Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и практические аспекты учредительной власти
1.1. Учредительная власть: понятие и способы ее осуществления 14-41
1.2. Российская модель преобразования Конституции (общая характеристика) 42-64
Глава 2. Конституционно-правовой статус Конституционного Собрания Российской Федерации
2.1. Понятие и структура конституционно-правового статуса Конституционного Собрания Российской Федерации 65-78
2.2. Место Конституционного Собрания Российской Федерации в системе государственной власти. Правовая основа правосубъектности Конституционного Собрания 79-98
2.3. Способ формирования, состав и структура Конституционного Собрания Российской Федерации 98-122
2.4. Компетенция и ответственность Конституционного Собрания Российской Федерации. Гарантии в деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации 122-140
Глава 3. Конституционное Собрание Российской Федерации в процессе пересмотра Конституции Российской Федерации
3.1. Понятие и стадии пересмотра Конституции Российской Федерации. Учредительная инициатива 141-166
3.2. Порядок разработки и принятия Конституции Российской Федерации Конституционным Собранием Российской Федерации 166-182
Заключение 183
Список источников 184-205
Приложение
- Учредительная власть: понятие и способы ее осуществления
- Российская модель преобразования Конституции (общая характеристика)
- Понятие и структура конституционно-правового статуса Конституционного Собрания Российской Федерации
- Понятие и стадии пересмотра Конституции Российской Федерации. Учредительная инициатива
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Избранная тема диссертационного исследования представляет значительный теоретический и практический интерес по ряду причин. Во-первых, установление созыва специального органа для пересмотра Конституции Российской Федерации - Конституционного Собрания и особого порядка принятия новой Конституции Российской Федерации заставляет ставить вопрос о деятельной разработке отечественным конституционным правом теории учредительной власти, которой придерживаются в своей конституционной практике многие государства. На идеи учредительной власти основывался в свое время созыв Всероссийского учредительного собрания. Новая актуализация идеи учредительной власти произошла в период распада Советского Союза в связи с необходимостью создания Россией собственной государственности в рамках суверенного государстваl.
Во-вторых, до недавнего времени вопросы принятия, изменения Конституции не были предметом пристального и детального внимания отечественных государствоведов. Выделение нескольких режимов порядка преобразования российской Конституции, ограничение учредительных полномочий Федерального Собрания РФ, введение в процедуру конституционного пересмотра особого учредительного органа - Конституционного Собрания дало дополнительный толчок к становлению и развитию российской теории пересмотра Конституции и конституционных поправок.
Если в советский период ученые исследовали теорию учредительной власти либо с историко-правовой точки зрения, либо ограничивались сравнительно-правовым анализом способов принятия и изменения конституций в различ-
1 См., напр.: Как принимать Конституцию? «Круглый стол» в редакции «Народного депутата» // Народный депутат. 1993. № 9. С. 53 - 56.
ных государствах, то в последнее время появляются работы, в которых ставятся вопросы о понятии учредительной власти \
В-третьих, отношения, связанные с Конституционным Собранием, составляют предмет Федерального конституционного закона, который должен быть принят согласно статье 135 Конституции Российской Федерации. Тем не менее, закон до сих пор не принят. Вопросы созыва, организации и деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации остаются без необходимого законодательного регулирования.
В-четвертых, вопрос разработки и принятия Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании актуализируется, как правило, в связи с идеями о необходимости реформы Конституции РФ, что проявляется в динамике внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании (в 1997 г. - депутатами Государственной Думы О.О. Мироновым и А.И. Лукьяновым; в 1998 г. - депутатом Государственной Думы В.П. Зволинским; в 2000 г. — 1) депутатами Государственной Думы Б.Б. Надеждиным, А.И. Лукьяновым, В.В. Володиным, Е.Б. Мизулиной, В.А.Крюковым; 2) депутатом Государствен-, ной Думы С.А. Ковалевым).
Анализ литературы свидетельствует о взлетах и спадах научного интереса к этой проблеме в зависимости от политической ситуации в стране. Так, высокая заинтересованность вопросами статуса Конституционного Собрания была характерна для 1996-2000 гг.. В этот период публикуются работы, в которых прослеживается связь между необходимостью изменения Конституции РФ и теоретическими аспектами этой проблемы2.
1 См., напр.: Граждан В. Учредительная власть: нужна ли она? // Власть. 2000. № 5.
С. 37-47.
2 См., напр.: Зубков В. А как же глас народа? Поправки в Конституцию вносить надо,
но как это сделать?// Российская Федерация сегодня. 2000. № 2. С. 32; Закон о Конституци
онном Собрании: каким ему быть? Интервью с В.М. Платоновым // Журнал российского
права. 1999. № 7/8. С. 8 - 11. и др.
Однако принятие данного закона при определенном его содержании можно рассматривать в качестве своеобразного способа сохранения в неизменности конституционных положений, обеспечения стабильности Конституции РФ. В то же время названный закон может и должен выступить как гарантия конституционного порядка возможного пересмотра Конституции РФ.
Степень разработанности проблемы. Философской основой теории учредительной власти являются воззрения Г. Гроция, Д. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и др. Их взгляды получили развитие в работах французских конституционалистов конца XVIII века (Э.Ж. Сийес).
В трудах зарубежных и отечественных государствоведов конца XIX -начала XX в.в. (А.С. Алексеева, Ш. Боржо, Ю. Гачека, Г. Еллинека, Н.И. Карее-ва, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Э.Э. Понтовича, А. Рождественского, П. Розенталя, С.Я. Цейтлина и др.) рассматривались вопросы о сущности учредительной власти, ее соотношении с государственной властью, о способах принятия конституции.
Теоретические основы Всероссийского учредительного собрания разра
батывали и обосновывали ведущие российские государствоведы:
А.А. Боголепов, М.М. Винавер, В.В. Водовозов, В.М. Гессен,
В.Ф. Дерюжинский, А.И. Ивановский, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, В.Д. Набоков, Б.Э. Нольде, К.Н. Соколов, Б.Н. Чичерин и др.
Достаточно полное и всестороннее освещение в работах О.Н. Знаменского, О.А. Кудинова, И.И. Кузнецова, В.И. Миллера, Е.А. Скрипилева, Л.Г. Протасова, Н.Л. Рубинштейна получили проблемы исторических корней Учредительного собрания в России. Вопросы созыва и деятельности Учредительного собрания Дальневосточной республики (1921г.) рассматривались в трудах В.В. Сонина, А.Т. Якимова.
Из современных работ, посвященных историко-правовым проблемам теории учредительной власти и природы учредительного собрания, следует отметить диссертационное исследование Н.В. Ёленина «Учредительное Собра-
6 ниє: политико-правовая природа» (М., 1998), в котором показывается исторический путь теории учредительной власти и проводится сравнительно-правовой анализ способов учредительного нормотворчества.
Теоретические и практические вопросы, связанные с учредительной властью, реформой и преобразованием Конституции РФ как в содержательном, так и в процедурном аспектах, являются актуальной темой на страницах периодической печати и освещены в публикациях Е.Б. Абросимовой, С.А. Авакъяна, М. Авдеенковой, В.Г. Баева, В. Балытникова, A.M. Барнашова, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, О.В. Белянской, В.В. Бриксова, Л. Глазковой, В.Д. Граждана, Л.Б. Ескиной, А.А. Жученко, С.А. Зенкина, А.В. Зиновьева, В. Зубкова, В. Иванова, В.Б. Исакова, А.Д. Керимова, В.А. Кикотя, Н. Колпакова, А.Н. Кокотова, М. Краснова, В.В. Лапаевой, А.П. Любимова, Д. Люкайтиса, А. Медушевского, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Г.И. Муромцева, Е.Е. Никитиной, П. Подбо-лотова, Ю. Поляковой, Г.Х. Попова, О.О. Румянцева, В.А. Сивицкого, К. Соловьева, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Д. Чуракова, В. Шейниса и др.
Анализ некоторых проблем пересмотра Конституции РФ, статуса Конституционного Собрания содержится в работах, посвященных общим вопросам учения о конституции, способам принятия конституций, проблемам реформы и принятия Конституции РФ, юридическим свойствам действующей Конституции РФ, конституционализму в целом (С.А. Авакъян,И.А. Кравец, Ю.А. Юдин и др.) Отдельные аспекты темы рассматриваются в работах отечественных госу-дарствоведов по избирательному праву, федерализму, конституционному контролю, организации государственной власти в РФ (АБ. Безруков, В.В. Бриксов, С.Д. Князев, В.И. Лысенко, М.А. Митюков, М.С. Саликов, И.А. Умнова и др.).
Предмет и объект диссертационного исследования. Предметом настоящего исследования является юридическая модель правового положения Конституционного Собрания Российской Федерации как органа учредительной власти. В объект исследования входят: нормативная конструкция преобразования Конституции РФ; исторический, правовой и политический опыт осуществ-
ления учредительных функций в государстве; конституционно-правовое знание об учредительной власти и способах ее осуществления, выраженное в нормативно-правовых актах, проектах нормативно-правовых актов, теориях и концепциях; а также те сферы конституционно-правовой действительности, которые носят смежный с исследуемой областью характер (законодательный процесс, конституционно-правовой статус органов государственной власти и др.).
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования — определение концептуальных основ правового положения Конституционного Собрания РФ и разработка рекомендаций для законодательного регулирования конституционно-правового статуса Конституционного Собрания РФ и процесса пересмотра Конституции РФ.
Вышеуказанная цель достигается путем последовательного решения следующих задач:
Выявление подходов к пониманию учредительной власти, определение понятия и способов осуществления учредительной власти в Российской Федерации на современном этапе развития конституционного права.
Выделение особенностей модели преобразования Конституции РФ, определение понятий пересмотра и поправок к Конституции РФ.
Обоснование понятия и структуры конституционно-правового статуса Конституционного Собрания как органа учредительной власти.
Выявление политико-правовой природы Конституционного Собрания, его места в системе органов государственной власти в РФ, раскрытие конституционно-правовых основ статуса Конституционного Собрания.
Обоснование понятия, структуры, ключевых аспектов процесса пересмотра Конституции РФ.
Разработка предложений и рекомендаций, касающихся законодательного регулирования компетенции, способа формирования и состава Конституционного Собрания, содержания процесса пересмотра Конституции РФ в Конституционном Собрании.
Научная новизна диссертационного исследования. В работе определены концептуальные основы правового положения Конституционного Собрания РФ как органа учредительной власти, разработаны рекомендации законодательного регулирования его статуса и процедуры пересмотра Конституции РФ.
На защиту выносятся основные выводы и рекомендации, выражающие новизну проведенного исследования:
1. В работе уточняется содержание термина «учредительная власть» с уче
том имеющихся научных достижений. Учредительная власть - это естественное
неотчуждаемое самоограничиваемое право народа учредить или изменить госу
дарственный строй, его отдельные институты, осуществляемое непосредствен
но, через органы государственной власти, в том числе через специально созда
ваемые учредительные органы.
Учреждаемые в соответствии с конституционным законодательством государства органы, на которые возлагается функция принятия или изменения действующей конституции государства, являются органами государственной власти со специальными учредительными полномочиями. К таковым органам относится Конституционное Собрание Российской Федерации.
2. Процедуры пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок це
лесообразно охватить родовой категорией «преобразование действующей Кон
ституции РФ» (термин «преобразование конституции» введен М.А. Митюко-
вым). Российская модель преобразования Конституции допускает возможность
прекращения действия действующей Конституции РФ 1993 г. и принятия новой
Конституции РФ. Автор доказывает необходимость разграничения пересмотра
Конституции РФ и ее изменения.
3. Под пересмотром Конституции РФ в материальном смысле автор пред
лагает понимать отмену действующей и принятие новой Конституции РФ. В
процессуальном аспекте под пересмотром Конституции РФ следует понимать
процесс разработки Конституционным Собранием и принятия новой Конститу
ции РФ (Конституционным Собранием или на референдуме), инициированный
в результате поддержки Федеральным Собранием внесенных предложений о пересмотре глав 1,2 и 9 Конслигуции РФ и созыва Конституционного Собрания.
4. Изменяется действующая Конституция РФ посредством внесения в нее
конституционных поправок. Автор предлагает следующее определение консти
туционной поправки. Конституционная поправка - это исключение, дополне
ние или новая редакция одного либо нескольких непосредственно взаимосвя
занных положений статей 65-133 Конституции, не влекущие последствий в
виде необходимости изменения положений статей 1 - 64, 134 - 137 Конститу
ции РФ, возникновения неопределенности в их толковании, искажения консти
туционного смысла положений статей 1-64, 134-137 Конституции РФ.
5. Конституционно-правовой статус Конституционного Собрания рас
крывается через совокупность его политико-правовых характеристик как созы
ваемого на определенный срок коллегиального представительного органа госу
дарственной власти с конституционно закрепленными учредительными полно
мочиями.
Предлагается легальное определение Конституционного Собрания. Конституционное Собрание Российской Федерации - это представительный орган государственной власти Российской Федерации, созываемый для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на пересмотр Конституции Российской Федерации или подтверждение неизменности прежней Конституции Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом порядке.
Диссертант обосновывает процесс пересмотра Конституции РФ в качестве самостоятельной процессуальной формы, в рамках которой реализуются конституционно-правовые отношения по созыву Конституционного Собрания, разработке и принятию проекта новой Конституции РФ и вступления ее в силу.
Анализ положений теории учредительной власти, правовых норм, составляющих институт преобразования российской Конституции, опыта организации законодательного процесса позволили сформулировать рекомендации по
законодательному регулированию статуса Конституционного Собрания и процесса пересмотра Конституции РФ, нашедшие отражение в проекте Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации».
Концептуальные положения данного проекта следующие:
Принятие федерального конституционного закона, регулирующего не только созыв, но и деятельность Конституционного Собрания, является наиболее приемлемой формой правового регулирования его статуса. В тоже время не все аспекты созыва и деятельности Конституционного Собрания могут быть урегулированы одним федеральным конституционным законом. Так, процессуальные отношения, связанные с организацией и проведением выборов членов Конституционного Собрания, должны получить свое регулирование в рамках избирательного законодательства.
Конституционное Собрание должно формироваться путем прямых выборов его членов на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании в количестве трехсот человек. Прямые выборы членов Конституционного Собрания соответствуют Конституции РФ, учитывают особенности конституционного развития России. Для формирования состава Конституционного Собрания возможно применение смешанной избирательной системы.
При созыве Конституционного Собрания и организации процесса пересмотра необходимо учитывать федеративное устройство России. С одной стороны, для обеспечения своих интересов каждый субъект РФ должен иметь по два представителя в Конституционном Собрании. С другой стороны, отсутствие двухпалатной структуры Конституционного Собрания подчеркивает единый состав Конституционного Собрания как учредительного органа, его отличие от Федерального Собрания.
Срок полномочий Конституционного Собрания не должен превышать 18 месяцев. Необходимо установить гарантии для предотвращения «вечной» работы Конституционного Собрания над текстом Конституции РФ в виде пе-
11 речня оснований для признания Конституции РФ неизменной и прекращения полномочий Конституционного Собрания.
5) Субъект учредительной инициативы вносит предложение о пересмотре
положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ в одну из палат Федерального Собра
ния. Палаты Федерального Собрания должны рассмотреть проект новой редак
ции одного или более положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ, либо предложе
ние об исключении, дополнении одного или более положений глав 1, 2, 9 Кон
ституции РФ и принять соответствующее решение Внесение и поддержка дан
ного предложения уполномоченными субъектами являются условиями созыва.
Конституционного Собрания.
Конституционное Собрание не связано предложением о пересмотре положений глав 1,2,9 Конституции РФ, поддержанным палатами Федерального Собрания. В то же время в Конституционное Собрание могут быть внесены проекты новой редакции положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ, один из которых может быть принят за основу Конституционным Собранием.
Полный текст проекта новой Конституции РФ должен разрабатываться Конституционным Собранием с привлечением специалистов. Текст проекта новой Конституции РФ перед ее принятием Конституционным Собранием и (или) вынесением на референдум должен подлежать всенародному обсуждению и всесторонним научным экспертизам.
Теоретическая основа и источниковедческая база диссертационного исследования. В своей работе соискатель опирался на достижения юридической науки, представленные в работах по теории и истории государства и права, конституционализму, народовластию, избирательному праву, федерализму, организации государственной власти, законодательному процессу, законодательной техники, теории компетенции и др. таких ученых, как С.А. Авакъян, С.С. Алексеев, К.А. Арановский, Т.Н. Атаманчук, A.M. Барнашов, Н.А. Богданова, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенев, Ю.А. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, В.А. Кикоть, Е.И. Козлова, С.Д. Князев, А.Н. Кокотов, В.А. Ко-
чев, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, М.А. Митюков, А.А. Мишин, СВ. Нарутто, В.В. Невинский, П.Е. Недбайло, B.C. Основин, СВ. Поленина, А.Е. Постников, В.Н. Руденко, М.С. Саликов, В.П. Серебрянников, В.В. Сонин, Б.А. Страшун, Ю.Г. Судницин, Н.Н. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Г.Н. Чеботарев, В.Е.Чиркин, B.C. Шевцов, В.А. Шеховцов, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов и др.
Источниковедческой базой явились Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательные акты республик в составе РФ, решения Конституционного Суда РФ, регламенты палат Федерального Собрания, конституции и законодательные акты зарубежных государств, проекты Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», внесенные в разное время в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, экспертные заключения на них, материалы заседания Общественного экспертного совета по конституционному законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ и другие официальные документы.
Методологической основой исследования являются методы философского, общенаучного и частнонаучного уровня. В основе проведенного исследования в целом лежит юридический подход, выразившийся в применении формально-юридического (догматического) и сравнительно-правового методов. Специфика предмета, объекта и источников исследования вызвала необходимость в политическом и историческом подходах, которые дополнили формально-юридический метод исследования. Цель и задачи исследования предопределили использование системно-структурного, лингвистического методов, а также методов моделирования и аналогии.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии и обсуждена на ее заседании. Результаты проведенного исследования использовались автором при проведении лекционных и практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации»,
докладывались автором на конференциях, представлены в 8 научных публикациях.
Научная и практическая значимость результатов работы. Практическая значимость результатов работы заключается в данных соискателем рекомендациях по законодательному регулированию статуса Конституционного Собрания, процесса пересмотра Конституции РФ. Результаты исследования представлены в авторском проекте Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» (приложение к работе). Полученные в ходе исследования результаты могут быть положены в основу для дальнейшего развития теории пересмотра Конституции и конституционных поправок в РФ.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников, приложения. Общее количество источников - 232. Количество страниц - 205.
Учредительная власть: понятие и способы ее осуществления
Идея о биполярности власти в государстве (учредительной и учрежденной), положенная в основу разграничения ординарных и конституционных законов, имеет глубокие исторические и философские корни. В основе этой идеи лежит «суверенитет» как политико-правовая категория, с развитием учения о суверенитете трансформировалась и сама теория, обосновывающая существование учредительной власти.
В эпоху позднего средневековья в идеологии западноевропейского Просвещения идея внешнего авторитета, стоящего над законодателем и господствующего над ним, становится ключевой. Именно от этого авторитета исходит естественное право в форме «права откровения», которое является выражением вечного закона, имманентного божественной сущности как таковой. Посредством «договора подчинения» народ (феодальные сословия) учреждает государственную власть .
В результате общественного развития государств Западной Европы и как теоретическое обоснование абсолютизма королевской власти возникло учение о суверенитете. Наиболее последовательную и полную разработку учение о суверенитете получило у французского легиста 16 века Ж. Бодена в его произведении «Шесть книг о республике» (1576)2.
Под влиянием широкого общественного движения в Западной и Центральной Европе (реформации) в Англии 16-17 вв. актуализировались теории общественного договора и народного суверенитета, возникли представления о существовании у народа - совокупности свободных равноправных личностей — постоянной власти устанавливать и пересматривать свою конституцию .
Именно в реформации видят исследователи истоки первых «писаных» конституций и идею учреждающей эти конституции власти. «История может восстановить связь, соединяющую эти конституции с соборными соглашениями (covenants) пуританских общин старой и новой Англии, представляющие наиболее яркое проявление полного ниспровержения старого иерархического порядка и передачи верховной власти обществу верных. С этой точки зрения можно сказать, что они вытекают из идеи суверенитета личности, провозглашенной религиозной революцией.. .»2.
Провозглашенные английскими пуританами идеи религиозной свободы, как отмечают исследователи, были перенесены из религиозной сферы в область политики и под влиянием исторических обстоятельств расширились до идей о свободе личности и конституции. В ходе английской революции 17 века была выдвинута идея народного суверенитета. Главная мысль, изложенная солдатами армии О.Кромвеля в «Народном соглашении» (1647 г.), состояла в провозглашении всего народа источником государственной власти3.
Голландский правовед Г.Гроций освободил теорию общественного договора от теологической окраски. Началом, приводящим в движение весь государственный механизм, является, по Г.Гроцию, верховная власть, действия которой не находятся под чьим-либо контролем и не могут быть отменены по усмотрению кого-либо, кроме самого носителя указанной власти 4.
Тема общественного договора и суверенитета раскрывается в работах Б. Спинозы, Т. Гоббса, Д. Локка и других мыслителей Нового времени.
По Д.Локку, государство создается двумя договорами: сначала общественный договор или договор соединения создает народ, затем договор подчинения конституирует власть, оба договора вместе создают государство мыслимое, как определенное отношение между народом и властью. Всякая власть, власть абсолютного монарха, точно так же, как власть парламента, свое правовое основание находит в договоре, то есть в первоначальном полномочии, исходящем от народа. Существенным моментом договорной концепции государства, по Д. Локку, является доктрина законности сопротивления всяким незаконным проявлениям власти. Законность подобного сопротивления, включая право народа на восстание против деспотической власти, коренится в суверенных правомочиях народа - учредителя государства. И после заключения договора народ остается судьей, решающим, правильно ли учрежденные и уполномоченные им власти выполняют возложенные на них договорные обязательства или стали нарушать договор.
Непосредственное влияние на развитие теории учредительной власти оказали политико-философские воззрения представителей эпохи Французского Просвещения Ш.Л. Монтескье и Ж.Ж. Руссо, выдвинувших противоположные концепции организации власти в обществе.
Ш.Л. Монтескье, опираясь на рационалистические представления о разумной природе человека и природе вещей, стремился постигнуть логику исторически изменчивых позитивных законов. Он обосновывал, что решающее влияние на законы оказывают природа и принцип правительства, учреждаемого в гражданском состоянии. Ш.Л. Монтескье, различая три образа (формы) правления (республиканский, монархический и деспотический), отмечал, что для каждой формы правления существуют свои «основные краеугольные законы» 2.
По мнению американского политолога К. Фридриха, именно в работах Д. Локка и Ш.Л. Монтескье следует искать ключ к правильному пониманию власти. «У Д. Локка ветви одной власти: власти короля, лордов, общин - сливаются во власть парламента и осуществляются через нее. Власть исходила от всего общества, образовывалась из согласия, общественного договора, власть же парламента была производной, приобретая принудительный, «вещный» характер. Став вещью, она может быть разделена. Ш.Л. Монтескье уже не выделяет законодательную власть как основную, он подчеркивает разделение трех властей, каждую из которых образуют различные группы людей. Это было новое содержание конституционализма, исходящее из недоверия к власти. Становится очевидным, что иная власть, одна и неделимая, стоит за властями, должными быть разделенными. Это - власть, образующая Конституцию. Власть, следовательно, выступает в двух ипостасях: во-первых, конституирующая власть, имеющая относительный характер и порождаемая согласием, и, во-вторых, производные власти, подобно вещам, разделенным и находящимся во владении» .
Ж.Ж. Руссо, отвергая договор подчинения, по новому интерпретировал представления о договорном происхождении государства. Из учения Ж.Ж. Руссо следует, что общественный договор дает политическому организму (государству) неограниченную власть над всеми его членами (участниками соглашения). Эта власть, направляемая общей волей, и есть единый, неделимый и неотчуждаемый суверенитет народа. Ж.Ж. Руссо отрицал не только монархический абсолютизм, но и представительный строй. «Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон» .
Российская модель преобразования Конституции (общая характеристика)
В Конституции РФ 1993 года порядку внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ посвящена отдельная глава (гл. 9). Этот порядок является принципиально новым для российской конституционной практики и свидетельствует о восприятии теории учредительной власти современным отечественным конституционным правом.
В качестве отправных конституционных начал в регулировании процедуры преобразования Конституции РФ в юридической литературе выделяются следующие: 1. Установление формальной иерархии конституционных норм, основанной на различиях в порядке их изменения. 2. Приведение процедуры пересмотра в соответствие с принципом федерализма. 3. Образование нового органа учредительной власти в лице Конституционного Собрания. 4. Введение возможности использования референдума как способа принятия новой Конституции1.
В юридической литературе, как правило, отмечается, что Конституцией РФ предусмотрено четыре способа изменения конституционных норм 2:
1. Положения глав 1, 2, 9 в соответствии со статьей 135 Конституции изменяются в наиболее затрудненном порядке.
2. Поправки к главам 3-8 в соответствии со статьей 136 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.
3. Изменения в статью 65 Конституции в соответствии с частью 1 статьи 137 Конституции, касающиеся принятия или образования нового субъекта РФ или изменения его статуса, вносятся на основании федеральных конституционных законов.
4. В случае изменения наименования субъекта РФ в соответствии с частью 2 ст. 137 Конституции, новое наименование подлежит включению в статью 65 Конституции РФ.
Конституционные положения требуют принятия в исследуемой нами сфере соответствующих нормативных решений либо в силу прямого указания на необходимость принятия федерального конституционного закона, либо в силу неопределенности конституционных норм.
Так, в Конституции РФ не получили определенного решения вопросы о форме нормативно-правового акта, вносящего поправки в главы 3-8, а также о форме нормативно-правового акта, вносящего новое наименование субъекта РФ в статью 65 Конституции.
Не совсем определенный характер, с нашей точки зрения, носит и норма части 1 статьи 137 Конституции РФ в части закрепления формы нормативно-правового акта, которым принимается в состав РФ или образуется в ее составе новый субъект, а также акта, которым изменяется статус субъекта РФ. Законодатель урегулировал вопрос о приеме в состав РФ нового субъекта или образовании в составе РФ нового субъекта следующим образом.
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.01 № 6-ФКЗ устанавливает, что принятие, в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, а образование в составе РФ осуществляется федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании этих федеральных конституционных законов и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации1. В период завершения данного диссертационного исследования появился первый опыт практической реализации вышеизложенной процедуры (объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа). 26 марта 2004 года вступил в силу Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»2.
Обнаружившаяся неопределенность в понимании статьи 136 Конституции РФ относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, а также в понимании части 2 статьи 137 относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции Российской Федерации нового наименования субъекта РФ, потребовала обращения в Конституционный Суд РФ. Соответствующие конституционные нормы стали предметом официального толкования.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ по делу о толковании чЛ ст. 137 Конституции РФ № 15-п от 28 ноября 1995 года наименования субъекта РФ включаются в текст статьи 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке3.
Процедура внесения в Конституцию нового наименования субъекта РФ -это пока единственная из всех возможных процедур преобразования конституционного текста, которая была реализована неоднократно в полном объеме. Имеющаяся на сегодняшний день конституционная практика основывается на вышеизложенной правовой позиции Конституционного Суда РФ.
Между тем Федеральный закон «О наименованиях географических объектов» от 18 декабря 1997 года № 152-ФЗ предусмотрел другую процедуру переименования субъектов РФ - путем принятия федерального закона по представлению субъекта РФ. Как видно, федеральный законодатель, руководствуясь только п. «р» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым наименования географических объектов относятся к ведению РФ, не принял во внимание официальное толкование Конституции РФ.
На наш взгляд, необходимо устранить возникшую коллизию путем повторного толкования Конституционным Судом п. «р» ст. 71, ч. 1 ст. 65 и ч. 1. ст. 137 Конституции РФ в их системной взаимосвязи, но уже через процедуру проверки конституционности положений Федерального закона «О наименованиях географических объектов».
Еще одна правовая позиция Конституционного Суда РФ в интересуемой нас сфере выражена в Постановлении по делу о толковании статьи 136 Конституции № 12-п от 31 октября 1995 года. Конституционный Суд разъяснил, что положения этой статьи, определяющие процедуру принятия поправок к главам 3-8, «могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона» . Таким актом является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
Понятие и структура конституционно-правового статуса Конституционного Собрания Российской Федерации
Попытки определить конституционно-правовой статус, политико-правовую природу Конституционного Собрания, его функции и место в системе государственной власти неоднократно предпринимались в законопроектах о Конституционном Собрании и в юридической литературе.
Для юридического обоснования отдельных элементов статуса Конституционного Собрания автор считает необходимым рассмотреть соответствующий понятийный инструментарий.
В науке конституционного права применительно к характеристике государственных органов и других субъектов конституционного права используются различные понятия: «правовой статус», «конституционно- правовой статус», «конституционный статус», «правовое положение», «основы правового положения», «институт».
Несмотря на широкую применяемость категории «статус» в конституционном законодательстве, немногие исследования посвящены проблеме статуса в конституционном праве в целом1. В юридической литературе разрабатываются в основном проблемы статуса отдельных видов субъектов конституционно-правовых отношений.
Так, Н.В. Витрук, ЛД Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, В.В. Невинский и др. исследовали вопросы правового статуса человека и гражданина2.
Б.Н. Габричидзе занимался проблемами конституционного статуса государственных органов1. Много исследований посвящено статусу отдельных государственных органов и должностных лиц2.
Предметом пристального внимания ученых является также статус субъектов РФ в целом и их отдельных видов3.
Относительно соотношения и структуры понятий «правовой статус», «конституционно-правовой статус», «конституционный статус», «правовое положение», «основы правового положения», «институт» в юридической литературе высказываются различные точки зрения.
Во-первых, выясняется соотношение понятий «правовой статус» и «правовое положение». Некоторые ученые полагают, что «правовое положение» более широкое понятие, чем «правовой статус».
Другие считают, что «правовое положение» более узкое понятие, чем «правовой статус». Совокупность различных прав и обязанностей, закрепленных нормами всех отраслей права, по их мнению, составляет правовой статус человека. Под правовым положением они понимают совокупность реализуемых прав, свобод и обязанностей. Третьи рассматривают эти понятия как тождественные. Думается, последняя точка зрения предпочтительна. «Ориентируясь на смысловую схожесть в русском языкознании слов «положение» и «статус», их все же следует рассматривать как синонимы».
Во-вторых, определяется соотношение понятий «конституционный статус» или «конституционно-правовой статус» и «правовой статус» или «правовое положение». Так, В.В. Невинский под правовым статусом человека и гражданина понимает положение человека и гражданина в обществе и государстве, урегулированное различными отраслями права. В свою очередь, положение человека и гражданина, регулируемое нормами Конституции РФ, суть его конституционное положение (конституционный статус). «Понимаемый таким образом конституционный статус человека и гражданина идентичен часто употребляемой категории «основы правового положения человека и гражданина (личности)»»1.
Н.А. Богданова отмечает, что «конституционно-правовой статус» и «основы правового положения» являются близкими и практически совпадающими по содержанию понятиями2.
Большинство исследователей рассматривают понятия «конституционно-правовой статус» и «конституционный статус» как синонимы. Другой точки зрения придерживается Н.А. Богданова, различая «конституционный статус» и «конституционно-правовой статус». «Конституционный статус складывается из нормативных характеристик субъекта правоотношений. Для субъектов одного типа он является общим, однотипным, равнозначным, стабильным. Конституционно-правовой статус - более широкое понятие. Он включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Такой статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, поэтому ему не свойственны однотипность и унификация» 3. По поводу правового статуса Н.А. Богданова отмечает, что «такой статус является видовым. Его основу чаще всего составляют конституционно-правовые нормы, фундаментальные и наиболее значимые положения, которые формализуются в конституционном и конституционно-правовом статусах как в составных частях структуры правового статуса»1. «Таким образом, получается своего рода «матрешка», состоящая из трех рассмотренных видов статусов. Соотношение их частей зависит от сферы общественных отношений, в которой преимущественно проявляет себя конкретный субъект (например, орган конституционного контроля - в сфере конституционно-правовых отношений, судебный орган общей юрисдикции - в сфере гражданского и уголовного судопроизводства), а также от объема нормативного регулирования правового положения того или иного субъекта правоотношений .. .».
Думается, что различие конституционного статуса и конституционно-правового статуса на основе разграничения норм конституции и других источников конституционного права весьма условно. В частности, можно говорить, как отмечалось в параграфе 1.1 настоящей работы, о конституционном законодательстве, не сводимом к «писаной» конституции. Кроме того, близка этимология определений «конституционный» и «конституционно-правовой». На наш взгляд, конституционно-правовой статус и конституционный статус следует все же рассматривать как синонимы.
По нашему мнению, конституционно-правовой статус или конституционный статус, включая в себя нормы конституционного законодательства, представляет собой разновидность отраслевого статуса. Его назначение в создании общего поля и режима функционирования для субъекта. Но он не сводим к основам правового положения того или иного субъекта. Поскольку конституционное право как отрасль имеет свою «исключительную предметную специализацию» — «упорядочение процесса создания и функционирования верховной государственной власти, понимаемой как народовластие в формах представительной и непосредственной демократии»3, конституционно-правовой статус имеет тоже свою исключительную специализацию.
Правовой статус субъектов, обеспечивающих осуществление верховной власти, приобретает форму конституционно-правового. «... В зависимости от конкретного вида органов и должностных лиц либо их конституционно-правовой статус получает подробное и исчерпывающее закрепление в нормах конституционного права (например, органы законодательной власти, глава государства, уполномоченный по правам человека), либо конституционно-правовое регулирование их правового состояния приобретает характер основ, общих принципиальных положений, правовых ориентиров (например, органы исполнительной и судебной власти, органы прокуратуры, органы управления)». «Правовое положение далеко не всякого государственного органа обретает форму конституционно-правового статуса. Конституционное право рассматривает своим субъектом прежде всего органы, непосредственно участвующие в осуществлении государственной власти... Среди них выделяются органы, выполняющие законодательные функции. Их организация и деятельность регулируются нормами конституционного права, по сути, монопольно, что связано в первую очередь с отношениями народного представительства и реализуемым через них суверенитетом народа, а также с принятием закона, значимость которого определяется его верховенством, возведенным в ранг конституционных принципов правового государства»1. Правовое положение Конституционного Собрания как органа учредительной власти в государстве, таким образом, приобретает форму конституционно-правового или конституционного статуса.
Понятие и стадии пересмотра Конституции Российской Федерации. Учредительная инициатива
Для пересмотра Конституции РФ требуется созыв специального государственного органа с учредительными полномочиями - Конституционного Собрания. Установление новой модели пересмотра Конституции РФ, основанной на признании конституции в качестве акта учредительной власти, позволяет ставить вопрос о возможности отнесения процесса пересмотра к особой разновидности юридического процесса.
В литературе по конституционному (государственному) праву зарубежных стран процедуру принятия конституционного закона как «закона, изменяющего, отменяющего или дополняющего положения, включенные в конституцию», именуют «особой законодательной процедурой» \ В советской юридической литературе «деятельность высших представительных органов по принятию и изменению основного закона» определяли как «особое правотворческое производство»2.
В отечественной правовой науке за период ее развития сложилось три основных подхода к пониманию юридического процесса. Традиционное понимание юридического процесса ограничивало его рамки исключительно юрисдик-ционной деятельностью. Сторонники традиционного понимания юридического процесса выделяют гражданский, уголовный, арбитражный и конституционно-судебный процессы. Все эти виды процесса отличает принадлежность к обеспечению порядка применения материальных охранительных норм различной отраслевой принадлежности.
Постепенно проходил поиск унифицированного подхода к характеристике всех правовых форм и введению понятия «юридический процесс» как «комплексного образования всех правовых форм деятельности и юрисдикционного, и неюрисдикцио иного характера» .
Необходимость введения общего юридического процесса обосновывалась тем, что «функции процессуального права нельзя ограничивать только регламентацией принуждения или разрешения гражданско-правовых споров, что помимо уголовного и гражданского процессов в системе материальных отраслей советского права имеются многочисленные процессуальные нормы и институты, на основе которых осуществляется деятельность по реализации предписаний материально-правовых норм любой отрасли»2.
Концепция общего юридического процесса позволила обозначить следующие характеристики процессуальной формы:
1. Процесс есть юридическое выражение государственно-властной деятельности надлежащих субъектов. Для них процессуальная форма является, как правило, категорическим условием реализации предоставленной в той или иной сфере компетенции.
2. Процессу свойственна стадийность, то есть наличие этапов, последовательно сменяющих друг друга, в пределах которых должны быть совершены надлежащие процессуальные действия. Неотъемлемой составной частью его юридической характеристики является детальное регулирование сроков.
3. Процесс направлен на достижение определенного правового эффекта. Каждый вид процесса имеет целью достижение юридического результата, оформленного в виде конкретного акта.
4. Процесс предполагает специальное правовое регулирование всех его сторон, которое достигается с помощью особых процессуальных норм, предусматривающих детальные юридические процедуры действий всех его участников.
«В своей совокупности именно эти свойства раскрывают содержание процесса как юридической категории», но «они не гарантируют единого унифицированного выхода на определение сущности и содержания юридического процесса в различных сферах» .
Расширительное понимание юридического процесса признает, что он соответствует практически всем материальным отраслям права. Как правило, в этом смысле к юридическому процессу относят административный, государственный, земельный и некоторые иные виды процесса как правоприменительной деятельности.
«Любая отрасль материального права вызывает к жизни соответствующие процессуальные нормы, поскольку для реализации его норм необходима определенная правоприменительная деятельность уполномоченных на то субъектов».
В рамках данного понимания юридического процесса выделяли различные процессуальные формы, в том числе государственно-процессуальную форму как «совокупность определенных процедурных, имеющих юридические последствия требований рассмотрения и разрешения уполномоченными на то субъектами конкретного дела или группы дел, вытекающих из реализации ими государственно-правовых норм, в соответствии с условиями, которые предусмотрены за-конодателем либо выработаны практикой государственного строительства» .
С этой позиции все виды процесса в конституционном праве имеют общие черты, обусловленные значением процессуальных элементов в данной отрасли права: 1. Установление процессуальной формы осуществления народовластия. 2. Закрепление такого порядка деятельности уполномоченных субъектов, который нацелен на последовательное и всестороннее осмысление и разрешение конкретных государственно-правовых ситуаций. 3. Придание процедуре деятельности участников государственно правовых отношений общеобязательного характера. 4. Создание юридических предпосылок для соблюдения прав и интересов участников процессуальной деятельности. 5. Закрепление порядка реализации гражданами конституционных прав и обязанностей 6. Условие укрепления законности в сфере государственно-правовых отношений1.
С.Д. Князев отмечает, что слабым моментом расширительного понимания юридического процесса является то, что оно не учитывает предмет правового регулирования и особенности тех или иных отраслей права. «В государственном праве процедурные формы реализации его материальных норм увязываются не с границами всего отраслевого юридического массива, а применительно к организации и проведению выборов, подготовке и принятию законодательных актов...»2.
Соглашаясь с мнением В.Д. Сорокина о том, что расширительное толкование процессуальной формы охватывает собой только административный процесс, С.Д. Князев отмечает, «что же касается собственных процессуальных форм, характерных для других отраслей материального права, то они «сегментированы» применительно к отдельным институтам, вследствие чего по объему своего воздействия не совпадают с отраслевой материально-правовой базой, за-мыкаясь на обслуживании отдельных видов правоприменения» . Таким образом, С.Д. Князев обосновывает, что «есть все основания различать наряду с традиционным и расширительным пониманием юридического процесса и процессуальные формы ограничительного характера. В частности ... в отношении государственного права следует говорить об учредительном, законодательном, рефе-рендумном процессах»l.
