Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы законодательного процесса в Российской Федерации 14
1. Конституционное закрепление принципа разделения властей и его влияние на законодательный процесс в Российской Федерации 14
2. Становление и развитие законодательного процесса в России 37
3. Содержание и структура законодательного процесса в современной России 60
ГЛАВА II. Полномочия субъектов законодательного процесса в Российской Федерации 82
1. Реализация субъектами законодательного процесса права законодательной инициативы 82
2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе 99
3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе 115
4. Преодоление разногласий субъектов законодательного процесса 129
5. Основные полномочия Президента Российской Федерации в законодательном процессе 149
Заключение 164
Список использованной литературы 172
- Конституционное закрепление принципа разделения властей и его влияние на законодательный процесс в Российской Федерации
- Содержание и структура законодательного процесса в современной России
- Реализация субъектами законодательного процесса права законодательной инициативы
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности.
При отсутствии развитого законодательства государство не может эффективно влиять.на экономические и социальные процессы, должным образом обеспечивать защиту прав человека.
Закон является основным инструментом государственного руководства.
В современных условиях необходимо повышать уважение к закону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховенство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.
Законодательная деятельность является важнейшим направлением государственной, прежде всего, парламентской, деятельности. С начала 90-х годов в России принято около полутора тысяч федеральных законов, урегулировавших целый ряд вопросов государственной и общественной жизни. Однако до сих пор, к сожалению, система законодательства России страдает определенными недостатками, в частности, пробельностью, противоречивостью отдельных актов, стремительным устареванием принятых актов.
Эти факторы настоятельно требуют налаживания эффективной и слаженной работы законодателя, создания механизмов и форм демократизации законодательного процесса. Хороший, качественный закон должен соответствовать общественным нуждам и являться результатом согласия всех сил, интересы которых он затрагивает и от
которых зависит его реализация. Кроме того, закон должен быть безупречен с точки зрения соответствия Конституции, а также отвечать всем правилам юридической техники.
Такие высокие требования к закону требуют создания необходимых условий для законодателя, которые исключили бы поспешность в принятии законов, непродуманность их положений, гарантировали бы учет в процессе принятия закона мнений и интересов общества и всех ветвей государственной власти.
Все это не только должно способствовать переосмыслению значения и места законодательного процесса среди важнейших конституционно-правовых институтов, но и требует совершенствования правового регулирования законодательного процесса.
Несмотря на значительное количество научных исследований по вопросам законодательного процесса, изданным за последние годы, проблемы правового регулирования законодательного процесса представляются нам еще недостаточно разработанными.
Степень научной разработанности темы и круг источников.
Всестороннее теоретико-правовое исследование современного законодательного процесса, проходящего в условиях разделения властей в правовом демократическом российском государстве, производится впервые.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области осуществления законодательного процесса и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации принципа разделения властей: А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, Н.Е. Андрианова, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, И.Л. Бачило, Р.С. Болдыревой, А.Д. Градовского, И.В. Гранкина, Г.С. Гурвича, П.П.Гуреева, A.M. Давидовича, Ю.А. Дмитриева, И.А. Дубова, Б.П. Елисеева, А.В.
Зиновьева, В.В. Ивановского, В.В. Игнатенко, И.В. Ижуткиной, В. Исакова, В.И. Каинова, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Н.Н. Колдаевой, Т.В. Конюховой, А.А. Котенкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Н.И. Лазаревского, А.Ф. Ноздрачева, Б.Э. Нольде, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, В.М. Платонова, СВ. Полениной, В.И. Радченко, М.А. Рейснера, В.Н. Рощина, А. Салмина, В.П. Сальникова, A.M. Сахарова, А.Е. Себенцова, П.И. Седугина, Г.Н. Селезнева, Б.П. Спасова, Б.А. Страшуна, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И.Чистякова, И. Шаблинского, А.Н. Шохина, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина.
Нормативную основу диссертации составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию деятельности по созданию законов, определяющие место в этом процессе органов государственной власти, регулирующие процедурные моменты законодательного процесса.
Проведен исторический анализ развития законодательства в исследуемой сфере, в частности, уже утративших силу актов Российской империи и СССР.
Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации,, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты министерств и ведомств, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, правоприменительная и судебная практика.
Особое внимание уделено Постановлениям и Определения Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемым вопросам.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществ-
6 ления законодательного процесса в условиях разделения властей в Российской Федерации и роль в нем органов государственной власти.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление законодательного процесса, а также совершение отдельных действий в рамках законодательного процесса его субъектами.
Цель диссертационного исследования.
В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: провести комплексное исследование состояния современного российского законодательного процесса; выявить основных субъектов публичной деятельности по созданию законов и определить содержание и особенности их положения в законодательном процессе. Кроме того, перед диссертантом стояла цель проанализировать соответствие правового регулирования российского законодательного процесса принципу разделения властей, а также стоящим перед ним задачам.
Достижению поставленных целей способствовало решение следующих основных задач:
рассмотреть историю развития законодательного процесса в России, показать эволюцию содержания деятельности по созданию законов на протяжении становления института законодательного процесса;
проанализировать содержание принципа разделения властей, его законодательное закрепление и реализацию на практике в Российской Федерации;
определить понятие законодательного процесса на современном этапе его развития в демократическом правовом государстве, основанном на принципе разделения властей;
рассмотреть принципы законодательного процесса в Российской Федерации, обосновать необходимость соблюдения принципа разделения властей в законодательном процессе;
определить субъектов российского законодательного процесса, проанализировать цели и содержание их полномочий в процессе создания законов, выявить направления и формы взаимодействия субъектов законодательного процесса между собой;
обосновать заключение о том, что законодательный представительный орган - Федеральное Собрание — является основным субъектом законодательного процесса России;
произвести анализ эффективности законодательных процедур на разных стадиях законодательного процесса;
на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего законодательный процесс и роль и место в нем основных его субъектов.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, социологический, конкретно-исторический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение совокупности указанных методов позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертации составили анкетирование 114 депутатов законодательных представительных органов, сотрудников аппаратов указанных органов, должностных лиц министерств и
ведомств, деятельность которых связана с подготовкой документов и материалов для реализации права законодательной инициативы и для обеспечения рассмотрения законопроектов. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с внесением в законодательные органы более чем 220 законопроектов по различным вопросам государственной и общественной жизни, их рассмотрением и принятием либо отклонением. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая работа законодательных органов, их более чем 50 комитетов и комиссий, деятельность аппаратов законодательных и исполнительных органов в рамках законодательного процесса. По отдельным вопросам диссертационного исследования был проведен опрос депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, работников Аппарата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации, депутатов законодательных представительных органов 19 субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований современного российского законодательного процесса в условиях разделения властей. Автором проанализировано содержание полномочий основных субъектов законодательного процесса и выявлено соотношение этих полномочий с местом, занимаемым субъектом в системе государственной власти, основанной на принципе разделения властей.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1) Вывод о том, что в государстве, осуществление государственной власти в котором основано на принципе разделения властей,
деятельность законодательного органа не исчерпывает всей совокупности отношений, возникающих в рамках законодательного процесса. С целью полноты отражения народной воли при создании законов необходимо учитывать мнение и предложения главы государства и органов всех трех ветвей государственной власти, институционализация участия которых в законодательном процессе является обязательным условием демократизма осуществления государственной власти.
2) Определение законодательного процесса как урегулирован
ной правом публичной деятельности государства по формулированию
в законах воли многонационального народа России, выражающейся в
рассмотрении и принятии закона представительным законодательным
. органом - Федеральным Собранием Российской Федерации при основанном на принципе разделения властей участии государственных органов других ветвей государственной власти.
Заключение о том, что законодательный процесс в Российской Федерации базируется на принципах ведущей роли представительного законодательного органа государства, осуществляющего законодательную деятельность и соблюдении в процессе создания законов разделения властей. Система сдержек и противовесов как элемент принципа разделения властей в законодательном процессе проявляется в том, что должностные лица и органы власти, не относящиеся к законодательной ветви, имеют закрепленные законом полномочия по участию в процессе создания законов.
Вывод о том, что полномочия всех субъектов законодательного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государственной Думой по своим целям и содержанию могут быть разделены на три группы:
- полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех' субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта;
полномочия по достижению необходимого "качества" принимаемого закона с точки зрения соответствия его содержания особенностям предмета регулирования, непротиворечия действующим нормативным правовым актам, полноты и непротиворечивости содержания, внутренней логики положений;
полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической силы.
5) Положение о том, что полномочия Президента РФ в законо
дательном процессе подразделяются на две группы:
а) полномочия Президента РФ как субъекта законодательного процесса, действующего в соответствии с принципом разделения властей исключительно в пределах законодательно определенных полномочий, не вмешиваясь в работу других ветвей власти. Эта группа в свою очередь включает две подгруппы:
- общие права и обязанности, которыми Президент обладает на
ряду с остальными основными участниками законодательного про
цесса (право законодательной инициативы и полномочия по участию
в рассмотрении законопроекта палатами парламента),
- исключительные права, определяемые статусом Президента
как главы государства (подписание и обнародование федеральных за
конов и право президентского вето).
6) полномочия Президента РФ по осуществлению государст
венной власти в качестве главы государства, реализуемые не в рамках
законодательного процесса, но имеющие на него значительное, порой
определяющее влияние (право определять основные направления
внутренней и внешней политики государства и обеспечение согласо
ванного функционирования и взаимодействия органов государствен
ной власти).
11 6) Вывод о том, что закрепленные законодательством способы урегулирования разногласий субъектов законодательного процесса могут быть классифицированы по различным основаниям:
а) в зависимости от того, возник ли уже спор субъектов законо
дательного процесса или его возникновение только предполагается,
предвидится ими, способы согласования интересов субъектов законо
дательного процесса можно подразделить на:
способы предупреждения разногласий;
способы преодоления уже возникших разногласий.
б) в зависимости от состава и характера субъектов, участвую
щих в поиске компромисса в рамках законодательного процесса, спо
собы урегулирования разногласий делятся на:
одностороннее преодоление одним субъектом законодательного процесса несогласия другого субъекта;
создание субъектами законодательного процесса двухсторонних и многосторонних комиссий по урегулированию разногласий между ними;
обращение субъектов законодательного процесса к "третьему лицу" - независимому арбитру - для решения спора между ними.
7) Практические предложения, направленные на:
расширение участия Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, в частности, путем более интенсивного использования им права законодательной инициативы и дачи заключений не только на законопроекты, финансирование которых предполагает расходы из государственного бюджета, но и на вносимые при их рассмотрении «финансовые» поправки;
применение согласительных процедур на таких этапах законодательного процесса, как дача и рассмотрение заключения Правительства на законопроект и при возникновении разногласий между федеральным законодательным органом и законодательными органами
субъектов России при обсуждении законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
усиление роли ветви судебной власти в законодательном процессе путем предоставление Конституционному Суду РФ права законодательной инициативы, не ограниченной предметами его ведения, а также права предварительного контроля конституционности акта, не вступившего в законную силу;
совершенствование процедуры рассмотрения и принятия закона Федеральным Собранием РФ.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования законодательного процесса, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере законотворчества и преподавания учебного курса парламентского права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в практической деятельности законодательных органов Российской Федерации и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные положения диссертационного исследования могут использоваться в практике исполнительных органов, экспертных учреждений. Предложения диссертационного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной власти Российской Федерации по совершенствованию актов законодательства, регулирующего вопросы законодательного процесса. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов конституционного и парламентского права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в четырех научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях, семинарах и "круглых столах" по вопросам правового регулирования законодательного процесса и парламентской деятельности, в частности: Научно-практическая конференция аспирантов Московской гуманитарно-социальной академии (Москва, 15 апреля 2002); Международная научно-практическая конференция «Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы» (Белгород, 14 апреля 2003); Международный семинар «Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре» (Великий Новгород, 22-23 сентября 2003); Научно-практическая конференция «Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы» (Тюмень, 26-27 октября 2000). Отдельные аспекты диссертационного исследования стали основой вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и Московскую городскую Думу законопроектов и предложений по вопросам оптимизации деятельности субъектов законодательного процесса и совершенствования законодательной процедуры. Выводы и отдельные положения диссертации нашли свое отражение в предложениях, вносимых автором при подготовке регламентов региональных законодательных органов и внутренних документов их структурных органов.
Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на восемь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.
Конституционное закрепление принципа разделения властей и его влияние на законодательный процесс в Российской Федерации
Государственная власть осуществляется через деятельность го сударственного аппарата — совокупность государственных органов, которые реализуют публичную государственную власть, в частности, посредством создания нормативных правовых актов. Главенствующее место среди органов, создающих нормативные правовые акты, в демократическом правовом государстве должен занимать законодательный представительных орган. Однако на результат формулирования парламентом воли народа огромное влияние оказывают и иные органы, в частности, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Для того, чтобы раскрыть специфику полномочий Федерального Собрания, Президента, Правительства в законодательном процессе, определить то место, которое они занимают, представляется важным рассмотреть специфику закрепления и полноту реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, так как данный принцип находит свое непосредственное отражение в любых видах деятельности государства, а в первую очередь - в законодательном процессе, и напрямую определяет конкретное содержание действий субъектов законодательного процесса и степень юридической обязательности решений одного из субъектов для других.
Российская Федерация — республиканское правовое государство. В отличие от абсолютной монархии, подобное государство осуществляет как в своей организации, так точно и в деятельности своей, начало обособления властей1.
Наиболее точно сущность разделения властей выразил Ш.-Л. Монтескье, предостерегавший, что при соединении властей законодательной, исполнительной и судебной в одном лице или учреждении свободы не будет, поскольку можно опасаться, что это лицо или учреждение станет издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять2.
В современной правовой литературе суть принципа разделения властей выражается посредством двух аспектов: во-первых, разделения единой государственной власти на различные ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, между которыми разграничиваются властные полномочия, и, во-вторых, установлением системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти3.
Теория разделения властей отражает конкретные политические интересы4 и должна являться не застывшим состоянием обособленных государственных структур, а работающим механизмом, достигающим единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных на случай конфликтных ситуаций.5
Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти само 16 стоятельны. Статья 11 Конституции закрепляет, что органами осуществления государственной власти на федеральном уровне выступают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Законодательной властью в Российской Федерации обладает Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - представительный и законодательный орган Российской Федерации (ст. 94 Конституции Российской Федерации), состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
Федеральное Собрание значительно отличается от законодательных органов советской эпохи, избавившись от несвойственных парламентам исполнительных и распорядительных функций. Федеральное Собрание является высшим органом народного представительства в Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть, в частности, через выборный парламент, призванный путем принятия законов выражать волю народа.
Следует отметить, что в настоящее время только Федеральное Собрание как представительный законодательный орган вправе осуществлять законотворческую деятельность. В рамках этой функции оно имеет исключительные полномочия: только федеральный парламент вправе принимать федеральные законы по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Каждая из палат обладает самостоятельностью по вопросам своего ведения, собственной компетенцией, различным порядком формирования и деятельности, ни одна из палат не подчинена другой, палаты не имеют совместных органов и должностных лиц.
Основным законодательным органом является Государственная Дума Федерального Собрания, ч. 1 ст. 105 Конституции РФ закрепляет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Совет Федерации также имеет значительные полномочия в законодательном процессе, суть которых состоит в том, чтобы одобрять или не одобрять принимаемые Государственной Думой законы. В основе такого распределения функций между палатами Федерального Собрания лежит не только целесообразность организации законотворческой работы, выражающаяся в необходимости сдерживания верхней6 палатой зачастую сиюминутных и непродуманных инициатив нижней, но и особенность государственного устройства России, являющейся федеративным государством.
Федеративное устройство государства влечет определенные особенности организации и функционировании органов его государственной власти, выражающиеся в том, что разделение властей "по горизонтали", то есть между государственными органами трех ветвей власти, дополняется новым аспектом, а именно разделением властей "по вертикали".
Содержание и структура законодательного процесса в современной России
Демократическое правовое государство воздействует на общественные отношения в строго определенных формах - посредством создания норм права и обеспечения их исполнения, в том числе путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения. От степени соответствия создаваемых правовых норм уровню развития общественных отношений, непротиворечивости системы права зависят, в конечном итоге, все аспекты государственной и общественной жизни, нормальное функционирование государства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Законодательный процесс призван обеспечить необходимое качество нормативных правовых актов, отражение в них потребностей развития общественных отношений, соотношение публичных и частных интересов.
Законодательный процесс опосредует деятельность различных субъектов в ходе принятия обязательных правил, имеющих высшую юридическую силу, - законов. Именно в рамках законодательного процесса сталкиваются точки зрения социальных и политических сил, происходит поиск компромисса между взглядами и мнениями различных государственных органов, политических партий и движений, общественных структур.
В отечественной правовой литературе не сложилось единого мнения относительно употребления понятий "правотворчество", "законотворчество", "законодательный процесс", "законодательная деятельность".
Наиболее широкое понятие - правотворчество, под которым понимается возведение государственной воли в закон, в имеющие обязательное значение юридические предписания.74 Правотворчество — это активная творческая деятельность субъектов правотворческого процесса по выявлению и согласованию наиболее актуальных социальных интересов с целью придания им общеобязательной силы,75 оно охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права.
Если рассматривать процесс правотворчества, то можно заметить, что он проистекает не только в рамках парламента, а имеет свое начало в самом обществе, тесно взаимодействуя с иными политическими и социальными процессами. Так, предлагаемые исследователями определения правотворческой деятельности акцентируют свое внимание на направленности ее на достижение целей развития определенного региона и удовлетворение интересов граждан, а также на том, что в результате ее создаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты7 .
Законотворчество как более узкое понятие, чем правотворчество, включает в себя действия и отношения по принятию закона, а также предваряющие создание закона, в частности такие, как выявление потребности в его принятии, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами законодательного процесса. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.
Понятия "законодательная деятельность" и "законодательный процесс" в литературе часто употребляются как синонимы. Тем не менее, их отождествление сложно назвать верным.
Видовым для понятия "законотворчество" является понятие "законодательная деятельность". Классическое понимание законодательной деятельности в парламенте демократического правового государства базируется на принципе осуществления ее высшим представительным органом государственной власти. Это соответствует разделению властей как принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают высшие органы народного представительства. Именно законодательный представительный орган государственной власти - парламент - в соответствии с принципом разделения властей осуществляет законодательную власть, то есть закрепляет законодательно общие интересы и потребности общественного развития. Законодательную власть парламент осуществляет посредством конкретных действий по принятию, изменению или отмене законодательных актов, то есть в форме законодательной деятельности.
Отметим также, что понятие "законодательство" в отечественной теории права принято рассматривать в двух аспектах: в широком - как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов, и в узком - как совокупность законов в собственном смысле слова.77 В целях настоящей работы понятие "законодательство" будет использоваться в узком, собственном значении этого слова как совокупность законов - нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой.
Реализация субъектами законодательного процесса права законодательной инициативы
Стадия законодательной инициативы является первой в законодательном процессе, с нее начинается процесс "прохождения" законопроекта по пути принятия его в качестве закона, имеющего высшую юридическую силу.
В дореволюционных исследованиях под законодательной инициативой понималось исключительное право вносить в парламент проекты новых законов104. Близки к приведенной точке зрения и позиции иных дореволюционных и современных правоведов105, объединяет которые то, что даваемые ими определения рассматривают право законодательной инициативы как одностороннее полномочие субъекта права законодательной инициативы по внесению в законодательный орган законопроекта, и не отражают наличия каких-либо обязанностей законодательного органа.
На наш взгляд, такое одностороннее рассмотрение законодательной инициативы не отражает действительного содержания этой стадии законодательного процесса. Независимо от того, рассматривается ли законодательная инициатива как субъективное право, сложное правоотношение или стадия законодательного процесса, следует согласиться с определениями, в соответствии с которыми в ее содержании выделяется не только право вносить в парламент законо-проект, но и обязанность парламента принять и рассмотреть указанныи проект .
С этой точки зрения законодательную инициативу можно рассматривать как начальную стадию законодательного процесса, включающую право субъекта законодательной инициативы по внесению законопроекта и обязанность законодательного органа по его принятию, а также взаимосвязанный комплекс их иных прав и обязанностей.
Ни Конституция РФ, ни Регламент Государственной Думы не устанавливают момента начала и окончания стадии законодательной инициативы. Статья 107 Регламента Госдумы закрепляет, что законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государтсвенной Думы. Следуя логике законодательного процесса, именно этот момент и является началом стадии законодательной инициативы, поскольку с этого момента в правоотношение по внесению законопроекта вступает законодательный орган - обязательный участник любого правоотношения в рамках законодательного процесса, с этого же момента у субъекта законодательной инициативы и законодательного органа возникают взаимные права и обязанности.
Оканчивается стадия законодательной инициативы моментом принятия Советом Госдумы решения о включении законопроекта в проект порядка работы Государственной Думы, поскольку с этого момента принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.
В соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (законопроектов); законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.
Представляется, что толковать термин "законопроект" следует в достаточно узком смысле, как проект закона, то есть нормативного правового акта, не только имеющего определенные свойства (высшая юридическая сила и пр.), но и отвечающего определенным содержательным критериям. Совершенно логично поэтому, что среди форм реализации права законодательной инициативы отсутствует такая форма, как законодательное предложение, встречающееся иногда в практике работы парламента и представляющее собой, например, предложение депутатов о разработке и внесении законопроекта Президентом или Правительством107.
В качестве законодательной инициативы в идеале должен вноситься только полноценный, внутренне связанный, полноценно регулирующий тот или иной предмет, обладающий всеми необходимыми элементами текст, отвечающий требованиям законодательной техники, предъявляемым к закону. Анализ конкретных полномочий законодательного органа по рассмотрению и принятию законопроекта позволяет констатировать, что парламент ориентирован на работу с полноценным законопроектом, а не с законодательным предложением, вопрос "перерастания" которого в закон не может быть эффективно решен в рамках законодательного процесса. Кроме того, требования ст. 105 Регламента Госдумы не могут быть выполнены в отношении законодательного предложения, что в случае подачи однозначно ведет к его возвращению инициатору для доработки.
Данный вывод подтверждается и тем, что ст. 104 Конституции РФ называет только одну форму реализации законодательной инициативы - законопроект, и не содержит термина законодательное предложение.
Часть 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы регламентирует состав материалов, которые должны быть представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является палатой Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.
Исходя из федеративного государственного устройства России Совет Федерации как палата Федерального Собрания воплощает в себе принцип разделения властей "по вертикали", то есть между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Исследователи выделяют две основные задачи Совета Федерации как палаты парламента: - дать возможность субъектам Российской Федерации выразить в процессе законотворчества свою волю и интересы, согласовать их между собой, то есть реализовать на деле принцип федерализма;- обеспечить контроль за качеством законов с тем, чтобы принимаемые законы не были случайными, непродуманными либо порожденными лишь политическими страстями137.
Необходимость сдерживания порой излишне эмоциональных законодательных устремлений нижней палаты со стороны верхней в двухпалатных парламентах давно подчеркивалась зарубежными исследователями, в частности, один из основателей американского федерализма Джеймс Мэдисон отмечал, что однопалатные собрания, как это видно из множества примеров, имеют склонность к внезапным и неистовым порывам и легко поддаются на уговоры вождей политических группировок в принятии зловредных и несдержанных резолю Необходимость укрепления основ федерализма и оптимизации процесса выявления и согласования интересов субъектов Российской Федерации в работе по созданию законов нашли свое отражение в реформе порядка формирования Совета Федерации.
В соответствии со ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Порядок формирования Совета Федерации регулировался Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации139, Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"140 закрепившим правило, в соответствии с которым в Совет Федерации входили по должности по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Сформированный таким образом Совет Федерации действовал на непостоянной основе, что не способствовало качеству его законодательной работы. Кроме того, указанный порядок формирования палаты федерального законодательного органа плохо согласовался с принципом разделения властей из-за вхождения в состав законодательного органа главы исполнительной власти.
Данные причины повлекли необходимость дальнейшего совершенствования порядка формирования Совета Федерации с целью усиления профессиональных начал парламентской деятельности141.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"142 от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ в Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта РФ: один - избираемый законодательным (представительным) органом, второй - назначаемый руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Учитывая, что полномочия членов Совета Федерации по должности прекратились не позднее, чем с 1 января 2002 г., можно согласиться, что Совет Федерации, созданный по ранее действовавшему порядку, упразднен143.
Реформирование порядка формирования Совета Федерации не только позволило найти его место в системе разделения властей, но и имело непосредственное отношение к осуществлению его законодательной функции и превратило Совет Федерации в действующую на постоянной основе и в соответствии с принципом профессионализма верхнюю палату российского парламента.
Порядок деятельности Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его Регламентом.
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы вместе с сопроводительными документами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.
Конституция Российской Федерации в ст. 106 устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации; статус и защита государственной границы Российской Федерации; война и мир. Согласно ст. 108 Конституции РФ, обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат и все федеральные конституционные законы.
Перевод деятельности Совета Федерации на постоянную основу и его сущность как представителя интересов субъектов Российской Федерации, ставит вопрос о расширении круга законов, подлежащих его обязательному рассмотрению. В частности, обязательному рассмотрению Советом Федерации могли бы подлежать законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в перспективе — вообще все законы, принятые Государственной Думой.
