Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историография проблемы 20
1.1. Программы обеспечения развития образования в истории России XX века 20
1.2. Анализ современных региональных программ развития образования 58
1.3. Взаимодействие федеральной и региональных программ в условиях государственно-общественного управления образованием 78
Выводы по первой главе 99
ГЛАВА 2. Организационно-педагогические условия совершенствования системы взаимодействия федеральной и региональной программ развития образования 106
2.1. Основные принципы и механизмы успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования 106
2.2. Примерная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования в современных условиях 126
Выводы по второй главе 140
Заключение 143
Библиография 148
Приложения 174
- Программы обеспечения развития образования в истории России XX века
- Анализ современных региональных программ развития образования
- Основные принципы и механизмы успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования
- Примерная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования в современных условиях
Введение к работе
Современная стратегия развития российского образования формируется в новых условиях, порождённых коренными социально-экономическими изменениями в стране. Требуется поиск и внедрение принципиально новых подходов к управлению образовательными системами на всех уровнях.
Одна из ближайших целей модернизации системы российского образования - формирование оптимальной отраслевой модели управления, в которой "будут чётко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. При этом очевидна потребность учесть, систематизировать и использовать накопленный в регионах опыт по модернизации региональных систем образования, органично «вписав» его в общий процесс модернизации отечественного образования.
Сложный характер модернизации образования отражает характерную для РФ многомерность и вариативность, выраженную в огромных масштабах образовательного пространства страны и его социальной стратификации, что требует выработки адекватной этому системы управления.
В связи с происходящими в России процессами формирования принципиально новых административно-территориальных образований — федеральных округов, усилением роли субъектов Федерации в решении социальных проблем, формирование образовательной стратегии становится объектом взаимодействия органов всех уровней и, прежде всего, федерального и регионального.
Важнейшим процессом в общем ходе реформирования образования с начала 1990-х гг. является процесс регионализации образования. Его цель -создание (из совокупности многих разрозненных и неравных по уровню компетентности элементов) относительно стабильной образовательной системы, развивающейся в соответствии с экономической и социально-культурной трансформацией России. В сложных, нестабильных социально-экономических условиях именно в субъекты федерации переносится акцент в решении задач реструктуризации образовательной системы, формирования инновационных образовательных полей, в которых возможно не только сохранить, но и создать условия для возрождения образовательного потенциала нации. На высшем уровне отмечена необходимость передачи школ в ведение субъектов федерации с приданием им государственного статуса при возможности делегирования части полномочий на муниципальный уровень.
Создание децентрализованной системы предполагает более эффективное использование имеющегося потенциала путём создания горизонтальных связей, обмена информацией, учебно-программной документацией, методическими разработками, технологиями обучения, совместной подготовкой и переподготовкой педагогических кадров. Таким образом, системообразующий элемент процесса регионализации образования - выработка региональных стратегий развития образования.
Региональная стратегия развития образования связана с необходимостью учёта особенностей каждого субъекта Федерации, создаёт возможность привести в соответствие с потребностями регионального рынка труда структуру и качество подготовки специалистов. Она позволяет также полнее учитывать влияние на подрастающее поколение социокультурной среды региона, обеспечивать интеграцию жизни различных этносов, взаимосвязь между национальными культурами, реализацию региональных и общегосударственных социокультурных программ. Подобный подход предполагает выработку каждым регионом стратегии развития образования, отражающей, с одной стороны, его социально-экономические особенности, научно-образовательные и культурные традиции, с другой - вхождение в качестве неотъемлемой части в федеральное образовательное пространство.
На протяжении 90-х тт. наблюдался интенсивный рост числа территориальных программ и проектов развития образования. В то же время стало очевидным, что процесе их разработки осуществляется при отсутствии щ стратегического осмысления, специальной теории и точно выверенной практики.
В последние годы ведущей тенденцией эволюции отечественного образования становится его федерализация как новое качество процесса регионализации образовательной системы. Эта тенденция знаменует переход российской образовательной системы в новое качество: от образовательного унитаризма через регионализацию образования к образовательному федерализму. Последний органически сочетает в себе два встречных потока - регионализацию и интеграцию образования, повышение уровня Ф- самостоятельности, комплексности образовательного развития регионов и укрепления единства, целостности образовательного пространства России.
На заседании Госсовета РФ по вопросам реформы образования 29 августа 2001 г. отмечалось, что по Конституции России образование - это сфера совместного ведения федерации и её субъектов /118/. Поэтому необходимо, с одной стороны, иметь единую государственную политику в области образования с целью обеспечения единого образовательного пространства и единого ~ высокого образовательного стандарта на всей территории страны, а с другой - чётко определить сферу ответственности всех уровней власти и совместными усилиями решать.стратегические задачи и текущие проблемы.
Проведение настоящего исследования потребовало подбора и уточнения понятийного аппарата проблемы.
Модернизация образования — процесс поэтапного приведения его в соответствие с новыми, современными требованиями под влиянием не столько
I „ - . внутренних противоречии, сколько внешних социально-экономических условии.
Регион (лат. regio, -onis - направление, граница, область, округ) -территория, часть страны, мира, определяемая некоторой общностью — экономической, географической, культурной, национальной, политической.
Целевая программа — это нормативная модель процесса, определяющая исходное состояние системы, образ желаемого будущего, состав и структуру "' действий по переходу от настоящего к будущему, направленная на выполнение чётко обозначенной цели и получение конкретного результата. (изменения) в % заданный промежуток времени с использованием определенных финансовых и других ресурсов. В отличие от концепции, содержащей идею, замысел развития и стратегии, задающей направление, программа содержит практические меры, направленные на достижение цели. Благодаря реализации целевых программ через переходы в пределах одного качественного состояния система управления должна обеспечивать непрерывное развитие, т.е. переход в новые качественные состояния.
Региональная программа предполагает постановку задач, оценку ситуации и результатов деятельности с учётом географической, экономической, научно-образовательной, культурной, демографической и другой общности образовательных или иных сфер деятельности, значимых для региона.
Региональная целевая социальная программа включает в себя следующие неотъемлемые структурные элементы: 1) анализ региональной ситуации и определение проблемы развития образования; 2) направления и задачи развития; механизмы и обеспечение развития программы в целом и отдельных проектов; план действий по решению задач программы, подпрограммы или проекта; 5) ожидаемые результаты (эффекты) программы, способы их оценивания (мониторинг программ).
О региональных программах развития образования впервые заговорили в конце 80-х годов, когда педагогическая и научная общественность СССР начала движение за обновление образования в стране. Эти программы были одними из первых попыток преодоления единообразия, унифицирования образования. І
Управление понимается как деятельность руководителя, направленная на достижение конкретного состояния объекта или спрогнозированного результата.
Функции управления: прогнозирование, программирование, планирование, организация, ч регулирование, контроль, анализ, корректирование, стимулирование, являясь особыми видами действий, отличают собственно управленческую деятельность от педагогической деятельности. Особенностью управленческой деятельности в образовании является ее возможность эффективно влиять на состояние и развитие управляемого объекта.
Управление образованием - как целеустремленная деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования.
Программно-целевое (или программное) управление — тип управления, основанный на разработке и реализации целевых программ, предполагающий создание новых моделей взаимодействия на всех уровнях, направленных. на переход Системы в новое качественное состояние, т.е. на результат.
С начала 1980-х гг. программно-целевой подход начинает играть роль технологической основы современного управления, и его применение становится решающим условием повышения эффективности руководящей деятельности.
Программно-целевая форма управления образованием впервые была введена Министерством образования РСФСР в 1990-1991 годах при разработке программы «Российское образование в переходный период: программа стабилизации и развития».
Уже тогда стало очевидно, что данная федеральная программа должна опираться на целостную, гомогенную, по отношению к ней, систему региональных программ. В связи с этим был проведён конкурс, давший первое поколение таких программ уже к весне 1991 года
Управление программой - особая деятельность, предназначенная для обеспечения целенаправленности и организованности совместной деятельности участников выполнения программы, а в конечном счёте для достижения общих целей при разумных затратах времени, усилий, ресурсов.
Наибольшая сложность в управлении программами, как показывает опыт, возникает именно на стыках программ разных уровней, причём особое значение в этом отношении имеет проблема-состыковки федеральной и. региональных программ развития образования.
В ходе подготовки диссертации мы опирались на исследования в области: - историко-педагогического анализа реформирования образования и управления им (Анисимов В.В., Блинов В.И., Богуславский М.П., Даватор Р.Л., Днепров Э.Д., Корнетов Г.Б., Королёв В.Г., Липник В.Н., Паначин Ф.Г., Певзнер М.Н., Прокофьев М.А., Равкин З.И., Суколенов И.В., Цирульников A.M. и др.); общих вопросов управления образованием (Васильев Ю.В., Ильенко Л.П., Конаржевский Ю.А., Кондаков М.И., Кондратов П.Е., Костяшин Э.Г., Кривошеее В.Ф., Кричевский В.Ю., Майоров А.Н., Новичков В.Б., Орлов А.А., Третьяков П.И., Ушаков К.М. и др.);
Методологических основ новых подходов к управлению образованием в переходный период развития российского общества (Бочкарёв В.И., Габдуллин Г.Г., Гершунский Б.С, Громыко Ю.В., Загвязинский В.В., Заир-Бек Е.С., Кривошеев В.Ф., Лазарев B.C., Лебедев О.Е., Маскин В.В., Моисеев A.M., Поляков С.Д., Поташник М.М., Роговцева Н.И., Слободчиков В.И., Тряпицына А.П., Чечель И.Д., Шакуров Р.Х., Шамова Т.И. и др); - общих основ управления программами (Бурков В.Н., Новиков Д.А, Поздняков В.В., Пригожий А.И., Тейлор Ф.У., Шапиро В.Д., Шеремет В.В. и др.).
Территориальные проблемы образования и научные основы формирования региональной образовательной стратегии, принципы регионализации и саморазвития образовательных систем достаточно глубоко исследованы и отражены в научных публикациях Аитова Н.А., Андреевой Е.И., Бармина Н.Ю.,
Бутко Е.А., Вырщикова А.Н., Гильманова С.А., Глазунова А.Т.,
Гостева А.В., Даринского А.В., Довжко Ф.Е., Комарова Б.С.,
Кошкина B.C., Куликова В.Б., Левинтова А.Е., Леднева B.C.,
Лексина В.Н., Петрова Ю.М., Подобеда В.И., Рогозиной И.Д.,
Семёнова В.Д., Скворцова В.Н., Сковородникова В.В. Смирнова И.П.,
Шатона Г.И. и других учёных.
Важные содержательные аспекты развития единого образовательного пространства и его региональных подсистем содержатся в разработках
Анисимова В.В., Кязимова К.Г., Лейбовича А.Н., Никитина М.В., Новикова П.Н.,
Рыковой Е.А., Савиной М.С., Федотовой Л.Д., Шароновой Н.В., Читаевой О.Б., Якубы О.А.
Однако, работы, отражающие всю совокупность этой широкой темы в национально-региональном аспекте, отражены лишь в немногих публикациях последних лет (Аверкин В.Н., Гаранин Л.А., Гревцев Г.С., Кадакин В.В., Моисеенко В.В., Мигаль В.И., Тхагапсоев Х.Г.), что можно объяснить особой сложностью и многогранностью проблемы.
В ряде кандидатских и докторских диссертаций (Богоутдинова Р.З., Гудков Й.П., Каргиева З.К., Моисеева Л.В., Петровичев В.М., Проданов И.И., Редько Л.Л., Сладкова Н.М., Шугай Н.И. и др.) анализировались различные вопросы управления региональным образованием, в т.ч. информационные, экономические, правовые, кадровые проблемы управления региональными образовательными системами.
В последние годы преобладают исследования, раскрывающие специфику не столько регионального, сколько муниципального уровня управления образованием (Баскаев P.M., Бредихин Г.А., Горчаков, М.Н. Гулько, А.А., Ечкалова Г.Г., Рытов А.И.).
В современных исследованиях по проблемам регионализации образования отмечается, что взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере образования может быть реальным только на основе интеграции возможностей и усилий федеральных, региональных и местных властей, самих образовательных учреждений, академической и гражданской общественности. Его целесообразно регулировать путём не подписания общих договоров и соглашений, а совместной разработки и утверждения конкретных программ развития региональных систем с чётким определением обязательств каждой из сторон.
Исследователями обоснованы основные принципы формирования региональных программ развития образования (каждому субъекту РФ - свою программу развития единой и в основном самодостаточной региональной системы образования; инициатива по разработке региональных программ развития образования принадлежит органам государственной власти субъектов РФ; составной частью региональных программ развития образования является решение вопросов о межбюджетных отношениях в их финансировании и др.).
Выявлено, что решение региональных задач образования путем формализации их через программы позволяет сконцентрировать ресурсы, разработать наиболее оптимальный путь для достижения результата в намеченные сроки; повысить уровень личной ответственности каждого из членов коллектива, участвующих в её реализации, за получение результата; наиболее гибко реагировать на изменение ситуации на рынке и использовать управление программой как инструмент оперативного реагирования на запросы рынка и сферы образования.
В то же время в современной педагогической науке пока не воссоздана целостная картина взаимодействия центрального и периферийного векторов управления. Обобщая, можно сказать, что более ранний по времени процесс регионализации образования получил более значительное раскрытие и научное обоснование, чем происходящий ныне процесс федерализации образования в России.
В то же время происходящий процесс федерализации характеризуется рядом противоречий, требующих научного анализа и осмысления. Среди них основные: - между общероссийской тенденцией к федерализации образовательного пространства и сохраняющейся в ряде регионов тенденцией автономизации региональных систем образования; между уровнем, интенсивностью и направлением развития образовательных систем различных регионов РФ, а также отдельных ветвей образовательного комплекса практически каждого региона (субъекта РФ), что, в частности, выражается в несогласованности в методологии формирования стратегии образования в субъектах Федерации; между реальными (фактическими) результатами деятельности региональной системы управления образованием и результатами, востребованными в данный конкретный момент государством, обществом и личностью; - между инновационными процессами, происходящими в сфере образования в различных субъектах РФ, и консерватизмом, инерционностью системы управления, реальным отставанием обновления управления от темпов изменения управляемых систем (что выражается, в частности, в сохраняющемся на практике преобладании оперативного управления над программно-целевым); - между проявляющейся тенденцией приближения образования к запросам территории и недостаточным уровнем теоретического осмысления регионализации и федерализации образования, между управленческой деятельностью центрального руководства и самостоятельной активностью и саморазвитием регионов; - между признанием значимости регионального уровня управления органами образования - и недостаточной изученностью его особенностей.
В анализе законодательной базы и накопленного опыта, серьёзном теоретическом обосновании нуждаются самые различные аспекты становления и развития региональных систем управления образованием и, в первую очередь -проблема успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. Таким образом, потребности государства и общества в гармонизации федерального и регионального векторов развития образования, с одной стороны, и недостаточная разработанность организационно-педагогических условий и механизмов такой гармонизации, с другой стороны, определили тему диссертационного исследования: «Взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования на современном этапе».
Цель исследования - разработка научных основ управления взаимодействием программами развития образования различных уровней.
Объект исследования программы развития образования федерального и регионального уровней как объект разработки, реализации и управления.
Предмет исследования - организационно-педагогические условия, ф принципы и механизмы управления взаимодействием федеральной и региональных программ развития образования.
Гипотеза исследования состоит в предположении, что взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования будет эффективным, если: - выделена совокупность принципов, на основе которых осуществляется разработка региональной программы развития образования и её взаимодействие с федеральной программой; * - разработан чёткий организационный механизм взаимодействия, предполагающий создание организационной структуры, отвечающей за координацию действий всех участников взаимодействия на этапе разработки, реализации и мониторинга программ развития образования; - деятельность органов управления образованием региона полностью согласована с реализацией региональных программ; - созданы унифицированные формы учета региональных программ * развития образования; - выработаны контрольные показатели развития образования, позволяющие создать базу достоверных данных, как по решению отдельных задач ФПРО на региональном уровне, так и по развитию образования в регионе; - разработана модель взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования и выявлены условия её реализации.
Исходя из проблемы, объекта, предмета, цели и гипотезы исследования нами сформулированы следующие задачи: раскрыть историографию проблемы, выявив основные тенденции в эволюции взаимосвязи федерального и регионального компонентов образования в истории отечественной школы и педагогики на протяжении XX в.; определить на основе анализа деятельности сложившихся систем управления региональными системами образования основные проблемы и направления деятельности по созданию более эффективных и перспективных ^ схем (моделей) управления программами развития образования; - проанализировать и обобщить опыт разработки региональных программ развития образования и управления ими в отдельных субъектах РФ; выделить совокупность принципов и механизмов взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования; разработать модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, раскрыть специфические и общие компоненты управленческой деятельности ее субъектов и определить & организационно-педагогические условия её реализации на современном этапе.
Теоретико-методологическую основу исследования составили: - философские положения о необходимости учёта общего, единичного и особенного, использованные в процессе разработки модели взаимодействия федеральных и региональных компонентов образования; - положения социокультурного, деятельностного и аксиологического подходов, совокупность которых позволила целостно рассмотреть
Ф взаимодействие управленческих процессов на отдельных территориях и в РФ в целом; - принцип единства федерального и регионального компонентов, задающий содержательные и технологические цели образования.
В своём исследовании диссертант опирался на следующие теории: теорию системного подхода, в том числе в педагогических явлениях; теорию моделирования сложных систем; - теорию управления (программно-целевой подход), в том числе в педагогических явлениях.
Источники исследования: труды философов, педагогов, психологов, историков педагогики, теоретиков в области науки об управлении; монографии, сборники научных трудов, диссертационные исследования; директивные, нормативные и программно-методические документы по вопросам образования; научное и литературное наследие педагогов-исследователей и практиков; публикации в периодической печати; данные социологических опросов; региональные программы развития образования отдельных субъектов РФ.
Методы, итоги и база исследования. Для решения поставленных задач и проверки исходных положений были использованы следующие методы исследования: теоретический, сравнительно-сопоставительный и историко-педагогический анализ литературных источников и нормативно-правовых документов; - айализ региональных программ развития образования по 8 субъектам РФ (Амурская обл., Республика Мордовия, Москва, Московская обл., Омская обл., Тамбовская обл., Республика Чувашия, Ярославская обл.); изучение, анализ и обобщение практики управления региональными программами развития образования; теоретическое моделирование системы управления взаимодействием программ развития образования различного уровня.
Опытно-экспериментальной базой исследования являлись образовательные системы указанных выше субъектов РФ, в работе с которыми диссертант выполнял функции координатора Министерства образования России.
Этапы исследования.
1-й этап (2001-2002 гг.) - проблемно-поисковый: проводилось изучение реального состояния региональных образовательных систем, вычленение основных проблем развития региональных образовательных систем и единого образовательного пространства РФ, выявлялись противоречия. Параллельно осуществлялось изучение литературных источников. В завершение этапа были определены тема, объект и предмет исследования.
2-й этап (2002-2003 гг.) - основной. Были уточнены цель, задачи и гипотеза исследования, а также его категориально-понятийный аппарат, что позволило сформулировать основные концептуальные положения исследования, наметить основные принципы и механизмы взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования. Осуществлялся выборочный анализ практики управления региональными программами развития образования, были ф определены основные подходы к разработке модели взаимодействия программ развития образования различного уровня.
3-й этап Г2003 г.) - заключительный, на протяжении которого была спроектирована модель взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования и ее апробация. На основании апробации спроектированной модели взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования сформулированы условия ее эффективного функционирования. Осуществлены систематизация и обобщение результатов Ф исследования, сформулированы выводы и рекомендации исследования.
Подготовлены к защите тексты диссертации и автореферата.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем: - впервые осуществлён системный анализ регионального и федерального взаимодействия в российском образовании на протяжении XX в., выявлены основные тенденции указанного взаимодействия, определена общая логика эволюции взаимоотношений «центра» и «регионов» в новейшей истории * отечественного образования; выявлен параллелизм, имеющийся в тенденциях развития государственной и центрально-региональных образовательных системах, с другой, в истории отечественной педагогики в XX в.; - выявлены и раскрыты основные причины (ограниченные возможности обеспечивать своевременную и адекватную реакцию образовательных систем на «вызовы» внешней среды; недостаток реальных ресурсов эффективного управления современным образовательным комплексом; большинство субъектов управления образовательными учреждениями сориентировано на образовательный процесс, а не на достижение образовательных результатов; наблюдающийся дефицит бюджетных финансовых и материальных ресурсов в государственном секторе образовании зачастую выдвигается в качестве оправдания непрофессионализма руководителя и персонала образовательной организации и др.), сдерживающие процесс федерализации в управлении Ф развитием образования в России, предложены пути и средства их преодоления; - разработаны принципы и механизмы взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования; научно обоснованна разработанная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных и программ развития образования; выявлены организационно-педагогические условия реализации модели эффективного взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования (правовые, экономические, организационные, научно- методические).
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные диссертантом принципы и механизмы, а также разработанная и научно обоснованная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования вносят существенные изменения в общепринятую теорию управления образованием и могут быть использованы в исследованиях, направленных на повышение эффективности управления $> российским образованием в условиях его модернизации.
Достоверность результатов исследования обеспечивается: непротиворечивостью теоретико-методологических позиций, методологической обоснованностью положений исследования, опирающихся на общепринятые законы, теории, идеи и принципы философии, педагогики и теории управления; - соответствием избранных методов цели, задачам и содержанию исследования;
, - разнообразием привлеченных источников и использованием сравнительно-сопоставительного анализа.
Практическая значимость исследования представлена следующими разработками: - совокупностью принципов, определяющих качество формирования региональной программы развития образования (перспективность, согласованность, целевая направленность, инструментальность, эффективность, адаптивность, приоритетность развития, специфичность), и принципов, определяющих взаимодействие программы развития образования данного региона с федеральной и другими региональными программами (взаимовыгодность программ; выделение общих доминант во всех программах; открытость программ; межрегиональная интеграция); механизмами взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, предполагающими создание устойчивой системы взаимодействия органов управления, образовательных учреждений и организаций, заинтересованных в результатах их деятельности; вариантом распределения функций управления на различных уровнях власти (муниципальном, региональном, федеральном, международном); моделью формирования региональных программ развития образования, реализация которой, как предполагается, позволит достичь высокой степени согласованности федеральных и региональных целей развития образования; моделью взаимодействия различных уровней управления образованием, реализация которой позволит обеспечить организационно-временное соответствие действий по реализации федеральной и региональных программ развития образования; - системой условий эффективного функционирования предложенных моделей, включающей в себя правовые, экономические, организационные и научно-методические условия.
Разработанный и обоснованный в исследовании подход к согласованию федеральной и региональных программ развития образования позволяет определить пути и средства федерализации образования в РФ, преодолеть ряд факторов, сдерживающих процесс федерализации.
Результаты исследования и разработки, выполненные диссертантом, могут быть использованы руководителями региональных органов управления образованием, разработчиками целевых программ развития образования, нормативно-правовых и программно-методических документов.
Положения и результаты исследования, выносимые на защиту.
Анализ региональных программ развития образования, показал, что целесообразно выстраивать программы развития образования регионов на основе согласования двух совокупностей принципов. Одна из них является «внутренней» для каждого региона и выступает как необходимая, но недостаточная для решения задач успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. Для этого требуется её дополнение набором иных, «внешних» относительно региона принципов. "Для решения задач эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования предложен набор организационно-деятельностных моделей, который включает в себя: а) модель формирования региональных программ; б) модель взаимодействия различных уровней управления образованием.
3. Разработанные принципы («внутренние» (относительно региона) принципы: перспективность, согласованность, целевая направленность, инструментальность, эффективность, адаптивность, приоритетность развития, специфичность, определяющие качество формирования региональной программы развития образования; «внешние» принципы: взаимовыгодность программ; выделение общих доминант во всех программах; открытость программ; межрегиональная интеграция, определяющие взаимодействие программы развития образования данного региона с федеральной и другими региональными программами) и механизмы (определение стратегии, общего содержания и форм образования; прогноз развития; создание устойчивого взаимодействия органов управления различных уровней, образовательных учреждений и организаций, заинтересованных в результатах их деятельности; формирование заказа образовательных услуг относительно потребностей современного социума; формирование программы развития региона с учетом основных мероприятий и приоритетных направлений Федеральной программы развития образования; привлечение представителей общественности в участии управлением образования; целевое бюджетное финансирование в субъекты РФ на образование; объективный контроль результатов) способствуют эффективному взаимодействию федеральной и региональных программ развития образования в условиях модернизации российского образования. В современных условиях основные принципы управления образованием могут быть реализованы только при активной инициирующей и стимулирующей роли и поддержке государственно-ведомственной составляющей управления
4. Эффективность взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования обеспечивается моделью взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования.
5. Организационно-педагогическими условиями совершенствования системы взаимодействия федеральной и региональной программ развития образования являются правовые, экономические, организационные, научно- методические.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Результаты исследования нашли свое отражение на заседаниях лаборатории инновационных процессов и проблем управления в общем образовании Института общего образования Министерства образования Российской Федерации, в докладах материалов диссертационного исследования на семинарах «Организация управления и формирования направлений модернизации российского образования на 2003г.» (декабрь 2002г.), «Подготовка и управление образовательного займа МБРР «Информатизация системы образования» (2003 г.), Межведомственной конференции «Привлечение общественных ресурсов в систему российского образования» (2003г.), Ученом совете ИОО МО РФ. Разработанная автором модель успешно прошла апробацию в Департаменте образования администрации Пермской области и Главного управления образования администрации Красноярского края.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и четырех приложений. Общий объем диссертации - 173 страницы без приложений. Список литературы содержит 282 источника, в том числе - 14 иностранных.
Программы обеспечения развития образования в истории России XX века
Анализ программ обеспечения развития общего образования в отечественной истории XX в. следует предварить краткой характеристикой общих особенностей развития и реформирования школы в России.
Основная особенность - традиционно высокая степень иерархичности управления в России вообще и в российском образовании - в частности. Поэтому практически каждый этап эволюции образования, даже в тех случаях, когда он опирался на систему сформировавшихся предпосылок «снизу» (т.е. местного и регионального характера), реально начинался с санкционирования развития школы «сверху» (на государственно-министерском уровне и никогда - на региональном). Начиная реформу, центр делегировал регионам и местам ту или иную долю полномочий, которая затем и использовалась ими при разработке и реализации программ развития образования (полностью или частично).
Другая особенность заключается в том, что на протяжении XX в. в роли регионов страны выступали различные структурно-территориальные единицы России: в начале века - учебные округа; в середине - национальные республики, обладавшие своими Министерствами народного образования; в последнем десятилетии XX в. - как регионы, так и субъекты РФ. Не менее важно, что на разных этапах в разных качествах выступал и центр: то как Министерство народного просвещения (образования), то как Коммунистическая партия. (В этом последнем случае партийная дисциплина и «единство рядов» позволяло выступать в роли центра как Центральному Комитету партии, так и любой её региональной или местной организации).
Наконец, ещё одна особенность связана с характерными для России особенностями диалектики взаимодействия государственного и общественного факторов развития образования, в том числе и общеобразовательной средней школы.
В России общественный фактор развития образования, подготовки и проведения образовательных реформ активно проявил себя довольно поздно — во второй половине XIX столетия. До этого общество было фактически отстранено от школьного строительства. Государство выстраивало образовательную систему «сверху», самостоятельно, исходя преимущественно из своих интересов. При Петре I эта система имела сугубо прагматический, утилитарно-профессиональный характер. В екатерининский период «просвещённого абсолютизма» намечается переориентация с профессиональной школы на общеобразовательную. В дальнейшем колебания правительства между этими двумя образовательными полюсами в значительной мере определяли характер и облик российской системы образования на том или ином этапе её развития.
К началу XX столетия передовая отечественная педагогика обладала не только богатейшим научным потенциалом, но и развёрнутой программой социально-педагогических преобразований, вобравшей в себя полувековой опыт общественной борьбы за обновление школы. Эта программа широко обсуждалась на многих педагогических форумах, на страницах педагогических журналов, в десятках книг и брошюр. В наиболее аккумулированном виде она была изложена в двух работах видного деятеля образования предоктябрьской России В.И. Чарнолусского - «Итоги общественной мысли в области образования» /236/ и «Основные вопросы организации школы в России» /237/.
Среди основных идей этой общественной программы развития образования в России следует выделить идею разгосударствления образования, его демонополизации и децентрализации.
Роль данной идеи становится ясной в контексте краткого анализа школьной практики России рассматриваемого периода.
Основным типом школы в России к началу XX в. была начальная школа, отличавшаяся пестротой не только по ведомственной принадлежности, но и по срокам и содержанию обучения. Самыми распространёнными её типами были
сельские одноклассные и двухклассные народные училища и городские училища, подведомственные МНП, а также - одноклассные и двухклассные церковно-приходские школы Священного синода. Кроме того, существовали школы различных ведомств: Министерства внутренних дел, железнодорожные, частные, ведомства Императрицы Марии, казачьи и др.
Деятельность сельских школ определялась «Инструкцией для двухклассных и одноклассных сельских училищ Министерства народного просвещения» (1875). Срок обучения в одноклассных училищах составлял три года, а обязательными предметами в них были Закон Божий, славянская грамота, русский язык с чистописанием, арифметика. В двухклассным училищах, с пятилетним сроком обучения, дополнительно преподавались начатки истории, географии, естествознания, церковное пение и черчение.
Важнейшим условием открытия этих училищ было обязательство местных земств, сельских общин или других учредителей обеспечить их участком земли, помещением, выделять средства на содержание учителей, на приобретение учебных пособий для учащихся. Министерство же выделяло на содержание этих училищ всего около одной трети общей суммы затрат, однако они подчинялись министерству, дирекции и инспекторам народных училищ /74, 399/.
Именно здесь крылось важнейшее противоречие по линии противостояния «центра» и «мест». Крупнейший русский педагог тех лет П.Ф. Каптерев писал об этом, что правительство открывало государственные школы, финансировало и управляло ими, но педагогическую сторону обычно организовывало общество /74, 405/.
Основным типом начальных учебных заведений в городах были городские училища, которые по «Положению о городских училищах» (1872) могли открываться не только правительством, но и земствами, городскими обществами, сословными учреждениями и частными лицами. Они находились в ведении попечителей учебных округов /74, 400/. Большинство городских училищ было организовано и управлялось на «местном» (земском) уровне, и поэтому этой области образования противостояние по линии центр - регионы и места практически отсутствовало.
Главным типом средней школы в России начала XX в. была классическая гимназия. Сохранялись также реальные училища, духовные семинарии, военные учебные заведения с общеобразовательным курсом, женские гимназии, институты благородных девиц, епархиальные училища. Однако центральное место в системе средних учебных заведений по традиции занимали классические гимназии, выпускники которых пользовались преимущественным правом при поступлении в университеты. Целью традиционной гимназии было воспитание социальной элиты, людей, которые могли занимать должности в государственном аппарате.
Типом среднего учебного заведения, рассчитанного на детей средних городских слоев населения, были реальные училища. Их задача состояла в том, чтобы дать учащимся не только общее образование, но и определённую профессиональную ориентацию.
Характерной особенностью данного периода было развитие общественно-педагогического движения. Отражая интересы различных политических сил, с середины 90-х гг. в нём выделились три основных направления: оппозиционно-либеральное, буржуазно-демократическое и социал-демократическое. Каждое из них, отражая интересы определённого слоя российского населения, предлагало свою модель народного образования, однако социально-экономическое развитие общества выдвинуло такие проблемы, которые оказались близкими для всего педагогического движения, несмотря на его внутреннюю неоднородность.
Анализ современных региональных программ развития образования
В настоящий период основным средством развития образовательной системы региона является региональная программа развития образования. При этом под образовательной системой региона мы понимаем совокупность образовательных учреждений всех типов, видов и уровней образования, реализующих .образовательные программы на территории субъекта РФ. Прежде, чем приступить к анализу конкретных программ развития образовательных систем регионов РФ, кратко охарактеризуем общие особенности образовательных систем регионов. В настоящее время в регионах РФ всё ещё преобладают образовательные системы, выстроенные в основном по государственно-ведомственному принципу. На территории каждого субъекта РФ есть образовательные учреждения, подчиняющиеся как государственным (федеральным или региональным), так и муниципальным органам управления образованием. Кроме того, часть учреждений подчиняется ведомственным Министерствам или департаментам. Эти образовательные учреждения имеют соответственно разные источники финансирования. Такое построение образовательного комплекса региона приводит порой к приоритету ведомственных интересов над общегосударственными и появлению диспропорций в развитии отдельных ветвей образовательного комплекса. В настоящее время образовательная система региона, как структурно-территориальную единицу системы образования России, весьма трудно назвать образовательной системой в полном смысле этого слова, поскольку она лишена существенного ее признака - целостности. Это относится и к аспектам реального функционирования и к аспектам стратегии развития. Крайне сложным и проблемным на территории региона остается организация непрерывного образования. Образцы сотрудничества средней и высшей школы, которые в настоящее время имеются практически во всех регионах РФ, на самом деле со стороны учреждений высшего профессионального образования являют собой не что иное как «предпродажное обслуживание клиентов». Несколько более перспективно выглядит опыт формирования на базе ряда вузов университетских комплексов. Действующее законодательство не предусматривает существование в регионе структуры, обеспечивающей координацию развития всех ветвей образовательного комплекса субъекта РФ. Таким образом, образовательная система региона в настоящее время представляет собой сложную, слабоуправляемую совокупность образовательных учреждений, в котором не развиты ни горизонтальные, ни вертикальные связи. Из-за ведомственной принадлежности части образовательных учреждений, некоторой нестыковки позиций органов управления образованием различного уровня в его функционировании и развитии часто возникают трудноразрешимые противоречия. Тем не менее, образовательная система региона (за исключением таких мегаполисов как Москва и Санкт-Петербург) в первую очередь удовлетворяет (или не удовлетворяет) образовательные потребности населения именно этого региона. Значительная часть выпускников учреждений профессионального образования остается на территории субъекта РФ и тем самым существенно влияет на развитие экономики и социальной сферы субъекта РФ. При этом после отмены государственного распределения практически прекратился приток специалистов из других регионов, в том числе и по направлениям подготовки, отсутствующим в данном регионе. Поэтому особенности социально-экономического развития субъекта РФ, другие признаки региональное диктуют необходимость изменения ассортимента и содержания услуг и уровней образования, предлагаемых образовательной системой именно данного региона. В конечном счёте, уже на этапе профессионального образования то принцип регионализации обеспечивает возможность разрешения противоречий между характером конкретных потребностей региона в специалистах определённого профиля и абстрактно-обобщённым характером их подготовки в традиционных системах профподготовки. Таким образом, основные проблемы, которыми характеризуется сегодня деятельность большинства образовательных систем регионов РФ, таковы. 1. Низкая управляемость образовательной системы региона. 2. Несоответствие реальных (фактических) образовательных результатов и результатов, востребованных данный конкретный момент государством обществом и личностью. 3. Неравномерность и неоднородность развития отдельных ветвей образовательного комплекса субъекта РФ. 4. Низкая эффективность использования расположенных на территории региона образовательных ресурсов. Общие проблемы региональных образовательных систем (и, в первую очередь, их государственно-ведомственный, а не государственно-общественный характер) неизбежно сказываются на ухудшении качества программ развития образовательных систем региона. Традиционный вариант формирования программ развития образования имеет определенные ограничения и недостатки, которые не позволяют комплексно решать проблемы развития образовательного комплекса. Как правило, заказчиком на формирование такой программы выступает только администрация региона, в то время как в качестве потребителя образовательных результатов выступают и учреждения образования более высокого уровня и работодатели и в целом население региона. Объектом анализа в рамках настоящего исследования являлись программы развития региональных систем образования субъектов Российской Федерации различных статусов (республик, областей). Проанализированы программы развития следующих регионов.
Основные принципы и механизмы успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования
Известно, что системное разрешение проблем образования направлено на сбалансированное развитие образовательного комплекса, обеспечивающее доступность, качество и эффективность всех его уровней и ветвей. При этом под доступностью нами понимается возможность населения, проживающего на территории субъекта РФ, получать образование соответствующего потребностям личности содержания и уровня, под качеством образования понимается соответствие образовательных результатов требованиям государства, ожиданиям общества и личности, а под эффективностью образования - отношение образовательных результатов к затратам. Указанные аспекты характеризуют основные требования федеральной программы развития образования. В то же время важнейшими региональными аспектом развития образовательной системы является: - соответствие стратегии развития приоритетным направлениям социально-экономического развития региона; формирование регионального компонента государственного образовательного стандарта, который должен быть разработан в соответствии с нормами действующего законодательства. Региональный компонент государственного стандарта должен включать требования к качеству подготовки выпускников, объем часов, предусмотренный на его изучение и, собственно минимум того содержания образования, которое необходимо усвоить обучающимся; - определение профилей для старшей общеобразовательной школы. Несмотря на то, что согласно Закону РФ «Об образовании» содержание образования в образовательном учреждении определяется образовательной программой разрабатываемой им самостоятельно, у государственных и местных органов управления есть механизмы влияния на эти процессы. Самый действенный механизм — реализация позиции и компетенции учредителя образовательного учреждения; - формирование относительно адекватной рынку профессионально-квалификационной структуры начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования (одним из механизмов развития профессиональной ветви образовательного комплекса может стать ее организационное и структурное преобразование: передача в компетенцию регионального органа управления системы начального и среднего профессионального образования, включая финансирование этих учреждений из регионального бюджета или (и) формирование университетских комплексов, профессиональных (отраслевых) кластеров). Реализуя свои основные задачи (как федерального, так и собственно регионального уровня значимости), образовательный комплекс региона должен: - обеспечивать доступность всех уровней образования для населения субъекта РФ, исключать возможность появления «образовательных тупиков» для отдельных граждан; - обеспечивать качество образования, удовлетворяющее потребности государства, общества и личности, поддерживая тем самым воспроизводство интеллектуального потенциала субъекта РФ; - обеспечивать эффективность затрат на получение образования населением субъекта РФ («федеральные» задачи); - обеспечивать содействие реализации значимых программ развития региона; - обеспечивать удовлетворение основных образовательных потребностей населения субъекта РФ и работодателей региона в квалифицированных кадрах; - обеспечивать развитие экономики и социальной сферы региона; - обеспечивать реализацию на уровне субъекта РФ Федеральной программы развития образования, Концепции модернизации Российского образования; - быть управляем, адекватно реагировать на управленческие воздействия и изменение потребностей личности и общества («региональные» задачи). Очевидно, что решать эти задачи образовательная система региона может лишь в том случае, если её управление будет осуществляться в режиме постоянного развития. Современными исследователями выделены факторы, определяющие развитие региональной образовательной системы /276, 9/: возможность разрабатывать и реализовывать собственную образовательную политику в соответствии с социально-экономической, ресурсной, природной, культурной и т.д. спецификой, присущей конкретному образовательному пространству; - дифференциация образования в соответствии с реальной культурной, языковой, религиозной, социально-статусной, профессиональной дифференциацией населения; - развитие рынка труда и необходимость обучения населения новым профессиям, ведущая к актуализации проблем непрерывного образования; - необходимость трансляции культурных традиций как общечеловеческих, так и присущих конкретному социально-культурному пространству. Для того чтобы образовательная система региона (субъекта РФ) смогла выполнить указанное выше предназначение, необходимо изменить принципы её построения, управления и развития, то есть - разработать и реализовать программу развития образования региона. Анализ региональных программ развития образования, основные результаты которого приведены в п. 1.2 настоящего исследования, показал, что целесообразно выстраивать программы развития образования регионов на основе согласования следующих принципов. Перспективность - учет перспектив развития образования в государстве и перспектив социально-экономического развития региона. В целях и планируемых действиях программы должны быть отражены не только сегодняшние, но и будущие требования к школе и изменения в условиях её деятельности. Иначе говоря, программ должна обладать способностью соответствовать изменяющимся требованиям и условиям, в которых она будет реализовываться.
Примерная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования в современных условиях
Как уже отмечалось, в серьёзном совершенствовании, включая и теоретическое обоснование деятельности, нуждаются самые различные аспекты становления и развития региональных систем управления образованием и, в первую очередь - проблема успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. В настоящее время технологическая модель модернизации управленческого обеспечения региональной образовательной системы разработана недостаточно. Сегодня нет однозначного ответа на вопрос о результативности реализуемой технологической модели управления реформированием образовательной системы, хотя очевидно, что первые попытки децентрализации, не подкреплённые чёткой, научно-обоснованной программой действий, привели скорее к отрицательным результатам. Такое положение признают даже инициаторы и организаторы реформы образования начала 90-х годов. В этом свете нам представлялось первоочередной задачей создание такой модели управления региональной системой образования, которая, с одной стороны, опиралась бы на современный и эффективный программно-целевой подход и, с другой, отвечала бы принципам успешного взаимодействия региональной стратегии развития образования с соответствующей федеральной стратегией. Такой модели, которая отвечала бы потребностям современного уровня развития федеральной, региональной и муниципальной системы образования; требованиям модернизации и реформирования образования на современном этапе; запросам населения. Общая цель создания модели - оптимизация структур управления развитием образования. Различные исследователи относят к объективным недостаткам не оптимизированных структур управления следующее: - дублирование функций структурными единицами органа управления или, напротив, отсутствие управленческих единиц или вмененных им функций, необходимых для эффективного воздействия на объект управления; неадекватность управленческих решений динамике управления, запаздывание в сроках; - неэффективный контроль за исполнением запланированных действий. Разработка модели предполагает построение системы (структуры) управления региональной программой развития образования на различных этапах подготовки и реализации конкретной региональной программы. Носителем моделей управленческой деятельности выступают средства управления, т.е. все то, что служит для достижения поставленных целей. Поэтому необходимыми компонентами модели являются его содержание, принципы, механизмы, функции, конкретные действия. Часть этих компонентов уже была раскрыта и охарактеризована диссертантом в п. 2.1. Кроме того, при построении модели нужно учитывать, что в условиях программно-целевого управления система управления ориентируется на определенные продукты, эффекты, результаты своей деятельности. Эти результаты могут быть текущими, конечными, отсроченными, стратегическими и тактическими. Непосредственными продуктами управленческой деятельности могут быть различного рода управленческие решения, образы внешней ситуации и объекта управления, а также концепции, идеи, программы, документы. Наконец, в модели должны быть представлены роли и взаимодействие субъектов и объектов системы управления программой. Создавая авторскую модель, диссертант учитывал наиболее общие требования к педагогическому проектированию систем управления: - наличие в составе (структуре) системы управления функций, достаточно полно отражающих потребности управляемого объекта, выделение приоритетов в реализации его функций; - ориентация на актуальные потребности и объективные условия развития муниципальной образовательной системы; - проблемный и научный характер постановки задач, обеспечивающиеся постоянной опорой на использование научных основ; - реализация совокупности административных, экономических и социально-психологических методов управления программами; - практико-ориентированный характер, предполагающий ориентацию на конкретного потребителя образовательных услуг и возможность решения поставленных задач на основе анализа потребностей в образовательных услугах, учёта позиций инициаторов, заказчиков и педагогических коллективов, а также и проблемно-ориентированного анализа действующих систем и подсистем управления. В результате для решения задач эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, на основе принципов и с использованием механизмов, описанных в п. 2.1. настоящего исследования, был разработан набор организационно-деятельностных моделей. Он включает в себя: Модель формирования региональных программ. Реализация данной модели, как предполагается, позволит достичь высокой степени согласованности федеральных и региональных целей развития образования. Модель взаимодействия различных уровней управления образованием, реализация которой позволит обеспечить обеспечения организационно-временное соответствие действий по реализации федеральной и региональных программ развития образования. /. Модель формирования региональных программ (описание). Данная модель представляет собой систему элементов и связей между ними. Элементами модели являются: источники информации о проблемах, целях, задачах и направлениях развития образования в регионе; этапы формирования региональной стратегии развития образования; основные структурные части региональной программы развития образования; отдельные целевые программы (проекты). В качестве связей выступают: временная последовательность действий; информационные потоки. Источниками формирования региональной проблемы образования являются, с одной стороны: - социально-экономический прогноз развития региона; - исследование проблем регионального образования; с другой стороны: - анализ проблем модернизации образования; - анализ федеральной политики и стратегии развития образования. Данные структурные элементы модели становятся основным содержанием
Похожие диссертации на Взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования на современном этапе
