Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ 14
1. Юридическая техника: современные методологические подходы 14
2. Виды юридической техники: теоретико-правовой анализ 41
ГЛАВА II. ОСНОВНЫЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ В ПРАВОВОЙ ПРАКТИКЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 98
1. Основные особенности использования приемов юридической техники в законодательном процессе в субъекте российской федерации (по материалам деятельности законодательного и исполнительного органов государственной власти кемеровской области) 98
2. Опыт использования техники систематизации законодательства в субъекте российской федерации (по материалам деятельности совета народных депутатов кемеровской области) 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 149
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАВШИХСЯ ИСТОЧНИКОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 158
- Юридическая техника: современные методологические подходы
- Виды юридической техники: теоретико-правовой анализ
- Основные особенности использования приемов юридической техники в законодательном процессе в субъекте российской федерации (по материалам деятельности законодательного и исполнительного органов государственной власти кемеровской области)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Процесс развития законодательства Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года обусловил возникновение многих проблем юридической техники в сфере нормотворчества и правоприменения, интерпретации и систематизации нормативных правовых актов.
В последнее время в системе российского права, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей с достаточно разветвленной нормативной базой. Резко активизировалась законотворческая деятельность в._ субъектах Российской Федерации. Однако подготовка нормативных правовых актов осуществляется, в основном, при опоре на интуицию и собственный опыт разработчиков, а не на строго установленные единые правила или на четкие, научно обоснованные разработки. Такой подход влечет недочеты в нормотворческой деятельности, которые подчас не удается полностью исправить и на стадии принятия нормативных правовых актов.
Активизация правотворческого процесса в последние годы в субъектах Российской Федерации, наряду с ее положительными моментами, отрицательно сказалась на организации системы современного российского законодательства, так как недостаточно отработана его единая внутренне согласованная система, имеется большое количество формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных правовых актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Современные законы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты страдают существенными недостатками в виде наличия норм, которые
регулируют не конкретные правоотношения, а носят декларативный характер, изобилуют противоречиями, нечеткими формулировками, стилистическими погрешностями и другими неточностями.
Несоблюдение требований юридической техники в тексте нормативных правовых актов приводит к появлению таких юридических ошибок как закрепление норм, противоречащих Конституции Российской Федерации, отсылка к несуществующим нормативным правовым актам, неполное закрепление обстоятельств, имеющих существенное значение для содержания и применения конкретной нормы права.
Наличие таких ошибок существенно снижает качество нормативных правовых актов, вызывает затруднения в их толковании и препятствует реализации норм права в конкретных отношениях. Нуждается в завершении и процесс разграничения правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов.
Недостаточный уровень качества нормативных правовых актов (в том числе субъектов Российской Федерации) связан и с недопустимо малыми сроками между вступлением в силу (принятием) закона и внесением в него поправок. Так, в Кемеровской области за период с 1994 года по 2004 год из 672 принятых законов субъектом Федерации - 331 об отмене или о внесении изменений и дополнений в законодательные акты. Большинство законов области претерпевали изменения по 1-2 раза, но есть акты, в которые изменения вносились по 10 и более раз.
Для субъектов Российской Федерации проблема качества принимаемых правовых актов очень актуальна, поскольку им приходится творить право без должного опыта правотворческой деятельности и при остром дефиците квалифицированных специалистов, имеющих соответствующие навыки.
Вопрос о правилах и приемах правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации - один из самых важных для юридической практики субъектов Российской Федерации и, в то же
время, один из неразработанных вопросов в юридической науке, поэтому юридико-технический уровень законодательства субъектов Российской Федерации в настоящее время низок.
Низкий юридико-технический уровень законодательства субъектов Российской Федерации объясняется как небольшим опытом законопроектных работ, так и отсутствием сложившихся традиций использования приемов юридической техники в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Во многих субъектах Российской Федерации требования юридической техники (в основном, законодательной) урегулированы в законах субъектов Российской Федерации и, прежде всего, в специальных законах о правовых актах и правотворчестве. Кроме того, эти правила получают свое развитие в регламентах органов государственной власти субъектов Российской Федерации, инструкциях по делопроизводству, иных подзаконных нормативных правовых актах, посвященных разработке, оформлению, экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Квалифицированное использование приемов юридической техники призвано избавлять от ошибок и способствовать повышению качества не только законодательных, но и иных правовых актов. Юридическая техника влияет не только на форму права, но и на его содержание, служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально-признанных свойств. Ее значение возрастает в современных условиях стремительного нормотворчества в субъектах Российской Федерации, масштабного обновления и развития отечественного законотворчества.
В этой связи исследование, направленное на изучение понятий, целей и значения юридической техники, видов юридической техники в российской правовой системе и анализ опыта использования приемов юридической техники в правовой практике субъектов Российской
Федерации является актуальным.
Степень научной разработанности темы.
В юридической и специализированной литературе достаточно подробно рассматриваются проблемы законодательной техники, эффективности и качества нормотворчества. Вместе с тем, понятие, сущность, виды юридической техники раскрыты лишь частично.
Так, общие вопросы юридической техники были разработаны такими авторами как Л.Ф. Апт, С.С. Алексеев, Л.М. Бойко, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, В.Б. Исакова, Д.А. Керимов, М.И. Ковалев, Д.А. Ковачев, В.И. Крусс, А.Б. Лисюткин, П.И. Люблинский, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцев, А.Р. Парамонов, А.С. Пиголкин, СВ. Поленин, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомиров, А.А. Ушаков, Г.Т. Чернобель и некоторыми зарубежными авторами - Э. Аннерс, И. Бентам, Р. Иеринг, Ж. Карбонье.
Исследования в области языка закона проводились С.А. Богомоловым, Н.А. Власенко, В.М. Савицким, а методологические основы законотворчества заложены в научных трудах - В.М. Баранова, СВ. Кузнецова, Е.А. Прянишникова, В.М. Сырых и др., проблемы определения и уточнения понятий техники, предмета, метода, объекта, функции осуществлено в работах - Р. Лукича, Г.Т. Чернобель.
Характеристика главных технико-юридических элементов дана в трудах Н.Н. Полянского, Н.Д. Шаргородского, М.И. Ковалева, а в области толкования права - А.Ф. Черданцева.
Однако до настоящего времени недостаточно исследованными остаются вопросы юридической техники, особенности использования приемов и способов юридической техники в законодательном процессе, правоприменении, толковании и систематизации правовых норм в субъекте Российской Федерации. Не проводилось также комплексного исследования современных методологических подходов при изучении содержания понятия юридической техники.
Целью диссертационного исследования является анализ совокупности проблем юридической техники в сфере нормотворчества, правоприменения, толкования, систематизации правовых актов, как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации, для достижения которой ставятся следующие задачи:
К первой группе задач относятся исследования, направленные на изучение понятий, целей и значения юридической техники, видов юридической техники в российской правовой системе:
анализ сущности юридической техники как познавательной и практической деятельности субъектов нормотворчества, правоприменения, толкования, систематизации правовых актов, выявление приемов и правил юридической техники;
анализ юридической техники как научно-технической области юридического знания;
изучение основных теоретических подходов к содержанию понятия юридической техники;
проведение теоретико-правового анализа видов современной юридической техники.
Вторая группа задач касается методов решения проблем:
- использования приемов юридической техники в законодательном
процессе в субъекте Российской Федерации;
- систематизации требований, правил, методов и средств
юридической техники в законодательном процессе и в систематизации
правовых актов;
- разработка ряда новых, а также уточнение некоторых из
существующих правил юридической техники;
- совершенствование техники систематизации законодательства в
субъекте Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие при использовании технико-юридических приемов и способов в процессе разработки, написания и оформления законодательных актов, правоприменительных правовых актов, актов толкования правовых норм, систематизации норм права, как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются как уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем юридической техники, исследование современных методологических подходов при изучении сущности и понятия юридической техники, так и изучение опыта использования приемов юридической техники в правовой практике субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, системный методы научного познания. Помимо общенаучных, использованы и частные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональный, комплексный метод и системный подход.
Источниковедческую базу исследования составляют: конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; Постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты министерств и ведомств и государственные стандарты Российской Федерации.
Были изучены Постановления Конституционного Суда Российской Федерации; Постановления Пленумов Верховного Суда Российской
Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Проанализировано законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе законы Кемеровской области; постановления Губернатора Кемеровской области; Инструкция по делопроизводству в Совете народных депутатов Кемеровской области и Правила оформления документов в - Совете народных депутатов Кемеровской области (утвержденные Распоряжением председателя Совета народных депутатов Кемеровской области от 13 ноября 2002 г. № 230-р).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании как сущности и видов юридической техники, так и в использовании приемов и правил в правовой практике субъектов Российской Федераций."
Проанализированы современные методологические научные подходы к классификации приемов и способов юридической техники.
В процессе работы выявлены основные особенности использования приемов юридической техники в законодательном процессе в субъекте Российской Федерации, использовании техники систематизации законодательства в субъекте Российской Федерации (по материалам деятельности Совета народных депутатов Кемеровской области).
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
- диссертантом уточнено содержание понятия юридической
техники, которое представляет собой систему научно обоснованных и
практически сложившихся средств, способов, методов и приемов,
используемых при создании правовых актов (как содержащих норму
права, так и завершающих процесс применения и интерпретации
правовых норм, и систематизации нормативных правовых актов);
- автор полагает, что юридическая техника представляет собой
правовое явление особого свойства, которое не должно сводиться только
к исключительно практической деятельности по оформлению проектов правовых актов. По мнению автора диссертации, юридическая техника представляет собой единство научного и практического и является научно-технической областью юридического значения. Это позволяет утверждать, что у юридической техники имеется не только прикладное, но и познавательное, гносеологическое значение;
диссертантом выявлено, что объектом практического
преобразования юридической техники выступает информация, данные,
полученные в результате познавательных процедур и непосредственно
относящиеся к предмету регулирования создаваемого правового
(нормативного, правоприменительного, интерпретационного,
систематизированного) акта;
автором диссертации уточнены виды наиболее общих приемов юридической техники: юридическая терминология, юридические конструкции, приемы и правила изложения содержания правовых актов, правовые презумпции, правовые фикции, примечания в нормативных правовых актах;
диссертант на основе теоретико-правового анализа выделил следующие виды современной юридической техники:
нормотворческая (как совокупность правил, методов, средств и приемов, используемых субъектами нормотворческого процесса при создании нормативных правовых актов),
правоприменительная (как техника составления и оформления правоприменительных актов уполномоченными органами),
интерпретационная (как техника создания акта разъясняющего норму права и выявляющего ее точный смысл),
систематизационная (как техника по приведению нормативных правовых актов в упорядоченную совокупность,
систему и создания систематизированного акта);
- в работе обоснована необходимость принятия нормативных актов,
регулирующих не только процесс нормотворчества, но и подготовки
нормативных правовых актов, как на федеральном, так и на уровне
субъектов Российской Федерации, определяющих порядок подготовки,
внесения, рассмотрения, принятия, опубликования, вступления в силу,
отмены, учета и систематизации нормативных правовых актов, а также
общие требования к структуре такого акта. Поскольку, во многих
субъектах Российской Федерации уже приняты законодательные акты,
регулирующие процесс нормотворчества, существует необходимость
скорейшего принятия федерального закона «О нормативных правовых
актах», принятие которого Государственной Думой Федерального
Собрания Российской Федерации затянулось более чем на 6 лет. По
мнению автора, подобные акты будут способствовать организации
качественной и эффективной правотворческой деятельности;
- на основе анализа опыта систематизации законодательства
конкретного субъекта Российской Федерации, выявлено, что для
рациональной организации систематизации законодательства, служащей
устранению противоречий в законодательстве и приводящей к
упорядочению нормативно-правового массива, для более эффективного
правоприменения необходимо нормативное закрепление технико-
юридических основ ее проведения:
закрепление статуса систематизированного собрания законодательства субъекта Российской Федерации,
четкого разграничения процесса создания инкорпорированных и кодифицированных актов,
создание систематизированного акта с использованием средств, доказавших свою эффективность на практике (тетради со съемными листами, алфавитно-предметный указатель, справочный аппарат).
Практическая значимость исследования состоит в том, что теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертационного исследования, проведен в органической связи с практикой нормотворчества, правоприменения и систематизации в субъекте Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процесса нормотворчества, правоприменения, систематизации, укреплению законности и правопорядка.
Материалы диссертационного исследования о принципах нормотворчества, правоприменения, интерпретации, систематизации российского законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации могут быть использованы при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства», а рекомендации по использованию приемов юридической техники в законодательном процессе и техники систематизации законодательства в субъекте Российской Федерации могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной и систематизационной деятельности, а также иными лицами, работающими с правовой информацией.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли свое отражение в научных публикациях автора, его выступлениях на всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях, при проведении занятий с работниками аппарата Совета народных депутатов Кемеровской области и представителями муниципальных образований Кемеровской области.
Основные выводы автора диссертации были внедрены в закон Кемеровской области, распоряжения председателя Совета народных депутатов Кемеровской области, регулирующие правовую деятельность органа законодательной власти субъекта Российской Федерации и использованы для создания Свода законов Кемеровской области.
Структура исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 4 параграфа, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы, приложений.
Юридическая техника: современные методологические подходы
Юридической науке и практике давно известно такое правовое понятие как «юридическая техника», однако среди ученых, к сожалению, нет единства взглядов на его понимание.
В ходе активизации правотворческого процесса в последние годы, стремительного роста количества новых нормативных правовых актов, развития законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации," формирования двухуровневой структуры российского законодательства - федеральной и субъектов Российской Федерации возникла серьезная необходимость анализа юридической практики, для выявления роли технико-юридических приемов и способов формирования формы норм права.
Научный уровень нормотворчества, эффективность правового регулирования в значительной мере зависят от уровня юридической техники.
С учетом того, что все отрасли современного российского права переживают сейчас период широкомасштабного реформирования, в последнее десятилетие в Российской Федерации наблюдаются процессы интенсификации законотворческой и всей правотворческой деятельности. Возрастает количество нормативных правовых актов, как вновь принятых, так и отмененных либо измененных. Часто возникают коллизии между нормативными правовыми актами не только различной, но и одинаковой юридической силы. Появилось значительное количество актов, фактически утративших юридическую силу.
Отмеченные процессы ставят новые задачи практического и теоретического плана перед российской юридической наукой, повышая ее роль в правотворчестве и доктринальных разработках ученых-правоведов.
Возникает вопрос о сущности юридической техники.
В философской литературе категория сущности определяется как «действительное содержание предмета, выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия».
В отечественной юридической литературе значительно чаще говорится о задачах, методах, приемах юридической техники, чем о ее сущности. Между тем вопрос о сущности любого явления и предмета представляется чрезвычайно важным, поскольку дать объекту должное определение можно, только поставив и правильно решив вопрос о сущности этого объекта.
С практической стороны юридическую технику можно рассматривать как деятельность, направленную на выработку текста нормативного правового акта. Такой подход не нашел поддержки среди советских и российских специалистов. Но, тем не менее, в его пользу высказались ряд авторов. Например, Л.М. Бойко пишет: «Нам представляется, что под законодательной техникой следует понимать чисто технические моменты подготовки проектов нормативных актов, то есть все, что касается методики составления правовых актов, их оформления».2 Сходной позиции придерживается и Х.Э. Бахчисарайцев, определяющий юридическую технику лишь как «правила и приемы составления текста акта».3
Виды юридической техники: теоретико-правовой анализ
В настоящем параграфе будут рассмотрены виды юридической техники. Юридическую технику в зависимости от характера, способов преобразования общественных отношений можно классифицировать на следующие виды: нормотворческую, правоприменительную, интерпретационную, систематизационную.
Нормотворческая юридическая техника.
Данный вид техники обычно именуется законодательной, хотя понятие нормотворческой техники является более широким, поскольку оно применительно к более широкому классу правовых актов, включающему в себя нормативные правовые акты (законы, и подзаконные нормативные правовые акты).
В целом же нормотворческая техника - это совокупность правил, методов, средств, приемов используемых субъектами нормотворческого процесса для организации и осуществления нормотворческой деятельности.
Понятие нормотворческой техники следует относить к технике написания и оформления нормативных юридических текстов, при этом используемые технические средства являются наиболее универсальными и практически применимы к любым видам правовых актов.
Юридико-технический уровень нормативного правового акта -один из важнейших показателей его качества. Если юридико-технический уровень нормативного правового акта низок, то следует признать низким и уровень качества нормативного правового акта в целом.
С помощью юридической техники достигается совершенство законодательства, всей правовой системы государства.
Определенная часть средств, приемов, правил юридической техники уже освещена при характеристике законов, иных нормативных актов, их реквизитов, действия времени, официального опубликования, использования системы условных ссыпок, обозначений и т.д. Нередко они создают впечатление излишней формалистики, «буквоедства». На самом же деле они имеют рациональный смысл, выработаны на практике, оправдали себя в практических делах и обеспечивают юридическое совершенство правовых документов, а значит, и всего права. Тем более части выражают объективную юридическую реальность, реально существующие частицы правовой материи.
В каждой формулировке закона кроется своеобразный юридический смысл, усвоение которого достигается при помощи основательных профессиональных юридических знаний.
Отработанность юридической техники есть показатель совершенства законодательства. Так же как в технике, в инженерном деле, совершенство законодательства в значительной мере выражается в том, насколько отработанно само построение правового материала, т.е. насколько при его выработке учтены типовые схемы и модели, данные науки и практики, требования эффективности, логики, и отсюда, стало быть, какой конкретно облик имеют данные юридические реальности.
В юридической технике наряду с надлежащим, искусным применением терминологии юридических конструкций существенное значение имеют приемы и правила изложения юридических норм в тексте закона, иного нормативного юридического акта.
Эти приемы и правила во многом затрагивают стиль и язык изложения, способы изложения.
Юридическая техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, представленное законом, не получает реализации. Так, в соответствии с признанным утратившим силу Законом РСФСР «О собственности в РСФСР»35 каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб.
Основные особенности использования приемов юридической техники в законодательном процессе в субъекте российской федерации (по материалам деятельности законодательного и исполнительного органов государственной власти кемеровской области)
Конституция Российской Федерации 1993 года ознаменовала собой поворотный пункт в развитии республик, краев и областей страны и наделила субъекты строящейся Федерации законодательной властью.
Правовой основой нормотворчества субъектов Российской Федерации служит, прежде всего, Конституция Российской Федерации, в статье 5 которой провозглашено «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство».56
Статьи 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации устанавливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Ряд важнейших параметров нормотворчества субъектов Российской Федерации устанавливается Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»57. Этот закон, в частности, определяет:
основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти субъекта Российской Федерации (статья 4), его основные правотворческие полномочия с указанием вопросов, по которым принимаются законы, и вопросов, по которым принимаются постановления законодательного органа (статья 5);
основы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации (статьи 6-8);
систему и основы деятельности (в том числе правотворческой) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их основные полномочия и требования к правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (статьи 17-22);
общие положения об ответственности за нарушение законодательства субъектов Российской Федерации (статья 26) и обжаловании правовых актов субъекта Российской Федерации (статья 27).
В субъектах Российской Федерации правовые основы нормотворчества, включая роль и значение юридической техники, заложены в правовых актах (конституции, уставы) Кроме того, в большинстве субъектов Федерации приняты специальные законы, регламентирующие этот процесс.
