодежной политики, правовые акты и практическая деятельность органов власти по делам молодежи.
Изучение становления правового обеспечения государственной молодежной политики страны представляет из себя непростую задачу, поэтому в исследовании рассматриваются отдельные, наиболее значимые, на наш взгляд, вопросы: предыстория, ход и первые результаты как разработки законодательства в области государственной молодежной политики, так и функционирования органов по делам молодежи федерального и регионального уровня. Такой подход диктует и ограниченный объем настоящей работы.
Хронологические рамки охватывают период с середины 1980-х по 1993 гг. Это время появления законодательства о государственной молодежной политике. Соискатель обосновывает выделение в этом периоде двух этапов.
Первый этап связан с деятельностью партийно-комсомольских органов по разработке государственной молодежной политики в СССР. Начало ему было положено в середине 1980-х годов как следствие перестройки -нарабатываются теоретические основы, принимается союзный закон об общих началах государственной молодежной политики, создаются первые государственные структуры исполнительной власти по делам молодежи, осуществляется становление российского законодательства на общесоюзной правовой базе.
Второй этап - 1991-1993 годы. Тогда был учрежден республиканский орган по делам молодежи в структуре центральных органов исполнительной власти, практически повсеместно шло формирование органов по делам
8 молодежи в регионах. Свидетельством определенной завершенности этого
этапа в 1993 г. является принятие Постановления Верховного Совета
Российской Федерации «Об основных направлениях государственной
молодежной политики в Российской Федерации», тарифно-квалификационных
характеристик работников учреждений органов по делам молодежи, введение
бюджетного финансирования молодежной политики, появление учреждений по
делам молодежи, регионального правотворчества. Данный этап заканчивается
принятием в 1993 г. новой Конституции России и последовавшим за этим
существенным изменением правовой базы в области молодежной политики.
Предложенная периодизация государственной молодежной политики
разработана автором и получила признание1.
Степень научной разработки темы представляется недостаточной. Если
с середины 1980-х годов молодежная проблема привлекала внимание большого
числа ученых, то впоследствии их количество резко сократилось, особенно
после развала СССР. Так, в исследуемое период крупным событием стало
проведение в ноябре 1991 г. в Киеве Международной конференции
«Молодежная политика: опыт, проблемы, перспективы» . На секциях
конференции обсуждались такие вопросы, как правовая трактовка понятий
«государственная молодежная политика», «государственная служба по делам
молодежи», «социальная служба для молодежи». В ноябре 1993 г. прошла
Международная научная конференция «Ценностный мир современной
молодежи: на пути к мировой интеграции» . Ученые из стран СНГ, Европы смогли обсудить актуальные теоретические и практические вопросы места и роли государственной молодежной политики в государственном строительстве,
См.: Татаринов О.В., Куприянова Г.В., Нехаева Т.Г. Правовой статус и деятельность
органов по делам молодежи Российской Федерации. Тула, 2002.
См.: Международная конференция по молодежной политике // Молодежная политика:
Информ. бюл. М„ 1992. № 5-6. С. 5-21. з См.: Ценностный мир современной молодежи: на пути к мировой интеграции. М.,
1994.172 с.
9 правового статуса молодого поколения в развивающемся мире. Данные
мероприятия способствовали развитию науки о молодежи, разработке
основных правовых терминов и положений, используемых и в настоящее
время, принятию нормативных актов. Следует отметить, что в настоящее время
научных конференций международного и общероссийского масштаба
организуется значительно меньше.
Весомый вклад в теорию молодежной политики внесли известные ученые И.М. Ильинский, В.К. Криворученко, А.А. Королев, В.А. Луков и др.1 Эти авторы, критически осмысливая опыт КПСС и ВЛКСМ по работе с молодежью, вместе с тем выделяют и то положительное, что имело место в прошлом, разрабатывают современные подходы к реализации государственной молодежной политики России.
В 2001 г. опубликован труд «Молодежь и молодежная политика» доктора философских наук, профессора И.М. Ильинского - одного из разработчиков закона о государственной молодежной политике в СССР2. Исследователь обобщает итоги своего многолетнего изучения молодежи, рассматривая их на широком фоне социально-экономических, политико-правовых и духовных процессов. Автор повествует о ходе разработки теоретических и правовых основ государственной молодежной политики, подготовке Закона СССР.«Об общих началах государственной молодежной политики в СССР». Однако в силу специфики работы правовые аспекты молодежной политики в ней рассмотрены недостаточно.
Криворученко В.К. К вопросу о законодательстве субъектов Федерации в сфере молодежной политики // Молодежная политика: Информ. бюл. М., 1995. № 92-95; Государственная молодежная политика: приоритет регионам // Клуб «Реалисты»: Информ-аналит. бюл. М., 1996. № 24; Криворученко В.К., Родионов В.А., Татаринов О.В. Молодежное движение в России и Советском Союзе: уроки истории. М., 1997; Луков В.А. Социальный работник: зарубежный опыт и наши возможности в его подготовке // Молодежная политика: международный опыт. М., 1991 и др.
2 Ильинский И.М. Молодежь и молодежная политика. М., 2001. 692 с.
10 Опубликован ряд других интересных монографий и статей. В них, в
частности, обосновывается необходимость формирования нормативно-правовой базы государственной молодежной политики, органов по делам молодежи1. Так, заслуживает внимания коллективная работа доктора исторических наук, профессора Б.А. Ручкина и доктора философских наук, профессора В.А. Лукова «Формирование структур и элементов государственно-общественной системы социальной службы для молодежи» . Авторы подробно исследуют организационно-правовые вопросы становления органов и учреждений по делам молодежи, на основе большого фактического материала рассматривают такие аспекты, как выявление потребностей молодежи в социальных услугах, источники финансирования и материально-технического обеспечения, определение кадровых возможностей для организации социальной службы для молодежи. Справедливо отмечается, что процесс становления органов по делам молодежи и социальной службы для молодежи начался, но чаще всего он протекает без концептуальной ясности в характере, способах управления системой .
Следует отметить цикл аналитических работ доктора исторических наук, профессора В.К. Криворученко. Ученый на большом фактическом материале исследует актуальные вопросы государственной молодежной политики:
Алещенок С, Луков В., Поллыева Д. Некоторые подходы к формированию государственной молодежной политики РСФСР // Молодежь и общество: проблемы разработки и реализации региональной молодежной политики. М., 1991. С. 5-22; Маримова И., Сердюкова Н., Цыпленков В. К вопросу о развитии государственной молодежной политики России // Там же. С. 23-27.
Луков В., Ручкин Б. Формирование структур и элементов государственно-общественной системы социальной службы для молодежи // Молодежная политика: Информ. бюл. М., 1992. - № 19 - 20. С. 4 - 17; Социальные службы для подростков и молодежи. М.,
1993. С. 3 -10. з
Луков В., Ручкин Б. Формирование структур и элементов государственно-общественной системы социальной службы для молодежи // Молодежная политика: Информационный бюллетень. - М., 1992. - № 19 - 20. - С. 4 - 17; Социальные службы для подростков и молодежи. - М., 1993. - С. 9.
становление органов по делам молодежи, создание, развитие и роль молодежных фондов как субъектов молодежной политики1.
К сожалению, слабо изучен международный опыт регулирования молодежной политики. В качестве примера можно назвать диссертации М.В. Столярова «Роль ООН в оценке и решении социально-экономических проблем молодежи развитых капиталистических стран и развивающихся стран в 80-е годы», Е.А. Афиногеновой «Государственная молодежная политика в Канаде (80-е - начало 90-х годов)», Е.Л. Головлевой «Государственная молодежная политика во Франции в 80-е годы: характерные черты и особенности», защищенные еще в начале 1990-х годов в период всплеска интереса к данной проблеме .
За последние 15 лет успешно защищено значительное число кандидатских и докторских диссертационных исследований в различных областях знаний, посвященных молодежи: истории, политологии, социологии, педагогики, права . Но немало проблем, актуальных для государственной молодежной
Криворученко, В.К. Концепция молодежной политики национальных государств в международных документах // Международные документы по молодежной политике. М., 1993; Управление молодежной политикой: реалии, перспективы // Молодежь в современном российском обществе. М., 1995; К вопросу о законодательстве субъектов федерации в сфере молодежной политики // Молодежная политика: Информационный бюллетень. М., 1995. № 92-95.
Афиногенова Е.А. Государственная молодежная политика в Канаде (80-е - начало 90-х годов): Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - М., 1994. - 23 с; Головлева Е.Л. Государственная молодежная политика во Франции в 80-е годы: характерные черты и особенности: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - М., 1993. - 20 с; Столяров М.В. Роль ООН в оценке и решении социально-экономических проблем молодежи развитых капиталистических стран и развивающихся стран в 80-е годы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - М., 1990. - 21 с.
3 Татаринов О.В. Молодежное движение в России и Советском Союзе в 1917-1991 годах: уроки истории: Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. М., 1997. 242 с; Мироненко В.И. Комсомол в период реформации советского общества: 1985-1991 годы: Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук: 07.00.02. М., 2000. 200 с; Таранцов М. А. Исторический опыт реализации молодежной политики государства и общества в условиях смены общественно-политической системы и социально-экономических реформ (конец 1980-х - 1990-е годы): Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук: 07.00.02. М., 1998.442 с. и др.
12 политики, не нашло в них должного освещения. Так, анализ реализации
молодежной политики в стране в диссертациях исторических специальностей не
строится на исследовании действующего законодательства, деятельности
органов по делам молодежи, основ правовой регламентации их работы. Хотя это
вполне объяснимо: иной предмет и методы исследования, несовершенство
правовой базы, малочисленность источников, неразвитость органов по делам
молодежи как государственного института. Например, в работе О.А.
Гайнутдинова предложены определение ряда понятий, например "молодежная
политика", обоснован вариант периодизации молодежной политики в СССР и
принципы ее построения, отмечен решающий вклад государства в
формирование молодежной политики . Однако некоторые тезисы носят
политическую окраску и являются декларативными (приоритетность
региональной политики), а отдельные - представляются необоснованными
(молодежь как главный субъект государственной молодежной политики).
В диссертации депутата Государственной Думы Федерального Собрания
РФ 2 созыва М.А. Таранцова на тему «Исторический опыт реализации
молодежной политики государства и общества в условиях смены
общественно-политической системы и социально-экономических реформ
(конец 1980-х - 1990-е годы)» на соискание ученой степени доктора
исторических наук, при защите которой соискатель выступал в качестве
официального оппонента, диссертант ставит своей целью проанализировать
опыт реализации молодежной политики в конце 1980-х - начале 1990-х годов.
Разработка ряда понятий: "молодежная политика", "региональный аспект
молодежной политики" - заслуживает одобрения. М.А. Таранцов подробно
исследует деятельность государства по созданию условий для развития
молодого поколения; сотрудничество государства и общественных организаций
См.: Гайнутдинов О.А. Молодежная политика: история, опыт, современность (на материалах РСФСР): Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук.-М., 1992.-180 с.
13 в реализации молодежной политики. Исследователь отмечает, что «становление
и развитие молодежной политики в конце 1980-х - 1990-х годах проходило во
многом противоречиво. С одной стороны, в Российской Федерации на всех
уровнях получила признание государственная молодежная политика как
основа, ядро молодежной политики общества, как стратегическая линия
государства в отношении к молодому поколению. С другой - меры в области
молодежной политики государства нередко оставались мозаичными, а ресурсы
недостаточными для решения крупных задач. В ряде территорий создалась
неблагоприятная ситуация для реализации важнейших направлений
государственной молодежной политики. Неустойчивость, нестабильность
российского общества, потеря части достигнутых социальных рубежей, в
первую очередь для молодых людей, вновь поставили вопрос о значимости
государственной молодежной политики и ее необходимости. В этой связи
необходимо совершенствование всей системы государственной молодежной
политики с переносом центра тяжести в организации этой работы на
взаимодействие, координацию усилий и объединение всех возможностей
субъектов государственной молодежной политики»1. Достоинством работы
является вовлечение в научный оборот значительного количества документов,
отражающих работу Комитета по делам женщин, семьи и молодежи
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Однако недостаточно внимания уделено осмыслению работы органов
исполнительной власти по делам молодежи по осуществлению государственной
молодежной политики2.
Значительный интерес в части введения в научный оборот нового
Таранцов М.А. Исторический опыт реализации молодежной политики государства и общества в условиях смены общественно-политической системы и социально-экономических реформ (конец 1980-х - 1990-е годы): Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. - М., 1998. - С. 327.
Таранцов М.А. Исторический опыт реализации молодежной политики государства и общества в условиях смены общественно-политической системы и социально-экономических реформ (конец 1980-х - 1990-е годы): Дис.... д-ра и.н. - М., 1998. - С. 327.
14 фактологического материала о деятельности комсомола по разработке закона
СССР о молодежи, заслуживает диссертация на соискание ученой степени
кандидата исторических наук Татаринова О.В. на тему: «Молодежное
движение в России и Советском Союзе в 1917-1991 годах: уроки истории»,
при защите которой соискатель являлся научным руководителем; а также
диссертация бывшего первого секретаря ЦК ВЛКСМ В.И. Мироненко
«Комсомол в период реформации советского общества: 1985 - 1991 годы» на
соискание ученой степени кандидата исторических наук, при представлении
которой автор выступал в качестве официального оппонента1.
К сожалению, в качестве самостоятельной темы проблема правового обеспечения государственной молодежной политики, статуса органов по делам молодежи в новейшее время не исследовалась соискателями. Так, по специальности 12.00.01 в 1991 г. была защищена диссертация М.Н. Саркисян на тему «Участие молодежи в управлении делами общества и государства: некоторые политико-правовые аспекты», созданная на материалах Республики Армения советского периода2.
По специальности 12.00.02 защищена диссертация Якубовой Д.М. «Организационно-правовые вопросы деятельности местных Советов народных депутатов по реализации государственной молодежной политики»3, но в ней также не затрагиваются объект и период, ставшие основой нашего исследования.
Татаринов О.В. Молодежное движение в России и Советском Союзе в 1917-1991 годах: уроки истории: Дис.... к.и.н.: 07.00.02. - М., 1997. - 242 с; Мироненко В.И. Комсомол в период реформации советского общества: 1985 - 1991 годы: Дис. ... к.и.н.: 07.00.02. - М., 2000. - 200 с.
Саркисян М.П. Участие молодежи в управлении делами общества и государства:
некоторые политико-правовые аспекты (По материалам Республики Армения): Автореф.
Дис.... к.ю.н.: 12.00.01. М., Институт государства и права АН СССР. 1991.24 с. з Якубова Д.М. Организационно-правовые вопросы деятельности местных Советов
народных депутатов по реализации государственной молодежной политики: Автореф.
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02. М.,
Институт государства и права АН СССР. 1991. 23 с.
15 Согласно проведенному анализу каталога диссертаций Российской
государственной библиотеки, диссертационных исследований в данной области по специальности 12.00.01 не выявлено. Среди юридических специальностей, касающихся проблем молодежи, подготовка исследований осуществлялась в основном по уголовно-правовой и гражданско-правовой тематике, отчасти по трудовому праву. В числе авторов таких исследований - М.В. Антокольская, Б.А. Булаевский, A.M. Нечаева, Г.Ш. Чернова и др. Уголовно-правовые аспекты темы проанализированы в работах Ф.М. Абубакирова, Ю.В. Васильева, П.З. Дауташвили, И.А. Кобзаря, Н.П. Шевченко и др. Конституционные права молодежи и детей стали предметом исследования Н.Е. Борисовой, Л.Н. Мигуновой, А.А. Шашенкова, А.А. Яшина и др. Опубликован также ряд сборников нормативных актов, обобщений судебной практики и предложений в области защиты прав молодежи.
Лишь в 2002 г. была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук депутатом Моссовета Е.Б.Балашовым по специальности 12.00.02 на тему «Молодежная политика как объект правового регулирования в субъекте Федерации (на примере Москвы)»1. Целью исследования автора является: «определить правовые направления и обосновать пути совершенствования молодежной политики в регионе, в частности, в Москве с помощью как федерального, прежде всего конституционного, так и собственного - муниципального законодательства»2. Объект исследования - «реальное правовое обеспечение социальной политики государства в отношении подрастающего поколения в период формирования рыночных отношений, а также влияние этой политики не столько на поведение молодежи, сколько на ее жизненность в целом»; предмет анализа - «основные правовые, законодательные факторы формирования и реализации молодежной
Балашов Е.Б. Молодежная политика как объект правового регулирования в субъекте Федерации (на примере Москвы): Дис. ... к.ю.н.: 12.00.02. М., Московский государственный социальный университет. 2002. 192 с.
Там же. С. 10.
политики на региональном уровне, в частности в таком субъекте Федерации, как Москва, являющемся своеобразным полигоном разрешения основных проблем и противоречий российского общества, интегратором опыта»1. На наш взгляд, цель, предмет и объект исследования применительно к специальности достаточно расплывчаты. Не всегда оправданным является увлечение политологическим аспектом реализации молодежной политики и социологическими данными. Так, заключение диссертации практически не содержит выводов и рекомендаций в области совершенствования законодательства . К числу достоинств работы относится изучение правовых аспектов социальной защиты молодежи, анализ регионального закона о государственной молодежной политике.
Данное исследование, предпринятое соискателем, логически продолжает цикл научных работ, посвященных государственной молодежной политике России и проведенных по заказу Министерства образования Российской Федерации, результаты которых опубликованы в монографиях В.В. Нехаева, Т.Г. Нехаевой, Г.В. Куприяновой, О.В. Татаринова . Из числа новейших правовых исследований необходимо положительно оценить труды доцента кафедры государственного и муниципального управления Рязанской государственной радиотехнической академии А.В. Кочеткова, соискателя
Балашов Е.Б. Молодежная политика как объект правового регулирования в субъекте Федерации (на примере Москвы): Дис. ... к.ю.н.: 12.00.02. М., Московский государственный социальный университет. 2002. 192 с.
2 Там же.- С. 167-179.
3 Нехаев В.В. Государственная служба по делам молодежи: возникновение, структура,
направления деятельности. М., 1995. 191 с; Нехаев В.В., Нехаева Т.Г. Социально-правовые
аспекты реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации. М.,
1999. 152 с; Нехаев В.В., Куприянова Г.В. Государственная служба по делам молодежи:
(историко-правовой аспект). Тула, 2000. 143 с; Нехаева Т.Г., Татаринов О.В.
Организационно-правовые основы становления и деятельности органов по делам молодежи
Российской Федерации. Тула, 2001. 115 с; Татаринов О.В., Куприянова Г.В., Нехаева Т.Г.
Правовой статус и деятельность органов по делам молодежи Российской Федерации. Тула,
2002. 107 с; Нехаев В.В., Нехаева Т.Г., Татаринов О. В. Правовой статус органов по делам
молодежи Российской Федерации. Тула, 2004. 113 с.
17 ученой степени по специальности 12.00.021.
В результате историографического анализа следует вывод: целесообразно провести исследования в области теории и истории права и государства, в частности проанализировать законодательство о государственной молодежной политике, статус и направления работы органов по делам молодежи в их исторической ретроспективе.
Методологической и теоретической основой исследования является
совокупность различных научных методов познания окружающей
действительности, в том числе философские принципы объективности,
историзма, системности, а также общие и частнонаучные: структурно-
функциональный, сравнительно-правовой, историко-сравнительный,
статистический анализ, факторный анализ, прогнозирование по определенным
направлениям законодательства и др. Теоретико-прогностический метод
применялся при подготовке рекомендаций по совершенствованию
законодательства.
Настоящее исследование проведено с использованием трудов известных ученых в области теории и истории права и государства, конституционного строительства. В контексте темы работы особо следует отметить труды С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Н.А. Власенко, Г.А. Гаджиева, Б.С. Ебзеева, В.В. Ершова, И.А. Исаева, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, И.А. Конюховой, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.М. Лебедева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.А. Нудненко, М.М. Рассолова, В.Е. Сафонова, Л.А. Стешенко, В.М. Сырых, Н.И. Хабибулиной, В.И. Хропанюка, Т.М. Шамбы и др.
Источниковедческая база исследования. При подготовке диссертации использован широкий круг источников: международные документы,
Кочетков А.В. Конституции зарубежных государств о молодежи и молодежной политике // Закон и право. 2004. № 12. С. 38-40; Вопросы государственной молодежной политики в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 4. С. 97-101; Не забыть бы о молодежной политике // Закон и право. 2005. № 1. С. 30-33.
18 законодательство Союза ССР и РСФСР, акты Советов народных депутатов и исполнительных органов власти; действующее федеральное законодательство -Конституция России, конституционные и федеральные законы Российской Федерации, указы Президента и постановления Правительства России, акты министерств и ведомств; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления; документы и материалы государственных органов по делам молодежи; статистические данные и материалы социологических исследований; научные исследования и публикации; материалы судебной практики; диссертационные работы. Были привлечены текущие архивы ряда государственных органов власти -Министерства образования и науки Российской Федерации, Федерального агентства по образованию, органов по делам молодежи на местах. Использован государственный доклад Комитета Российской Федерации по делам молодежи «Молодежь России», подготовленный в 1993 г.1, и последующие доклады.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также состоит в том, что на основе теоретического изучения нормативно-правовых источников и практики их применения, впервые проведен анализ становления и развития законодательства в области государственной молодежной политики, органов власти по делам молодежи, разработан понятийный аппарат, исследованы внутренние взаимосвязи субъектов молодежной политики. В работе определены пути совершенствования и перспективы развития законодательства о государственной молодежной политике.
Результатом проведенного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту, обладающие научной новизной и имеющие практическое значение:
1. Государственная молодежная политика представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направленную на создание социально-
Молодежь России: Тенденции, перспективы. М, Молодая гвардия, 1993. 224 с.
19 экономических, правовых, организационных условий и гарантий для
социального становления молодых граждан в интересах всего общества, на
основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства
субъектов Российской Федерации в рамках предметов совместного ведения,
установленных Конституцией Российской Федерации. Цель государственной
молодежной политики - создание социально-экономических, организационных,
правовых условий и гарантий для социального становления и развития
молодых граждан, их наиболее полной самореализации в интересах всего
общества;
Приоритетная роль в реализации государственной молодежной политики принадлежит органам по делам молодежи, и в первую очередь исполнительной власти, которые в исследуемый период функционировали на всех управленческих уровнях - федеральном, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления;
Выявлена структура (по уровням государственной власти и внутреннее строение) и виды органов исполнительной власти по делам молодежи (с правами юридического лица, в качестве структурного подразделения исполнительного органа власти, государственно-общественное образование); предлагается оптимальная организационно-правовая модель их деятельности в форме юридического лица;
Органы по делам молодежи регионального уровня - органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, ответственные за реализацию государственной молодежной политики в субъекте Российской Федерации. Органы исполнительной власти по делам молодежи образуются в структуре исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Статус, полномочия и структура данных органов определяются органами исполнительной власти, их образовавшими;
На основе исследования законодательства о государственной молодежной политике предлагается принять федеральный закон об основах
20 государственной молодежной политики в Российской Федерации, прежде
всего, потому что необходимо определить основополагающие принципы
молодежной политики государства, правовой статус органов по делам
молодежи, обеспечить молодежи различных субъектов Российской Федерации
равные права, гарантированные Конституцией Российской Федерации,
достаточное финансирование работы с молодежью. В связи с этим
предлагается дополнить пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации словами: «молодежная политика». Необходимо подготовить
федеральную целевую программу «Молодежь России» на принципиально
новых теоретических подходах по решению молодежных проблем;
В числе основных причин, негативно влияющих на эффективность функционирования государственной молодежной политики названы недостаточная разработанность теоретических основ, отсутствие федерального закона об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации, постоянные реорганизации федерального органа исполнительной власти по делам молодежи, незначительность выделяемых финансовых средств на реализацию молодежных программ и т.д., также предложены оптимальные способы их устранения;
Предложен вариант типового закона субъекта Российской Федерации в области государственной молодежной политики (приложение № 1), который может быть использован в законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
8. Определены и обоснованы этапы реализации государственной
молодежной политики в исследуемый период: первый - середина 1980-х - 1991
гг. и второй - 1991-1993 гг.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в деятельности государственных органов, в том числе
21 законотворческой и правоприменительной практике, в научно-исследовательской деятельности. В работе определены пути совершенствования правовой базы и перспективы развития молодежной политики. Материалы работы могут быть использованы в ходе учебного процесса в высшей школе по специальности «Организация работы с молодежью», при подготовке правоведов, специалистов по работе с молодежью, социальных работников, при чтении спецкурсов.
Основные положения и выводы автора были изложены на международных, национальных и межрегиональных научных и научно-практических конференциях и семинарах. В частности, на Всероссийском студенческом форуме (2001 г.), парламентских слушаниях по проблемам молодежи при Государственной Думе и на заседании «круглого стола» в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2004 г., Российской научно-практической конференции «Молодежная политика и молодежное движение в России: 15 лет перемен» (Москва, Московский гуманитарный университет, 30 мая 2005 г.). Применялись в процессе преподавания на кафедре правовых дисциплин Тульского государственного педагогического университета имени Л.Н. Толстого, подготовке учебно-методического комплекса «Государственная служба по делам молодежи», рекомендованного Минобразования России для использования в учебном процессе. Автор неоднократно по заказу Департамента по молодежной политике Минобразования России готовил доклады по теме диссертации, отраженные в печати предложения по совершенствованию законодательства. Материалы и работы соискателя использованы при подготовке Государственных докладов «Положение молодежи в Российской Федерации: 1995 год», «Положение молодежи и реализация государственной молодежной
22 политики в Российской Федерации: 2000-2001 годы»1. В течение семи лет
автор работал в системе органов по делам молодежи, являлся членом ряда
межведомственных комиссий при Правительстве России по вопросам
молодежной политики, принимал участие в разработке предложений по
совершенствованию законодательства в области государственной молодежной
политики, в частности Федерального закона Российской Федерации от
28.06.1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений в Российской Федерации», федеральной целевой
программы «Молодежь России», Закона Тульской области от 15.06.2000 г. №
188-ЗТО «О государственной молодежной политике в Тульской области».
Положение молодежи в Российской Федерации: 1995 год. М., 1996.159 с; Положение молодежи и реализация государственной молодежной политики в Российской Федерации: 2000-2001 годы. М., Логос, 2002. 303 с.
Деятельность по разработке государственной молодежной политики (середина 1980-х- 1991г.г.)
Становление государственной молодежной политики в стране началось в середине 1980-х годов с разработки теоретической концепции и принятия ее на вооружение партийным и комсомольским руководством. Первым нормативным правовым актом стал Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР»1. Этот документ заложил правовые основы государственной молодежной политики, поставил перед государством задачу формирования государственной службы по делам молодежи, в состав которой входили бы органы власти по делам молодежи, инспекции по охране прав несовершеннолетних и молодежи, а также социальные службы для молодежи. Отсюда для нас важно рассмотрение начального этапа этого процесса с точки зрения как правового его обеспечения, так и анализа самого хода генезиса.
Подобные явления идентификации молодежной политики в тот период переживала не только Россия, но и весь мир. В апреле 1985 года ООН были приняты «Руководящие принципы для дальнейшего планирования и осуществления соответствующих последующих мер, касающихся молодежи»2. Эти Принципы были разработаны и приняты в связи с объявлением 1985 года Международным годом молодежи.
На Генеральной Ассамблее ООН неоднократно обсуждался доклад Генерального секретаря ООН «Руководящие принципы для дальнейшего планирования и осуществления соответствующих мер, касающихся молодежи» і
В декабре 1988 года Генеральная Ассамблея приняла резолюцию об оценке осуществления Декларации о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами. 1990 год был объявлен Международным годом грамотности молодежи. В июне 1990 года был принят акт об интеграции молодежи в обществе. В октябре 1990 года на 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН был обсужден доклад Генерального секретаря и принят документ «Политика и программы, касающиеся молодежи: участие, развитие, мир» 2.
В феврале 1991 года на Экономическом и Социальном Совете ООН была рассмотрена записка Генерального секретаря ООН «Проблемы вовлечения молодых людей в жизнь общества». Этот доклад был сделан на основании международного симпозиума по данному вопросу . В феврале 1993 года на Экономическом и Социальном Совете был принято решение по контролю за ходом осуществления международных планов и программ действий по молодежной политике и одобрен календарный план мероприятий в ознаменование 10-летия Международного года молодежи4. Так, в записке Генерального секретаря ООН «Проблемы вовлечения молодых людей в жизнь общества» (февраль 1991 года) подчеркивалась необходимость формирования правительственных структур по реализации молодежной политики1. В этот период министерства, департаменты, бюро при Советах Министров и иные высшие правительственные органы, отвечающие за формирование и реализацию государственной молодежной политики, были созданы в 80 странах мира2. Начиная с 1985 года, регулярные совещания министров по делам молодежи стран-членов Совета Европы вырабатывали согласованную политику в отношении молодежи на общеевропейском уровне, одним из элементов которой признано укрепление национальных координирующих механизмов в сфере государственной молодежной политики. В результате в странах Западной Европы найдены достаточно эффективные организационные решения в сфере отношений государства и молодежи, включения молодых людей в жизнь общества, решения их социальных и иных специфических проблем.
В развивающихся странах формирование государственных структур в сфере молодежной политики происходило с учетом европейского опыта (министерства по делам молодежи и спорта в большинстве франкоязычных стран Африки, ориентирующихся на французскую модель; секретариаты по делам молодежи в структуре правительств государств Латинской Америки, учитывающие опыт молодежной политики Испании).
В странах Восточной Европы после "бархатных" революций 1989 года также началось создание правительственных органов, призванных координировать формирование новой демократической политики государства в отношении молодежи. Проводником государственной политики в отношении молодежи в советском обществе на протяжении всего существования СССР выступал комсомол - своеобразное «суперминистерство» по делам молодежи. Члены комсомольских органов входили в соответствующие партийные, советские и исполнительные структуры; издавались совместные решения партийно-государственно-комсомольских органов (ЦК КПСС, ЦК ВЛКСМ и Совета Министров СССР), касающиеся проблем молодежи. В этой связи вопрос о необходимости разработки какой-то самостоятельной государственной молодежной политики был не только неактуален, а просто не возникал в сознании. Партия была руководящей силой общества, а комсомол являлся выразителем ее политики среди молодежи. Так, в октябре 1968 года Центральный Комитет Коммунистической партии Советского Союза в своем постановлении «О 50-летии ВЛКСМ и задачах коммунистического воспитания молодежи» заявил, что считает необходимым, чтобы «Советы народных депутатов трудящихся, министерства и ведомства, профсоюзные и другие общественные организации решали вопросы воспитания, образования, профессиональной подготовки, труда, быта и отдыха молодежи с участием комитетов ВЛКСМ, внимательно относились к предложениям комсомольских организаций, оказывали им повседневную практическую помощь»1. Этим же постановлением устанавливалось, что комитеты комсомола должны совместно с профсоюзными и хозяйственными органами «участвовать в решении вопросов, связанных с приемом на работу и увольнением молодежи, премированием молодых рабочих, колхозников, служащих, охраной труда подростков, распределением жилья, мест в общежитиях, использованием средств, предназначенных на развитие культурно-массовой и спортивной работы»2. В мае 1968 года в постановлении «О работе Красноярской краевой партийной организации по руководству комсомолом» ЦК КПСС потребовал от партийных организаций «обеспечить участие комитетов ВЛКСМ в подведении итогов социалистического соревнования, премировании рабочих и колхозников, разработке условий и проверке выполнения коллективных договоров, приеме и увольнении молодежи, распределении мест в общежитиях, детских садах и яслях»1.
Региональное правотворчество в области государственной молодежной политики в Российской Федерации
Развитие законодательства в области государственной молодежной политики продолжилось на уровне субъектов Российской Федерации. В региональных законах республик в составе Российской Федерации в период 1991-1993 годов обосновывается их значение, положение в правовой системе, излагаются цели, положения и принципы государственной молодежной политики в регионе. Законы исходят из того, что молодежная политика охватывает все сферы жизнедеятельности молодежи, включает вопросы, связанные с образованием и воспитанием молодежи, всю совокупность идей о месте и роли молодежи в обществе и их реализацию1. Молодежная политика представляет собой совокупность действий государственных, муниципальных и общественных институтов, но каждый ее субъект, социальный институт осуществляет ее дифференцированно применительно к своим потребностям и возможностям с учетом местных условий.
Для субъекта Российской Федерации обязательным является законодательство федерального уровня, регламентирующее сферу молодежной политики. В этой связи законы определяют компетенцию органов власти региона в области государственной молодежной политики, расширяют их компетенцию адекватно росту самостоятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем региональное нормотворчество самым непосредственным образом влияет на федеральное законодательство: "подталкивает" его к принятию решений, отвечающих требованиям реальной жизни и обстановки на местах. Тем самым региональное законодательство в области государственной молодежной политики выступает катализатором законодательства о молодежи федерального уровня, а законы отдельных регионов влияют на принятие актов другими, способствуя нормотворческому процессу.
Целесообразность и специфичность регионального законодательства особенно проявляется в организационных и финансовых механизмах обеспечения молодежной политики. В законах оговариваются права и обязанности государственных органов по делам молодежи, устанавливается система управления молодежной политикой в субъекте Федерации. В них фиксируется положение, место, функции структур по делам молодежи представительных органов власти, их взаимоотношения с органами по делам молодежи исполнительной власти. Региональное законодательство может расширить источники финансирования молодежной политики.
Таким образом, законы о государственной молодежной политике субъектов Российской Федерации основываются на федеральном законодательстве, принятых и реализуемых правовых актах в республике, крае, области по вопросам молодежи, устанавливают новые правовые нормы, которые вытекают из оценки состояния общества, положения молодежи, из возможностей, которыми обладает представительная и исполнительная власть. Как показывает опыт, закон о молодежи (о молодежной политике) - это один из апробированных вариантов сведения основной части принципов о молодежи в один основополагающий документ. Законодательство о молодежи не должно базироваться только на отраслевых законах, например в сфере труда, образования.
На 2005 год законы о государственной молодежной политике приняты в значительной части субъектов Российской Федерации, а среди краев и областей первый закон в 1995 году был принят в Московской области1. Изучение принятых законов позволило отобрать из них для анализа те, которые наиболее полно отражают общую линию в законодательном обеспечении 72 государственной молодежной политики начального периода законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Для анализа нами взяты Закон Башкирской Советской Социалистической Республики "О государственной молодежной политике в Башкирской ССР" (принят 12 ноября 1991 года)1, Закон Республики Тува "О государственной молодежной политике в Республике Тува" (принят 14 января 1993 года) , Закон Кабардино-Балкарской Республики "О молодежной политике в Кабардино-Балкарской Республике " (принят 22 июля 1993 года)3. Все анализируемые законы в своих названиях имеют термин "молодежная политика". В двух законах конкретизируется определение молодежной политики - "государственная". Закон как высшая ступень государственного правового регулирования вправе определять именно государственную политику, так как понятие "молодежная политика" отражает политику общества, в том числе политических партий, церкви, подменять которую государство не вправе.
Правовой статус, компетенция и функции центральных органов федеральной власти по делам молодежи
В Верховном Совете РСФСР последнего созыва с 1990 года действовал Комитет по делам молодежи под председательством С. Смирнова в составе 11 членов. Анализ его функционирования свидетельствует, что работа в нем строилась по 4 направлениям: социально-экономические проблемы молодежи; общественно-политические инициативы молодежи; проблемы учащейся, студенческой и творческой молодежи; вопросы физической культуры и спорта. В числе основных проведенных комитетом мероприятий следует назвать: семинар-совещание председателей комиссий по делам молодежи Советов народных депутатов и комитетов по делам молодежи исполкомов республик, краев и областей РСФСР весной 1991 года; издание пакета методических документов по молодежной проблематике; разработка проекта Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» и проекта республиканского бюджета на 1993 год с выделением в нем финансирования на молодежную политику и др.1.
Однако законотворческую деятельность Комитета в силу ряда причин, прежде всего субъективного характера, можно оценить как недостаточную. В условиях существования Союза ССР, активной нормотворческой деятельности Комитета по делам молодежи Верховного Совета СССР пассивность Комитета по делам молодежи Верховного Совета РСФСР была в какой-то степени объяснима существовавшей советской традицией главенства союзного законодательства, но после провозглашения суверенитета России подобная позиция парламентариев России стала вызывать нарекания1. Поэтому не случайно уже с начала 1992 года в Верховном Совете Российской Федерации шла речь о ликвидации Комитета как такового. По крайней мере, такой точки зрения придерживалось руководство парламента, несмотря на протесты органов по делам молодежи и ряда общественных организаций против этих планов. Лишь слова поддержки Президента РФ, сказанные в ходе встреч с представителями молодежи 1 августа и 4 сентября 1992 года, сняли остроту проблемы, но Комитет, тем не менее, по инициативе самих молодых парламентариев был реорганизован в Комиссию по делам молодежи, спорта и физического воспитания населения Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации под председательством В. Лысенко2.
После роспуска Верховного Совета Российской Федерации в октябре 1993 года и образования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в январе 1994 года был создан Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи, к ведению которого были отнесены вопросы законодательного обеспечения молодежной политики3.
Таким образом, в 1990-1991 годах орган по делам молодежи в структуре российского парламента играл второстепенную роль в сравнении с союзным. Неопределенность его основных функций в системе высшего законодательного органа государственной власти России привела к его реорганизации с понижением статуса в системе структурных подразделений Верховного Совета Российской Федерации. Вместе с тем основным достижением законотворческой деятельности явилась разработка общероссийского правового акта о государственной молодежной политике, пришедшего на смену союзному закону. К сожалению, не удалось принять российский закон о молодежи, а по причине роспуска российского парламента - внести соответствующие изменения в действующее законодательство с целью формирования правовой базы молодежной политики. Кроме того, октябрьские события 1993 года повлекли и отказ от проекта Основного закона, содержавшего норму о молодежной политике как направлении деятельности государственных органов власти, что привело к долговременным непоправимым последствиям.
На основании изложенного целесообразно высказать следующие рекомендации по деятельности органа по делам молодежи в структуре высшей представительной власти страны: его работа должна строиться в соответствии с регламентом парламента на основе плана законопроектных работ; главной задачей при этом является разработка законодательства о молодежной политике; следует использовать такие формы взаимодействия с общественностью, как парламентские слушания, выездные заседания и т.п.
В период разработки и принятия Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», начиная с 1990 года, стали появляться первые органы по делам молодежи в структуре исполнительной власти республик, краев, областей в составе РСФСР, а также на местном уровне.
Вступление в силу союзного закона о молодежи и образование союзного органа по делам молодежи привели к тому, что 30 июля 1991 года Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР был создан Государственный комитет РСФСР по молодежной политике как центральный орган государственного управления молодежной политикой в России. 5 октября того же года Постановлением Совета Министров РСФСР № 521 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по молодежной политике» были определены направления его работы1. Председателем Государственного комитета РСФСР по молодежной политике был назначен Андрей Владимирович Шаронов, работавший секретарем ЦК ВЛКСМ.
Анализ его правового статуса показывает, что в соответствии с утвержденным положением на Государственный комитет РСФСР по молодежной политике были возложены следующие функции: определение приоритетных направлений государственной молодежной политики на основе изучения молодежных проблем; координация министерств и ведомств в вопросах государственной молодежной политики; разработка и координация осуществления государственных программ, затрагивающих интересы молодежи, в том числе вопросы выравнивания стартовых условий ее различных слоев, социальное восстановление неблагополучных категорий и профилактика социальных отклонений; участие в разработке проектов программ социально-экономического развития и бюджета, нормативных актов; поддержка, в том числе финансовая, молодежных и детских организаций; развитие системы социальной помощи. В плане взаимодействия с другими государственными органами ему было дано право осуществлять: координационную деятельность органов по делам молодежи в системе исполнительной власти; создание, реорганизацию и ликвидацию в установленном порядке предприятий и организаций; развитие международных контактов.
Правовое положение региональных органов власти по делам молодежи
Успешная реализация молодежной политики в стране невозможна без эффективной деятельности как федеральных, так и региональных органов власти по делам молодежи. Это обусловлено прежде всего непосредственной "близостью" региональных структур к молодежи. Именно на региональном уровне полноценно осуществляется или тормозится выполнение федеральных законов и иных решений центра. Поэтому лучшее знание конкретной ситуации в совокупности с реальными возможностями влиять на повседневную жизнь населения на местах дает региональным органам по делам молодежи значительные возможности в реализации молодежной политики. Это позволяет добиваться и большой эффективности по сравнению с федеральным уровнем при выполнении тех или иных актов. Как отмечает исследователь М. Таранцов, целью региональной молодежной политики является помощь молодежи ориентироваться в постоянно меняющемся и усложняющемся обществе, обеспечить условия для самостоятельного выбора имеющихся и создания новых возможностей для собственного развития, нейтрализация негативных и использование позитивных региональных особенностей развития и жизненного самоопределения молодежи1. В принципе поддерживая данный тезис, следует заметить, что он не в полной степени согласуется с целью государственной молодежной политики, ориентируя прежде всего на индивидуальное развитие личности молодого человека без учета взаимосвязи с интересами общества. Поэтому более точным, на наш взгляд, представляется определение, в котором целью региональной молодежной политики является содействие всестороннему развитию молодого человека в интересах общества, региона и страны в целом. В связи с этим для эффективности региональной молодежной политики должны 127 быть четко определены функции региона и центра. Основное звено здесь уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный (местный) уровень. Следует отметить, что до 1993 г. органы местного самоуправления входили в систему органов государственной власти страны. Центру же необходимо сосредоточить усилия на выработке стратегических направлений, координации, нормотворчестве и теоретических исследованиях. Отсюда следует, что осуществление молодежной политики на различных уровнях: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления неизбежно приводит к соответствующему обособлению органов по делам молодежи друг от друга. Причем поскольку государственная молодежная политика не отнесена к исключительному ведению Российской Федерации, что вполне оправданно, то и органы по делам молодежи согласно своему статусу в своих действиях подчиняются лишь соответствующим высшим органам исполнительной власти, не вступая в отношения субординации, то есть не подчиняясь друг другу. Подобное распространяется как на процедуру назначения руководителей органов по делам молодежи, финансирование, организационное обеспечение, так и собственно на прерогативу учреждения реорганизации либо ликвидации самого органа, принятия его учредительных документов. Такое положение представляется, на наш взгляд, обоснованным, так как нет серьезных доводов в пользу прямой вертикальной подчиненности органов по делам молодежи между собой. Напротив, их самостоятельность позволяет более активно нижестоящим органам реализовать местные планы и программы. Другое дело, что зависимость "низших" органов по делам молодежи от "высших" проявляется в финансовой области, ведомственном нормотворчестве, подготовке кадров и т.д. В ряде регионов в исследуемый период отношения район-город-область были крайне накалены. Этот момент возможных противоречий еще в 1991 году был подмечен М. Таранцовым, который на примере Волгоградской области обратил внимание на попытки областного органа по делам молодежи ослабить нижние звенья системы путем резкого сокращения прав районных органов по делам молодежи через принятие 128 типового положения об отделе по делам молодежи исполнительного комитета городского (районного) Совета народных депутатов1. В плане практической рекомендации, с учетом положений Конституции Российской Федерации представляется, что и в дальнейшем необходима независимость органов по делам молодежи друг от друга. Кроме того, требует изменения и механизм финансирования молодежных программ: основные суммы должны выделяться на местном уровне, базируясь на принципе субсидиарности. На основе проведенного анализа соискатель исходит из того, что: государственная молодежная политика - деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направленная на создание социально-экономических, правовых, организационных условий и гарантий для социального становления молодых граждан в интересах всего общества, на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в рамках предметов совместного ведения, установленных Конституцией Российской Федерации.
Региональная молодежная политика — деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на создание социально-экономических, правовых, организационных условий и гарантий для социального становления молодых граждан в интересах всего общества.
Данная деятельность осуществляется в рамках федерального законодательства на основе законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации в пределах установленных полномочий и под свою ответственность.
Государственная молодежная политика субъектов Российской Федерации осуществляется соответствующими органами власти. Муниципальная молодежная политика осуществляется местными органами власти.
Муниципальные органы власти участвуют в реализации государственной молодежной политики субъектов Российской Федерации в пределах выделенных им для этого органами государственной власти средств на основании законов субъектов Российской Федерации.
Органы по делам молодежи регионального уровня - органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, ответственные за реализацию государственной молодежной политики в субъекте Российской Федерации. Органы исполнительной власти по делам молодежи образуются в структуре исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Статус, полномочия и структура данных органов определяется органами исполнительной власти, их образовавшими. Представляется, что в современных условиях наличие государственных органов по делам молодежи и органов по делам молодежи муниципальных районов и городских округов обязательно.
Предложенные выше правовые положения позволяют четче разграничить компетенцию федеральных, субъектов Российской Федерации и местных органов власти в реализации государственной молодежной политики.
В своей деятельности Комитет РФ по делам молодежи в 1992-1993 годах опирался на систему органов по делам молодежи, организованных правительствами республик в составе России, администрациями краев, областей, автономных округов, мэриями городов федерального значения, органами местного самоуправления.
Процесс создания органов по делам молодежи в структуре исполнительной власти, начавшийся в 1990 году, привел к тому, что 1993 году на уровне субъектов Федерации действовало 2 министерства и 7 госкомитетов по делам молодежи, 38 комитетов, 3 управления, 1 департамент, 25 отделов, 1 координационный Совет, 6 советников глав администраций, занимавшихся проблемами молодежи. Всего 83 структуры1. Численность работающих в них 130 колебалась от 21 человека в Свердловской области до 1 человека в Алтайском крае, Республике Марий-Эл, Чукотском автономном округе. На городском и районном уровне в Российской Федерации в 1993 году работало 697 органов по делам молодежи. По состоянию на июнь 1993 года на уровне субъектов РФ органы по делам молодежи отсутствовали в Татарии, Чечне, Ингушетии, Северной Осетии, Псковской и Тверской областях1.
