Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. История развития и выделения прокуратуры из класси ческой системы разделения властей. 13
1. Возникновение института прокуратуры —:.. 13
2. История становления и развития: дореволюционной прокуратуры в России. ... .30
3. Советская прокуратура в системе органов государственной власти ..45
4. Тенденции изменения правового статуса прокуратуры на современ ном этапе как правозащитного органа .55
ГЛАВА II. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей . ...69
1. Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти с прокурорской ветвью власти 69
2. Соотношение прокурорской и судебной власти .8-3
3. Прокуратура как отдельная ветвь государственной власти в Российской Федерации. '.'... 97
ГЛАВА HI. Прокуратура в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина... ...109
1. Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина . .109;
2. Цели, задачи и принципы правозащитной: деятельности прокуратуры...: .:.. 138
Заключение 166
Библиография. 170
- Советская прокуратура в системе органов государственной власти
- Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти с прокурорской ветвью власти
- Прокуратура как отдельная ветвь государственной власти в Российской Федерации.
- Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы. Российская Федерация является одним из крупнейших федеративных государств мира, что обязывает иметь большой разветвленный аппарат управления. На современном этапе оценка эффективности государственной системы становится все более актуальной. Большое значение в этой связи имеет организация и деятельность прокуратуры. В настоящей работе мы попытались отразить роль и место прокуратуры в системе государственной власти России, определить ее положение среди ветвей власти и сформулировать теоретические основы её главной задачи - охраны и защиты прав и законных интересов граждан РФ.
В настоящее время весьма важным и значимым для науки конституционного права России имеет определение статуса и роли прокуратуры в государственном механизме защиты прав граждан, поскольку права и свободы человека и гражданина на конституционном уровне признаны высшей ценностью. Проведение такого исследования позволит оценить эффективность законодательства Российской Федерации о прокуратуре, существующую правоприменительную практику органов прокуратуры и, в конечном итоге, более четко определить правовой статус прокуратуры как одного из основных инструментов укрепления законности и защиты прав и свобод граждан РФ.
Следовательно, определение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения и защиты прав и свобод граждан имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволяет выявить роль прокуратуры в российском обществе как правоохранительного органа, её место в государственном механизме защиты прав и свобод граждан, разработать научную концепцию правового положения прокуратуры в системе разделения властей и в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В практическом плане изучение данной проблемы дает возможность повысить эффективность деятельности прокуратуры в области надзора за соблюдением прав и свобод граждан, выработать систему практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в части, касающейся данной отрасли надзора.
Цель представленной диссертации состоит в целостном, комплексном и системном исследовании института прокуратуры, проблем, связанных с определением места прокуратуры в системе государственных органов во взаимосвязи с её главной целью — защитой прав и свобод граждан.
При написании диссертации автор ставил перед собой следующие задачи:
рассмотреть институт прокуратуры в механизме государства, начиная с момента его возникновения;
определить функции, цели, задачи прокуратуры на современном этапе применительно к ее правозащитной деятельности;
выявить тенденции развития законодательства в части, касающейся определения статуса и роли прокуратуры в Российской Федерации;
определить место прокуратуры в системе государственной власти Российской Федерации;
изучить механизмы взаимоотношения прокуратуры с другими государственными органами;
определить место прокуратуры в государственном механизме защиты прав человека.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, связанные с конституционно-правовыми основами организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав граждан.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации, а также прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Степень научной разработанности проблемы. Специально вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определении ее места и роли в государственном механизме России были предметом исследования таких ученых как В. И. Басков, В. П. Беляев, В. Г. Бесса-рабов, Е. Р. Ергашев, В. Г. Даев, Н. Н. Дегтерева, Н. В. Мельников, Ф.М. Кобзарев, Н. И. Костенко, М. Н. Маршунов, А. Ф. Смирнов, В. П. Рябцев, В.Я. Ястребов и других. В их работах основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе разделения властей, историко-теоретическому анализу данного государственно-правового института. Эта группа исследований достаточно многочисленная. В них рассматриваются различные, заслуживающие внимания аспекты деятельности прокуратуры.
Вместе с тем, при всей многочисленности научных исследований, посвященных прокуратуре, ее деятельность в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина специально рассматривается только в некоторых работах. В этой связи следует назвать исследования таких авторов как, В. Г. Бессарабов, СИ. Бойченко, Н. В. Мельников, С. А. Осипян, Б. Н. Пантелеев, А. В. Чурилов и других.
Вопросам организации и деятельности прокуратуры посвящен и ряд диссертационных исследований. Например, работа Е.В. Миряшевой посвящена прокуратуре Французской республики как органу, обеспечивающему гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина1. Это интересный опыт для сравнения с ситуацией в России.
Работа И.С. Бойцовой посвящена конституционно-правовым основам деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной за-
1 Миряшева Е.В. Институт прокуратуры Французской Республики в системе гарантий конституционных прав и свобод: Автореф. дне. ... к. го. н. М., 2008.
конности . Под конституционной законностью автор понимает соответствие нормативных правовых актов Конституции РФ. В этой связи ее работа посвящена деятельности прокуратуры по обеспечению соответствия Конституции России федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ.
Интерес представляет работа В.М. Мачинского, посвященная конституционно-правовым основам деятельности прокуратуры по защите социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, хотя и затрагивающая лишь это узкое направление прокурорской деятельности2.
Вопросу определения места и роли прокуратуры в механизме Рос-сийского государства посвящена работа В.Д. Кошлевского . Автор делает вывод о том, что прокуратура - это один из органов государства, не затрагивая при этом вопроса о прокурорской власти.
В настоящей диссертации предпринята попытка рассмотреть прокуратуру не только как орган государства, но и как отдельную ветвь государственной власти и выявить ее влияние на защиту конституционных прав граждан.
Таким образом, актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность в науке конституционного права предопредели выбор темы исследования.
Нормативной основой диссертации стали: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ, акты прокурорского реагирования, касающиеся организации, деятельности и задач прокуратуры.
1 Бойцова И.С. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению кон
ституционной законности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2004.
2 Мачинский В.М. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по защите социаль
но-экономических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ...
к. ю. н. М., 2003.
3 Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: Автореф. дис.
... к. ю. н. Саратов, 2008.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили исторические источники, нормативно-правовые акты Российской империи, конституции и законы советской эпохи, касающиеся возникновения, организации и деятельности прокуратуры на различных исторических этапах ее развития. Исследование базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале, полученном в ходе деятельности органов прокуратуры.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации критических исследований, где выявляется роль и место прокуратуры в системе государственной власти во взаимосвязи с ее основной функцией - защитой прав и свобод человека и гражданина.
На основе анализа нормативно-правовых актов, правоприменительной практики и наиболее актуальных теоретических вопросов, относящихся к деятельности прокуратуры, исследованы различные направления деятельности прокуратуры, влияющие на ее место в системе разделения властей и эффективность действий прокуратуры в области защиты прав и свобод граждан. Показано влияние конституционно-правового статуса прокуратуры на состояние защиты ею конституционных прав человека и гражданина.
В диссертации предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов прокуратуры.
На защиту выносятся следующие основные положения, в значительной степени, раскрывающие научную новизну представленной диссертации:
1. Прокуратура в Российской Федерации является одним из основных правоохранительных органов, деятельность которой направлена на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина. В системе разделения властей прокуратура занимает обособленное место. Это оп-
ределение правового положения позволяет прокуратуре более эффективно выполнять свою основную задачу - защиту прав и свобод граждан. Именно независимость прокурорской власти, как отдельной ветви государственной власти, является необходимым условием обеспечения защиты конституционных прав.
Характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности, включая защиту прав граждан.
2. Исторический обзор организации и деятельности прокуратуры позволяет выявить одну весьма важную закономерность: история развития прокуратуры является по существу историей ее выделения из классической системы разделения властей в самостоятельную и независимую ветвь прокурорской власти как власти государственной.
Анализ истории российской прокуратуры с точки зрения обеспечения ею прав и свобод человека и гражданина показывает, что это направление в деятельности прокуратуры практически до конца 70-х гг. XX в. не являлось главным, несмотря на то, что реализация основных функций, целей и задач прокуратуры оказывала влияние на состояние законности и правопорядка в стране и тем самым оказывала влияние на обеспеченность прав и свобод человека и гражданина.
Проведенный анализ показывает также, что надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.
Как государственный орган, выражающий государственный интерес, прокуратура в большей степени внесла свой вклад в укрепление российской государственности, чем в защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта задача российской прокуратуры стала в число основных задач только на последнем этапе ее развития. Однако в этом винить
прокуратуру нельзя. Она действовала в рамках принятых законов, являлась частью государственного механизма и была проводником государственной политики.
3. Современный этап развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество в любом государстве развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.
Последние изменения в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и Гражданском процессуальном кодексе РФ усилили правозащитную функцию прокуратуры и положительно сказались на исполнении ею своих функций. Они закрепили тенденцию развития независимого статуса прокуратуры в системе органов государственной власти. В них прослеживается тенденция усиления правозащитной функции прокуратуры, увеличивается перечень методов реагирования и защиты нарушенных прав и свобод граждан. Эти обстоятельства выделяют особое место прокуратуры в сфере защиты прав и свобод граждан, указывают на непосредственность применения ею своих инструментов по осуществления этой деятельности.
В систему прокуратуры Российской Федерации включен Следственный комитет, место которого в системе прокуратуры очерчено законодателем не совсем четко; хотя комитет формально и входит в систему прокуратуры, но фактически обособлен от всех других звеньев системы. 4. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорская власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления, общественных объединений; обусловленность применения власти правонарушением; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений. Специфические черты прокурорской власти свидетельствуют о том, что она имеет свою систему сдержек и противовесов в отношениях с другими ветвями государственной власти.
5. В диссертации доказывается, что независимость прокурорской
власти, наличие системы органов прокуратуры делают ее равновеликой
законодательной и исполнительной ветвям государственной власти.
Споры между законодательной, исполнительной и прокурорской ветвя
ми власти могут разрешаться в судебном порядке.
Однако неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую основу структуры и деятельности прокуратуры, что порождает дискуссии в научных кругах о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей.
В этой связи представляется, что в Конституцию РФ желательно включить отдельную главу, посвященную прокурорской власти.
6. Главное направление деятельности прокуратуры является
"обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности".
Однако, как показал анализ, это направление работы прокуратуры сле
дует рассматривать не в качестве целей деятельности прокуратуры, а в
качестве задач, которые следует решать для достижения поставленных
целей.
В качестве целей деятельности прокуратуры следует понимать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Это, с нашей точки зрения, позволит учесть изменения в иерархии социальных ценно-
стей, принятых в правовом демократическом государстве: охрана и защита законом личности, общества, государства.
7. Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, как самостоятельное направление, имеет свой предмет. При определении предмета деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина необходимо исходить из классификации прав и свобод, содержащихся в международных документах, законодательных актах Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина. В связи с этим предмет правозащитной деятельности современной российской прокуратуры можно определить как защиту прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, содержащихся в международных договорах, подписанных и ратифицированных в установленном порядке Российской Федерацией, нашедших закрепление в федеральных конституционных, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Практика прокурорского надзора показывает, что права и свободы человека и гражданина защищаются прокуратурой и косвенно, посредством надзора за исполнением законов, и прямо, посредством надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Методологической основой диссертации стали современные научные концепции, касающиеся роли и места прокуратуры в современном обществе и государстве, также использовались такие методы научного познания, как исторический (изучение конституционно-правовых основ возникновения и развития органов прокуратуры в различных государствах), формально-юридический (анализ нормативно-правовых источников, на основе принятых способов их толкования), сравнительно-правовой (сопоставление нормативного материала, относящегося к правовому статусу прокуратуры в различных государствах).
Теоретическая значимость диссертации. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают, дополняют научные знания в сфере оценки роли и места прокуратуры в Российской Федерации. Их можно использовать при дальнейшем научно-теоретическом изучении проблемы и создании обобщающих научных работ, касающихся как прокуратуры в целом, так и теоретической базы защиты прав и свобод человека и гражданина.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов для совершенствования законодательства в указанной сфере, в практической деятельности органов прокуратуры РФ, в учебном процессе при чтении курсов прокурорского надзора, спецкурсов по вопросам защиты прав и свобод граждан в высших учебных заведениях по специальности «Юриспруденция».
Апробация результатов диссертации осуществлялась путем ее обсуждения на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, выступлений автора на всероссийских научных конференциях по проблемам развития современного российского права, опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, где должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации, рекомендуемых ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, библиографии.
Советская прокуратура в системе органов государственной власти
После Октябрьской революции прокуратура в России Декретом о суде №1 от 24 ноября 1917 г. была ликвидирована. В нем предписывалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно института присяжной и част-ной адвокатуры» . В роли обвинителя теперь выступали все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».
Теперь общий надзор не был сосредоточен в руках одного контрольного органа, а надзорные полномочия были распылены и находились в руках совершенно разных органов и ведомств, начиная от Президиума ВЦИКа и заканчивая уездными отделами юстиции. Это привело к тому, что функция надзора не выполнялась должным образом.
Если попытаться понять причину ликвидации прокуратуры, то здесь долгое время господствовала точка зрения советских юристов, которые считали, что соблюдение дореволюционных законов, выражающих интересы монарха и правящих кругов, противоречило интересам крестьянства и пролетариата. При этом часто приводились слова П.И.Ступки, который писал следующее: «Недаром в деревне поговаривали: не бойся закона, а бойся законников». Следует отметить, что это высказывание не логично относить к прокуратуре, поскольку на тот период времени у неё были изъяты полномочия по общему надзору за законностью. Исследователь В.В.Гошуляк выделяет следующие причины ликвидации прокуратуры после Октябрьской революции 1917 года. Во-первых, после революции прекращается исполнение старого законодательства, следовательно, необходимость в контроле за его исполнением отпадает сама. Во-вторых, прокуроры в основном сохранили верность царскому режиму и представлялись революционерам классовыми врагами. В-третьих, во время Гражданской войны, вопрос о законности не стоял на повестке дня, вместо законов пришла «революционная целесообразность». В этих условиях прокуратура не была востребована1.
Из всего этого можно сделать вывод о том, что в тот период времени власть не заботились о соблюдении прав и свобод человека, основной её задачей было удержать в своих руках властные полномочия. Судебный процесс фактически перестал действовать, его заменили созданные революционные трибуналы и чрезвычайные комиссии, которые осуществляли преследования и расстрелы на месте без суда и следствия.
После Гражданской войны, закончившейся окончательным приходом к власти большевиков, вновь появилась необходимость по установлению эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. М.И.Калинин, выступая в 1922 году на одном из заседаний III сессии ВЦИК IX созыва, обсуждая эту проблему, отметил: «Огромность нашей территории не дает возможности из центра управлять местами. Вот именно огромность расстояний Советской республики и заставляет из центра послать человека, который не управлял бы местным краем, а смотрел бы за законностью управления... организация прокуратуры есть один из способов, одна из возможностей воспитать законность в органах власти» . Однако, при всем этом, также высказывалась точка зрения о необходимости подчинения прокуратуры не только централь-ным органам власти, но и губернским и уездным исполкомам . Такой подход являлся не целесообразным, поскольку тогда прокуратура, как орган надзора, ставилась в зависимость от тех органов, за которыми этот надзор должен был осуществляться. Предвидя дискуссионность ситуации В.И.Ленин пишет письмо «О «двойном» подчинении и законности», в котором развенчивает убеждения о необходимости подчинения органов прокуратуры местным властям. «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного применения законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право прокурора - передать дело на решение суда»".
Две эти принципиально разные позиции породили волну споров по поводу подчиненности прокуратуры. В результате чего было выработано компромиссное решение . Позицию о нецелесообразности «двойного подчинения» удалось отстоять, однако у прокурора было изъято право выносить решение прокурора на гласный суд5. Таким образом, советская бюрократия защитила себя от воздействия прокурорского надзора. Последствия такого решения еще предстояло преодолеть.
Соотношение законодательной и исполнительной ветвей власти с прокурорской ветвью власти
Как уже говорилось, в государственно-правовом механизме СССР, действующем на основе Конституции 1977 года, господствовала фундаментальная теория юридической науки о четырех функциях государства: деятельность представительных органов власти, деятельность исполнительных органов власти, деятельность судебной системы и деятельность органов прокуратуры. Это нашло свое отражение и в Конституции РСФСР 1978 г., в которой каждой из выше перечисленных функций были посвящены отдельные разделы и главы. Данную теорию, поскольку она учитывает разделение полномочий между органами государства, нельзя назвать ошибочной. Она была применима в рамках советского государства. Однако в ней не было системы сдерживания и контроля в отношениях между органами, относящимися к разным системам осуществления властных функций государства, характерного для разделения властей.
Прокуратура в этой системе имела определенную независимость, хотя и обладала властными полномочиями ограниченного воздействия на другие системы властвования. Это было связано с тем, что в государстве сложилась система безоговорочного подчинения и единовластия генерального секретаря. Начало этой системе положил Сталин, который сумел замкнуть все институты государственной власти на себе. Осуществление всех функций государственной власти проходили под пристальным контролем со стороны генсека, который превратил институты, осуществляющие эти функции, в инструменты исполнения своей воли. О какой-либо реальной независимости одной структуры властвования от другой, не могло быть и речи, поскольку все они находились в фактическом подчинении одному органу государственной власти.
Реалии перестройки заставили по-другому взглянуть на систему государственной власти, необходимо было отойти от системы единовластия в рамках нового демократического общества. В этой связи был заимствован классический принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип в корне отличался от теории четырех функций государства. Разница заключается в природе этих теорий. В теории разделения властей, точкой отсчета является признание единства государственной власти, источником которой является народ1. В теории четырех функций государства источник власти не имеет значения.
Итак, классический принцип разделения властей заключается в выделении трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной; при этом эти ветви имеют независимость друг от друга, являются равновеликими, их отношения призвана регулировать так называемая система «сдержек и противовесов». Следует отметить, что каждой ветви власти, присущи следующие черты:
- единая система органов, действующая в рамках этой системы;
- исключительные предметы ведения;
- законодательное закрепление и обоснование возложенных на государственные органы полномочий и функций;
- независимость в осуществлении функций и принятии решений от других органов власти.
При этом надо иметь ввиду, что данная система была заимствована из вне и наложилась на специфику нашего государства. В этой связи необходимо отметь следующие особенности практики применения теории разделения властей в рамках нашего государства:
1 Разделение властей/ Отв. ред. М.Н.Марченко. M. 2004. С. 347. — наличие в системе властвования института сильной президент
ской власти, который не вписывается в классическую систему разделения властей, однако имеет обширные полномочия, пере крывающие исключительные сферы ведения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти;
- присутствие в системе органов государственной власти ряда органов, деятельность которых, не входят в компетенцию перечисленных ветвей власти, таких как Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Избирательная комиссия, прокуратура;
- своеобразная система сдержек и противовесов;
— действие системы разделения властей в рамках федеративного государства.
Эти особенности связаны с тем, что необходимо различать разделение властей как действительность, т.е. как реальное положение, и как идеал, т.е. который представлял себе Ш. Монтескье. Практика показывает, что до сих пор ни в одном государстве разделение властей не является осуществлением идеала - даже в США, где, как порой считается, разделение властей получило идеальную реализацию. В литературе верно подмечено, что "разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей"1.
Прокуратура как отдельная ветвь государственной власти в Российской Федерации.
Проведение в стране правовой реформы, новые подходы в понимании правовой материи обусловили развитие и существенную переработку российского законодательства. Пересмотр социалистических взглядов в юриспруденции способствовал значительному изменению современного законодательства, изданию качественно новых кодифицированных актов, появлению дискуссий о самостоятельных ветвях власти, которые традиционно относили к трем ветвям. Дискуссия не обошла стороной и прокурорское надзорно-охранительное право (традиционно прокурорский надзор), в особенности его место в системе российского права. Многие ученые-прокуророведы второй половины двадцатого века, такие, как С.С. Алексеев, С.Г. Березовская, В.Н. Тадевосян, А.Ф. Шебанов и другие, систематически дискуссировали на страницах печати, обсуждая вопрос об определении места прокурорского надзора в системе отечественного права. Уже в то время позиции сторон разделились. К стороне, отрицавший саму идею признания прокурорского надзора самостоятельной отраслью права и ветвью власти, относились С.С. Алексеев, И.В. Павлов, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов, Л.С. Явич, М.С. Строгович и другие. Так, например, обосновывая свою позицию непризнания прокурорского надзора самостоятельной отраслью права и ветвью власти, С.С. Алексеев указывает на то, что деятельность органов прокуратуры регламентирована нормами государственного и процессуального права. Внутренняя же организация органов прокуратуры опосредствуется нормами административного права. "Если же согласиться с тем, - указывает он, - что юридические нормы, относящиеся к прокурорскому надзору, образуют самостоятельную отрасль права, то нужно было бы на тех же основаниях признать и то, что и для многих других органов государства свойственны "свои" отрасли права".1 А.Ф. Шебанов считал, что прокурорский надзор может быть назван лишь институтом советского государственного права . Л.С. Явич обосновывал свою позицию, отрицавшую прокурорский надзор как самостоятельную отрасль права, рассуждая, что если определенная группа конкретных общественных отношений с точки зрения возможностей правовой регламентации недостаточно обособилась и не требует особого метода регулирования, то группа юридических норм, призванных воздействовать на эти отношения, не составляет самостоятельной отрасли права3. Д.С. Карев обосновывал существование самостоятельной отрасли права, называя ее организацией суда и прокуратуры, и относил к данной отрасли совокупность юридических норм, определяющих задачи и организацию советского суда и прокуратуры и тесно с ними связанных органов расследования, органов юстиции, а также адвокатуры, нотариата и судебных исполнителей4. М.С. Строгович же высказывал и обосновывал мысль о необходимости включения прокурорского права в качестве самостоятельного института в состав судебного права. Кроме того, он считал, что поскольку деятельность органов прокуратуры регулируется нормами различных отраслей права, постольку конструкция прокурорского права не имеет смысла. Подвергая критике мнение своих оппонентов, им в качестве аргумента приводится собственный вывод, согласно которому прокуратура для выполнения своих задач вовсе не нуждается в том, чтобы для нее была создана отдельная отрасль права, для нее достаточно и тех отраслей права, которые существуют1.
Подведя итог данной части исследования, можно сделать вывод, что целый ряд советских ученых вводили прокурорский надзор в состав судебного права в качестве его составляющей, таким образом указывая на место прокуратуры в составе судебной ветви власти. Но данное утверждение само нуждается в четком аргументировании, поскольку для признания норм, регулирующих прокурорские надзорно-охранительные правоотношения частью судебного права и судебной ветви власти, необходимо вразумительно обосновать наличие и самостоятельность самого судебного права в рамках единой правовой системы. В связи с этим следует особо отметить, что если исследовать прокурорское над-зорно-охранительное и судебное право, взяв в качестве критерия наличие самостоятельного статуса в правовой системе, то можно сделать определенный вывод. Общественные отношения, регулируемые так называемым судебным правом и управляемые судебной ветвью власти, обладают большим юридическим своеобразием, чем отношения, регламентированные нормами прокурорского надзорно-охранительного права. М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе достаточно категорично высказывались по данному вопросу. Они вообще не аргументировали свои выводы о невозможности существования прокурорского права в качестве самостоятельной отрасли и не приводили никаких доводов в поддержку и в обоснование своей позиции, указывая лишь на невозможность по соображениям одной лишь важности сферы общественных отношений создавать самостоятельную отрасль права".
Многие ученые советского периода скептически относились к суждению сторонников отнесения прокурорского надзора к судебному праву и судебной системе, мотивируя свои выводы тем, что органы прокуратуры осуществляют не только государственное обвинение, Но и вы полняют также другие, в том числе и надзорные, функции. Так, С.Г. Березовская утверждала, что прокурорский надзор не может рассматриваться в качестве части судебного права и судебной системы, аргументируя свои выводы тем, что важнейшую часть прокурорского надзора составляет общий надзор, не имеющий никакого отношения к судебной деятельности. Фактически, являясь сторонником прокурорского надзора как самостоятельной отрасли права, она еще более 30 лет назад утверждала, что признание за прокурорским надзором самостоятельного места в системе советского права оправдывается позицией деления отраслей права применительно к регулируемым нормами права группам общественных отношений .
С данной позицией трудно не согласиться, поскольку объективный анализ регламентированной законом деятельности органов прокуратуры дает все основания полагать, что для норм, регулирующих деятельность прокуратуры, характерны признаки, как целостности, так и единства, что дает основание говорить о совокупности указанных норм как об отдельной правовой отрасли и отдельной ветви власти. Нельзя обойти вниманием и иные научные точки зрения, касающиеся прокурорских надзорно-охранительных правоотношений, а также и их места в системе советского, российского права.
Правозащитная деятельность прокуратуры в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина
К числу основных функций правового государства, каковым согласно ст. 1 Конституции РФ является современная Россия, относятся гарантирование, охрана, защита и реализация основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Все остальные общественные ценности (частные, публичные, государственные) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является новшеством в конституционном праве и законодательстве России, где традиционно отдавался приоритет государственным интересам. В советский период они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.
Конституция России исходит из признания концепции естественных прав человека, т.е. того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения и неотчуждаемы, иначе говоря, не могут быть приобретены (даже от государства) и переданы кому-либо. В связи с этим отказ от них недействителен: гражданин не может взять на себя обязательство не пользоваться своим правом или совокупностью прав.
Права и свободы человека и гражданина провозглашены в числе основ конституционного строя. Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества.
Глава 2 Конституции РФ конкретизирует положение ст. 2 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Содержание гл. 2 соответствует общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод. Это согласуется и с принципиальной установкой международного права, в соответствии с которым государство в первую очередь несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах . Государство гарантирует, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, защиту прав и свобод человека и гражданина. "Для гарантий прав человека и гражданина, - говорилось еще во французской Декларации прав человека и гражданина (ст. 12), - необходима государственная сила, она создается в интересах всех, а не для личной пользы тех, кому она вверена"".
Государственное гарантирование, как представляется, функционирует в качестве единой правовой системы, в которой тесно взаимодействуют общепризнанные нормы международного права и нормы внутригосударственного (конституционного) права. Единство этой системы объективно обусловлено тем, что все права человека универсальны, неделимы, взаимосвязаны3.
Права и обязанности людей фиксируются нормами многих отраслей права, но особое значение в закреплении правового положения человека в обществе имеют нормы конституционного права. Конституция устанавливает основы правового статуса человека и гражданина. Они включают: гражданство, конституционные принципы правового положения личности, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина (гражданские, политические, экономические, социальные, культурные), их гарантии. Это важнейшие компоненты правового положения индивида, его ядро. Они играют решающую роль в определении общего положения человека в обществе, имеют принципиальное значение, что подтверждает их закрепление гл. 2 Конституции РФ.
Полагаем, что для правильного выведения предмета правозащитной деятельности современной российской прокуратуры нам следует определить свое отношение к понятиям права и свободы человека и гражданина.
В действующей Конституции Российской Федерации говорится одновременно о правах и свободах человека. Но мы разделяем позицию B.C. Шадрина о том, что указанные понятия соотносятся между собой лишь как разные стороны одного и того же явления1. Если акцентировать внимание на свободе, имеется в виду возможность человека распоряжаться собой по своему усмотрению, принадлежать самому себе, то это всегда предполагает пределы поведения индивида, обусловленные его пребыванием в человеческом обществе и необходимостью считаться со свободой других людей. Иначе говоря, как составляющая категории прав человека и гражданина понятие свободы представляет собой закрепленные в Конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека. Когда же речь идет о праве человека, то на первый план выходит объем допустимого поведения индивида, при котором он без умаления его человеческого достоинства может реализовать себя как свободная личность. К такому выводу приводит и анализ международных документов о правах человека, в наименовании которых говорится только о правах, хотя в их тексте наряду с правами фигурируют и свободы человека.
Проблема свободы, как состояния личности, социальных групп и общества в целом является одной из важнейших, сложнейших и актуальнейших проблем на протяжении уже нескольких веков. Особенно актуальной тема свободы становится в условиях провозглашения свободы личности главной ценностью государства, приоритета прав и свобод человека среди других принципов конституционной и государственной деятельности. Свобода из чисто философского понятия перетекает в плоскость политико-правовых проблем и становится уже понятием юридическим, как определенный комплекс правомочий личности.
