Содержание к диссертации
Введение
Глава I: Парламентские расследования в Российской Федерации и зарубежных странах: понятие и основания проведения 14
1.1. Понятие парламентского контроля и его формы 14
1.2. Парламентские расследования в зарубежных странах 35
1.3. Понятие, предмет и основания парламентских 59
расследований в Российской Федерации 59
Глава II. Конституционно-правовые и организационные основы проведения парламентских расследований в Российской Федерации... 85
2.1. Конституционно-правовые основы проведения парламентских расследований Федеральным Собранием Российской Федерации 85
2.2. Стадии парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации 102
2.3. Взаимодействие парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел 127
Заключение 149
Список использованной литературы 155
Приложение 178
- Понятие парламентского контроля и его формы
- Парламентские расследования в зарубежных странах
- Конституционно-правовые основы проведения парламентских расследований Федеральным Собранием Российской Федерации
- Стадии парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современной отечественной политической системы немаловажное место занимает проблема повышения эффективности деятельности российского парламента. Парламенты большинства стран мира осуществляют контроль над исполнительной властью, другими высшими органами государства и должностными, лицами. Существующие различия в формах парламентского контроля обусловлены разными формами правления, формами государственного устройства, политическим режимом. Как показала практика становления и развития российской государственности, недооценка контрольной функции парламента неизбежно влечет за собой негативные последствия.
Одна из важнейших форм парламентского контроля - парламентские расследования. Их результаты сказываются как на внутригосударственной, так и на внешнеполитической обстановке. Включение в отечественную правовую систему парламентских расследований является важным признаком» демократического развития государства и общества, эффективным инструментом реализации государственной власти и неотъемлемым элементом контрольной деятельности представительного и законодательного органа государственной власти.
Развитие парламентского расследования в России происходило крайне непоследовательно. Так, в Конституции РСФСР 1978г. закреплялось право на создание Верховным Советом РСФСР следственных комиссий, хотя практической значимости эта норма не имела. В Конституции РФ 1993 г. уже не упоминается о следственных комиссиях парламента, но это не стало препятствием для проведения отдельных парламентских расследований. Правовая регламентация парламентского расследования была необходима, поскольку многие факты и события общественной жизни, затрагивающие интересы большинства граждан России, оставались без официальной оценки.
Закономерным итогом процесса становления парламентского расследования стало принятие Федерального закона «О парламентском расследовании
4 Федерального Собрания Российской Федерации»,1 регламентирующего основные положения и процедуру проведения парламентского расследования. Но и после законодательного закрепления парламентского расследования противоречия устранены не были, поскольку многие положения названного закона вызывают острую критику. Наличие механизма парламентского расследования является одним из важнейших инструментов развития гражданского общества, в связи с чем его процедура должна быть максимально отточенной и эффективной.
Вышесказанное подчеркивает важность парламентского расследования. и необходимость четкого представления о его сущности, порядке проведения и правовых последствиях. Исследование обозначенных вопросов приобретает особую актуальность в связи с новизной и малоизученностью данной темы в конституционном праве. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования* обусловлена необходимостью системного исследования конституционно-правовых и организационных основ парламентского расследования
Степень разработанности темы исследования. Анализ парламентского расследования как формы парламентского контроля, а также определения путей повышения эффективности его результатов требует обращения к работам по теории государства и права и конституционного права.
Вопросы парламентского контроля привлекали внимание ученых еще в конце XVII-XVIII веков. Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Вольтер в своих трудах разрабатывали и обосновывали идеи народного суверенитета и общественного договора, значительное внимание уделяли взаимоотношениям законодательных и исполнительных органов государственной власти,
О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2006 г. №277-ФЗ) // СЗ РФ. 2006: №1. Ст.7; 2007.№1.Ст.40.
5 подчеркивая, что исполнительная власть является подотчетной законодательной.
В досоветский период нашей истории изучением возникновения и развития парламентского контроля занимались такие ученые, как Ф.В. Таранов-ский, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, Б.Н. Чичерин, М.Я. Острогорский и др.
Деятельности представительных органов * и общим вопросам парламентского контроля посвящены научные труды современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права - С.А. Авакьяна, А.С Автономова, И.А. Азовкина, А.И. Александрова, М.В. Баглая, Г.В. Ба-рабашева, А.А. Безуглова, Ю.Ю. Болдырева, К.А. Бекяшева, Н.С. Бондаря, В.Г. Бессарабова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Г. Габричидзе, В.Д. Го-робца, И.В. Гранкина, В.Н. Дурденевского, Б.Н. Елисеева, Б.П. Жидкова, СЭ. Жилинского, Б.Л. Железнова, В.Д. Зорькина, И.П. Ильинского, Х.М. Кармо-кова, Г.И. Курдюкова, И.О. Краснова, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, А.Д1 Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ю:И. Лейбо, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, B.C. Основина, Н. Д. Погосяна, А.С. Прудникова, А.Н. Писарева, Ю.С Решетова, Н.Т. Савецко-го, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, И.В. Травкина, П.А. Федосова, Т.Я. Хаб-риевой, В.Е. Чиркина, М.Х. Факрушина, И.А. Умновой, Б.С Эбзеева, А.Г. Хабибуллина, СМ. Шахрая, СО. Шохина, К.Ф. Шеремета, Ш.Ш. Ягудина, И.С Яценко и других.
Вопросы становления федерального парламентского контроля в России явились объектом изучения СВ. Бендюриной, Г.Ю. Диваевой, А.А. Корни-лаевой, Р.Ш. Караева; формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации - И.В. Зайцевой, А.В. Кузнецова. Также различным формам парламентского контроля (за деятельностью спецслужб, в военной сфере, финансового и др.) посвящены работы: А.Д. Соменкова, Н.И. Рыжака, В:Г. Федченко, Д.А. Ковачева, 3. М-Т. Ахмедова, Е.А. Соломатиной, Е.А. Бессо-лициной, А.Н. Тулаева, М.В. Демидовой. Подробное исследование особенно-
стей парламентского контроля на примере различных форм республик проведено в работе Е.В. Ковряковой.
Однако комплексные исследования, охватывающие теоретико-правовые, конституционно-правовые и организационные механизмы осуществления парламентского расследования, учитывающие российский и зарубежный опыт в этой области, не проводились.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования Федеральным Собранием Российской Федерации парламентских комиссий по расследованию и организации их. деятельности.
Предмет исследования составляют теоретические, правовые и организационные основы парламентского расследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются осуществление комплексного сравнительно-правового исследования парламентского расследования как формы контроля за деятельностью' федеральных органов государственной власти Федеральным Собранием РФ w парламентами зарубежных государств, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений по его совершенствованию.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:
уточнение и выработка авторского определения понятий «парламентский контроль» и «парламентское расследование как форма парламентского контроля»;
изучение и сравнительно-правовой анализ правовых и организационных основ парламентских расследований в зарубежных странах;
определение места- и роли парламентского расследования в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации;
- изучение и систематизация нормативных правовых актов, состав
ляющих правовую основу парламентских расследований в Российской Феде
рации;
рассмотрение процедуры проведения парламентского расследования посредством разделения на упорядоченные стадии и этапы;
определение форм взаимодействия парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел (ОВД) и раскрытие их содержания;
обоснование теоретико-правовых предложений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере регулирования парламентского расследования в Российской Федерации.
Методологическая база и методы исследования. Методологию исследования составляет система современных методов познания явлений и процессов правовой действительности. В работе использовались общенаучные (исторический, диалектический, системный), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический) и другие методы исследования, обобщались и анализировались труды отечественных и зарубежных авторов. В процессе работы был изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.
Комплексный характер проводимого диссертационного исследования обусловил необходимость формально-юридического анализа обширного перечня российских нормативных правовых актов, а также международных документов, определяющих правовые основы парламентского расследования в зарубежных странах: конституций СССР и РСФСР, Конституции Российской Федерации, конституций зарубежных стран, конституционного и иного федерального российского законодательства, законодательства субъектов РФ, постановлений Правительства РФ, международно-правовых актов и т.д.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно анализируются теоретические и практические аспекты осуществления- парламентского расследования как формы парламентского контроля в Российской Федерации и зарубежных государствах.
В этой связи научная новизна исследования заключается в следующем:
Предложено авторское определение понятий «парламентский контроль» и «парламентское расследование».
Комплексно изучен и проанализирован опыт проведения парламентских расследований в зарубежных государствах, на основе чего внесены предложения по его использованию в отечественном законодательстве, регламентирующем данную форму парламентского контроля.
Выявлены и обобщены исторические закономерности в конституционно-правовом закреплении парламентских расследований в России.
Выработан авторский вариант деления процедуры парламентского расследования на упорядоченные стадии и этапы.
Представлены в обобщенном виде и проанализированы конституционно-правовые основы парламентского расследования в Российской Федерации.
На основе анализа возможных форм сотрудничества парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел внесены предложения по оптимизации механизма взаимодействия указанных органов.
Сформулированы предложения' по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего парламентские расследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятий:
— «Парламентский контроль представляет собой законную, обладающую легитимностью, вытекающую из принципа разделения властей деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений правоприменительной практики, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению подобных нарушений в будущем».
9 - «Парламентская комиссия по расследованию - это орган парламентского контроля, формирующийся на определенный срок из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, наделенный властными полномочиями для проведения расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства».
В демократических зарубежных странах парламентское расследование - форма парламентского контроля, представляющая собой особую разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации парламентом по определенному кругу вопросов государственной важности. Изучение деятельности парламентов зарубежных государств по проведению расследования различных фактов позволяет выявить и использовать их положительный опыт в работе российского парламента, например, в определении предмета парламентского расследования или полномочий органов, его проводящих.
Несмотря на отсутствие в действующей Конституции Российской Федерации норм, прямо закрепляющих право палат Федерального Собрания, Российской Федерации проводить парламентское расследование, отдельные конституционные нормы, в частности ч.З ст. 101, все же создают предпосылки правового регулирования данной формы парламентского контроля. В связи с этим вносить изменения в Конституцию Российской Федерации по вопросам парламентского расследования не представляется целесообразным.
Парламентское расследование включает в себя следующие стадии и этапы: возбуждение парламентского расследования (внесение инициативы о возбуждении парламентского расследования; принятие решения о возбуждении парламентского расследования; формирование парламентской комиссии); подготовка к проведению расследования (выбор секретаря комиссии; формирование аппарата комиссии; создание рабочих групп; принятие регламента; разработка и утверждение плана работы комиссии); сбор и анализ информации (сбор информации; оценка и систематизация собранной информации); обнародование итогового доклада (подготовка доклада; обнародование доклада).
5. Предлагаются следующие изменения и дополнения в действующее
законодательство:
п.1 ч.2 ст.4 «Предмет парламентского расследования» Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Парламентскому расследованию не подлежат: 1) деятельность Президента Российской Федерации, за исключением случаев невыполнения последним обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения, если такие действия (бездействия) повлекли за собой грубое или массовое нарушение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина».
внести дополнения в Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» в-части урегулирования взаимодействия федеральных органов исполнительной, власти с парламентскими комиссиями по расследованию посредством принятия нормативно-правовых актов ведомственного характера.
Содействие органов внутренних дел парламентским комиссиям по расследованию осуществляется в рамках следующих форм: а) организационной, направленной на создание органами внутренних дел необходимых условий для проведения парламентского расследования; б) профилактической, основное содержание которой состоит в предупреждении возможных правонарушений при проведении парламентского расследования; в) правоприменительной, предполагающей вмешательство органов внутренних дел в поведение субъектов, не соответствующее требованиям режима законности.
Правовая регламентация статуса органов внутренних дел при проведении парламентского расследования, их взаимодействие с членами парламентской комиссии являются важной составляющей системы гарантий прав и свобод человека и гражданина со стороны государства. Перспективным направлением дальнейшего сотрудничества парламентских комиссий и органов
внутренних дел может быть принятие различных соглашений о сотрудничестве.
Теоретическая и практическая значимость определяется сделанными в ходе исследования выводами и рекомендациями, направленными на совершенствование конституционно-правовых и организационных основ парламентского расследования в Российской Федерации, а также состоит в обобщении практической деятельности парламентских комиссий. В диссертации рассмотрены формы взаимодействия парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел, и этот опыт может быть использован в качестве практических рекомендаций в ходе повседневной деятельности указанных органов и должностных лиц.
Практическая значимость результатов исследования заключается- в возможности их использования:
в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность парламентских комиссий по расследованию;
при подготовке рекомендаций по организации деятельности парламентских комиссий по расследованию и органов внутренних дел, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты диссертационного исследования основываются на анализе и обобщении различных научных и нормативных источников как отечественных, так и зарубежных; изучении отечественного и зарубежного опыта проведения парламентских расследований.
В процессе работы были изучены нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе акты органов законодательной (дореволюционной Государственной Думы, законодательных органов СССР и РСФСР, Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов РФ, парламентов зарубежных государств) и исполнительной власти (постановления, регламенты, приказы, инструкции
12 Правительства РФ, министерств, федеральных служб и др.) в той или иной мере касающиеся вопросов проведения парламентских расследований.
В работе были использованы проекты федеральных законов Российской Федерации (проект закона РФ № 99059283-2 «О поправке к ст. 103 Конституции РФ, проект Федерального закона № 21476-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации», проект Федерального закона № 217901-4 «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), материалы научно-практических конференций, труды отечественных ученых по рассматриваемым в диссертации проблемам. Значительное внимание уделялось > изучению опыта работы комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по расследованию фактов и обстоятельств событий 2004 г. в Беслане.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:
результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по рассматриваемой теме докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России;
основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных научных статьях в журналах правовой тематики;
результаты исследования, предложения, выводы и рекомендации докладывались автором на III Международной межвузовской научной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (Москва, 2007);
положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе: при проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» для слушателей Тюменского юридического института МВД России, Орловского юридического института МВД России, а также для слушателей Академии управления МВД России;
- положения и выводы диссертации используются в практической деятельности ГУВД по Московской области.
Основные положения диссертации отражены в четырех научных статьях и одной лекции общим объемом 3,53 п.л.
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие парламентского контроля и его формы
Научное исследование проблем парламентского расследования-как одной из форм парламентского контроля требует теоретического осмысления сложившихся подходов к определению парламентского контроля, а также выявления правовой природы данного государственно-правового института. К тому же на это ориентирует то обстоятельство, что практически каждое государство мира по-своему решает вопросы устройства и функционирования парламента, его полномочий и влияния на иные государственные органы. Bi связи с этим уместно привести мнение Р. М. Романова, который верно отмечает, что данный механизм «обладает некой универсальностью, способностью обретать различные формы в зависимости от характера, государственности, социально-политических и экономических условий» . Однакоюто не исключает наличие общих признаков, которые учитываются государствами в их парламентской практике.
Смысл разделения властей состоит не только в том, чтобы не допускать концентрации всей власти в руках какого-то одного органа, но и в том, чтобы создавать механизм «сдержек и противовесов». При этом при любой форме разделения властей должен обеспечиваться контроль законодательной власти над исполнительной, над всеми ее звеньями. Во всяком демократическом движении в любой стране всегда ставилась задача обеспечить подконтрольность органов управления народу и его представительному органу - парламенту .
Объем реализации функций контроля неодинаков, порой он зависит от формы правления и государственного устройства. В зависимости от форм правления и государственного режима сам парламент на практике, в свою очередь, также находится под контролем правительства или, во всяком случае, испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие1.
Как известно, к основным функциям представительных органов относят представительство интересов народа, законодательную деятельность, принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением, а также контроль за исполнительной властью. Большинство ведущих исследователей, предполагая различные классификации функций и полномочий парламента, выделяют парламентский контроль в качестве особой функции. Более того, английские исследователи Уэйд и Филлипс, выделяя функции английского парламента, главной из них считают парламентский контроль, следующей?по-значимости — законодательную функцию, на третье место ставят иные «разные функции», к которым относят судебные функции, принятие петиций,.уч реждение следственного комитета для расследования любого дела, имеюще с го государственное значение и некоторые другие.
Английский ученый Д. Кумбс, выделяя пять групп таких полномочий, на первое место ставит воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т.д.). Далее указываются иные, не менее важные полномочия, как то: издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т.д.); организация работы самого парламента.
Таким образом, в зарубежной юридической литературе прослеживается мысль о выделении парламентского контроля в числе основных функций парламента, в той или иной форме.
Термин «парламентский контроль» начал входить в обиход государственно-правовой теории и практики России одновременно со становлением парламентаризма. Следует обратить внимание на тот факт, что в первые годы государственной независимости, исходя из особенностей переходного периода, парламентом основное внимание было уделено скорее принятию принципиально новых законов, систематизации законодательства, изменению и дополнению законодательных актов с учетом международного и зарубежного опыта, проведению анализа ранее принятых законодательных актов и приведению их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующими законами, что объясняет недостаточность использования российским парламентом его контрольных полномочий. Возможно, поэтому в научных кругах нет единого подхода к определению сущности парламентского контроля, а, тем более, однозначного о нем представления
Парламентские расследования в зарубежных странах
Парламентские расследования - одно из важнейших проявлений контрольной функции парламента. Они существуют не только в парламентских (ФРГ, Италия и др.), но и в президентских (США) и «смешанных» (полупрезидентских) республиках (Франция). В мировой практике парламентские расследования играют очень большую роль и их результаты зачастую в решающей степени сказываются не только на событиях внутри страны, но и на внешнеполитических позициях государства. Достаточно вспомнить расследование юридического комитета палаты представителей в 1974 г., в результате которого Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран-контрас»1.
Начало военных действий в Ираке, где Правительство Великобритании сыграло немаловажную роль, повлекло за собой различные последствия, в том числе начало парламентского расследования в отношении премьер-министра, который вынужден был подчиняться следствию и отвечать на поставленные вопросы. В результате расследования достоянием гласности стали правительственные документы и электронная правительственная переписка, имевшая гриф «для служебного пользования», а на вебсайте «расследование Хаттона» были представлены шесть тысяч страниц и девятьсот документов с информацией, за исключением стертой из соображений национальной безопасности.
В Италии проводилось парламентское расследование деловой деятельности Сильвио Берлускони, которого обвинили в подкупе судей с целью повлиять на исход битвы по корпоративному слиянию в 1985 году. В июле 2003 г. управляющий Банком Италии Антонио Фацио, отвечая на вопросы парламентской комиссии, ведущей расследование, относительно обвинения должностных лиц, в том числе и С. Берлускони, в том, что Медиасет была вовле чена в мошеннические сделки в 90-х годах, отметил: «Перед нами риск экономического спада, потому что в то время, когда другие страны делают два шага вперед, мы делаем только один. В Европе нас обогнали Греция и, возможно, даже Португалия». Эта критика особенно болезненна, потому что А. Фацио приветствовал обещания премьер-министра Берлускони, данные во время его предвыборной компании 2001г.
Специальная комиссия бельгийского парламента в феврале 2000 г. проводила расследование обстоятельств убийства первого премьер-министра республики Конго - Патриса Лумумбы и причастности к этому убийству бельгийских политиков. Поводом для парламентского расследования послужила книга социолога Людо де Витте «Убийство Лумумбы». По версии автора, подозрения о заказном, характере убийства основаны на информации, о -поручении, исходившем от тогдашнего министра по делам Африки и предназначенном для офицеров связи: найти наемника для убийства Патриса Лумумбы1.
«Дело Гонгадзе» на Украине существенно повлияло на последующие кардинальные перемены в этой стране. В Узбекистане именно право на само-стоятельное и достоверное парламентское расследование событий в Андижане стало одним из важнейших факторов, определяющих внешнеполитические позиции государства.
Парламентские расследования в зависимости от существующих правовых институтов имеют различные формы нормативного закрепления. Как правило, система правового обеспечения парламентских расследований включает в себя следующие основные звенья: а) конституция (отдельные статьи о парламентских расследованиях); б) отдельные законодательные акты (законы о национальных парла ментах, содержащие статьи о парламентских расследованиях или о самих расследованиях); в) специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентах палат.
В некоторых государствах данная система воспроизводится в полном объеме, в большинстве стран — включает ее отдельные звенья. Так, в основном законе ФРГ1 прописан порядок учреждения следственного комитета, его взаимодействия с органами государственной власти, использование резуль-татов расследования . В Конституции США не упоминается о праве Конгресса проводить расследования, однако считается, что это полномочие вытекает из властного права законодательствовать3. Правовым основанием парламентского расследования выступает в основном прецедентное право. Многочисленные прецеденты Верховного Суда устанавливают и поддерживают широкие и емкие полномочия Конгресса предпринимать действия по надзору и расследованиям. Так, например, в деле «Уоткинс против Соединенных Штатов»-Суд пишет об объеме прав на проведение расследований: «Право Конгресса проводить расследование присуще законодательному процессу. Это право широкое. Оно включает в себя расследования, касающиеся исполнения существующих законов, а также предложенных законодательных актов, в ко-торых существует необходимость». Суд далее подчеркивает, что право Конгресса проводить расследования достигает своего пика, когда вопрос касается ущерба, обмана, злоупотреблений и недобросовестного администрирования в каком-то департаменте правительства.
Конституционно-правовые основы проведения парламентских расследований Федеральным Собранием Российской Федерации
Правовая основа парламентского расследования в Российской Федерации представляет собой систему нормативно-правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности органов, проводящих парламентское расследование. Анализ конституционного законодательства России позволяет выделить следующую систему правовых установлений.
В соответствии со ст.З Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» парламентское расследование проводится на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, других федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации. Таким образом, указанная статья закона устанавливает, что источниками правового регулирования являются четко перечисленные в диспозиции нормативные правовые акты. Однако необходимо оговориться о том, что ст. 15 Конституции Российской Федерации утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все
обязательства по его реализации. В случаях, урегулированных международными нормативными актами, Федеральному Собранию Российской Федерации придется применять данные установления, например, при расследовании актов международного терроризма, произошедших в России1.
Иные же международные нормы не имеют обязательной силы как, например, нормы модельного Закона «О парламентском контроле над военной организацией государства». Этот закон принят в г. Санкт-Петербурге 24 ноября 2001 г. Постановлением 18-13 на 18-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ и определяет формы реализации полномочий и функций парламента в области демократического гражданского контроля над военной организацией государства - участника СНГ. В п. «д» ст.2 модельного закона парламентское расследование указано в качестве одной из форм осуществления парламентского контроля . Этот закон носит рекомендательный характер и служит основой для законодательной деятельности участвующих в содружестве государств. Главным источником конституционного права является Конституция і Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской
Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральное Собрание Российской Федерации является одним из таких органов. При реализации законодательной функции парламент осуществляет правовое обеспечение прав и свобод, а посредством выполнения функции контрольной реализуется право народа на власть и управление, возможность опосредованно контролировать другие органы государственной власти, которые в своей деятельности нарушают права и свободы человека и гражданина. Члены парламентской комис сии в своей деятельности должны точно и неуклонно соблюдать и исполнять Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О парламентском расследовании», другие федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, другими словами они должны действовать в соответствии с принципом законности, который находит свое воплощение во многих статьях Конституции, и, в особенности, в ст.4 чч. 2 и 3 ст. 15. В соответствии с гл.1 Конституции парламентские комиссии по расследованию обязаны уважать и соблюдать права и свободы человека и гражданина, а также честь и достоинство личности.
Отдельные статьи Конституции Российской Федерации содержат предписания более конкретного характера, касающиеся парламентского расследования. По мнению К.В. Суркова, несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации норм, непосредственно регулирующих процессуальные правоотношения, возникающие в связи с осуществлением парламентского расследования, предпосылки для этой процедуры все же имеются.»,
Так, в соответствии с ч.З ст.101 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Опираясь на нормы, предоставляющие право создавать комиссии, они могут формировать переменные структуры по расследованию соответствующих событий. Поиск и предварительная проверка информации с помощью этих процедур могут получить свою дальнейшую реализацию в ходе такой парламентской процедуры как парламентские слушания, которую вправе проводить и Совет Федерации и Государственная Дума на основании ч.З ст.101 Конституции
Стадии парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации
Формирование и деятельность парламентских следственных комитетов или комиссий представляет собой во многих демократических государствах одну из самых распространенных форм осуществления парламентского контроля. Указанная форма осуществления парламентского контроля является-наиболее эффективной из всех, что объясняется достаточно специфическим правовым статусом, которым обладают парламентские комитеты и комиссии.
Парламентские следственные комитеты и комиссии не являются обычными парламентскими органами. Они, с одной стороны, выражают через свое формирование и деятельность форму осуществления парламентского контроля, а с другой стороны, наряду с самими парламентами, являются органами парламентского контроля. В ряде зарубежных стран к органам парламентского контроля, кроме самих парламентариев и парламентских следственных комиссий и комитетов, относятсятакже и другие специфические органы и лица (например, в Германии это назначаемый Бундестагом уполномоченный по обороне для охраны основных прав)
Органы парламентского контроля, уполномоченные проводить расследования, в разных государствах носят различные наименования. Как правило, это - следственный комитет (Австрия, ФРГ) парламентская комиссия (Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия) или специализированный комитет (комитет по проверке выборов,в Швеции, комитет по вопросам обороны в. ФРГ). В России в соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является. парламентская комиссия. Работа комиссий по расследованию не является1 новшеством для нашей страны, поскольку с 1989 г. по 2008 г. было создано более 38 временных комиссий по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества.
Под парламентской комиссией по расследованию следует понимать орган парламентского контроля, формирующийся на определенный срок из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, наделенный властными полномочиями для проведения расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.
Процедура парламентского расследования включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий. В научной юридической ли тературе отсутствуют работы, характеризующие процедуру парламентского расследования через призму его деления на стадии и этапы. Исходя из анализа нормативно-правовых актов, представляется возможным выделить следующие четыре стадии парламентского расследования: 1) Возбуждение парламентского расследования. 2) Подготовка к проведению расследования. 3) Сбор и анализ информации: 4) Обнародование итогового доклада.
Все названные стадии парламентского расследования являются обязательными, а не факультативными, без любой из них расследование невозможно. Стадии в свою очередь могут быть разделены на несколько этапов, на каждом из которых совершается определенный объем действий.
Так, в стадию возбуждения парламентского расследования входят следующие этапы: - внесение инициативы о возбуждении парламентского расследования; - принятие решения о возбуждении парламентского расследования; - формирование парламентской комиссии. В стадии подготовки к проведению расследования можно выделить: - выбор секретаря комиссии; - формирование аппарата комиссии; - создание рабочих групп; - принятие регламента; - разработка и утверждение плана работы комиссии.
Стадию сбора и анализа информации представляется возможным разделить на этап сбора информации и этап оценки и систематизации собранной информации.
В заключительной стадии обнародования итогового доклада возможно выделить этап подготовки доклада и этап обнародования доклада.
Первая стадия - это возбуждение парламентского расследования. Этап, с которого она начинается - это внесение инициативы о возбуждении парла ментского расследования. Согласно Федеральному закону «О парламентском расследовании» такая инициатива принадлежит группе членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов палат. До принятия закона «О парламентском расследовании» создание любой комиссии могло быть инициировано одним депутатом, предложившим проект постановления Государственной Думы. Таким образом, механизм процедуры инициации расследования изначально ставит под сомнение возможность достижения положительного результата, если проведение какого-либо показательного расследования не будет согласовано с исполнительной властью
