Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общие положения теории юридической ответственности 16
Глава II. Юридическая ответственность государства и его органов 42
Глава III. Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов федерального уровня 59
Глава IV. Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов уровня субъекта Федерации 105
Глава V. Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов муниципального уровня 136
Глава VI. Правовая политика в сфере установления юридической ответственности органов представительной власти и депутатов 169
Заключение 194
Список используемых источников 197
- Юридическая ответственность государства и его органов
- Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов уровня субъекта Федерации
- Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов муниципального уровня
- Правовая политика в сфере установления юридической ответственности органов представительной власти и депутатов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы ответственности депутатов и органов представительной власти являются наиболее важными в современной России. Деятельность данных субъектов может оказывать огромное влияние на основные сферы жизни общества и по этой причине она должна осуществляться в интересах населения, которое непосредственно сформировало органы власти и надеялось на решение назревших проблем. Юридическая ответственность же обеспечивает поддержание должного уровня профессионализма в работе властных субъектов и гарантирует наличие пристального внимания со стороны депутатов к требованиям простого народа в рамках реализации своих прав и обязанностей.
На сегодняшний день, к сожалению, система ответственности представительной власти не разработана в должной мере. На федеральном, региональном и местном уровнях отсутствует единый механизм юридической ответственности представительных органов. Сложившаяся ситуация свидетельствует о недостаточной нормативно-правовой базе, что ведет к размытости механизма применения мер ответственности. Между тем многочисленные правонарушения депутатов парламентов на всех уровнях власти — невыполнение депутатских обязанностей, неявка на заседания палат и различных комитетов, игнорирование встреч с избирателями и других мероприятий, проводимых представительным органом власти — требуют применения эффективных мер юридической ответственности. Важность наличия действенного института ответственности представительной власти связана с тем, что представительство как качественная характеристика включает в себя не только право на свободные выборы, но и право контроля за деятельностью представительных органов и депутатов, а он невозможен без признания, а также законодательного закрепления ответственности депутатов.
Кроме того, складывающаяся общесоциальная и политическая ситуация вокруг деятельности выборных органов связана с неустранимым в сознании большей части общества убеждением о безответственности депутатов за результаты своей деятельности и о том, что их статус используется ими для выражения личных или корпоративных интересов. Все это ведет к снижению легитимности власти, доверия к ней, отрицанию ее ценности. Игнорирование данных вопросов может привести в конечном счете к компрометации в глазах избирателей не только отдельных депутатов, но также представительного органа власти, а вместе с тем и всего государства.
В связи с этим мы считаем, что на законодательном уровне должен быть предусмотрен единый механизм юридической ответственности в отношении депутатов и органов представительной власти за результаты своей деятельности, который способен поднять работу властных субъектов на более высокий уровень и повысить доверие к ним со стороны избирателей.
Злободневность темы обусловливает острота вопросов, касающихся выработки правовых мер борьбы с неправомерной деятельностью в аппарате представительных органов; формирования нормативных положений об ответственности за неправомерные деяния; обоснования концепции правовой политики, направленной на совершенствование законодательства в области юридической ответственности депутатов и органов представительной власти.
Обозначенный комплекс вопросов определил стремление автора осуществить общетеоретический анализ рассматриваемой проблемы и обусловил актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Теорией государства и права накоплен обширный объем знаний, посвященных общему понятию «юридическая ответственность», основаниям ее возникновения и прекращения, соотношению с родственными понятиями, такими как обязанность, наказание, принуждение. Данные проблемы рассматривались в трудах таких ученых, как
С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, О.А. Кожевников, М.А. Краснов, В.М. Лазарев, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Б.Л. Назаров,
Ж.И. Овсепян, И.С. Самощенко, М.С. Строгович, В.А. Тархов,
Р.Л. Хачатуров, Е.В. Черных, А.П. Чирков и др.
Вопросам юридической ответственности органов государственной власти, в том числе и представительных, а также депутатов в той или иной степени уделяли внимание С.А. Авакьян, М.В. Баглай, М.В. Варлен, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, О.В. Доронина, Н.А. Колосова, М.М. Курманов, С.В. Масленникова, Т.В. Милушева, И.С. Морозова, И.П. Окулич, Н.А. Петрова, С.Б. Поляков и др.
Не умаляя значимости трудов российских ученых, необходимо отметить, что комплексный анализ юридической ответственности органов представительной власти и депутатов в общетеоретическом аспекте на монографическом, в том числе диссертационном, уровне в правоведении не проводился.
Попытки некоторых авторов выяснить природу ответственности представительных органов и депутатов, выделить характерные признаки, основания и меры ответственности, показать её функциональную роль являются явно недостаточными, так как не затрагивают проблему целиком, а касаются лишь отдельных аспектов.
Объектом диссертационного исследования послужили общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования юридической ответственности органов представительной власти и депутатов.
Предметом исследования являются теоретические основы понимания юридической ответственности депутатов и органов представительной власти, механизм реализации юридической ответственности в деятельности вышеназванных субъектов, а также общетеоретические закономерности, признаки и классификации указанных явлений.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в комплексном общетеоретическом исследовании оснований и мер юридической ответственности в отношении органов представительной власти и депутатов, а также в формировании научно-теоретических основ создания единого эффективного механизма юридической ответственности в отношении данных субъектов.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующие задачи:
проанализировать и предельно четко разграничить позитивную и ретроспективную (негативную) юридическую ответственность;
выявить особенности ретроспективной и позитивной ответственности депутатов и представительных органов власти;
исследовать проблемы юридической ответственности органов представительной власти и депутатов на всех уровнях власти;
рассмотреть проблемы института депутатского мандата на современном этапе; установить взаимосвязь депутатского мандата и юридической ответственности;
изучить структурные элементы правового статуса депутата;
рассмотреть нормативную основу юридической ответственности органов представительной власти и депутатов за результаты своей деятельности;
выработать конкретные предложения, рекомендации по совершенствованию института юридической ответственности органов представительной власти и депутатов;
определить основные направления правовой политики в области ответственности органов представительной власти и депутатов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты.
Методологическая основа исследования. Цель и задачи настоящего исследования обусловили необходимость использования в работе различных методов. Основополагающим общенаучным методом познания правовой действительности была избрана материалистическая диалектика, раскрывающая закономерности взаимосвязи и развития явлений. В диссертационном исследовании применялись и другие научные методы: логический и его приемы анализа и синтеза, метод моделирования. Логический метод способствовал формированию дефиниций ключевых понятий. Использование приемов анализа и синтеза позволили всесторонне исследовать сущность юридической ответственности. Метод моделирования помог в создании идеальных моделей регулирования общественных отношений при надлежащем эффективном использовании мер юридической ответственности.
В качестве частноправовых методов использовались формально-юридический при изучении нормативно-правовых актов, толковании российского законодательства; сравнительно-правовой в ходе анализа законодательства зарубежных стран в сфере юридической ответственности органов представительной власти и депутатов.
Теоретическую основу работы составила специальная юридическая литература (как общетеоретического характера, так и отраслевых направлений). При написании диссертации автор опирался на труды исследователей, разрабатывающих вопросы юридической ответственности, сущности представительных органов власти, учения о правовой политике (С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, М.В. Варлен, И.В. Гранкин, Н.В. Исаков, М.А. Краснов,
Д.А. Липинский, А.П. Мазуренко, А.В. Малько, С.В. Масленникова,
Н.И. Матузов, И.П. Окулич, В.А. Рудковский, В.А. Тархов и др.).
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное общетеоретическое исследование юридической ответственности представительных органов и депутатов на всех уровнях власти, а именно на федеральном, региональном и местном.
Специфика исследования заключается в детальном анализе института юридической ответственности с позиции общей теории права. В работе дан подробный анализ сегодняшнего состояния института депутатской и парламентской ответственности, включая перспективы его развития.
Рассмотрение юридической ответственности депутатов и органов представительной власти в общетеоретическом аспекте позволяет сосредоточить внимание на наиболее общих закономерностях и характерных чертах парламентской и депутатской ответственности, сформировать общее представление о явлении, его сущности, месте и выполняемой роли в правовой действительности.
На основе теоретических обобщений и анализа современной правовой ситуации автором даются рекомендации по оптимизации механизма юридической ответственности представительных органов и депутатов.
Сформулированы предложения о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» и в иные федеральные законы, регулирующие ответственность органов и депутатов представительных органов власти за результаты своей деятельности.
В диссертации предпринимается попытка упорядочения оснований и мер юридической ответственности представительной власти в лице ее органов и депутатов для выстраивания в дальнейшем единого механизма юридической ответственности.
На основе анализа правовой ситуации формулируются предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики Российской Федерации в сфере установления юридической ответственности органов представительной власти и депутатов.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных теоретических положениях, выносимых на защиту:
-
Юридическая ответственность – это такое отношение к требованиям правовых норм, которое обусловливает их сознательное соблюдение и исполнение, а в случае нарушения – необходимость лица претерпевать неблагоприятные последствия в виде определенных лишений.
-
Представительство есть качественная характеристика, присущая работе как избранного органа власти, так и отдельного служащего, заключающаяся в представлении интересов населения. На современном этапе развития Российского государства более целесообразным станет наделение депутатов представительных органов «смешанным» мандатом, который будет сочетать элементы как свободного, так и императивного. Избранный вид мандата даст возможность народу контролировать своих представителей посредством таких институтов, как отчетность и отзыв, и в то же время полностью не ограничит парламентария в свободе его деятельности.
-
Институт отчетности депутата перед своими избирателями нуждается в должном юридическом оформлении на федеральном уровне. Необходимо предусмотреть не только обязанность, но и регулярность таких отчетов. В современный период институт отчетности о своей деятельности и освещение ее общих результатов за определенный период в СМИ будет способствовать поддержанию связи представителя с избирателями и укреплению доверия между этими субъектами.
-
Институт отзыва может стать эффективным инструментом, способным влиять на деятельность депутатов органа представительной власти субъекта РФ и местного самоуправления. В связи с этим необходимо закрепление на федеральном уровне норм, касающихся обязательного наличия такой меры ответственности, как отзыв в отношении депутатов регионального и местного представительного органа. Также следует конкретизировать в федеральном законодательстве основания отзыва и досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа власти регионального и местного уровней: систематическое (два раза и более), без уважительных причин невыполнение своих обязанностей, утрата доверия, совершение действий, порочащих статус парламентария.
На федеральном уровне по причине невозможности реализации процедуры отзыва конкретного депутата в связи с используемой в последнее время пропорциональной избирательной системой необходимо закрепить возможность избирателей инициировать процедуру досрочного прекращения полномочий депутата, закрепив за самим представительным органом право окончательно решать вопрос о сохранении или прекращении депутатского мандата. В отношении досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ необходимо установить в федеральном законодательстве единое основание применения данной меры ответственности, предусмотрев возможность конкретизации этого основания в законодательстве регионального уровня.
-
Закрепление в действующем законодательстве такого основания применения мер юридической ответственности, как «утрата доверия» населения на федеральном, региональном и местном уровнях в отношении представительных органов и депутатов, позволит поддерживать более тесную связь властных субъектов с избирателями. Поддержка политики представительных органов населением является обязательным составляющим элементом их функционирования и в случае утраты этого доверия дальнейшая деятельность органов власти будет противоречить самой сути представительства.
-
Введение безальтернативного применения мажоритарной избирательной системы на региональном и местном уровнях власти обусловлено тем, что лишь при использовании данного вида избирательной системы возможно существование одной из наиболее эффективных мер ответственности – отзыва депутата представительного органа. Это позволит прийти к единообразию в вопросах ответственности депутатов и выстраиванию единого механизма ответственности.
-
Низкий уровень культуры в поведении сегодняшних депутатов вызывает необходимость создания системы негативных санкций, наступающих за нарушение норм регламента органа представительной власти либо депутатской этики. Одновременно с этим представляется недопустимым применение к нарушителям мер ответственности, не предусмотренных в регламентах. Поэтому следует закрепить в регламентах палат дополнительные меры ответственности за нарушение норм. Диапазон может быть широк: лишение слова, выдворение из зала заседаний, временное ограничение размера денежного вознаграждения и т.п. Эффективно работающая система санкций в данной области будет способствовать повышению уважения представителей власти к своей работе и уровня культуры по отношению к коллегам.
-
Наделение избирателей правом по досрочному прекращению полномочий органов представительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, реализация которого могла бы происходить при помощи института непосредственной демократии, такого как референдум. Это позволит приблизить избирателей к реальной власти и не быть отстраненными в процессе принятия властных решений.
-
В настоящее время необходима разработка четкой процедуры ответственности в отношении коллективных субъектов. Механизм этой процедуры предполагает следующие действия: во-первых, признание ошибок и политических просчетов, которое должно осуществляться открыто с полным освещением в СМИ; во-вторых, принесение публичных извинений народу от имени всего представительного органа и конкретно от депутатов, занимавшихся разработкой «провального» законопроекта; в-третьих, освещение конкретных причин, помешавших реализовать поставленные задачи и указания на дальнейшие действия, которые планируется проводить в ближайшем будущем для решения указанных проблем.
-
Полноценная юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов возможна лишь при проведении взвешенной правовой политики, представляющей собой деятельность государства, которая базируется на праве и осуществляется правовыми средствами. В связи с этим можно выделить следующие основные направления правовой политики: более четкое и однозначное закрепление в федеральных законах правовых норм, касающихся ответственности депутатов и представительных органов государственной власти федерального, регионального и местного уровней; наделение граждан полномочиями по досрочному прекращению деятельности представительного органа через институты непосредственной демократии; расширение демократических начал государственной деятельности; усиление общественного контроля над деятельностью депутатов парламента и контроля со стороны самого представительного органа власти; повышение внимания органов власти к общественному мнению граждан в вопросах дачи оценки работе парламента и отдельно взятому депутату; совершенствование механизма юридической ответственности представительной власти за результаты своей деятельности.
В частности, нами разработаны следующие положения по совершенствованию законодательства:
а) внести изменение в существующий Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а именно исключить из подп. 2 п. 5 ст. 6 запрет граждан на проведение референдума по вопросу досрочного прекращения срока Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ;
б) пункт 1 ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» дополнить еще одним основанием для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, а именно непосещение по неуважительным причинам двух и более заседаний представительного органа;
в) дополнить Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» процедурой досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, осуществляемой субъектом РФ в виде принятия письменного решения, и процедурой досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, осуществляемой самим представительным органом в связи с письменным обращением определенного числа граждан;
г) установить в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» обязательную процедуру отчетности депутата перед избирателями за определенный период времени, результаты которой были бы доступны для публикации в СМИ и на официальных сайтах представительного органа власти;
д) закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» единое основание «утрата доверия» избирателей для последующей возможности применения мер ответственности в отношении как всего представительного органа власти (роспуск), так и в отношении депутата представительного органа (отзыв).
Теоретическая значимость работы. Полученные результаты представляют собой определенный вклад в научную разработку проблем теории государства и права, теории правовой политики, теории юридической ответственности, отраслевых правовых наук и могут быть использованы для дальнейшего научного анализа данного и смежных правовых явлений и процессов. Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии дальнейших преобразований и реформ в российском обществе. Выводы и предложения, сформулированные в работе, будут способствовать созданию и укреплению единого механизма юридической ответственности представительной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена формированием на основе системного анализа конкретных предложений по определению путей развития института юридической ответственности, которые могут использоваться в соответствующих видах деятельности. Результаты диссертационного исследования способны оказать практическую пользу в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин (например, конституционного права, муниципального права и др.), при написании курсовых и дипломных работ.
Разработанные предложения могут быть приняты во внимание Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления в части реализации права законодательной инициативы.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Саратовской государственной юридической академии. Основные теоретические выводы и положения нашли отражение в статьях автора, опубликованных в том числе в журналах, включенных ВАК Министерства образования и науки РФ в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук.
Отдельные положения работы докладывались на международных, всероссийских конференциях: Международной научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение»: IV Саратовские правовые чтения (г. Саратов, 3-4 июня 2011 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии «Право и его реализация в XXI веке» (г. Саратов, 29-30 сентября 2011 г.).
Структура работы обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Юридическая ответственность государства и его органов
Деятельность государства как любого субъекта правоотношений должна осуществляться в рамках ответственности, что гарантирует защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц от различного рода нарушений со стороны государственных органов и их должностных лиц. В связи с этим мы считаем, что установление юридической ответственности государства является характерной чертой правовой государственности. Это проявляется в виде закрепления государством правовых ограничений своей активности по отношению к обществу и личности, в принятии государством определенных обязательств, главная цель которых обеспечить защиту прав граждан, становление эффективных мер ответственности должностных лиц государства за неисполнение их обязанностей перед личностью и обществом в целом. Необходимо чтобы юридическая ответственность строилась на регулировании и охране общественных отношений, создании нормальных условий жизни общества, обеспечении законности и правопорядка, являлась одной из гарантий недопустимости концентрации власти и злоупотребления ею. Сложно переоценить важность юридической ответственности в работе государства и его органов. Ведь только деятельность государственных органов в рамках закона сможет обеспечить должный уровень защиты прав и интересов граждан. Именно по этой причине выстраивание правового государства с развитым гражданским обществом невозможно до тех пор, пока государство и его органы не будут находиться в системе ответственности.
Одна из главных целей юридической ответственности государства — обеспечивать общественно-полезную роль государства и не допустить использование ответственности в интересах органов власти за счет нарушения прав и свобод человека и гражданина. В отношениях с личностью это достигается путем возмещения причиненного противоправным деянием ущерба, применения мер ответственности в отношении причинителей вреда и предупреждения правонарушений государства и его органов1.
Одной из главных особенностей ответственности государства является факт того, что оно само устанавливает в отношении себя законодательные ограничения и меры ответственности. Установление данных ограничений напрямую зависит от того, на какой стадии развития находится гражданское общество, которое может оказывать существенное влияние на законодательный механизм установления юридической ответственности в отношении органов власти2. К тому же, движение к демократическому, правовому, социальному государству создает проблему установления пределов его деятельности. Государство в последнее время весьма активно воздействует на многие явления общественной жизни. Вместе с тем позитивная активность государства должна располагаться в определенных пределах, за которые оно не может выйти без ущерба для своей легитимности3.
Институт ответственности государства нельзя с полной уверенностью назвать элементом, который состоит исключительно из публичного или частного права. Дело в том, что право требования частного лица к государству будет частным, в связи с тем, что возникает в результате нарушения частной сферы лица. В свою очередь, обязанность государства по возмещению причиненного вреда носит ярко выраженный публичный характер в связи с тем, что возникает из публичных правоотношений в результате незаконного осуществления властных полномочий государственными органами .
Гражданская правосубъектность государства является специальной, ограниченной законом и включающей в себя цель в виде достижения общественного блага и обеспечения безопасности общества. Государство, в отличие от юридических лиц, не создано для участия в гражданских правоотношениях Его участие в них обусловленно особыми обстоятельствами. Государство, будучи особой организацией политической власти, не является юридическим лицом, а выступает в виде особого субъекта гражданского права, который, тем не менее наделен отдельными признаками юридического лица, которые связаны с имущественной ответственностью и имущественной обособленностью2.
По этой причине необходимо разграничить юридическую ответственность государства, юридическую ответственность государственных органов и их должностных лиц. Меры юридической ответственности, которые применяются в отношении государства, в законодательстве четко не прописаны и чаще всего носят политико-правовой и имущественный характер. Юридическая ответственность государственных органов и их должностных лиц выступает в виде закреплённых в законодательстве оснований (составы правонарушений), а также в виде конкретных предписанных санкций по субъектам . В связи с этим существенную значимость представляет выработка механизмов реализации юридической ответственности в отношении государства в целом, его органов и должностных лиц, что будет гарантировать более эффективную защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина.
Государство, как особый субъект, может нести ответственность и в рамках международной и в рамках национальной правовой системы. На международной арене оно фигурирует как субъект, обладающий особыми правами и обязанностями, а на уровне национальной правовой системы, основанной на принципе юридического равенства сторон, государство предстает перед нами равноправным субъектом.
Государство является универсальным субъектом международного права. В конкретных правоотношениях оно выступает в целом, а не в лице его органов и должностных лиц. Исходя из этого, на международной арене в отношении конкретного государства могут наступать неблагоприятные юридические, политические и экономические последствия в результате совершения каких-либо противоправных деяний. Международная ответственность государства может проявляться в различных формах, которые сложились исторически. К примеру, нематериальная ответственность может реализовываться в форме ресторации, сатисфакции и санкции, а материальная - репарации, реституции и субституции. Здесь важно подчеркнуть, что меры, применяемые международным сообществом в отношении государства-правонарушителя, так или иначе будут отражаться на всём населении этой страны.
В настоящее время Россия занимает одно из первых мест по количеству поданных жалоб и находится на втором месте после Турции по количеству вынесенных постановлений Европейским Судом по правам человека, которые признают государственную власть ответственной за нарушение правовых норм содержащихся в положениях Европейской Конвенции. «Следовательно, существуют серьезные изъяны в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом»1.
Конкретные решения вышеназванных проблем пока отсутствуют. Предложения о возмещении вреда пострадавшей стороне актами власти высказываются сегодня в основном учеными, работающими в отраслевых дисциплинах. При этом данные предложения не носят системного характера, относительно целей и последствий предлагаемых мер2.
Помимо этого государство ответственно и за качество действующего законодательства, совершенствуя его и ориентируя деятельность на восполнение пробелов и освобождение от противоречий. Нормативно-правовой акт налагает определенные обязанности на граждан, предоставляя известные права правительству; одновременно с этим нормативно-правовой акт налагает соответствующие обязанности на правительство, предоставляя гражданам определенные права. Государству необходимо подчиняться закону, как и каждому отдельному лицу3.
Ответственность государства в рамках национального права заключается в реализации, установленной в правовых нормах обязанности государства по возмещению ущерба, причиненного противоправными деяниями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Реализация юридической ответственности государства по действующему законодательству происходит как в публично-правовом (конституционная, административно-правовая), так и гражданско-процессуальном порядке4.
Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов уровня субъекта Федерации
Законодательные органы субъектов Российской Федерации представляют собой составной элемент системы органов государственной власти на региональном уровне. При осуществлении своей деятельности они руководствуются правилами, установленными в форме законов и иных нормативно-правовых актов. Данные органы являются и представительными, так как сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов. Отсюда следуют две их основополагающие функции — представлять народ и принимать законы.
Как отмечает В.А. Лебедев, при характеристике выборного органа субъекта РФ Конституция РФ не проводит различия между терминами «законодательный» и «представительный». Она характеризует их, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельности органа власти .
Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.
Определения представительного органа как высшего и единственного являются неразрывными. «Высший» говорит о высоком положении органа в структуре государственных органов и возможности влияния на иные звенья этой системы. Формулировка как «единственного» органа гарантирует невозможность осуществления законодательных функций другими органами. Характеристика органа как постоянно действующего показывает непрерывный режим работы органа представительной власти от момента легитимного избрания до окончания срока своих полномочий. В данном случае не идет речь о незамедлительном освобождении всех депутатов представительного органа от прежних полномочий и переходе на работу в представительный орган. Вариантов может быть много: все освобождаются от прежних дел и становятся на время профессиональными депутатами; никто не освобождается, а лишь периодически собираются на заседания; какая-то часть переходит на работу в представительный орган субъекта РФ, остальные же только присутствуют на сессиях. В любом случае орган считается функционирующим постоянно1.
Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ занимают особое место в системе государственных органов, включая в себя и соотнося свою деятельность с другими институтами власти, они образуют в совокупности с ними единое правовое поле государственного строя Российской Федерации. При всей своей значимости данные органы являются лишь частью общей системы государственной власти, поскольку только вместе с исполнительными и судебными органами, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации составляют единую систему государственных органов конкретного субъекта РФ2.
Статус органов государственной власти субъектов РФ определяется Конституцией РФ, федеральными законами, уставами и иными нормативно-правовыми актами субъектов федерации. Особенность данных органов заключается в том, что они не представляют из себя единой системы законодательной власти Российской Федерации. Это связано со спецификой разделенного законотворчества на федеральный и региональный уровень в федеративном государстве. В данном случае существует лишь одно требование — непротиворечие законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ законам, имеющим большую юридическую силу. Подобный подход к организации законодательной власти в Российской Федерации, является оправданным, поскольку субъекты РФ самостоятельны в вопросах формирования своих органов государственной власти. Тем не менее Конституция РФ закрепила принцип единства системы государственной власти, но его необходимо рассматривать вместе с принципом разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации и правами субъектов РФ на законодательство. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий устанавливает в отношении законодательных органов государственной власти РФ и законодательных органов субъектов РФ не горизонтальные, а не вертикальные отношения .
Представительный орган выступает органом государственной власти, избираемый населением. В связи с этим, его главное назначение - выражать (представлять) интересы населения; принимать, на основании объективного учета и анализа, законы субъекта РФ, а также принимать бюджет территории; участвовать в формировании государственных органов; выполнять контроль за исполнением законов и других актов, за состоянием дел на данной территории и за определенными сторонами деятельности других органов .
Однако рассматривая представительный орган субъекта Российской Федерации, следует напомнить о том, что помимо законодательных органов в связи с последними изменениями в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в данную группу обоснованно будет включить и главу субъекта Российской Федерации, который также стал соответствовать признакам представительности, таким как представление в ходе своей деятельности интересов граждан и выборности.
И если наличие первого признака не вызывает сомнений, то, говоря о выборности высших должностных лиц субъектов, необходимо сказать о целой россыпи ограничений или «фильтров», которые если и не превращают новые прямые выборы в «кривые», то по крайней мере изрядно увеличивают степень этой кривизны. Так, самовыдвиженцы на выборах могут теперь отсутствовать — этот вопрос оставлен в ведении субъектов РФ. Вводится своеобразный «президентский фильтр» («Президент РФ по своей инициативе может проводить консультации» с партиями и их кандидатами), помимо него добавились еще два: муниципальный (когда кандидат обязан собрать подписи от 5% до 10% местных депутатов или мэров) и криминальный (права избираться теперь лишены лица, «осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений») . Достаточно сложно на сегодняшнем этапе дать характеристику этим ограничениям, но все же мы склонны полагать, что тем не менее даже при указанных «фильтрах», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации стал составным элементом представительной природы на региональном уровне. Однако спорные вопросы по самой процедуре избрания и отзыва по-прежнему остаются. В данном вопросе мы разделяем точку зрения В.А. Черепанова, который считает, что главным недостатком новой системы является то, что для решения части важнейших вопросов, связанных как с выборами, так и отзывом губернаторов, используются не институты непосредственной демократии, отражающие волю народа, а несовершенные партийно-политическая и судебная системы, которые сами нуждаются в реорганизации. По мнению ученого должна быть установлена постоянная обратная связь между губернатором и населением региона с периодической отчетностью перед ними и возможностью досрочного прекращения полномочий по инициативе избирателей за неисполнение или ненадлежащее, исполнение полномочий, без привлечения судебной системы1. Однако уже в конце января 2013 года депутаты Государственной Думы приняли в первом чтении законопроект, который позволяет в субъектах Федерации проводить как прямые выборы губернаторов, так и непрямые, а именно Законодательными собраниями. Таким образом, фактически нивелируется принятый в мае 2012 года закон о переходе к прямым выборам губернаторов. Согласно данному законопроекту политические партии, которые присутствуют в законодательных собраниях, Государственной Думе, могут подать президенту не менее трех кандидатур для выборов на пост главы субъекта РФ. И уже президент предлагает из этого списка три возможных кандидатуры законодательному (представительному) органу субъекта РФ . В связи с этим вполне логично задаться вопросом, а была ли такая необходимость в изменении ранее существующего порядка назначения губернаторов Президентом РФ, если в итоге от идей расширения прав избирателей и наделения признаком представительности губернаторов снова открещиваются.
Юридическая ответственность представительных органов власти и депутатов муниципального уровня
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует понятие «представительный орган муниципального образования», но не содержит его определения, тем самым давая понять, что представительный орган существует лишь в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. При этом представительный орган выступает ключевым элементом местного самоуправления во всех муниципальных образованиях, кроме самых малочисленных1. Представительный орган местного самоуправления в наибольшей степени соответствует потребностям местных жителей, поскольку он является самоуправленческим по своей природе и предназначению. Это выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования .
Представительные органы обладают учредительными и нормотворческими функциями, которые заключаются в выработке депутатами решений, определяющих пути развития муниципального образования, учитывая при этом интересы населения. Главный признак представительного органа заключается в том что, формируясь выборным путем, он представляет интересы всего местного населения и вправе решать ключевые вопросы жизнедеятельности3.
Формирование представительного органа муниципального района имеет определенные особенности. Законодательство предусматривает создание равного представительства всех поселений, которые находятся в границах муниципального района, независимо от проживающего в поселениях населения.
Законом предусмотрены два варианта формирования представительного органа муниципального района:
1) из глав поселений, которые входят в состав муниципального района, и депутатов органов представительной власти данных поселений;
2) на муниципальных выборах.
Причем по общему правилу используются муниципальные выборы. При первом же способе лиц, получивших свои полномочия либо непосредственно от населения, либо от избранных населением представителей делегируют в состав представительного органа. Депутаты получившие свой мандат первым способом, выступают в тройственном качестве: 1) представителями жителей соответствующего поселения; 2) представителями делегировавшего их органа муниципальной власти; 3) представителями всех жителей муниципального района. Это существенно усложняет и без того сложную систему муниципального представительства, придавая ей черты комплексности1.
Законодатель старается как можно больше повысить правовой статус представительных органов местного самоуправления, в связи с чем вводит понятие исключительных полномочий, которые не могут быть изъяты у органа представительной власти и переданы иному органу муниципального, регионального или федерального уровня2. По ключевым же вопросам для муниципального образования, решения должны приниматься непосредственно населением1.
Следует также сказать, что полномочия представительного органа муниципального образования, закрепленные в законодательстве, не являются исчерпывающими. Установление дополнительных полномочий уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ вполне правомерно.
Представительная природа органа муниципального образования заключается и в его ответственности перед населением и государством, показывая тем самым его принадлежность к представительной демократии2.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления в процессе осуществления публичных дел должны действовать самостоятельно и под свою ответственность, (ч. 1 ст. 3). Благодаря этому появляется возможность возложения ответственности на представительные органы в качестве результата своеобразной оценки их деятельности . В связи с тем, что органу представительной власти местного самоуправления разрешено совершать определенные действия, которые могут повлечь помимо позитивных еще и негативные последствия, появляется необходимость создания условий, при которых будут защищаться интересы государства и населения, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов4.
Прежде чем переходить к исследованию классической ретроспективной ответственности, было бы ошибкой не обозначить позитивный аспект юридической ответственности. Пример позитивной ответственности содержится в ч.2, ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой местное самоуправление определяется как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В данном случае обозначен элемент самосознания, который помогает населению понять, что многое зависит от него самого. При этом на муниципальном уровне есть своя специфика позитивной ответственности. Особенность местного самоуправления заключается в том, что самоответственность населения в качестве позитивной юридической ответственности может дополняться негативной юридической ответственностью не только вследствие виновной деятельности представительного органа, но и в результате безответственного поведения самого населения1.
Установления федеральным законодателем ретроспективной ответственности органов представительной власти муниципальных образований подтверждена Конституционным Судом РФ. Для обеспечения законного характера деятельности органов местного самоуправления, а также защиты прав жителей муниципального образования от возможных злоупотреблений со стороны органов и депутатов, а также гарантирования муниципальным образованиям защиты от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация вправе предусматривать меры ответственности в отношении органов и депутатов муниципального уровня .
Помимо регулирования вопроса ответственности федеральным законодателем, в уставах муниципальных образований в обязательном порядке должны определяться виды ответственности представительных органов и депутатов, основания наступления такой ответственности и процедуру решения соответствующих вопросов.
В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
1) перед населением муниципального образования;
2) государством;
3) физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами1.
Рассмотрим же каждый приведенный выше пункт подробнее, проанализировав особенности ответственности представительного органа и депутата по отдельности. Мы считаем, что такой способ обеспечит более глубокий анализ исследования с выявлением большего количества особенностей и проблем такого комплексного института как ответственность.
Правовая политика в сфере установления юридической ответственности органов представительной власти и депутатов
Существование полноценной юридической ответственности органов представительной власти и депутатов возможно лишь при проведении целенаправленной правовой политики, которая позволит более полно раскрыть сущность, указать на проблемы и перспективы развития такого комплексного института как ответственность.
Начиная этот вопрос, было бы ошибкой, не уделить внимание самому термину «правовая политика». Такое явление как правовая политика состоит в объективной одновременной принадлежности и к праву, и к политике1. Большинство исследователей сходятся на том, что для достижения наиболее продуктивных результатов при взаимодействии права и политики необходимо находить оптимальный баланс между ними. Сам термин «правовая политика» говорит о том, что оба представленных феномена тесно связаны. Если политика представляет собой искусство возможного и целесообразного, то право является искусством добра и справедливости. Но эти функции не вступают в противоречие друг с другом2.
В научной литературе имеется большой плюрализм мнений по поводу содержания понятия «правовая политика».
Существующие в теории права дефиниции отражают три основных подхода к пониманию сущности правовой политики, которая определяется, во-первых, как комплекс целей, мер, задач, программ, установок; во-вторых, как явление; в-третьих, как деятельность различных субъектов права.
Определяя правовою политику как явление, например Н В. Исаков считает, что правовая политика это политико-правовое явление, которое формируется в результате системной и научно обоснованной деятельности общественных объединений и государства и направленное на выработку тактики и стратегии правового развития общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, создание механизма правового регулирования, развитие модели правового государства1.
Наиболее распространена точка зрения, согласно которой правовая политика представляет собой деятельность различных субъектов права. В рамках данного направления исследователи называют различные признаки такой деятельности (политико-правовой характер, целевой характер, научная обоснованность, официальность, публичность и др.), различные вариации субъектного состава (государственные и муниципальные органы власти, общественные объединения, иные институты гражданского общества, личность), а также многочисленные направления деятельности (совершенствование юридической системы, выработка стратегии и тактики правового регулирования, борьба с преступностью, обеспечение нрав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка и др.) и цели деятельности (построение правового государства, реализация его принципов, формирование высокого уровня правовой культуры) .
Ю.А. Титенко обозначает направленность деятельности, осуществляемой в рамках правовой политики. По мнению автора, правовая политика представляет собой научно обоснованную и системную деятельность различных субъектов права, направленную на выработку стратегии и тактики правового регулирования в целях наиболее полной реализации принципов демократического правового государства и гражданского общества1.
К.Л. Иванова подчеркивает официальный и публичный характер деятельности, осуществляемой в рамках правовой политики государственными и негосударственными структурами2.
В.А. Рудковский говорит о том, что правовая политика это стратегия (тактика) деятельности государства в правовой сфере, которая обусловлена общим политическим курсом и выражает официальную позицию государства по ключевым вопросам правового регулирования, направленная при этом на совершенствование существующего права в соответствии с устоявшейся определенной иерархией ценностей в обществе3.
Н.И. Матузов, рассматривая правовую политику в практическом плане, определяет ее как разностороннюю деятельность субъектов, которая сосредоточена на решении определенных задач и служит реализации конечной цели — построению правового государства4.
Правовая политика как комплекс мероприятий представляет собой совокупность действий, которые объединены единой социально значимой целью, и влекущие юридические последствия, направленные на преобразование правовой действительности в конкретной сфере общественной жизни5.
Помимо вышеназванных трех подходов к понимаю правовой политики, многие ученые предлагают рассматривать данное явление еще шире, так А.П.
Коробова в своем исследовании называет шесть значений, в которых используется выражение «правовая политика»1. Такая ситуация, разумеется, создает некоторые трудности в процессе решения как теоретических, так и научно-практических вопросов. Подводя итоги одного из научно-методологических семинаров посвященных правовой политике, Н.И. Матузов, в частности, отметил, что перед разработчиками проекта возникли определенные сложности, послужившие причиной несовпадения трактовок главного вопроса темы: как точнее и правильнее необходимо определить правовую политику2.
Наиболее удачный, по нашему мнению, подход к определению правовой политики предлагают Н.И. Матузов и А.В. Малько. Н.И. Матузов говорит о том, что правовая политика, которая является одной из разновидностей политики вообще (как родового понятия), представляет собой комплекс мер, идей, целей, задач, методов, которые реализуются в сфере действия права посредством права. Приведенное определение наиболее полно отражает сущность данного феномена. Оно показывает неразрывную связь правовой политики с идеями, установками и задачами, которые способствуют процессу изучения данного явления, и ориентирует на решение стратегических и тактических задач в правовой сфере4.
По мнению А.В. Малько, «правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности» . А.П. Мазуренко утверждает, что научная ценность данного определения состоит в том, что, во-первых, правовая политика понимается как реальная деятельность определенных субъектов; во-вторых, подчеркивается ее системный характер; и в-третьих, данное определение позволяет рассматривать это явление как результат абстрагирующей работы мышления2.
Стоит сказать, что выработка общего понятия правовой политики связана с трудностями, которые сопровождают любой процесс разработки научной категории и в этом нет ничего особенного. Речь идет о трудностях как объективного, так и субъективного характера. Наряду с этим добавляются и некоторые индивидуальные проблемы, в связи с особенностями объекта и предмета исследования .
На основании этого, можно сделать вывод о том, что правовая политика является сложным феноменом, имеющим двойственную природу. С одной стороны, она строится на праве, а с другой - это право, используемое как средство властвования и управления в политике4.
Похожие диссертации на Юридическая ответственность депутатов и органов представительной власти: общетеоретический аспект
