Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. История становления законодательной власти в системе разделения властей
1. К вопросу об истории законодательной власти в системе разделения властей 14-33
2. Становление законодательной власти в республике Ингушетия 33-60
ГЛАВА II. Народное собрание - парламент республики Ингушетия
1. Народное собрание - высший представительный орган республики Ингушетия 61-95
2. Народное собрание - законодательный орган государственной власти республики Ингушетия ...95-110
ГЛАВА III. Формы взаимодействия народного собрания с исполнительной и судебной властью республики Ингушетия
1. Особенности взаимодействия народного собрания республики ингушетия с органами исполнительной власти республики ингушетия 111-141
2. Взаимодействие народного собрания и судебных органов в системе разделения властей в республике Ингушетия 141-170
Заключение 171-176
Литература 176-216
Приложения 217-261
- К вопросу об истории законодательной власти в системе разделения властей
- Становление законодательной власти в республике Ингушетия
- Народное собрание - высший представительный орган республики Ингушетия
- Особенности взаимодействия народного собрания республики ингушетия с органами исполнительной власти республики ингушетия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью совершенствования механизма государственной власти не только на федеральном, но и на региональном уровне. Многолетний опыт зарубежных стран показывает, что в демократическом государстве осуществление публичной власти без разделения властей невозможно.
К вопросу об истории законодательной власти в системе разделения властей
Республика Ингушетия, являясь составной частью территории и народа России, всегда испытывала влияние ее законодательной и политической системы. Поэтому прежде чем дать характеристику роли, места законодательной власти Республики Ингушетия следует охарактеризовать возникновение и становление законодательной власти вообще и в России, в частности.
История законодательной власти исчисляется веками. Она совершенствовалась вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях. Уже на рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания в греческих городах, Древнем Риме, позднее появляются собрания — сходы в Англии, Испании, Вече в Древнем Новгороде. Эти формы непосредственной демократии можно рассматривать как исторический прообраз парламента.
Парламент в современном значении этого слова появляется в Англии, на рубеже XII-XIII вв. В XVI - XVII веках парламент становится сословно-представительным органом с совещательными функциями при монархе. Такой была боярская Дума и Земский Собор в России.
Развитие идей парламентаризма связано с концом XVII - концом XIX вв. Они были заложены в трудах Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье, Вольтера и в политических трактатах «отцов» американской конституции 1787 г. Они разработали и обосновали идеи народного суверенитета и общественного договора между людьми и монархом. Именно в эту эпоху появляется идея разделения властей, которую впервые высказал Дж. Локк. Он же первый исследовал эту проблему с точки зрения представительной демократии посредством анализа существующих черт английской конституции.
Дж. Локк считал законодательную власть доверительной властью народа, созданной или покоящейся на его согласии,1 поэтому она, «должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчиняются ей». Поэтому Локк считает исполнительную власть подчиненной власти законодательной. В то же время «в интересах безопасности народа в том случае, когда неопределенность и переменчивость человеческих дел не могут вынести постоянно установленного правила» исполнительной власти вручается «доверенное полномочие», т.е. право созыва, роспуска и назначения выборов законодательной власти.
Основные положения доктрины разделения властей, развитые Дж. Лок-ком, состоят в признании: необходимости осуществления законодательной власти только представительным органом, обязанным следить за исполнением законов; недопустимости осуществления власти исполнительной представительным органом; необходимости создания постоянно действующего исполнительного органа.
Учение Дж. Локка о разделении государственной власти подготовило почву для формирования понимания трехчленного разделения государственной власти, право авторства которого принадлежит Ш. Монтескье. Подвергнув критическому изучению античную и позднейшую теорию, взяв за основу «некий идеальный вариант конституционной монархии, гипотетически достигнутый в Англии»,3 Ш. Монтескье впервые объявил разделение властей высшим законом государственного устройства, обеспечивающим политическую свободу граждан.4 Сущностью политической свободы Ш. Монтескье считал наличие возможности «делать то, чего должно хотеть, и не быть принуждаемым делать то, чего не должно хотеть... Свобода есть право делать все, что дозволено законом».5 Он считал, что политическая свобода есть «лишь тогда, когда не зло- употребляют властью». Причем, «в каждом обществе есть три рода власти». Первая власть, законодательная (государь или учреждение), издает законы временные либо постоянные и поправляет или отменяет существующие; вторая власть, исполнительная, объявляет войну или заключает мир, обеспечивает безопасность, принимает послов, предотвращает нашествия; третья власть, судебная, карает преступления и разрешает столкновения частных лиц.
Различные власти, по мнению Ш. Монтескье, существуют с момента возникновения государства, задача состоит в том, чтобы найти такое средство, которое сделает невозможным злоупотребление властью. Для этого необходим «такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга».4 В этих целях законодательная власть должна принадлежать всему народу. Однако народ не может осуществлять законодательную власть непосредственно и поэтому необходимо «чтобы народ делал посредством своих представителей все, чего он не может делать сам».
Становление законодательной власти в республике Ингушетия
Становление законодательной власти в Республике Ингушетия, обусловленное влиянием российской исторической традиции и современного российского законодательства, вместе с тем имеет определенные особенности, обусловленные спецификой исторического развития, национального сознания и менталитета. Анализ научной литературы позволил определить ряд этапов в становлении законодательной власти Республики Ингушетия. Первый этап. Истоки ингушского парламента. О начале первого этапа народного представительства в Ингушетии трудно говорить, в силу отсутствия исследований на данную тему, а также ограниченности источников. Тем не менее, на наш взгляд, его можно разделить на несколько характерных периодов: Первый период. Такие институты прямой демократии как народные собрания, сходы, военные сборы, выборы старейшин на Кавказе возникли в весьма отдаленную эпоху. Об этом свидетельствует героический нартский эпос. Концом этого периода условно может считаться начало воцарения на Кавказе российской царской администрации - примерно конец XYIII в. Второй период. Номинальное сосуществование институтов прямой и непосредственной демократии и органов военной царской администрации - XIX — начало XX в.; Третий период. Различные институты прямой демократии в период гражданской войны 1918-1920 гг. Отдельные попытки создать общекавказский парламент, съезды народов; Четвертый период. Система представительных органов государственной власти в советский период: а. Горская АССР (1920-1924 гг.); б. Ингушская автономная область (1924-1934 гг.); в. Чечено-Ингушская автономная область (1934 - 1936); г. Чечено-Ингушская АССР (1936-1944, 1957-1989 гг.); Пятый период. Институты прямой демократии в период образования Республики Ингушетия (1989-1994 гг.); Второй этап. Возникновение ингушского парламента. Законодательный (представительный) орган Республики Ингушетия (с 27 февраля 1992 г — по на- стоящее время). Предтечей представительной демократии в Ингушетии была непосредственная демократия. Парламент в современном значении этого слова появился в Республике Ингушетия в 1994 г. Однако, прообраз парламента в смысле органа выражающего волю ингушского народа, представляющего его интересы и принимающего решения, имеющие обязательное значение, можно найти еще в давние времена. Сущность ингушского общественно-политического мышления, по нашему мнению, выражают взгляды Джона Стюарта Милля, считавшего главным условием существования достойного государства самосовершенствование народа, высокие качества людей, членов того общества, для которого оно предназначено. Для Милля свобода индивида первична по отношению к политическим структурам, а порядок - это общественное спокойствие, которое не нарушается никаким насилием частных лиц. Кроме того, народ должен иметь желание и способность установить представительное правление, а, установив его, «иметь желание и способность выполнять обязанности, возлагаемые этой формой правления». М. Ковалевский отмечал, что «эмбриология права находит особенно богатый материал при изучении общественного устройства народностей Северного Кавказа».2 Выборные начала правления, отсутствие в нем потомственной передачи власти, как характерную особенность ингушского общества, отмечали исследователи еще в XIX в.3 Система учреждений прямой и представительной демократии имеет здесь четко выраженный характер.
Народное собрание - высший представительный орган республики Ингушетия
Необходимым элементом разделения властей является наличие парламента и парламентаризма. Парламент - общенациональный представительный и законодательный орган государственной власти. «Парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента». Это разновидность государственного режима, существующая в рамках парламентарных республик и монархий и характеризующаяся реально доминирующей ролью парламента в механизме осуществления государственной власти.2 «Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные, парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших признаков парламентаризма, которые могут быть утрачены».
К числу важнейших признаков парламентаризма Е.И. Козлова и О.Е. Ку-тафин относят: разделение властей, представительность и законность.4 По мнению С.А. Авакьяна важнейшими признаками парламентаризма являются: 1) освобождение депутатов от выполнения основных производственных функций, концентрация их на деятельность в представительном органе; 2) депутатство как профессия, как социальное состояние. Получение депутатского жалования в качестве главных материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества; 3) наличие определенного круга дел представительного учреждения: разработка и принятие законов, утверждение бюджета государства, определение его доходов и расходов, парламентский контроль в отношении исполнительных органов государственной власти; 4) определенные формы, методы и стиль работы парламента, который осуществляет свои задачи коллегиально, на пленарных заседаниях, комитетах, фракциях.
Полагаем, что разделение властей является важнейшим условием парламентаризма, а представительность парламента, постоянно действующий характер, сосредоточение в нем законодательной функции, сочетающейся с контролем за выполнением законов, являются его важнейшими признаками.
Российский парламентаризм - явление относительно молодое. По - существу, лишь после принятия Конституции РФ 1993 г. страна получила реальную возможность встать на рельсы демократического пути развития.
Ожидания российского общества о появлении в стране подлинно демократических учреждений, наиболее полное свое выражение находят в трансформа- ции на региональном уровне всевластия советов «в цивилизованный парламентаризм».2 Основные принципы избрания парламента субъекта Российской Федерации закреплены в действующей Конституции РФ, Федеральном законе №184 - ФЗ от 6 октября 1999 г., в конституциях (уставах) субъектов РФ.
Пункт 2 статьи 4 настоящего Федерального закона предусматривает, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом своих исторических, национальных и иных традиций.
Такой подход, конечно, следует признать правильным. Однако на практике мы получаем немало примеров, когда «национальная элита» используя различные инстинкты, раздувает, как метко выразился О.Г. Румянцев, «эмоциональную сторону племенного подхода к новому государственному строительству».3
На самом деле что, скажем, даёт некоторым субъектам РФ, существующие параллельно с наименованиями на русском языке, названия парламентов этих субъектов на соответствующих национальных языках (например, Хасэ в Ады- гее, Эл-Курултай в Республике Алтай, Хурал в Бурятии и Тыве)? Могут ли они заменить «отсутствие хотя бы былой, советской поддержки национальных языков, культур, литературы и творчества»?1 На наш взгляд, такая экзотика не имеет ничего общего с теми реалиями, которые складываются на местах.
Считая справедливым «вопрос о целесообразности такого многообразия наименований»,2 мы полагаем нагромождение текста основного закона национальной атрибутикой излишней. Ведь, по общему правилу, конституции республик издаются еще и на своих национальных языках. При этом наименования органов государственной власти даются на языке той или иной республики. Тем более, что тексты конституций, как на национальном, так и на русском языках, должны быть идентичными, поскольку оба - государственные языки субъекта, и требования, предъявляемые к тексту нормативного правового акта как на одном, так и на другом языке должны быть одинаковыми. В настоящее время от первоначального наименования ингушского парламента осталось -Народное Собрание Республики Ингушетия. Соответствующее наименование законодательного органа на ингушском языке дано в тексте Конституции на ингушском языке. Представляется целесообразным дополнить норму п. 2 ст. 4 указанного Федерального закона требованием идентичности текстов нормативных правовых актов субъектов РФ на национальных языках текстам нормативных правовых актов, изданных на государственном языке РФ, т.е. русском.
Конституция РИ (ст. 72) определяет Народное Собрание РИ как постоянно действующий высший представительный и единственный законодательный орган РИ. Такой обязательный признак парламента, как работа всех депутатов на постоянной, профессиональной основе, характерен только для отдельных субъектов РФ, например, 35 депутатов Московской городской Думы, 27 и 21 депутат ингушского парламента первых двух созывов.
Особенности взаимодействия народного собрания республики ингушетия с органами исполнительной власти республики ингушетия
Федеральный закон №184 - ФЗ от 6 октября 1999 г. (ст. 23) на основе и в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную устанавливает самостоятельное осуществление своих полномочий органами законодательной и исполнительной власти субъекта РФ. В целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения субъекта РФ органы государственной власти субъекта взаимодействуют в установленных настоящим Законом и законом субъекта РФ формах. Проблеме взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органов исполнительной власти субъекта РФ указанный Закон посвятил отдельную главу (статьи 23 -26).
Поскольку нынешние системы власти субъектов РФ формировались до принятия указанного Федерального закона механизм взаимодействия их различных элементов, самостоятельность осуществления органами государственной власти в рамках той или иной ветви власти своих полномочий, был предопределен существующей практикой государственного строительства и общим уровнем развития конституционного права. Достаточно сказать, что несмотря на четкую определенность принципа разделения государственной власти в Российской Федерации (ст. 10 Конституции РФ) на законодательную, исполнительную и судебную, в научной (и не только научной) литературе все еще нет единства мнений о ветвях власти. Некоторые авторы, например, полагают, что в России, в том числе и в ее субъектах, существует четыре ветви государственной власти. При этом, в качестве отдельных ветвей выделяются власти президентская и исполнительная.
Полагаем, что Президент отдельный вид государственной власти, особый, специфический ее институт, но не самостоятельная ветвь власти.2 Суждения сторонников самостоятельной президентской власти в РФ, на наш взгляд, не могут опровергнуть «формально-юридические аргументы»,3 которые вытекают из ст. 10 Конституции РФ, поэтому, следует, скорее, согласиться с выводом «о необходимости включения института президентства в систему исполнительной власти»,4 чем наоборот. Любая государственная власть в РФ структурно относится к одной из трех конституционных ветвей власти. Если при этом появляется какая-либо четвертая власть, тем более осуществляемая Президентом РФ (или высшим должностным лицом субъекта РФ), то она, в силу ст. 10 Конституции РФ не может быть отнесена к государственной власти.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 11) указывает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Этот перечень государственных органов и должностных лиц, рассматриваемый как основание для признания «первенства президентской власти», не говорит об особой, президентской, ветви государственной власти в РФ. Логическая связь между нормами ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, несомненно, говорит о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В то же время, несоответствие очередности перечисления органов и должностных лиц, осуществляющих государственную власть, содержащейся в ст. 11, порядку перечисления ветвей государственной власти ст. 10 образует коллизию между их нормами.
Допустим, что в государстве существуют такие ветви власти, как президентская и правительственная (исполнительная). При этом, одна из них находится в той или иной степени организационной зависимости от другой. На наш взгляд, в этом случае от независимости и самостоятельности других властей (представительной и судебной) очень скоро ничего не останется.
Может ли президент («президентура»1), наделенный конкретными полномочиями действовать как самостоятельная ветвь власти, иметь, по существу, неограниченные возможности по формированию другого высшего органа государственной власти, если при этом формируемый им орган сам является ветвью власти? А не появится ли тогда у него фактическая возможность вторгаться в пределы полномочий и остальных ветвей власти? Да. И очень скоро принцип разделения властей превратится в фикцию.
