Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические и правовые основы становления и развития государственной гражданской службы 12
1.1. Институт государственной гражданской службы: природа, сущность и правовые принципы 12
1.2. Особенности правового статуса государственных гражданских служащих российской федерации 69
Глава 2. Нормативно-правовое и договорное регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации 83
2.1. Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы российской федерации 83
2.2. Договорное регулирование условий прохождения государственной гражданской службы на основе служебного контракта 89
2.3. Пробелы в регулировании правового статуса гражданских служащих: направления и способы их восполнения 103
Заключение 117
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 122
- Институт государственной гражданской службы: природа, сущность и правовые принципы
- Особенности правового статуса государственных гражданских служащих российской федерации
- Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы российской федерации
- Договорное регулирование условий прохождения государственной гражданской службы на основе служебного контракта
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации новой подотрасли права, что обусловлено качественным изменением законодательства о государственной гражданской службе и формированием служебного права, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.
На практике постоянно возникает проблема определения круга государственных структур (органов) и институтов, профессиональная деятельность в которых считается государственной гражданской службой. Дискуссионным является вопрос соотношения конституционного, административного, служебного и трудового статуса федеральных государственных гражданских служащих, особенностей их службы в федеральных государственных органах и положения гражданских служащих в государственных органах субъектов Российской Федерации.
Отмечая важность проблем, касающихся функционирования института государственной гражданской службы, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в нормативных правовых источниках не выработана единая позиция относительно структуры правоотношений государственных гражданских служащих, соотношения и роли конституционного, административного, служебного и трудового отраслей права в регулировании правового положения государственных гражданских служащих, понятийного аппарата служебного права, категорий «государственная» и «государственная гражданская служба», «государственный гражданский служащий» и «государственный служащий», классификации должностей государственной гражданской службы.
До настоящего времени остается нерешенной проблема соотношения федерального и регионального, локального и договорного регулирования правового положения государственных гражданских служащих, распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами в сфере государственной гражданской службы.
Продолжаются дискуссии и о поиске путей предотвращения и преодоления противоречий между государственными гражданскими службами различного уровня, понятий, способов и направлений восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, а также пределов применения норм различных отраслей российского права в определении правового положения различных категорий государственных гражданских служащих.
Особенно актуальными стали вопросы формирования общетеоретических понятий и правовых категорий государственной гражданской службы в регулировании правового статуса государственных гражданских служащих в связи с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, который, с одной стороны, конкретизировал правовое положение государственных гражданских служащих, а с другой, поставил ряд проблем, связанных с необходимостью принятия системы подзаконных нормативных актов (указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации) и возможностью применения трудового права.
Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы, осуществляемой государственными гражданскими служащими в интересах развития гражданского общества, укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных особенностей Российской Федерации и ее субъектов.
Реформирование государственной гражданской службы и четкое определение правового статуса государственных гражданских служащих с позиций общей теории права является одним из основных факторов, определяющих эффективность государственного управления, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы в Российской Федерации.
Названные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределили выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам государственной гражданской службы, по определению роли конституционного, административного (служебного), трудового законодательства в регулировании гражданской службы и правового статуса государственных гражданских служащих.
Анализу различных процессов и сторон становления и развития современной государственной службы посвящены работы С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, И. Р. Гимаева, В. Д. Граждана, A. А. Гришковца, В. К. Егорова, В. Г. Игнатова, А. Д. Керимова, И. Н. Куксина, B. В. Лазарева, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, В. М. Манохина, В. С. Нерсесянца, Р. А. Ромашова, В. П. Сальникова, С. В. Степашина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, А. И. Турчинова, А. Г. Хабибулина, Т. Я. Хабриевой, C. М. Шахрая, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Т. М. Шамбы, И. С. Яценко и др.
Большое значение имеет теоретико-методологический опыт, который был накоплен отечественной наукой в XIX - начале XXI столетия в сфере государственной службы. Проблемы государственной службы были предметом исследования в работах виднейших российских ученых и государственных деятелей Н. Н. Алексеева, М. А. Бакунина, Н. А. Бердяева, Б. П. Вышеславцева, A. Д. Градовского, В. М. Гессена, Н. Я. Данилевского, Н. А. Зверева, И. А. Ильина, Л. П. Карсавина, В. О. Ключевского, Н. М. Коркунова, С. А. Котляровского, С. А. Муромцева, Г. В. Плеханова, В. В. Розанова, В. В. Соловьева, М. М. Сперанского, Е. Н. Трубецкого, С. Л. Франка, Б. Н. Чичерина, А. С. Ященко и др.
Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение данной проблематики, можно назвать труды И. Балажа, Р. Бернхардта, М. Вебера, А. Гамильтона, М. Гравитца, И. Дъердя, Д. Елазара, Э. Карра, Д. Кеттла, Е. Мачкува, М. Моммзена, Д. Мэдисона, Н. Нэновски, В. Острома, Б. Питерса, К. Поппера, B. Раиса, Р. Роудза, Р. Пэнто, Р. Саватье, М. Сербана, Л. Фридмэна, К. Хессе, А. Шайо и др.
Отмечая проработанность отдельных проблем, связанных с темой диссертационного исследования, следует указать и на то, что в отечественной юридической науке в настоящий момент отсутствуют комплексные междисциплинарные монографические работы, посвященные, изучению рассматри ваемых в совокупности теоретических и правовых аспектов сущности и содержания процессов становления и развития институтов государственной гражданской службы, оптимального соотношения нормативного и договорного регулирования условий ее осуществления государственными гражданскими служащими, значения региональных и локальных актов органов исполнительной власти, должностных регламентов и служебных контрактов, заключаемых с государственными гражданскими служащими.
Представленное диссертационное исследование призвано восполнить обозначенные пробелы.
Объектом исследования является государственная гражданская служба как институт российского права, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Предмет исследования - это нормы права, регулирующие государственную гражданскую службу, теоретико-методологические, конституционные, нормативно-правовые и договорные условия осуществления государственной гражданской службы, анализ правоотношений государственных гражданских служащих, нормативное и договорное регулирование правовых отношений государственных гражданских служащих, юридические технологии, используемые в организации государственной гражданской службы, а также параметры, характеризующие условия осуществления государственной гражданской службы.
Цель работы заключается в осуществлении общетеоретического комплексного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации государственной гражданской службы, определения нормативного и договорного установления правового статуса государственных гражданских служащих на основе исследования федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актов, применения норм служебного права, выявления роли локальных нормативных правовых актов государственных органов (правил служебного распорядка, должностных регламентов, видовых служебных контрактов и др.) в осуществлении государственной гражданской службы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость постановки и последовательного решения ряда взаимосвязанных научных задач:
- изучить процесс становления системы государственной службы в ходе исторического развития Российского государства;
- провести исследование сущности и содержания основных теоретических концепций государственной гражданской службы, систематизировать и обобщить нерешенные и дискуссионные вопросы;
- подвергнуть анализу политико-правовую природу, институциональные и структурно-содержательные особенности организации государственной гражданской службы;
- осуществить характеристику нормативно-правовых оснований организации государственной гражданской службы, нормативного и договорного регулирования условий ее осуществления государственными гражданскими служащими;
- рассмотреть соотношение конституционного, административного, служебного и трудового права в регулировании условий поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской службы;
- проанализировать становление и развитие нормативного и договорного регулирования правового положения (прав, обязанностей и ответственности) государственных гражданских служащих;
- определить природу, значение, содержание и виды служебного контракта, рассмотреть его роль в индивидуализации условий прохождения государственной гражданской службы;
- выявить пробелы в законодательстве о государственной гражданской службе и предложить способы их восполнения.
Методологические основы исследования. В процессе исследования использован ряд общенаучных методов познания и подходов.
Системный подход дал возможность дать анализ принципов организации и функционирования института государственной гражданской службы.
Сравнительно-правовой метод использован при сопоставлении конституционно-правовых, межотраслевых и отраслевых нормативно-правовых актов, анализе опыта российской и зарубежной государственной службы, федеральной и региональных нормативных правовых актов.
Институциональный подход оказался весьма важным при исследовании важнейших элементов института государственной службы в законодательстве о государственной гражданской службе (законах и подзаконных нормативных актах).
Исторический подход использован при понимании эволюции, становления и развития государственной службы на разных этапах современности.
Комплексный теоретико-отраслевой характер исследования обусловил рассмотрения института государственной гражданской службы при помощи междисциплинарного синтеза, позволившего совместить теоретико-правовые модели с механизмами отраслевого регулирования, задействованными в процессе организации государственной службы в современной России.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, локальные акты государственных органов.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным исследованием, посвященным теоретико-правовым аспектам и анализу процессов становления, развития и современного состояния институтов государственной гражданской службы в Российской Федерации, межотраслевого анализа нормативно-правового статуса государственных гражданских служащих.
В диссертации с позиций современных научных подходов проведено исследование теоретических, методологических, исторических и правовых основ государственной гражданской службы, всесторонне исследовано правовое положение государственных гражданских служащих.
В юридической науке государственная гражданская служба рассматривается как целостная система, осуществляемая различными категориями гражданских служащих, оперирующих идентичными по содержанию принципами организации и деятельности государственных органов, в совокупности образующих единую систему публичной власти. Подобный подход обеспечивает взаимодействие государственных органов и способствует формированию эффективной модели функционирования публичной политической власти, реализация которой позволяет сочетать интересы государства и общества.
На основании проведенного анализа соискателем выдвигается и обосновывается концепция межотраслевого регулирования нормативно-правового статуса государственных гражданских служащих, основу которого составляют нормы конституционного, административного, гражданского и трудового права. При этом отмечается, что взаимодействие различных отраслей российского права в регулировании государственной гражданской службы носит сложный характер и строится на основании общих принципов и требований к государственной гражданской службе.
Основные положения, выносимые на защиту и обладающие элементами научной новизны:
- государственная гражданская служба связана с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти. Она осуществляется государственными гражданскими служащими на должностях государственной гражданской службы в государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти.
Становление государственной гражданской службы в данном качестве ведет к формированию новой подотрасли права - служебного права, опирающегося на межотраслевые нормативные правовые акты, которые различным образом влияют на институт государственной гражданской службы. Межотраслевое регулирование государственной гражданской службы опирается на нормы конституционного, административного, гражданского, служебного и трудового права;
- регулирование государственной гражданской службы и правового статуса государственных гражданских служащих осуществляется на основе федеральных (Российской Федерации), региональных (субъектов Российской Федерации), локальных (государственных органов) нормативных правовых актов и индивидуально-персонифицированных актов - служебных контрактов и регламентов.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г., определяющей систему государственных органов и общий правовой статус государственных служащих, данная категория лиц - представителей государства имеет определенные общие конституционные и профессиональные права, обязанности и гарантии. Правовой статус государственных гражданских служащих рассматривается на основе межотраслевого регулирования, опирающегося на конституционное, административное, гражданское, служебное и трудовое право:
- формирование институтов государственной гражданской службы и «служебного» законодательства в целом призвано стать одним из приоритетных направлений процесса обновления государственной гражданской службы. Темпы, стадии, методы и содержание становления данных институтов зависят, прежде всего, от наличия адекватной стратегии и политической воли центральных органов государства, типологических характеристик политического режима и характера их эволюции;
- определяющее значение в регулировании государственной гражданской службы имеют централизованные нормативные правовые акты, обусловленные федеративным устройством России, а также региональное законодательство о государственной гражданской службе, которое находится на стадии становления в субъектах Российской Федерации. При этом отстаивается приоритет федерального законодательства о государственной гражданской службе;
- в условиях реформирования государственной гражданской службы возрастает роль локальных нормативных актов органов исполнительной власти, которые определяют правила служебного распорядка, должностные регламенты, положения о режиме работы, структуре и функциях отделов и служб государственных органов, которые должны соответствовать федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации;
- неуклонное усиление договорных начал в регулировании условий прохождения службы государственных гражданских служащих связано с реформированием государственной гражданской службы и заключением служебных контрактов, которые вводят элементы частного права в установлении условий осуществления государственной гражданской службы;
- повышение роли служебного контракта в качестве основания поступления на государственную гражданскую службу, определения порядка ее прохождения и прекращения, значение которого заключается в том, что основательно усиливается договорное осуществление государственной гражданской службы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения и критического анализа содержания материалов по исследуемой проблематике формулируется теоретическая концепция взаимодействия и условного разделения публичной власти, публичного и частного права в установлении и развитии правового статуса государственных гражданских служащих, в повышении значения договорного регулирования прохождения государственной гражданской службы на основе заключения служебного контракта.
Обобщения и выводы, сделанные диссертантом в работе, представляют интерес для исследований в сфере теории и истории государства и права, теории и практики конституционного, административного, гражданского, трудового и иных отраслей права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы в правотворческом процессе при подготовке нормативных правовых актов, закрепляющих принципы организации и осуществления государственной гражданской службы, в установлении требований, предъявляемых к субъектам государственной гражданской службы, в сфере разработки и заключения, определения содержания и видов служебного контракта государственного гражданского служащего, а также в процессе правоприменительной деятельности, осуществляемой государственными гражданскими служащими.
Кроме того, они могут быть использованы при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по конституционному, административному, служебному и трудовому праву, а также при подготовке спецкурсов по проблемам государственной гражданской службы для курсов повышения квалификации кадров.
Апробация результатов диссертационного исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные результаты исследования получили апробацию в выступлениях и тезисах докладов на российских и региональных научно-практических конференциях, а также в ходе учебного процесса в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.
Разработанные диссертантом предложения были использованы при подготовке ряда законопроектов Республики Башкортостан, в том числе по законодательству о государственной гражданской службе.
Отдельные положения диссертации нашли отражение в Посланиях Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию - Курултаю - Республики Башкортостан с 2000 по 2005 гг., а также при подготовке новой редакции Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Институт государственной гражданской службы: природа, сущность и правовые принципы
Стабильность и динамизм развития Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от эффективности систем управления ее субъектов и в немалой степени - от состояния их государственной. Основой изучения современной государственной гражданской службы является российское законодательство последних десяти лет, где ведущее место занимают федеральные законы, «О системе государственной службы Российской Федерации»1, «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 1, ст. 1) определено, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Принятие нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.
Для реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации» на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который закрепил как конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать государственный служащий.
В соответствии с названной Программой в 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службы, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.
Вступление в силу названного Закона вызвало необходимость разработки проектов других федеральных законов: «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе», «О внесении изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О муниципальной службе».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27 июля 2004 г., по своей сути является Трудовым кодексом для российских чиновников. Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта1.
В специальной юридической литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю. Н. Ста-рилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий» .
По мнению А. П. Алехина, «государственная служба в широком смысле слова сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выпол-нение служащими своих обязанностей в государственных органах» .
Особенности правового статуса государственных гражданских служащих российской федерации
При осуществлении государственной гражданской службы правовой статус и правоотношения, в которые вступают гражданские служащие, носят сложный многоотраслевой характер. В зависимости от содержания, формы проявления и субъектного состава правовое регулирование гражданской службы и правоотношений гражданских служащих, в которые они вступают в процессе выполнения своих служебных обязанностей, можно рассматривать в различных направлениях.
В связи с административной реформой объективно усилилось внимание к анализу правового статуса гражданских служащих, особенностям правовых связей, в которые они вступают, структуре правоотношений, складывающихся в процессе прохождения и осуществления государственной гражданской службы.
В литературе в настоящее время предлагаются различные, нередко взаимно исключающие, концепции правоотношений государственных гражданских, служащих. Основными из них являются государственно-правовая (конституционная), административная, служебная, служебно-трудовая и трудовая характеристики правового положения государственных гражданских служащих.
Конституционное направление основывается на нормативных положениях Конституции РФ, Конституциях (Уставах) субъектов РФ и других государственно-правовых актах, регулирующих порядок образования, систему, структуру и направления деятельности исполнительных органов власти.
С точки зрения правового регулирования гражданской службы и определения правового статуса гражданских служащих в Конституции Российской Федерации можно выделить две группы норм: одни из них непосредственно влияют на специфику правоотношений (правовой статус) государственных гражданских служащих; другие распространяются на гражданских служащих как граждан Российской Федерации, обладающими общими правами человека и гражданина.
К первой специализированной группе конституционных норм относятся: ст. 10, согласно которой «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»; ст. 11, в соответствии с которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ; ст. 15, которая устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы; ст. 32, предусматривает равный доступ к государственной службе всех граждан Российской Федерации; ст. 53, устанавливает право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, а также ряд других конституционных.
Ко второй группе следует отнести общие нормы, предусмотренные главой 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». Основными из них являются: ст. 19 - устанавливает равенство всех перед законом и судом; ст. 22 - предусматривает право на свободу и личную неприкосновенность; ст. 24 - устанавливает обязанность органов государственной власти и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; ст. 35 -предусматривает право частной собственности; ст. 37 - предоставляет право свободно распоряжаться своими способностями к труду; ст. 40 -право на жилище; ст. 41 - право на охрану здоровья; ст. 43 - право на образование; ст. 44 -свобода творчества; ст. 46 -право на судебную защиту, а также другие аналогичные нормы Конституции РФ.
Административно направление характеризует систему и организацию деятельности исполнительных органов государственной власти, предусматривает отношения власти и подчинения, в котором преобладающее значение имеет правовое положения государственных служащих как лиц, наделенных властными (административными) функциями.
Характеристика правового статуса государственных служащих как лиц, наделенных государственной властью, длительное время преобладала в литературе советского периода (Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, Б. М. Лазарев, и др.). Она была ориентирована на полное подчинение государственных служащих государству в лице руководителя государственного органа (представителя нанимателя). Правовой статус и правоотношения гражданских служащих рассматривались в основном с позиций административного права и иные подходы не рассматривались.
Наиболее последовательно административно-правовую концепцию статуса государственных гражданских служащих отстаивает Гришковец А. А., который, в частности, утверждает, что «государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именно в рамках административного права, т. к. нормы данной отрасли уже сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе» .
Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы российской федерации
Государственная служба выступает механизмом профессионального и нормативно-установленного обеспечения реализации Конституции Российской Федерации 1993 г. и иных законов Российской Федерации в интересах граждан, защиты их прав и свобод. Именно государственная служба как государственно-публичный институт способна в значительной степени обеспечить целостность и эффективность государственного управления, стабильность общества. В связи с этим становление и развитие государственной службы, прежде всего в рамках конституционного и административного права, обеспечивает ее целостность и единство, приращение ее системных качеств.
Особое значение для государственной службы имеют нормы конституционного права. Государственная служба развивается и реформируется на основе установленных Конституцией Российской Федерации принципов и положений, относящихся к следующему: - к основам конституционного строя (ст. 1-16); - к правам и свободам человека (ст. 17-64); - к федеральному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79); - институту президентства (ст. 80-93); - Правительству Российской Федерации (ст. 94-109); - к судебной власти (ст. 118-129).
Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами трудового права. Часть норм, входящих в институт государственной службы, относится к финансовому праву: это нормы, регулирующие должностные оклады, надбавки к ним, компенсационные выплаты, налоги и в целом финансирование государственной службы. Некоторые правовые нормы относятся к пенсионному праву (о пенсионном обеспечении государственных служащих), к уголовному праву (об уголовной ответственности государственных служащих в случаях и порядке, установленных законодательством), гражданскому праву (о материальной ответственности государственных служащих за причиненный по их вине ущерб).
Особое влияние на развитие и становление государственной службы оказывают нормы административного права. С его помощью регулируются отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферы государственного управления. Достижения административного права позволяют подойти к осмыслению концепции государственной службы как особого правового института.
Развитие нормативно-правовой базы государственной службы делает особенно важным формирование новых комплексных отраслей права и (или) законодательства. Большое значение, на наш взгляд, имеет при этом наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права.
Укрепление государственной гражданской службы Российской Федерации не может быть самоцелью. Оно должно служить созданию сильного государства, обеспечению целостности и стабильности государственной власти. С другой стороны - сохранение государственной целостности как федеративного государства, единой системы государственной власти является фундаментом сохранения и развития единой и целостной государственной службы Российской Федерации. Государственная служба выступает институтом государства, формой профессионального участия граждан в реализации его функций и полномочий. Государственная служба развивается в рамках и на основе принципов российского государства, закрепленных Конституцией Российской Федерации, поэтому принципиально важным является понимание роли Конституции Российской Федерации, федеральных законов как правового фундамента создания и функционирования государственной службы Российской Федерации, ее единства и целостности.
Ведущую роль в обеспечении единства и целостности государственной службы Российской Федерации играют легитимно принятые цели и социальные ценности, развернутые в принципы ее построения и функционирования. Цели и задачи мобилизуют, организуют и контролируют деятельность государственных служащих. Разумеется, этими целями, задачами, ценностями государственной службы должны быть стратегия и приоритеты государства с учетом относительно ограниченных по сравнению с другими институтами государственного управления возможностей самой государственной гражданской службы, ее специфических функций, которые не совпадают с функциями государства. Основными задачами непосредственно государственной гражданской службы являются охрана конституционного строя; суверенитета и независимости Российской Федерации; ее федеративного устройства; защита прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации; практическое осуществление Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, исполнение компетенции и полномочий государственных органов и др.
Государственная служба развивается в рамках и на основе принципов российского государства, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поэтому принципиально важным является понимание роли Конституции Российской Федерации, федеральных законов как правового фундамента создания и функционирования государственной службы, ее единства и целостности. В Конституции России, на первый взгляд, трудно обнаружить конкретный регламент государственной службы, но логично определяется целый ряд положений, закладывающих ее основы. Часть 2 ст. 4 закрепляет верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, часть 3 ст. 5 - единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской
Договорное регулирование условий прохождения государственной гражданской службы на основе служебного контракта
Договорное регулирование условий прохождения государственной гражданской службы основывается на принятии служебного контракта, понятие которого дает ст. 23 Федерального закона о государственной гражданской службе.
Служебный контракт пришел на смену трудовому договору, ранее заключаемого с государственными служащими в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ. Между служебным контрактом гражданского служащего и трудовым договором работником наемного труда много общих признаков, но есть и существенные отличия.
Заключение служебного контракта, в отличие от трудового договора, регулируемого законодательством о труде, предусматривается не только при поступлении на гражданскую службу (с гражданином, поступающим на гражданскую службу), но и с гражданским служащим о прохождении гражданской службы и при замещении должности гражданской службы.
Служебный контракт определяется как «соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».
По нашему мнению, служебный контракт обладает рядом специфических признаков и особенностей:
- во-первых, заключение служебного контракта при поступлении на гражданскую службу является обязательным как для представителя нанимателя, так и для каждого гражданина, поступающего на гражданскую службу. Организационные меры по обеспечению процедуры заключения служебного контракта и юридическая ответственность за правильность его заключения или его отсутствие лежит на руководителе государственного органа (представителе нанимателя);
- во-вторых, служебный контракт является актом применения законодательства о гражданской службе, который устанавливает юридический факт поступления на гражданскую службу - регламентирует права и обязанности представителя нанимателя (руководителя государственного органа) и гражданского служащего;
- в-третьих, служебный контракт подтверждает добровольное поступление на гражданскую службу и ее последующее осуществление. Исключение из этого общего правила составляют два случая. Первый - принятие на гражданскую службу выпускника Вуза, который в соответствии со специальным договором должен пройти гражданскую службу в течение определенного срока, установленного соглашением сторон (п. 3 ч. 4 ст. 24 Закона). Можно предположить, что добровольность поступления на гражданскую службу определяется заключением договора о профессиональной подготовке молодого специалиста в учебном заведении. Второй случай - перевод гражданского служащего на другую должность по служебной (производственной) необходимости, в частности, для замещения временно отсутствующего гражданского служащего (ст. 30 Федерального закона);
- в-четвертых, служебный контракт является разновидностью (формой) договорных отношений, т. е. предусматривает договорное установление основных условий гражданской службы на основе добровольного соглашения, в котором стороны являются равноправными субъектами реализации законодательства о гражданской службе. Разумеется, определяющее значение в этом договорном процессе имеет мнение и реальные возможности руководителя государственного органа, а также императивные нормы законодательства о гражданской службе;
- в-пятых, на основе служебного контракта решается достаточно сложная проблема «перевода» общих нормативных положений законодательства о гражданской службе в плоскость индивидуально-конкретных служебных отношений. При этом может возникнуть и, как показывает практика, возникает сложнейшая коллизия соотношения централизованного нормативного регулирования гражданской службы и конкретных персонифицированных условий гражданской службы;
- в-шестых, содержанием служебного контракта являются конкретные права и обязанности сторон (руководителя государственного органа и гражданина или гражданского служащего), которые в основном определяются замещаемой должностью и должностным регламентом;
- в-седьмых, одно из требований, предъявляемых к служебному контракту, состоит в том, что при его заключении и на его основе нельзя ухудшать условия прохождения гражданской службы или ущемлять права гражданского служащего, установленные Федеральным законом о гражданской службе, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. п. 5 ч. 4 ст. 24 Федерального закона).
Требование, запрещающее ухудшать условия прохождения гражданской службы, является общим, не достаточно определенным как по форме, так и по содержанию. Относительно доступно можно выявить соотношение служебного контракта и нормативных условий гражданской службы, предусмотренных Федеральным законом о гражданской службе. Но достаточно сложно, а чаще почти невозможно это сделать в отношении условий службы, регулируемых другими федеральными законами, в частности, Трудовым кодексом РФ.
Возникает закономерный вопрос о пределах и критериях указанного запрещения. Означает ли запрещение ухудшения правового положения гражданского служащего, предусмотренное ст. 24 Закона о гражданской службе, что оно охватывает все федеральное законодательство, регулирующее труд (службу) гражданских служащих, в том числе нормативные положения ТК РФ, или имеется в виду только служебное (административное) законодательство о гражданской службе)?
В данном случае возможны два подхода, которые существенно влияют на правовой статус гражданского служащего и особенности заключения служебного контракта. Если на поставленный вопрос ответить утвердительно (узкое понимание указанного требования), т. е. иметь в виду только законодательство о государственной гражданской службе, то это противоречит ст. 73 Закона о гражданской службе, который предусматривает возможность применения трудового законодательства. Если придать рассматриваемому нормативному положению широкое понимание этого требования, в соответствии с которым условия служебного контракта не должны противоречить любому, в том числе трудовому законодательству, то возникает вопрос о пределах его применения. Особенно остро этот вопрос возникает при наличии пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе.
