Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологический анализ миграционно-правовой политики 16
1.1. Соотношение миграционно-правовой политики и миграционного законодательства: теоретико-правовой аспект 16
1.2. Специфика российской миграционно-правовой политики в контексте формирования основополагающих начал миграционного права 40
Глава 2. Систематизация принципов миграционного права в современной России 68
2.1. Концептуальный анализ принципов миграционного права: сущность и основания классификации 68
2.2. Дифференциация общеправовых и межотраслевых принципов миграционного права 77
2.3. Особенности реализации отраслевых и специально-юридических принципов миграционного права в свете либерально-демократических реформ 101
Глава 3. Интеграция и имплементация принципов и норм международного права в современной миграционной правовой политике России 127
Заключение 162
Список используемой литературы 172
- Соотношение миграционно-правовой политики и миграционного законодательства: теоретико-правовой аспект
- Специфика российской миграционно-правовой политики в контексте формирования основополагающих начал миграционного права
- Концептуальный анализ принципов миграционного права: сущность и основания классификации
- Дифференциация общеправовых и межотраслевых принципов миграционного права
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Общественные перемены, произошедшие в последние десятилетия, кардинально повлияли на политическую и социальную ситуацию во всём мире и привели к активизации миграционных процессов. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум, не связанный с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда её экономическая база оказалась в кризисном состоянии: повсеместно не хватает доступного жилья, нет нормального рынка труда, слабо развита социальная инфраструктура, не создана необходимая информационная база. Это связано с тем, что в СССР международная миграция находилась под жестоким контролем и носила в основном плановый характер.
Распад СССР как общественно-политической системы дал толчок развитию множества социальных процессов, в том числе и миграционных. Неготовность России к эффективному регулированию этих процессов породила их спонтанность, что негативным образом сказалось на всех сферах жизни общества.
В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к концу века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. По данным Международной организации по миграции в 2005 г. в мире насчитывалось 192 млн. мигрантов. Ежегодно в Россию въезжает 20 млн. граждан иностранных государств.
В этих условиях проблемы регулирования миграции населения выходят за рамки национальной демографической политики и требуют новых комплексных и неординарных подходов к их решению, соединения усилий различных государственных и межгосударственных правовых институтов.
В то же время следует отметить, что несомненные позитивные тенденции в сфере институционального развития политической и правовой
систем государства, связанные с концептуализацией национальных интересов России в сфере миграции, принятием целого комплекса законодательных актов, направленных на совершенствование правового регулирования общественных отношений, требуют дальнейшего развития.
Политико-правовое регулирование миграции обеспечивается часто противоречивым законодательством, отличающимся не только большим объёмом, но и малой эффективностью реализации национальных интересов. В такой ситуации принятие новых нормативных правовых актов, хотя бывает и своевременным, но наталкивается на системную нескоор-динированность, порождающую юридические коллизии, затрудняет процесс политико-правовой институционализации этой сферы общественных отношений.
Таким образом, назревшая актуальность разработки концепции миграционно-правовой политики с новых методологических позиций, систематизации миграционного законодательства предполагает анализ системных свойств регулирования миграционных процессов с учётом накопленного мирового опыта и национальных интересов страны в новых исторических условиях. Очевидно, что без определения приоритетов миграционно-правовой политики и основополагающих начал миграционного права невозможно становление и совершенствование действующего миграционного законодательства и формирование отрасли миграционного права. Такой подход обуславливает актуальность и перспективность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необ-
ходимо, прежде всего, отметить значимость исследований, посвященных общетеоретическим проблемам миграции.
К исследованиям, имеющим важное методологическое значение для анализа факторов, принципов формирования и становления миграционной правовой политики России, относятся труды таких зарубежных и российских политологов, юристов и социологов, как И. Валлерстайн, А. Володин, И. Иванов, Б. Капустин, М. Лебедева, А. Мельвиль, А. Неклеса, А. Панарин, А. Санин, Л. Седов, А. Тофлер, С. Ханингтон, П. Цыганков, в которых рассматриваются различные особенности, влияющие на содержание политических и миграционных процессов.
Проблемы политико-правового регулирования миграционных процессов, с точки зрения исторических, политологических и теоретико-правовых аспектов нашли отражение в трудах А. Азарова, К. Аннана, У. Герони, А. Контарева, В. Макаренко, Л. Павловой, В. Ройтера, М. Энтина,
Вопросам взаимосвязи миграционного права и функционирования правовой политики России посвящены работы социологов и политологов Т. Козлова, И. Балеева, Г. Гольдина, И. Фильчагова, Л. Комиссарова, а также юристов С. Алексеева, В. Бабаева, П. Баранова, В. Зажицкого, А. Малько, С. Тихомирова и др.
Важное значение для политико-правового анализа государственной политики Российской Федерации в сфере миграции имеют научные труды
A. Бадова, П. Баранова, Г. Денисовой, А. Жеребцова, И. Коноваловой,
B. Кореняки, Е. Красинца, Л. Макаровой, А. Малько, Н. Матузова,
В. Оболенского, А. Осипова, А. Пикулькина, А. Пискуна, В. Соловьева,
Ю. Тихомирова, В. Тишкова, Р. Ханакау, Л. Хоперской, О. Череповой,
К. Щиндикова и др., в которых исследуются теоретико-правовые, политиче
ские, социологические и экономические факторы миграционных процессов,
оказывающих влияние на становление и реформирование миграционного законодательства и миграционной политики в России.
Вместе с тем, проведённые исследования в обозначенной предметной области пока не носят системного характера и чаще всего рассматривают частные вопросы регулирования миграции, направленные на обоснование приоритетов государственной миграционно-правовои политики и определение правового статуса различных категорий мигрантов. Вопросы же системных оснований миграционного порядка, непосредственного формирования миграционных процессов в контексте теоретико-методологического анализа их принципов, а также оценки влияния миграционно-правовои политики на становление основополагающих начал миграционного права до настоящего времени оставались вне поля зрения учёных, что ещё раз-подтверждает актуальность заявленной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе реализации миграционно-правовои политики, а также права и свободы человека и гражданина в сфере миграции, нашедшие своё нормативное закрепление, а предметом - является институциональное формирование отраслевых и специально-юридических принципов миграционного права, отражённых в миграционном законодательстве России и зарубежных стран, и проблемы их развития в свете либерально-демократических реформ российской государственности.
Цель диссертационного исследования - на основе обобщения теории и практики развития и политико-правового регулирования миграционных отношений провести комплексный анализ миграционно-правовои политики по формированию принципов миграционного права и имплементации норм международного права в миграционное законодательство современной России в условиях трансформации российской государственности.
Для достижения этой цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
проанализировать теоретико-правовой аспект понятия и сущности феномена миграции и миграционно-правовой политики;
изучить специфику и процесс формирования миграционно-правовой политики в России;
выяснить особенности правового регулирования миграционных процессов, а также интеграцию и имплементацию норм международного права в национальное миграционное законодательство;
провести анализ генезиса и интеграции миграционно-правовой политики в основы миграционного права России;
рассмотреть особенности становления отраслевых и специально-юридических принципов миграционного права России в свете либерально-демократических реформ;
исследовать сущность и основания классификации принципов миграционного права;
- проанализировать международное законодательство и процесс его
интеграции и имплементации в российское миграционное законодательство.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ходе комплексного анализа миграционно-правовой политики в контексте формирования принципов миграционного права осуществлён категориально-правовой анализ современных составляющих системы миграционных отношений; выявлены основные характеристики современного миграционного процесса; определены принципы, специфика и основные тенденции становления и развития основополагающих начал миграционного права в свете либерально-демократических реформ; проанализированы и изучены основы генезиса и интеграции международных стандартов в области регулирования миграционных отношений в российское законодательство; определены осо-
бенности формирования и развития общеправовых, межотраслевых, отраслевых и специально-юридических принципов миграционного права в контексте трансформации российского общества; определены основные направления совершенствования миграционно-правовой политики и принципов миграционного права в современных условиях.
Методологической основой исследования выступают как общие, так и специальные методы научного познания: наряду с методами диалектики, анализа и синтеза, системного и структурно-функционального анализа использовались принципы и общие методы теории права, социологии и политологии и др. При рассмотрении систематизации принципов миграционного права в российском правовом поле использовались методы этнологии и аксиологии, методы политико-правового моделирования, прогнозирования и
др.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют международные правовые акты в области защиты прав и свобод мигрантов, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и региональное законодательство, а также ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие миграционные отношения.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Миграционно-правовая политика представляет собой отношения, возникающие между участниками миграционного процесса по поводу реализации их прав и обязанностей, связанных с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием и проживанием на её территории. Основой миграционно-правовой политики в Российской Федерации являются права и свободы человека, закреплённые международными правовыми документами, Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере миграции.
Миграция - это совокупность общественных отношений, возникающих в связи с территориальным добровольным или принудительным перемещением людей, обусловленных международным и внутригосударственным правовым регулированием, а в ряде случаев для определённых категорий лиц, сопровождаемых изменением их правового статуса (положения).
2. Специфика миграционной ситуации в России состоит в том, что Российская Федерация находится на начальном этапе формирования механизма управления миграционными процессами, главной задачей которого является обеспечение и реализация интеллектуального и трудового потенциала мигрантов в целях решения задач по устойчивому социально-экономическому и демографическому развитию страны и укреплению её национальной безопасности.
Управление миграционными процессами - согласованная и целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по созданию системы стимулов и запретов, определяющих направление и интенсивность миграционных потоков.
Геополитическое планирование и государственно-правовое регулирование миграционных процессов направлено на обеспечение интересов национальной безопасности и поддержание геополитических позиций России на международной арене, предполагающее учёт географической удалённости расселения мигрантов от территории своей исторической родины и учёт всех возможных аспектов межгосударственных отношений между Россией и соседними странами.
Незавершённость формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряжённости в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональ-
ные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создаёт прямую угрозу национальной безопасности государства.
3. Формирование современного миграционного права и миграционного
законодательства России сочетает: с одной стороны, адаптацию российской
правовой системой международных стандартов регулирования правоотноше
ний в сфере миграции, с другой - тенденцию, выраженную в специфике со
держания локальных нормативно-правовых актов.
Миграционно-правовая политика по защите прав и интересов мигрантов предусматривает разработку системы превентивных экономических мер и механизмов их реализации при несоблюдении соглашений и нарушении прав соотечественников за пределами территории Российской Федерации. Наименее разработанными для России направлениями деятельности здесь являются программы по работе с реэмигрантами, оказанию им помощи в адаптации к новым социальным условиям, что предполагает развитие сотрудничества с международными экспертными организациями.
В этой связи миграционная политика должна быть поднята на уровень государственной и нацелена на то, чтобы воздействовать на численность, состав, направление движения, местонахождение и интеграцию мигрантов с учётом геополитических и экономических интересов страны.
Миграционно-правовая политика России должна предусматривать инструменты контроля и управления соответствующих ведомств и служб и оперативно корректироваться в случае спонтанных миграционных сдвигов.
4. Регулирование миграционных процессов и их проектирование явля
ется результатом реализации концепции государственной миграционной по
литики. Поскольку право является основным способом регулирования ми
грационных процессов, то концепция должна быть основана на теоретико-
правовых принципах миграционного права, без чёткого определения которых
невозможно ни формирование, ни реализация норм миграционного права.
Наиболее распространённая и устоявшаяся в науке, теоретически и практически оправдавшая себя классификация принципов права на общие, межотраслевые и отраслевые, в основе разделения которых лежит сфера их распространения и уровень воздействия на общественные отношения, является основой формирования принципов миграционного права и мощным импульсом дальнейшего развития миграционного законодательства России.
5. Миграционные правоотношения являются органической частью всей
правовой системы России. В связи с этим становление новой политической
системы в нашей стране, формирование правового государства потребовали
существенных изменений в отношении государства к правам и свободам че
ловека и гражданина, их закрепления в качестве общеправовых принципов.
Россией признаны международно-правовые стандарты обеспечения и защиты
прав человека.
Права человека и гражданина распространяются на сферу отношений личности с государством, в которой предполагается не только защита прав от постороннего вмешательства, но и активное содействие в реализации таких прав в соответствии с положениями Всеобщей декларации прав человека: право на жизнь, свободу, неприкосновенность, равенство перед законом и т. д.; право личности на признание её правосубъектности, на свободу передвижения и выбор места жительства, на убежище, на гражданство, на владение имуществом и т. д.; политические права; экономические, социальные и культурные права.
6. Миграционное право России ещё не содержит достаточно эффектив
ного механизма реализации прав и свобод человека, а принципы миграцион
ного права не вполне согласованы с нормативным правовым полем мигра
ции. Это выражается, во-первых, в ограничении права на свободу выбора
места жительства и пребывания граждан; во-вторых, в том, что, несмотря на
отсутствие в нормативных правовых актах понятия «отказ в регистрации», в ряде регионов такой отказ сохраняется в завуалированном виде; в-третьих, в устаревших механизмах действующих ведомственных инструкций; в-четвертых, в отсутствии чёткого разделения полномочий между вселяющим и регистрирующим органами.
При разработке и принятии законодательства о беженцах на федеральном и региональном уровнях сталкиваются две диаметрально противоположных концепции. Первая заключается в ужесточении специального законодательства о беженцах, вторая - в обеспечении законных прав и свобод беженцев и либерализации общих принципов и практики регулирования свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания. На данном этапе развития законодательства явно прослеживается тенденция его ужесточения, цель которого, во-первых, уменьшить число беженцев на территории Российской Федерации, во-вторых - уменьшить объём прав и привилегий беженцев как на федеральном, так и на региональном уровнях.
7. Национальное законодательство в сфере миграционно-правовой политики находится в процессе становления, что обусловлено несоответствием реального правового и материального положения мигрантов предусмотренного международными и национальными правовыми нормами. Государство ещё не в полной мере выполняет взятые на себя международные обязательства в этой сфере.
Генезис и интеграция миграционно-правовой политики в основы миграционного права России не прошли ещё своего концептуального осмысления и находятся на стадии формирования, несмотря на то, что российской миграции в полной мере присущи закономерности, определяющие в последние десятилетия международную миграцию населения.
8. Основными направлениями в будущей миграционно-правовой политике российского государства в сфере формирования и совершенствования принципов миграционного права должны стать:
разработка комплексного подхода к созданию условий приёма и размещения вынужденных мигрантов;
обеспечение переселенцев, с одной стороны, и экономического развития принимающего региона с другой;
разработка и реализация программ помощи социально незащищённым категориям вынужденных мигрантов (предоставление жилой площади или участков под жилищное строительство, предоставление пособий и безвозмездных ссуд, мест в стационарных учреждениях социального обслуживания, создание центров реабилитации и т. п.);
создание системы готовности к массовому приёму вынужденных мигрантов при возникновении чрезвычайных ситуаций;
выработка механизма расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев;
разработка и реализация адаптационных программ, предусматривающих профессиональную подготовку и переподготовку вынужденных мигрантов, консультации психологов, систему медицинской помощи, социальное обслуживание, создание сети детских дошкольных и школьных учреждений, разработку специальных образовательных программ и дополнительных мероприятий для категорий лиц, национальные культуры и традиции которых существенно отличаются от культуры и традиций населения принимающей территории.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, положениями научной новизны и состоит в возможности и целесообразности использования предложенных в работе методологических подходов по формированию (на основе
парадигмально-правового анализа миграционно-правовой политики) основополагающих начал миграционного права, что вносит в теорию миграционного права, как составную часть общей теории государства и права определённую урегулированность. Материалы исследования могут использоваться при преподавании курсов теории государства и права, юридической конфликтологии и этнологии, основ формирования этнической и миграционной политики, обеспечения прав человека в правоохранительной деятельности, конституционного права России и зарубежных стран, международного публичного права. Выводы и рекомендации исследования могут быть использованы депутатами различных уровней органов представительной власти в качестве практических рекомендаций по формированию федерального и регионального миграционного законодательства и миграционной политики как Российской Федерации в целом, так и её субъектов.
Апробация диссертационной работы. Основные концептуально-методологические и научно-практические положения диссертационной работы представлялись научной общественности на межвузовских, региональных и международных конференциях (г. Ростов-на-Дону, г. Новочеркасск, г. Саратов, г. Санкт-Петербург, г. Тюмень, г. Ирпень (Украина)), в периодических научных изданиях, а также опубликованы в виде отдельных брошюр.
Результаты итоговых и периодических этапов диссертационного исследования докладывались на методических семинарах и заседаниях кафедры экономической теории и права Новочеркасской государственной мелиоративной академии и апробированы автором в учебном процессе. Кроме того, ряд разработанных автором предложений приняты к внедрению ОУФМС России по Ростовской области в г. Новочеркасске, что подтверждается соответствующими актами.
Основное содержание работы нашло своё отражение в двадцати научных публикациях общим объемом 21,0 п. л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, представленных пятью параграфами, заключения и библиографического списка литературы, включающего 259 источников.
Соотношение миграционно-правовой политики и миграционного законодательства: теоретико-правовой аспект
Важным направлением организации и поддержания порядка в государстве является регулирование потока движения населения, защита прав мигрирующих лиц и обеспечение различных аспектов национальной безопасности, в том числе и миграционной. Одним из важнейших источников формирования населения в отдельных регионах мира и в России в частности стала его миграция, которая представляет собой процесс перемещения населения между различными регионами, населёнными пунктами, завершающийся изменением места его пребывания или проживания. В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к началу XXI века феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. Данное обстоятельство потребовало разработки новых подходов к миграционно-правовой политике, способствующей достижению и поддержанию баланса мнений всех международных исследователей, интересующихся регулированием миграционных процессов. История цивилизации связана с внутри- и межконтинентальными миграциями населения. Они известны с глубокой древности и носят всеобщий характер. Исторически миграция проявлялась в формах внутренней и внешней миграции, была свойственна как мирному, так и военному времени, а по своим масштабам в периоды локальных и мировых войн значительно превосходила великие переселения народов. Несмотря на то, что истории известны случаи неисчислимых потоков беженцев, самой проблемы миграции до недавнего времени как таковой не существовало, она возникла лишь в конце XIX века, когда государства осуществили демаркацию своих границ. Феномен миграции населения является сложным и многогранным процессом, имеющим в последние годы, чётко выраженные этносоциальные и этнополитические детерминанты. Сегодня для многих очевидно, что проблемы регулирования миграции населения со второй половины XX века вышли за рамки демографической политики и потребовали новых комплексных и неординарных подходов в объединении усилий различных государственных ведомств и общественных организаций. Этимология термина «миграция» восходит к латинскому слову migratio, означавшего пространственное перемещение, переход, передвижение, переселение. Субстанциональная сущность миграции выражена, по мнению Раковой И. В., в динамическом пространственном движении. Вместе с тем, современное значение данного термина намного шире. Он применяется для обозначения социально-экономических и социально-политических явлений, которые неоднозначны как по характеру, так и по обусловливающим их факторам и последствиям. В собственном смысле слово миграция представляет собой совокупность перемещений с целью перенести место пребывания кого-либо. Однако в научной литературе чаще используется трактовка миграции как перемещения, связанного с изменением места постоянного проживания. В этой связи мигрантами можно назвать группу людей, покинувших место своего постоянного проживания по экономическим, политическим, социальным или другим причинам. В настоящее время существуют различные подходы в определении «миграции»: 1) переселение, перемещение населения; 2) перемещение лю-дей, связанное, как правило, со сменой места жительства; 3) переезд людей из одной страны в другую с намерением обосноваться; 4) массовое перемещение, переезд населения из одного места жительства в другое в силу экономических причин, национальных притеснений, природных бедствий и катастроф; перемещение групп людей из одного места в другое (в места отдыха, из отдалённых районов и т. п.).4 Исследования по обоснованию терминологии и классификации определений миграции населения в разное время проводились различными учёными. В обобщённом виде проведённые исследования выделяют три группы определений миграции населения. Первая группа - это определения, смешивающие различные виды движения населения, такие, например, как миграционное и социальное. В данном случае к миграции относят различные формы социального движения. Из сказанного следует, что миграция приравнивается к различным видам движения, по существу смешивается территориальное и социальное движение.1 Вторая группа - определения миграции, включающие только территориальные перемещения населения. Данный подход поддерживается большинством исследователей. В. И. Переведенцев отмечает, что миграцию населения можно рассматривать в широком смысле слова как совокупность всяких перемещений людей в пространстве и в более узком, специальном значении слова как совокупность переселений людей, связанных со сменой ими места жительства на относительно продолжительный срок." Третья группа - определения миграции, в которых не разделяются такие понятия, как перемещение и мобильность. Под миграцией понимается всё многообразие пространственного движения населения, независимо от характера и целей, которое ведёт к его территориальному перераспределению. В настоящее время вопросы миграции, миграционных процессов и ми-грационно-правовой политики всё чаще становятся предметом пристального внимания учёных разных стран во многих областях гуманитарного знания. Сегодня уже разработаны многообразные подходы к этой проблематике, определены основные дефиниции и термины в социологии, демографии, экономике и политологии.
Специфика российской миграционно-правовой политики в контексте формирования основополагающих начал миграционного права
Интенсивность и направленность миграционных процессов оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в стране, а также, как нам представляется, является степенью контроля над политической ситуацией и всё больше зависит от результативности и эффективности миграционной политики.
В Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, когда без проведения единой государственной политики в области регулирования миграционных процессов, без реализации скоординированных на федеральном уровне мер и соответствующих механизмов могут обостриться политические, экономические и социальные проблемы.
Специфика ситуации в России состоит в формировании и управлении миграционными процессами, происходящими в Российской Федерации. Управление миграционными процессами, на наш взгляд, призвано обеспечить реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и решить задачи по устойчивому социально-экономическому и демографическому развитию страны, укреплению её национальной безопасности.
Управление миграционными процессами - согласованная и целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по созданию системы стимулов и запретов, определяющих направление и интенсивность миграционных потоков.
Важно также геополитическое планирование и регулирование миграционных процессов. Это направление относится к сфере обеспечения интересов национальной безопасности и поддержания геополитических позиций России на международной арене. Геополитическое планирование предполагает учёт географической удалённости расселения мигрантов от территории своей исторической родины и учёт всех возможных аспектов межгосударственных отношений между Россией и соседними странами.
Нельзя, на наш взгляд, недооценивать и такой фактор, как привлекательность инвестиционного планирования при управлении миграционными процессами.
По нашему мнению, следовало бы более эффективно использовать инвестиционный ресурс миграции, связанный с возможностью привлечения иностранных капиталов под проекты, реализуемые с привлечением рабочей силы из стран-инвесторов. Нам также представляется, что практически отсутствуют серьезные внутренние инвестиционные проекты, рассчитанные на оптимальное использование потенциала уже сложившейся миграционной среды. И, наконец, это, наверное, самое главное, отсутствуют нормативно-правовая база и благоприятный инвестиционный климат, которые могли бы обеспечить эффективные гарантии вкладываемому капиталу.
Как представляется, неразрешённость указанных проблем связана, в первую очередь, с отсутствием государственной миграционной стратегии, учитывающей особенности современной демографической обстановки и реальные экономические возможности России. Кроме того, пока ещё не выработана единая и действенная общенациональная система миграционного кон- троля, предусматривающая эффективные меры противодействия угрозам незаконной миграции, отсутствуют скоординированные действия федеральных и региональных органов государственной власти по практической реализации этих мер.
Незавершённость формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряжённости в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и меконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создаёт прямую угрозу национальной безопасности государства.
Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой, наблюдается тенденция, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов.1
В настоящее время в российском законодательстве существует большой нормативный массив, затрагивающий права мигрантов. Так, по подсчётам Юнаш И. Б., имеется более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений, свыше 100 действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и нормативных актов министерств и ведомств.
По общепризнанному мнению, основу законодательства в сфере миграции составляет Конституция Российской Федерации, которая закрепляет современную концепцию прав и свобод человека, является главным источником миграционного права.
Именно в Конституции Российской Федерации закреплены основные принципы источников права, позволяющие России выступать в качестве демократического и правового государства. Основополагающим из этих принципов является признание и закрепление в ст. 2 Конституции Российской Федерации прав и свобод человека в качестве высшей ценности, а соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.
Концептуальный анализ принципов миграционного права: сущность и основания классификации
Как было выяснено в предыдущей главе, государственная миграци-онно-правовая политика состоит из нескольких элементов, благодаря которым можно производить анализ складывающейся миграционной ситуации в соответствии с интересами личности, общества и государства, социально-экономического развития страны. Регулирование миграционных процессов, их проектирование является поэтому основной задачей, которая раскрывается в концепции государственной миграционной политики. Поскольку право является основным способом регулирования миграционных процессов, то концепция должна выразить основные начала, на которых оно должно базироваться. Эти начала есть не что иное, как принципы миграционного права, без чёткого определения которых невозможно ни формирование, ни реализация норм миграционного права.
Прежде чем перейти к рассмотрению принципов миграционного права, необходимо определиться с современным понятием самого термина «принцип».
Слово принцип (от латинского principium - начало, основа) употребляется в русском языке для обозначения основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т. д., научного или нравственного начала, основания, правила, основы, от которой не отступают.1 Именно в смысле основного исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения" данное понятие наиболее часто используется в науке.
В двух основных смыслах даётся понимание термина «принцип» в философском энциклопедическом словаре: субъективном и объективном. В субъективном смысле - это основное положение, предпосылка, а в объективном -исходный пункт, первооснова, самое первое. Аристотель понимает принцип в объективном смысле как первую величину: то, исходя из чего нечто существует или будет существовать.4 Кант истолковывает принцип субъективно: он различает принципы конститутивные (только для эмпирического употребления) и регулятивные (только для трансцендентального или только для практического употребления).
Принципы права нами рассматриваются как объективные закономерности, имеющие место в обществе и отражающие приоритеты государства. В праве могут быть реализованы только такие идеи, которые не противоречат коренным интересам экономически и политически господствующих социальных сил. Поэтому достаточно логичной видится позиция В. Н. Хропанюка, который определяет принципы права как основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни. Как к закономерностям к принципам права относится В. М. Сырых. По его мнению, принципы права являются разновидностью юридических закономерностей, так как они выступают идеологической, научно обоснованной формой отражения объективных законов.
Вопрос о понятии принципов права неоднократно становился предметом обсуждения в юридической литературе. Например, в советский период под принципами права понимали основные, руководящие положения, выражающие наиболее существенные черты права;" исходные идеи, лежащие в основе права и находящие своё осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые она опосредует;3 теоретическое выражение (научные абстракции) общественных отношении - материальных и идеологических;4 выраженные в праве исходные нормативно-руководящие, характеризующие его содержание, его основы, закреплённые в нём закономерности общественной жизни.
Приведённые определения показывают, что принципы права по своей природе принадлежат к области идей. Специфика этих идей состоит в том, что они носят основополагающий характер, выражают сущность права и в концентрированном виде характеризуют его содержание. То есть принципы права - это, образно выражаясь, душа права, его сердцевина. На основе принципов можно судить не только о праве в целом, его сути, но и о тенденциях его дальнейшего развития.
Дифференциация общеправовых и межотраслевых принципов миграционного права
Исходя из анализа предыдущего параграфа, по нашему мнению, необходимо в первую очередь рассмотреть общеправовые и межотраслевые принципы миграционного права. Прежде всего, важно отметить, что миграционные отношения являются органической частью всей правовой системы России. В связи с этим существенно то, что становление новой политической системы в нашей стране, формирование правового государства потребовали радикальных изменений в отношении государства к правам и свободам человека и гражданина, их за-крепление в качестве общеправовых принципов. Россией признаны международно-правовые стандарты обеспечения и защиты прав человека. Права человека и гражданина распространяются на сферу отношений личности с государством, в которой предполагается не только защита прав от постороннего вмешательства, но и активное содействие в реализации таких прав. Всеобщая декларация прав человека содержит следующие права и свободы: право на жизнь, свободу, неприкосновенность, равенство перед законом и т. д.; право личности на признание её правосубъектности, на свободу передвижения и выбор места жительства, на убежище, на гражданство, на владение имуществом и т. д.; политические права; экономические, социальные и культурные права. К общеправовым принципам миграционного права можно отнести такие принципы как законность, справедливость, демократизм, гуманизм, защита и охрана прав граждан. Так, например, гуманизм определяют как принцип, означающий, что Конституция Российской Федерации и законы должны закреплять, обеспечивать и охранять права и свободы человека и гражданина, а также не дозво-лять действия, посягающие на человеческое достоинство." Об этом, например, сказано в ст. 21 Конституции Российской Федерации «1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. 2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может без добровольного согласия подвергнуться медицинским, научным и иным опытам». Демократизму как основному началу в современный период развития права так же посвящены работы учёных. Этот принцип предполагает, что в правовых нормах закреплены механизмы и институты представительного и непосредственного народовластия, с помощью которых граждане могут участвовать в управлении общественными и государственными делами, защищать свои права и свободы. Особое внимание, по нашему мнению, необходимо уделить принципу законности, которому отводится одно из важных мест в системе исходных начал. Выделяют этот принцип и приводят его характеристику такие авторы, как С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, В. И. Леушин, А. В. Малько, В. Д. Перевалов; В. Н. Протасов, В. Н. Хропанюк, А. Ф.Черданцев. По мнению В. Н. Хро-панюка, принцип законности имеет наиболее общий, всеобъемлющий характер. Его содержание выражается в требовании строгого и полного осуществления предписаний правовых норм всеми субъектами права. Обеспечивая реализацию норм права, указанный принцип одновременно содействует воплощению в практике правового регулирования других общих правовых принципов: справедливости, социальной свободы, гуманизма. Принцип законности - это всеобщность её требований, верховенство закона, единство (единообразие) законности, гарантированность основных прав и свобод граждан, неотвратимость наказания за совершённое правона- рушение, недопустимость подмены законности целесообразностью, связь законности и демократии. В контексте данного принципа некоторые правоведы выделяют принципы правового государства. При этом правовое государство признаётся формой осуществления народовластия, политической организацией граждан, функционирующей на основе права; считается инструментом защиты и обеспечения прав, свобод и обязанностей каждой личности. К принципам правового государства относятся: господство закона во всех сферах жизни; связанность законом государства и его органов; незыблемость свободы личности и её правовая защищённость; взаимная ответственность государства и личности; наличие эффективных форм контроля за реализацией законов; разделение властей, наличие системы сдержек и противовесов; верховенство и прямое действие конституционного закона; правовая организация системы органов государственной власти; единство прав и обязанностей гражданина; наличие развитого гражданского общества; соответствие внутреннего зако- -нодательства принципам и нормам международного права." Таким образом, без принципа законности невозможно формирование и развитие миграционного права России. Следующим одним из наиболее часто выделяемых является принцип справедливости, который определяет правовое регулирование общественных отношений в обществе (А. А. Алексеев, В. И. Леушин, Малько А. В., Г. В. Мальцев, В. Д. Перевалов Р. А.Ромашов, В. Н. Хропанюк, О. И. Цыбулев-ская, А. Ф. Черданцев). Наиболее наглядно принцип справедливости должен проявляться в требовании: «ответственность только за вину». На невиновного не может быть возложена ответственность, а для виновного в правонарушении ответственность должна быть неотвратимой1. Так, по мнению О. И. Цыбулевской, понятия права и справедливости имеют один этимологический корень: «правое», «праведное». Исходя из данных позиций правовое регулирование - это регулирование общественных отношений на основе справедливости. Справедливость является многогранной, многокомпонентной категорией, которая проявляет себя во всех сферах общественной жизни, интегрирует в себе экономические, политические, нравственные, правовые и духовные аспекты, содержит требования реального соответствия между положением различных индивидов и их значимостью в обществе, между трудом и вознаграждением, деянием и воздаянием. Представляет интерес позиция данного автора относительно особенностей юридической справедливости. По его мнению, она заключается в том; что справедливость в правовой сфере носит наиболее чёткий, формально-определённый характер, зачастую связана с государственным принуждением. Поэтому вся правовая система стоит на страже справедливости, служит средством ее выражения и закрепления, охраны и защиты, а принцип справедливости имеет нормативно-оценочный характер, заложен в самом содержании права и находит своё воплощение в правах и обязанностях, мерах поощрения и наказания. Исходя из этого, О. И. Цыбулевская выстраивает концепцию справедливости в праве: - отрасли законодательства (гражданское, трудовое, жилищное, предпринимательское, природоохранительное, уголовное и др.) призваны проводить справедливость в регулируемые ими общественные отношения; - справедливость содержит в себе диалектическое сочетание элементов равенства и неравенства. Применительно к правовому статусу личности она может проявляться как «справедливое равенство» и «справедливое неравенство»; - справедливость имеет парную категорию - «несправедливость». Устранение несправедливости - одно из средств утверждения справедливости. Опережение возникновения несправедливости - важнейшая прогностическая функция юридической науки. На это же должна быть направлена деятельность государства. Законодатель, предпочитающий сейчас развитие рыночных отношений, должен создать эффективный механизм устранения причин, снижающих социально-экономическую гарантированность юридического статуса личности; - справедливость имеет особое значение в распределительных отношениях. Странам с развитым рыночным хозяйством понадобилось много времени, чтобы признать тот факт, что распределение доходов, справедливое с точки зрения законов свободного рынка, может быть несправедливым в общечеловеческом смысле. Рынок признаёт доход справедливым, если он соответствует произведённым затратам и вложениям в дело (труда, земли, капитала, недвижимости и т. д.). Другие факторы и критерии его не интересуют.
