Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовое регулирование финансирования выборов
1. Конституционное содержание основ финансирования выборов 22
2. Становление современной модели финансирования избирательных кампаний 45
3. Практика финансирования выборов в зарубежных странах 63
Глава II. Стадии финансирования избирательных кампаний (в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации )
1. Образование избирательных фондов 100
2. Институт избирательного залога 150
3. Юридическая ответственность за нарушения законодательства о финансировании избирательных кампаний и судебная защита избирательных прав 120
Заключение 199
- Конституционное содержание основ финансирования выборов
- Становление современной модели финансирования избирательных кампаний
- Образование избирательных фондов
- Институт избирательного залога
Введение к работе
Актуальность исследования. Финансирование выборов является неотъемлемой частью избирательного права России, которое в свою очередь является институтом Конституционного права. Нормы избирательного права присутствуют в статьях Конституции Российской Федерации (статьи 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130), а также подпункты 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции Российской Федерации включая в себе конституционные основы современной российской избирательной системы.
Финансирование выборов призвано обеспечить конституционные принципы прав граждан избирать и быть избранными, поскольку очевидно, что без финансовой поддержке, материально технического обеспечения, организация и проведение выборов невозможна.
В Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие нормы-принципы, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Высшим непосредственной выражением власти народа является референдум и свободных выборы (ст.З). Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п.1 ст.32). Таким образом, тема диссертационного исследования напрямую корреспондируется с базовыми нормами Конституции Российской Федерации, по формированию органов государственной власти по средствам свободных выборов.
Нормы-принципы Конституции Российской Федерации получают раскрытие в конкретных статьях Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ от 12.06.2002г.1 (далее - ФЗ «Об основных гарантиях...»), «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, N 24, ст. 2253
Федерации» от 18.05.2005г. N 51-ФЗ1 (ред. от 24.07.2007г.) (далее - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы РФ») и законах субъектов Российской Федерации о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Конституционный принцип равенства прав и свобод человека (ст. 19 Конституции Российской Федерации), в независимости от различных обстоятельств, в том числе принадлежности к общественным объединениям (политическим партиям), гарантированное государством, получает свое распространение и при финансовой поддержки кандидатов (списков кандидатов).
Согласно п.1 ст.З ФЗ «Об основных гарантиях...» гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного избирательного права.
Принципы финансового равенства кандидатов (избирательных объединений) конкретизируется в ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях...», в которой устанавливаются равные для всех кандидатов (избирательных объединений) возможности по открытию и порядку формированию избирательных фондов на выборах. Существуют также равные для всех предельные размеры избирательных фондов.
Конституционный принцип гласности получает свое развитие в п. 8 ст.59 ФЗ «Об основных гарантиях...» путем опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, а также обязанности предоставить финансовый отчет о размере избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств избирательного фонда (п.9 ст. 59).
Вопросы финансирования выборов в последнее время приобрели особую значимость и остроту практически во всех странах мира. Это связано с тем, что одной из основных задач в демократическом государстве является формирование представительных органов государственной власти и органов
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 23.05.2005, N 21, ст. 1919
местного самоуправления посредством выборов. Однако данный процесс невозможен без привлечения значительных материальных ресурсов, а также без эффективного механизма финансирования выборов. В этой связи в избирательном праве вопрос о создании такого механизма становится особенно актуальным и наиболее проблемным. Вместе с тем, не представляется излишне категоричным утверждение о том, что финансирование способно самым серьезным образом исказить сущность свободных справедливых выборов и иных демократических институтов.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен многочисленными проблемами, возникающими на практике в области соблюдения всех установленных законом правил при формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов, политических партий, а также контроля за данными процессами. Кроме того, на проведение выборов федерального уровня затрачиваются и средства федерального бюджета, которые нуждаются в рациональном и эффективном расходовании. В диссертации рассмотрены действующие федеральные и региональные правовые акты, а также внесены предложения по их совершенствованию.
Федеральный характер Российского законодательства предопределяет двухуровневую систему законодательства. Вследствие этого электоральные правила и процедуры формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливаются как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в части финансирования выборов к настоящему времени приобрело весьма значительный объем.
В основе диссертационного исследования лежит анализ избирательного законодательства на федеральном уровне: Федеральный закон «Об основных гарантиях...» и «О выборах депутатов Государственной Думы РФ», а также субъектов Российской Федерации: законов Республики Карелия от 26 июня 2003 г. N 681-ЗРК «О выборах депутатов Законодательного Собрания
Республики Карелия»1; Республики Тыва от 23 июня 2006 г. N 1869 ВХ-1 «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва» ; от 23 июня 2006 г. N 1867 ВХ-1 «О выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва» ; Чувашской Республики от 30 марта 2006 г. N 9 «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики»4; Избирательного Кодекса Приморского края от 22 июля 2003 г. N 62-КЗ ; Законов Астраханской области «О выборах депутатов Государственной Думы Астраханской области» от 5 июня 2006 г. N 24/2006-03 ; Липецкой области «О выборах депутатов Липецкого Областного Совета депутатов» от 2 июня 2006 г. N 298-03 ; Новгородской области «О выборах депутатов Новгородской Областной Думы» от 19 января 2006 г. N 611-038; Свердловской области «Избирательный Кодекс Свердловской области» от 29 апреля 2003 г. N Ю-ОЗ ; Еврейской автономной области от 29 марта 2006 г. N 662-0310 «О выборах депутата Законодательного Собрания Еврейской автономной области», а также практики применения этих норм. Выбор данных регионов не случаен: в них 8 октября 2006 г. проходили выборы в законодательные органы, в некоторых из которых автор принимал непосредственное участие в качестве юрисконсульта.
Все отмеченные многообразные факторы в их противоречии и динамике определили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников
1 Собрание законодательства Республики Карелия, 2003 г., N 6 (1), ст.621
2 газета «Тувинская правда», 24.06.2006 г.
3 газета «Тувинская правда», 24.06.2006 г.
4 Собрании законодательства Чувашской Республики, 2006 г., N 3, ст.79
5 «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», N 32, 22 июля 2003 года,
6 Сборник Законов и нормативных правовых актов Астраханской области от 14 июня 2006 г., N 24
7 газета «Липецкая газета» от 3 июня 2006 г. N 107
8 газете «Новгородские ведомости» от 25 января 2006 г. N 11-12
9 «Собрание законодательства Свердловской области» 2003 г, N 4 ст. 219
10 Информационный сборник Законодательного Собрания Еврейской автономной области за март 2006 г., N 2
Одной из причин необходимости урегулирования финансирования политической жизни, а также поддержки государством партий стали изменения технологического порядка в политической жизни, а именно — резкое увеличение расходов на избирательные кампании вследствие использования технических возможностей теле- и радиовещания, привлечения специалистов по опросам общественного мнения, возникновения различного рода специализированных ассоциаций по «раскрутке» кандидатов и партий.
Последние крупные изменения, касающиеся системы материального обеспечения выборов, предпринимались российским законодателем в 2002-2005 годах в связи с обновлением правовой базы организации избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации.
Реформирование института финансирования выборов было связано с анализом итогов федеральных выборов 1999-2000 годов, при проведении которых Центральная избирательная комиссия (далее - ЦИК) Российской Федерации, отметив некоторые аспекты совершенствования избирательного процесса в России, признала существование отдельных его негативных сторон. Это относилось и к вопросу о финансировании выборов, исследуя который, ЦИК Российской Федерации подчеркнула целесообразность разработки предложений о внесении соответствующих изменений и дополнений в ряд нормативных актов о выборах.
Вмешательство законодателя, таким образом, преследует цель навести в рассматриваемой области определенный порядок, минимизировать издержки, связанные с неизбежным участием денег в политике, защитить традиционные институты демократии, а значит, и саму возможность эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством.
Для того, чтобы финансовая основа выборов работала эффективно, недостаточно абстрактного обоснования достоинств той либо иной модели. Необходимо также учитывать уровень политического, - и, что немаловажно -экономического развития общества. Подходить к реформированию
избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные практическим путем тенденции демократического развития российской избирательной системы, избегая «революционных» скачков в развитии электорального развития.
На наш взгляд, российское избирательное законодательство 1997-1999 годов хотя и содержало при установлении финансовой основы выборов некоторый негативный потенциал, в то же время, безусловно, учитывало реалии общественного развития. Так, например, авансовое кредитование избирательных объединений и блоков было необходимым в условиях перехода к многопартийной системе и отсутствия достаточной финансовой базы у участников избирательного процесса.
При проведении исследования использовались труды зарубежных и отечественных ученых, исследовавших общетеоретические проблемы финансирования выборов. Большое влияние на создание избирательного законодательства оказали концепции доктрины и гипотезы, разработанные в трудах известных отечественных ученых, исследователей проблем науки конституционного права: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Баглая М.В., Белоновского В.Н., Богдановой Н.А., Боголюбова С.А., Большакова СВ., Васильева В.И., Веденеева Ю.А., Вишнякова В.Г., Гребенникова В.В., Глотова С.А., Даниленко В.Н., Евдокимова В.Б., Заострожной O.K., Зиновьева А.В., Иванченко А.В., Игнатенко В.В., Ильякова Д.В., Ковлера А.И., Козловой Е.И., Колюшина Е.И., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Лучина В.О., Маклакова В.В., Матейковича М.С., Нудненко Л.А., Прудникова М.Н., Постникова А.Е., Пряхиной Т.М., Скуратова Ю.И., Фадеева В.И., Шапошникова А.В., Юдина Ю.А. и других.
Определенный интерес по исследованию проблем регламентации института финансирования выборов в России представляет в монографиях Астафичева П.А., Блинова Н.А., Большакова СВ., Вельяшева О.Ю., Вешнякова А.А., Вискуловой В.В., Волкова В.П., Гаджиева Г.А., Дубровиной Е.П., Застрожной O.K., Зиновьева А.В., Карманова А.Б., Ковлера А.И., Князева С.Д.,
Кудрявцева Г.А., Лапаевой В.В., Лысенко В.И., Мишина АА., Мостовщикова В.Д., Романенко О.В., Смирнова В.В., Старостиной ИА., Страшуна Б.А., Чиркина В.Е., Шулейнина В.В. и многих других авторов, посвященных понятию выборов и вопросам их финансирования.
В зарубежных странах вопросам финансирования избирательных кампаний посвящено значительное число специальных юридических и политологических исследований. Диссертант использовал в работе, в частности, труды следующих зарубежных авторов: Г. Александра, Г. Армина, М. Брусиса, М. Дюварже, И. Кемпе, Вим Ван Мерс, Л. Сайдла, К. Хессе.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные анализу отдельных аспектов теории российского избирательного права и финансирования выборов, следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают теоретические исследования этих вопросов. В результате некоторые аспекты российского избирательного права вплоть до настоящего времени не получили научного обоснования. Это в первую очередь относится к институту финансирования выборов.
В частности, последние монографии по финансированию выборов основаны на анализе ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года.1 Однако основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием изменений в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в редакциях от 24 июля 2007 г.
1 См., например, Карманов А.Б., «Организационно-правовое обеспечение финансирования выборов в Российской Федерации» дисс. на соискание ученой степени к.ю.н., М., 2005г.; Романенко О.В. «Финансирование политических партий в России: конституционно-правовые проблемы» диссерт. исследование на соискание ученой степени к.ю.н., Москва, 2004 г.; Вискулова В.В. «Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начала» дисс. исследование на соис. к.ю.н. г. Благовещенск, 2004г.
В тоже время, с точки зрения теории, это, бесспорно, все вышеперечисленные работы являются важнейшими исследованиями современного российского избирательного законодательства.
Однако, одна из сложных и до конца неурегулированных проблем на сегодняшний день остается механизм, связанный с финансированием выборов, что отмечается многими современными авторами.1
В диссертации обозначен также ряд других аспектов и проблем, не урегулированных законодателем и не нашедших отражения в научных трудах российских ученых в связи с быстро меняющимся законодательством о выборах.
В силу изложенных обстоятельств настоящее диссертационное исследование в определённой мере восполняет пробел в новейшей практике исследования, и будет способствовать теоретическому осмыслению перспектив развития и совершенствования конституционно-правовых проблем финансирования выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации.
Большой вклад в научную разработку как общих вопросов и организации и проведения выборов, так и их различных аспектов, в том числе проблем финансирования, внесли С.А. Авакьян, Е.И. Колюшин и многие другие.
Так, в частности, Е.И. Колюшин справедливо отмечает: «Превращение выборов в легальную форму борьбы за завоевание государственной власти, введение состязательности кандидатов на выборные доллшости и партий привлекло за собой распространение на выборы правил конкурентной борьбы в экономической сфере».2
С учетом проведенных избирательных кампаний, автор хотел бы также обратить внимание на то, что фактическое распространение на избирательные кампании рыночных подходов опережает их правовое регулирование: расходы
1 См., например, Избирательное право России: Учебник для вузов/ под редакцией В.О. Лучина С.373;
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов/ Отв.ред.А.А.
Вешняков. С. 391; Пшизова С.Н. Финансирование политического рынка: теоретические аспекты практических
проблем // Полис. 2002. №1. С. 18-29
2 Колюшин Е.И. Финансирование выборов (правовые вопросы) // Вестник ЦИК РФ, № 1999
на выборы растут гигантскими темпами. Один из наиболее ярких примеров: согласно представленным расценкам по выборам в депутаты Московской городской Думы четвертого созыва 2005г. одна минута эфирного времени на телеканале «ТВ Центр» в выходной день составляла 320 000 руб. Бюджетные деньги, косвенно перечисляемые Московской городской избирательной комиссией в избирательные фонды посредством предоставления бесплатного эфира или публикаций на выборах в Московскую городскую Думу, исчислялись десятками миллионов рублей только для одного избирательного объединения. Нетрудно подсчитать общие расходы на телевидение и прессу со стороны Московской городской избирательной комиссии, если в выборах в Московскую городскую Думу участвовали десять избирательных объединений. Так, согласно представленных копий вторых финансовых отчетов о поступлении и расходовании средств, избирательных фондов региональных' отделений политических партий, зарегистрированные городские списки кандидатов в депутаты Московской городской Думы четвертого созыва перечислили на предвыборную агитацию через телерадиовещание и редакции периодических печатных изданий денежные средства,на сумму свыше 41 миллиона рублей .
В диссертации обозначен также ряд других аспектов и проблем, не урегулированных законодателем и не нашедшим отражения в научных трудах российских ученых в связи с быстро меняющимся законодательством о выборах.
Предмет, объект, цели и задачи исследования.
Предметом исследования являются нормы законодательного обеспечения финансирования выборов включающиеся в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, институты избирательного, финансового и бюджетного права, а также сложившаяся практика их применения.
Вестник Московской городской избирательной комиссии, №3 2006г. публикация по материалам официального сайта
сравнительно-правового анализа Конституции Российской Федерации и её субъектов, а также законодательных актов Российской Федерации и её субъектов, в части регулирующих вопросы финансирования выборов;
комплексного анализа соотношения публичного и частного начал в процессе финансирования избирательных кампаний;
- исследования форм прямого и косвенного финансирования и внесения
конкретных предложений по их совершенствованию;
выявления критериев для оценки предельных размеров избирательных фондов;
- рассмотреть особенности правового регулирования обеспечения равенства
прав кандидатов и политических партий при финансировании избирательных
кампаний;
критического анализа несоответствий федеральному законодательству законов субъектов Российской Федерации в сфере избирательной системы и поиска путей для их устранения;
комплексной оценки проблемы финансирования политических партий, избирательных объединений некоммерческими неправительственными иностранными организациями;
анализа законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об ответственности за нарушение порядка финансирования избирательных кампаний;
изучения норм зарубежного законодательства и сложившейся зарубежной практики в сфере финансирования избирательных кампаний, а также выявления рациональных элементов её организации, которые целесообразно использовать в российской действительности.
Научная новизна работы. Научной новизной отличается сама тема
диссертационного исследования, в которой впервые ставятся и
разрабатываются многие конституционно-правовые проблемы
финансирования выборов в представительные (законодательные) органы
государственной власти в Российской Федерации, что определила самостоятельность и оригинальность диссертационного исследования.
Впервые в диссертационной работе на основе современного нормативно-правового материала детально изучено законодательство о финансировании выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти в Российской Федерации. На основе сравнительного анализа законов о выборах Российской Федерации и ее субъектов, введены в научный оборот понятия, которые могут быть использовании для дальнейшего изучения порядка и размера финансирования выборов. На основе данных параметров в диссертации приводятся сравнительные таблицы и графики.
Научная новизна работы состоит также в том, что впервые диссертантом, сделан комплексный анализ механизма финансирования выборов и избирательных кампаний кандидатов, политических партий с учетом тенденций проведения выборов в регионах и изменений в избирательном законодательстве. Новизна заключается в самой постановке задачи исследования правоотношений, возникающих прежде всего в период финансирования избирательных кампаний, выступающий как часть финансирования выборов.
На защиту выносится следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащие элементы новизны:
1. Уточнена юридическая природа финансирования выборов, механизма самого порядка финансирования, как конституционно-правовой категории. Доказывается, что финансирование выборов является неотъемлемой частью избирательного права России, которое, в свою очередь, является важнейшей подотраслью Конституционного права России. Финансирование выборов призвано комплексно обеспечить конституционные права граждан избирать и быть избранными опираясь на фундаментальные положения статьи 32 Конституции Российской Федерации, а также статьи 3, которая определяет свободные выборы - высшим непосредственным выражением власти народа,
через органы государственной власти, которые возможны только через механизм финансирования выборов. Финансирование выборов также реализуется в условиях современной российской избирательной системы положениями статей 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130; подпункты 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции Российской Федерации.
Обосновывается целесообразность внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, направленные на закрепление основ финансирования выборов. Отсутствие в Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов проведения финансирования выборов не должно рассматриваться как ущемление избирательных прав граждан, поскольку эти принципы указаны в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако по своему характеру данные принципы имеют конституционно-правовое значение и вполне могут фиксироваться в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.
Обосновывается вывод о том, что законодательство о финансировании выборов представляет собой комплексный институт в системе законодательства Российской Федерации. Структура финансирования выборов включает в себя комплексные межотраслевые правовые институты избирательного права, а также финансового и бюджетного права (обеспечения расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатации и развития средств автоматизации и обучением организаторов выборов; обеспечение указанных расходов в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета; порядок открытия и ведения счетов учета, отчетности и перечисления денежных средств выделенных на подготовку и проведения выборов), которые относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и регулируются в соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Порядок и механизм финансирования выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и законодательные собрания субъектов Российской Федерации) входит в исчерпывающий (закрытые) перечни статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы собственного (исключительного) ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Сделан вывод о том, что статья 19 Конституции Российской Федерации и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дают основания полагать, что граждане Российской Федерации имеют право на равенство при финансовой поддержке кандидатов (списков кандидатов). Часть 4 статьи 13 Конституции Российской Федерации подразумевает под равенством перед законом общественных объединений (политических партий) и их равенство при финансировании избирательных кампаний.
Сделан вывод о необходимости повышения финансовой безопасности и законности в ходе проведения выборов (в первую очередь, законодательного обеспечения механизма финансирования выборов). Институт финансовой отчетности политических партий достаточно эффективен, однако для обеспечения законности при проведении выборов недостаточен. Правоохранительные органы в России не придают правонарушениям в сфере финансирования выборов должного значения под предлогом большого количества других нераскрытых преступлений, а также нехватки специалистов в сфере избирательного законодательства. В ряде случаев возбужденные уголовные дела не получают судебной перспективы. Не учитывается и тот, факт, что сфере финансирования выборов совершается большое количество латентных правонарушений. В то время как в ряде иностранных государств существуют специальные подразделения государственных органов, в ведении которых находятся исключительно вопросы, связанные с избирательными
правонарушениями, в России аналогичные структуры пока не созданы. Учитывая вышеизложенное, предложена авторская концепция призванная ужесточения финансовой прозрачности во время выборов.
7. Обосновывается вывод о чрезмерной детализации в действующем
законодательстве требований к жертвователям которые перечисляют денежные
средства в избирательные фонды, с одной стороны, и об отсутствии четких
норм, позволяющих однозначно толковать соответствующие положения
законов, с другой. Рассмотрены в этой связи содержание и пути реализации
законодательных ограничений круга жертвователей - юридических лиц. При
этом установлено, что в некоторых случаях, при проведении выборов в
законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации объем финансовых ресурсов юридических лиц играет
ключевую роль, а пожертвования граждан - основных субъектов
избирательного права, не оказывают существенного влияния на размеры
избирательных фондов. В связи с этим в работе вносятся необходимые
предложения.
8. Доказывается необходимость изменения норм действующего
законодательства, регулирующих контроль при проведении избирательных
кампаний за финансированием политических партий, избирательных
объединений и кандидатов, в сторону усиления. В работе проанализированы
механизмы процедуры сдачи финансовых отчетов, которые закреплены
действующими нормативно-правовыми актами субъектов Российской
Федерации, в том числе порядка финансовой отчетности, которая в ряде
случаев не несет никаких финансовых функций и лишь формализирует процесс
регистрации избирательных объединений, но не обеспечивает прозрачности
поступления и расходования денежных средств. С этих позиций ФЗ «О выборах
депутатов Государственной Думы РФ» и законы субъектов Российской
Федерации подвергнуты критике, диссертантом внесены конкретные
предложения по их усовершенствованию. Отмечено, что большое количество
финансовых документов, которые требуется предоставить избирательными
объединениями (кандидатами) влечет огромное количество ошибок со стороны всех участников избирательного процесса. В связи с этим формулируются предложения о повышении роли контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.
9. В диссертационном исследовании предложено ограничить крут
организаций, осуществляющих финансовую поддержку на выборах, а также в
межвыборный период, на основе критического анализа конституционных основ
финансирования выборов в зарубежных странах и советского опыта
высказываются предложения в пользу увеличения доли косвенного
финансирования избирательных кампаний, высказываются предпочтения в
пользу увеличении доли государственного финансирования политических
партий и избирательных объединений, с учетом современного развития
правового статуса политических партий; разработаны критерии для оценки
определения размеров избирательных фондов, отвечающие объективным
потребностям избирательных кампаний; отмечены попытки негативного
влияния со стороны некоммерческих неправительственных организаций на
процессы связанные с финансированием выборов и предлагаются пути их
устранения
10. Предлагаются наиболее оптимальные формулировки для защиты
государственных средств массовой информации, в случаях когда партия, не
набравшая необходимое количество голосов избирателей на соответствующих
выборах, обязана возместить затраты за использованное бесплатного эфирного
времени или печатных площадей;
11. Внесены предложения рекомендовать Центральному Банку Российской
Федерации издать дополнительную Инструкцию, в которой более детально
закрепить требования со стороны сотрудников кредитных организаций к
жертвователям (в соответствии со статьей 58 ФЗ «Об основных гарантиях...»),
а также Положения о правах и обязанностях и порядке оформления платёжных
поручений, адресованные самим сотрудникам.
12. В работе отмечено наличие многочисленных нарушений при
оформлении пожертвований в избирательные фонды кандидатов
(избирательных объединений) со стороны отделений Сберегательного Банка
Российской Федерации. В связи с этим предлагается ввести дополнительные
меры административной ответственности должностных лиц кредитных
организаций за нарушения при обслуживании избирательных счетов.
13. На основании проведенного анализа норм Уголовного Кодекса и Кодекса
об административных правонарушениях Российской Федерации в части,
касающейся ответственности участников избирательных компаний за
нарушение законодательства о финансировании выборов, а также судебной
практики по применению норм указанных кодексов, внесены предложения по
изменению квалифицирующих признаков «крупный размер» и «иная
материальная поддержка» в сторону их ужесточения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования и апробация результатов исследования. Содержащиеся в работе выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов финансирования избирательных кампаний на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, формирует необходимую теоретическую базу при обосновании конкретных мер по совершенствованию нормативного содержания.
Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Предлагается внесение ряда поправок в Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях...», Уголовный Кодекс Российской Федерации. Работа содержит предложения по изменению действующего законодательства субъектов Российской Федерации о финансировании выборов.
Положения диссертации также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», спецкурса
«Избирательное право Российской Федерации», и некоторых других дисциплин и повышения квалификации практических работников; могут служить научной базой для изучения отдельных проблем финансирования выборов в Российской Федерации; для исследования процессов реформирования избирательной системы и практического применения федерального и регионального законодательства.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена к защите на кафедре конституционного и международного права, а также на кафедре административного и муниципального права Российского государственного социального университета.
На конкурсе студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2005/2006 учебном году работа автора на тему: «Финансирование выборов: законодательство и практика», решением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации №178/1138-4 от 16 июня 2006 г. заняла третье место.
При написании диссертационного исследования был использован опыт работы автора в качестве члена Московской городской избирательной комиссии с правом совещательного голоса, и осуществление юридического сопровождения избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы четвертого и пятого созывов, и в представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (2003-2008гг.). Также использован опыт работы автора в качестве международного наблюдателя на выборах Парламента (Скупщины) Республики Сербия 2008г.
Ряд положений диссертационного исследования нашли отражение в ряде публикациях: Сборнике конкурсных работ в области избирательного права и избирательного процесса, в общественно-политическом журнале
1 Вестник ЦИК РФ 2006 г., №6
2 Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о
референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических
«Политическое просвещение» №5 (34) 2006 г., Аспирантском сборнике №1(26) Российского государственного социального университета, Вестнике Саратовской государственной академии права №4 (август 2007 г.), журнале «Право и политика» №11 2007 г. и использовались автором в практической деятельности по юридическому сопровождению избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений.
Результаты исследования в различных аспектах используются в деятельности депутатов Московской городской Думы и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов и заключения, подводящего итоги и намечающего дальнейшие перспективы исследования темы, приложения, списка нормативных правовых источников и использованной литературы.
факультетов вузов) Российской Федерации в 2005/2006 учебном году . - М.:РЦОИТ,2006 г..-288 с. Под общ. ред. к.ю.н. А.А.Вешнякова.
Конституционное содержание основ финансирования выборов
Любое демократическое государство немыслимо без проведения выборов. Проведение периодических свободных выборов составляет основу представительной демократии. Через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти.
Выборы являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Избрание депутатов и должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления влечет за собой ответственность государственных и муниципальных органов перед населением.
Статья 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года провозглашает: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях...» дает легальное определение понятию финансирования выборов: «...выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».
Существуют и научные определения данного положения, в частности, по мнению Е.И. Колюшина «финансирование выборов - все действия, направленные на прямое и косвенное финансирование и поддающиеся финансовой оценке, материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании».1
В тоже время, в науке существуют мнения, что выборы - это ограниченное во времени, а не бесконечно длящееся явление. Это также подтверждается принципом периодичности выборов, закрепленным в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению 1990 года, а также определением в отечественном избирательном законодательстве фиксированных сроков всех стадий избирательного процесса.
Автор склонен согласиться с точкой зрения В.В. Вискуловой по вопросу об определении понятия выборов: это урегулированный нормами права процесс по поводу избрания гражданами органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, проводимый в рамках соответствующей избирательной кампании. Из этого следует, что и финансирование выборов осуществляется во время проведения избирательной кампании, а не за ее пределами.
Юридическое содержание понятий «избирательное право», «финансирование выборов» раскрывается прежде всего посредством конституционно-правовых норм. Правда, Конституция Российской Федерации 1993г. не содержит специальной главы, как это было в предшествующих конституциях - и Конституции (Основной закон) Союза Советских
Социалистических Республик (принята Верховным Советом СССР 07.10.1977)1 и Конституции (Основной закон) Российской Федерации - России (принята Верховным Советом РСФСР 12.04.1978)2, закрепляющей, например, принцип государственного финансирования выборов. Однако это обстоятельство отнюдь не свидетельствует, что современная избирательная система и финансирование самих выборов, лишена конституционного содержания. Ряд статей Конституции Российской Федерации (статьи 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130), а также подпункты 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции Российской Федерации содержат в себе конституционные основы современной российской избирательной системы. Однако говорить о том, что действующая Конституция дает полное описание специфичной трехуровневой избирательной системы Российской Федерации было бы неверно.
Становление современной модели финансирования избирательных кампаний
Несмотря на то, что институт выборности был хорошо знаком еще с глубокой древности человеческого общества, процедура финансирования выборов и избирательных кампаний, их подробное законодательное закрепление получило развитие по всему миру только в XX веке.
В российском праве активное развитие института финансирования выборов началось в начале 90-х годов. В тоже время необходимо отметить, что зачатки определения основ финансирования выборов в России, уже имелись. Так в частности, первые правовые основы появились с внедрением института парламентаризма в России. В первых Положениях о выборах в Государственную думу1 1905 и 1907 годов содержали аспекты финансового обеспечения организации и проведения выборов. Расходы производились за счет средств казны и средств местных (земских городских) бюджетов (ст. 19 и ст.77). Последующие законы Российской империи касались в основном материального обеспечения организации и проведения выборов, и абсолютно не затрагивали вопросы финансирования предвыборных кампаний избираемых кандидатов.
Положение о выборах в Учредительное собрание1 существенно отличалось от прежнего избирательного акта уровнем правовой регламентации производства издержек на выборы. Во-первых, нормы о финансировании избирательного процесса впервые были выделены в самостоятельную главу X - «Об издержках по выборам в Учредительное собрание»; все расходы по осуществлению выборного процесса были законодательно разделены на три группы: расходы по составлению избирательных списков, расходы по делопроизводству комиссий по делам о выборах и выплате вознаграждения их членам, и расходы по предоставлению и приспособлению помещений для целей избирательных комиссий (в том числе и для голосования). Таким образом, можно охарактеризовать систему финансирования выборов как сугубо публичное финансирование.
Дальнейшее развитие института финансирования выборов в России проходит уже в рамках советской правовой системы. Советская власть, в своем роде, продолжила преемственность законодательного регулирования по средствам государственного финансирования выборов. Однако, вопрос о финансовом обеспечении избирательного процесса, в соответствии со статьей 70 Конституции (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики2 принятой на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 года, подробный порядок производства выборов должен был регламентироваться инструкциями ВЦИК. Правда, в дальнейшем ни одна из них не содержала каких-либо четких норм, регламентирующих финансирование выборов.1
В тоже время, в Конституции (Основной закон) РСФСР 1918 г. была предусмотрена отдельная глава посвященная избирательному праву. В разделе Бюджетное право Конституции РСФСР 1918 года косвенно было предусмотрено, целевое назначения финансирования выборов направленных «на удовлетворение потребностей, имеющих общегосударственное значение» (ст. 84).
Во всех последующих конституциях СССР и РСФСР были отдельные главы, посвященные избирательной системе. Исключением стал Основной Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик принятый 31 января 1924 г. , в котором отсутствовала отдельная глава, посвященная избирательной системе.
Конституция (Основной закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г.3 содержала отдельную главу, посвященную избирательной системе, однако в ней прямо не указывались источники финансирования выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти Советского Союза и Советских Республик, входящих в СССР. Конституция (Основной закон) РСФСР, принятая 21 января 1937г.4 в части, посвященной избирательной системе, практически полностью повторяла главу Конституции СССР 1936 г.
Одним из первых нормативно-правовых актов, документально возродивших регулирование публичного начала финансирования выборов, становится Положение о выборах в Верховный Совет РСФСР от декабря 1950 г. . Этот правовой документ вернулся к консервативной традиции дореволюционного законодательства, и подтвердил в ст. 12, что расходы, связанные с проведением выборов высшего органа государственной власти РСФСР, производятся за счет государства. В последующий период истории избирательных отношений в России норма публичном начале финансирования выборов полностью повторялось без каких-либо изменений в избирательных законах и подзаконных актах.
В Советских законах о выборах, как отмечалось выше, вопросу финансирования удалялось далеко не главная роль. И это, в принципе, было логично, так как финансирование выборов осуществлялось за счет государственных предприятий, т.е. за счет самого государства.
Союзным и республиканским законодательством предусматривалось, что предприятия, учреждения, организации и государственные органы бесплатно предоставляют в распоряжение избирательных комиссий помещения и оборудование, необходимое для организации выборов.
Образование избирательных фондов
Финансирования избирательных кампаний в представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации условно можно разделить на два уровня: на федеральный - выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; и субъектов Российской Федерации - выборы депутатов законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В диссертационном исследовании, с учетом методологического и теоретического подхода, анализируется избирательный процесс в законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации (выборов депутатов на федеральном уровне: Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и на региональном уровне: законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации) по стадиям финансирования избирательных кампаний. Поскольку этот подход позволит более детально рассмотреть этот комплексный порядок финансирования избирательных кампаний, выявив основные противоречия имеющие место быть, по мнению автора, в действующем законодательстве.
Правильность такого подхода также подтверждается наличием так называемого рамочного закона - федерального закона «Об основных гарантиях...», который устанавливает основные, базовые нормы финансирования выборов, определяющие последующее их развитие в федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» (ред. от 24.07.2007) и законах субъектов Российской Федерации о выборах депутатов законодательных собраний.
Принцип финансовой «прозрачности» прямо не закрепляется в действующем законодательстве, однако его легко вывести из норм статей 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Он означает, что избирательная кампания может финансироваться только гласно и только из законных источников. То есть не допускается теневое финансирование и финансирование из анонимных источников. Сведения о поступлении и расходовании средств на избирательную кампанию кандидата, избирательного объединения являются открытыми. В целях реализации принципа финансовой прозрачности избирательной кампании закон обязывает кандидата, избирательное объединение (политическую партию) создавать для ведения своей избирательной кампании избирательный фонд, по средствам открытия специального избирательного счета в кредитной организации.
Таким образом, обязательным шагом любой избирательной кампании является открытие специальных избирательных счетов и создание избирательных фондов. Данная норма является императивной, она прямо прописана в ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях ...» и повторяется в ст. 64 федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы РФ», а также во всех законах субъектов Российской Федерации.
В соответствии с федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. Новеллой новой редакции Закона явилось то что, региональное отделение такой политической партии по решению руководящего органа политической партии, вправе создать свой избирательный фонд, если в федеральном списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная группа кандидатов, которая соответствует данному субъекту Российской Федерации (в том числе входящему в группу субъектов Российской Федерации), или региональная группа кандидатов (региональные группы кандидатов), которая соответствует (которые соответствуют) части (частям) территории этого субъекта Российской Федерации (ст.64) (более подробно этот вопрос будет освещен в параграфе «Размер избирательного фонда»).1
Более детальное правовое развитие эти нормы получили в «Инструкции о порядке и формах учета и отчетности политической партии, ее регионального отделения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» утвержденная Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации 18 апреля 2007 г. № 4/24-5.2
Статус избирательных фондов на уровне субъектов регулируется их законами, например, в городе Москве правовой статус избирательных фондов на выборах депутатов Московской городской Думы регулируется ст. 58 Закона Москвы от 06.07.2005 г. №38 «Избирательный Кодекс г. Москвы»3, а также Инструкцией «Об порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении выборов депутатов Московской городской Думы четвертого созыва», согласованной с Сберегательным Банком Российской Федерации № 46/3164 от 31 августа 2005 года и утвержденной Решением Московской городской избирательной комиссии от 01.09.2005 № 70/7
Институт избирательного залога
Действующее законодательство предусматривает конституционно-правовую, уголовную и административную ответственность, связанную с нарушением финансирования избирательных кампаний.
Конституционно-правовая ответственность выполняет важнейшую функцию обеспечения законности при организации и проведении выборов1. Вместе с административной и уголовной ответственностью она составляет единый охранительный правовой механизм законодательства о выборах. И именно ей принадлежит ведущая роль в этом механизме. Ее меры являются наиболее действенными по сравнению с мерами административной и уголовной ответственности. Уголовная ответственность наступает за преступления, т.е. правонарушения с наибольшей степенью общественной опасности.
Некоторые авторы в этой связи делают ложный, на наш взгляд, вывод о том, что уголовные преступления «совершаются достаточно редко, практика применения уголовно-правовых норм в данной сфере мала», а «меры административной ответственности являются малоэффективными ввиду небольших размеров административных штрафов.»1.
В частности, по данным заместителя прокуратуры Республики Дагестан Г.Ш. Ибрагимова, по результатам выборов депутатов в Народное Собрание Республики Дагестан, которые прошли в марте 2007 г., анализ мер прокурорского реагирования свидетельствует о том, что в основном они были направлены на устранение нарушений, связанных с финансированием избирательных кампаний. Нарушение порядка финансирования, предусмотренного п. 1 ст. 57 ФЗ «Об основных гарантиях ...» были выявлены в Кайтагском, Кулинском, Ахванхском, Левашинском, Акушинском, С.Стальском и в ряде других районов республики.
В Ахвахском, Кайтагском и Кулинском районах республики за допущенные нарушения порядка финансового обеспечения подготовки и проведения выборов в отношении должностных лиц администраций муниципальных образований возбуждено 21 производство по делам об административных правонарушениях по ст. 5.21 КоАП.
По мнению диссертанта, уголовные преступления в избирательном процессе не единичны, они совершаются и при финансировании выборов, однако они по большей части носят латентный характер1. В тоже время стоит согласиться с А.С. Кучиным в том, что относительно небольшой размер административных штрафов не пугает правонарушителей.
В этой связи, на первый план выходит конституционно-правовая ответственность, которая не позволяет кандидату (избирательному объединению) достичь определенного результата на выборах, путем отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Например, согласно пп. «б», «г» п. 7 и пп. «б», «г» п. 8 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях ...» регистрация кандидата (списков кандидатов) может быть отменена судом в случае использования кандидатом (избирательным объединением) средств помимо избирательного фонда, если их сумма превысила 5 процентов или превышен предельный размер расходования средств избирательного фонда, более чем на 5 процентов, а также в случае установленного факта подкупа избирателей.
Таким образом, регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена только судом. Законность данного положения подтверждается Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002г. № 10-Пі2. В Постановлении отмечается: «отмена регистрации... может быть, по смыслу статьей 3, 32 и 46 Конституции Российской Федерации, принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу».
Основанием для отмены регистрации кандидатов, списков кандидатов является совершение избирательного правонарушения. При этом отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации принципа соразмерности.
