Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Парламентский контроль в Российской Федерации 13
1, Понятие контроля и его место в системе социального управления ..16
2. Виды контроля 35
3. Парламентский контроль: понятие и назначение 44
4. Конституционная модель федерального парламентского контроля в Российской Федерации 63
ГЛАВА 2. Проблемы реализации и формы парламентского контроля в Российской Федерации 96
1 . Процессуально-правовые формы 96
2, Функционально-правовые формы 137
3 Организационно-правовые формы 154
Заключение 192
- Понятие контроля и его место в системе социального управления
- Виды контроля
- . Процессуально-правовые формы
- Функционально-правовые формы
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Современный период развития общественных отношений в России
имеет ряд особенностей, обусловленных противоречивостью становления
демократических институтов власти, возникновения новых форм
политического участия и представительства интересов. Фактически в течение
одного десятилетия масштабных социально-экономических и политических
преобразований полностью изменилась природа российской
государственности. Наиболее рельефно этот процесс выразился «в радикальном преобразовании формы правления государства, в основе которой лежит переход от советского типа к президентской республике, построенной по принципу разделения единой системы государственной власти на три самостоятельных ветви: законодательную, исполнительную и судебную»1.
Трансформация политической системы России естественным образом повлекла за собой изменение правового положения представительного органа власти. В отличие от исполнительных органов государственной власти, новый законодательный орган РФ - Федеральное Собрание - существенно отличается не только по названию, но и по структуре, способу формирования, порядку работы, характеру функций от своих предшественников - Съезда Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. Так, с принятием Конституции 1993 года российский парламент потерял целый ряд полномочий, позволяющих контролировать органы государственной исполнительной власти2 (из сферы ведения были исключены распорядительные функции, претерпели изменения контрольные функции законодательного органа).
1 Коновалова Т.И. Преобразования в России и политическая роль Совета
Федерации // Политические науки. Вестник МГУ. Серия № 12. 2000. № 1. С. 13.
2 4.4 ст. 102 Конституция 1978 (с последующими изменениями и дополнениями)
предусматривала за Съездом народных депутатов России «право принять к своему
рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РФ».
В монографической и учебной литературе по конституционному праву можно наблюдать разночтения относительно того, какие из функций российского парламента сегодня являются наиболее значимыми. Собственно, учение о функциях представительных органов имеет множество аспектов и проблем: исследование сути, содержания и объема понятия «функция», классификация функций по определенным признакам, соотношение функций с их компетенцией, соотношение функций представительных органов с функциями государства, с функциями управления и т.п.
Проблемы осуществления контрольных полномочий российским парламентом стали ключевыми на многих научных, научно-практических конференциях и встречах в последние 5-8 лет, где подчеркивалось, что в современных условиях происходит расширение контрольных полномочий Федерального Собрания РФ. Ученые отмечают, что хотя законодательная власть и имеет право на самостоятельное и независимое осуществление контрольной деятельности, эта самостоятельность, во-первых, не должна приводить к жесткому противостоянию другим ветвям власти; во-вторых, она должна иметь качественную правовую регламентацию. К тому же, происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового устройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют нового подхода к научному осмыслению объема, содержания и формам осуществления контрольных полномочий законодательным органом Российской Федерации.
Учитывая тот факт, что институты представительной власти подверглись наибольшему воздействию реформ, исследование реализации парламентом контрольных полномочий на основе конституционных принципов в условиях, когда конституционно-правовая база российского
5 парламентаризма только формируется и не подкреплена в должной мере исторически сложившимися традициями, на мой взгляд, является также одним из наиболее значимых и актуальных вопросов.
Потребность в обобщающем исследовании ощутима еще и потому, что эффективная реализация научного потенциала Конституции требует совершенствования правовых основ деятельности представительных органов, в том числе и при осуществлении контрольной функции. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации был принят ряд законов, регламентирующих осуществление контрольной деятельности палатами Федерального Собрания и его отдельными структурными звеньями, однако указанные нормативные акты не были сконструированы на тождественных принципах, категориях, задачах и выступали средством достижения целей в отдельных направлениях государственной деятельности.
Очевидно, что в такой ситуации назрела необходимость принятия базового законодательного акта федерального уровня, призванного закрепить за парламентом осуществление контрольной функции, систематизировать существующие нормы, используемые для законодательного регулирования парламентского контрольного процесса.
В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы, а учитывая потребность дальнейшего развития государственных институтов, о необходимости развернутого научного осмысления соответствующей проблематики.
Объектом данного исследования выступает, прежде всего, теоретическое осмысление контрольной функции и определение ее места в социальном управлении, а также исследование механизма практической реализации российским парламентом контрольной деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальностью темы обуславливается цель работы - комплексное конституционно-правовое исследование содержания федерального парламентского контроля и
6 организационно-правовых форм его осуществления в России с привлечением опыта зарубежных стран (Швеции, Германии, Франции, Бельгии и др.); обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных полномочий современным российским парламентом.
Формулирование данных целей предопределило постановку
следующих задач диссертационного исследования:
выявить теоретические основы содержания категории «контроль» как наиболее охватной в обозначении соответствующего вида социальной деятельности органов государственной власти для формулирования понятия парламентский контроль;
определить содержание и виды парламентского контроля;
выстроить конституционную модель парламентского контроля в Российской Федерации;
исследовать организационно-правовой механизм реализации контрольных полномочий палатами Федерального Собрания РФ;
выявить и проанализировать проблемы правового регулирования и реализации контрольных полномочий парламентом и предложить возможные варианты их разрешения.
Степень научной разработанности
В последние годы появляются научные труды, где затрагиваются вопросы контроля , Однако при их изучении нельзя не заметить, что ученые
Очень обстоятельно институт контроля был исследован в период 1960- 1980 г.г., когда повсеместно вводились органы народного контроля (наряду с действовавшими Советами в качестве контрольных органов); принимались нормативно-правовые акты, закрепляющие и расширяющие формы осуществления народного контроля. Сегодня вопросы контроля и отдельные формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти затрагивают см.: Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. №11; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М. 1996.; Гранкин И.В. Парламент России. М. 1999; Государственный контроль в зарубежных странах: Сборник материалов. М, 1999; Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук 2001; Лафитов А. Парламентский контроль в
7 не уделяют должного внимания комплексному рассмотрению института контроля и контрольной деятельности (дискуссия, преимущественно, идет вокруг какого-то конкретного института парламентского контроля), возможно потому, что не существовало четкой правовой регламентации данного направления деятельности представительного органа; возможно потому, что деятельность нового законодательного органа сводилась к формированию правовой базы, которая должна была обеспечить действие конституционных норм4.
Такие категории, как управление, контроль, власть, всегда являлись
популярным предметом исследования. В частности, для раскрытия понятия
контроль и определения его места в системе государственно-властной
деятельности парламента диссертант опирался на исследования С. С.
Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,
В.М. Горшенева, Л.А. Григоряна, Е.И. Козловой, Б.М. Лазарева, П.Н.
Лебедева, А.И. Лукьянова, В.О.Лучина, B.C. Основина, Ю.И.Скуратова,
Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова, А.А. Югова и других авторов.
Изучению конституционно-правового регулирования контрольных
полномочий парламента и форм их осуществления посвящены работы С.А Авакьяна, А.С. Автономова, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, И.В. Гранкина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.М.
Узбекистане // Политика и право. 2002. № 5; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М. 1998; Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля // Правоведение. 1992. № 2; Харитонов А.Н. Понятие, содержание и формы контроля. Омск. 1995; Шохин CO., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997 и другие. 4 Так, например, отсутствие конституционной формулировки о депутатском запросе было восполнено положениями Федерального закона от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ( с измен, от 04.08.2001 г). При этом право на запрос не ограничивается только случаями «незакономерных» (в современной терминологии незаконных) действий, как это было в 1906-1917 годах, а применяется и к случаям политически нецелесообразных действий министров. Также лишь в 1997 году появляется Федеральный конституционный закон, закрепляющий статус Уполномоченного по правам человека и т.п.
8
Матвеевой, О.О, Миронова, П. И. Савицкого, М.С. Саликова, Н.Г.
Салищевой, Н.Ф. Селивона, Б.А. Страшуна, Б.Н.Топорнина, Т.Я.
Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, Е. В. Шориной и других авторов. В процессе разработки разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе - трудах по общей теории государства и права, государственному и административному праву, конституционному праву. Цели и комплексный характер исследования потребовали также привлечения определенной политической, философской, социологической литературы.
Методологическая основа диссертационного исследования предполагает применение ряда общенаучных методов исследования: переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы в исследовании, социологический методы и др. А также использование специфических частно-правовых методов: системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и формальнологического подходов и т.д.
Научная новизна исследования предопределена выбором темы исследования и состоит в самом подходе к пониманию контрольной функции парламента, рассматриваемой в диалектическом единстве двух элементов: социального назначения парламента, определяющего его целевую направленность, и реализации данного назначения посредством различных правовых состояний. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке конституционного права комплексных исследований современного федерального парламентского контроля в Российской Федерации как государственно-властной деятельности палат Федерального Собрания РФ, видового разнообразия парламентского контроля и форм его реализации.
9 Новизна проведенного исследования находит непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Определена теоретико-методологическая база и специфика понятия
«контроль». На основе сравнительного анализа раскрыто использование
данной категории в юридической, политической и социальной науках.
Парламентский контроль представляет собой разновидность федерального государственного контроля и как важнейший институт парламентского права принадлежит к числу исключительных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный парламентский контроль - это законная деятельность палат Федерального Собрания, их собственных и совместных органов и отдельных представителей, характеризующаяся юридической направленностью по наблюдению, выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации органами государственной власти, либо должностными лицами нормативных предписаний, и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям.
К цели парламентского контроля относится проверка не только законности действий органов, организаций, должностных лиц, иных категорий исполнителей, но и целесообразность их действий по исполнению (применению) законодательства. Поэтому мы и имеем дело именно с парламентским контролем, а не надзором. Способы реагирования на нецелесообразные действия (бездействия) тех или иных субъектов в рамках парламентского контроля заметно отличаются от соответствующих способов реагирования органов исполнительной власти. В их арсенале в подавляющем большинстве случаев отсутствует мера принуждения. Как правило, это обращения, заявления, заключения, т.п. акты, адресуемые должностным лицам и органам, вышестоящим для тех субъектов, законность и целесообразность действий которых стала предметом парламентского контроля.
Выстроена конституционная модель парламентского контроля через призму конституционных принципов: разделения властей, народовластия, политического и идеологического многообразия, федерализма, приоритета прав и свобод человека и тлї.
Обосновывается, что контроль присущ самой конституционно закрепленной природе представительного органа, представляет собой непрерывный процесс и проявляется на всех этапах осуществления палатами парламента своих полномочий.
Проанализированы функции законодательной ветви власти на материале отечественного законодательства и теоретических исследований, предложено их разделение на несколько блоков: обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности РФ; кадровые назначения в сфере государственного управления, а также осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти; контроль за исполнением законодательства органами государственной власти и должностными лицами. Три вышеназванных блока являются весьма эффективным правовым механизмом и инструментом, позволяющим в рамках федеральной конституции существенным образом влиять на само существование государства, контролировать решения органов государственной власти и их исполнение последними, воздействовать на различные сферы общественной жизни.
Проанализированы формы осуществления парламентского контроля, используемые в деятельности парламентариев и их структурных подразделений, такие, как: вопросы к Правительству, министрам, другим высшим должностным лицам и высшим органам власти; постановка вопроса о доверии, выражение недоверия или отказ в доверии Правительству; вопрос об отрешении от должности главы государства; доклады и отчеты Правительства и министров; парламентские слушания; парламентские расследования; парламентский запрос. Процедуру их применения обычно
регулируют законы, регламенты палат парламента, специальные законы и
лишь в некоторых странах непосредственно конституции. Формы
парламентского контроля, по мнению автора, можно дополнить, во-первых,
созданием специального органа, осуществляющего финансовый контроль за
деятельностью государственных органов и должностных лиц - Счетная
палата; во-вторых, учреждением института Уполномоченного по правам
человека в России, деятельность которого обращена на контроль за
соблюдением прав и свобод человека при исполнении решений
государственными органами и должностными лицами. Предложено
систематизировать формы осуществления федерального парламентского контроля на организационно-правовые, функционально-правовые, процессуально-правовые.
8. В исторической и сравнительно-правовой перспективе сделан анализ
конституционно-правовой регламентации и практики реализации
федерального парламентского контроля.
9. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования
действующего законодательства, регулирующего контрольную деятельность
парламента. В этой связи вносятся предложения, которые, по мнению автора,
усилили и конкретизировали бы контрольные полномочия Федерального
Собрания РФ. В частности, автором предложена структура проекта
Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации»,
в качестве важнейшего звена в регулировании процесса реализации
контрольных полномочий российским парламентом.
Нормативная база исследования.
В процессе подготовки работы проведен анализ положений Конституции Российской Федерации, Конституций РСФСР, Конституций СССР, Конституций зарубежных стран, Федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства
12 Российской Федерации, международно-правовых источников, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации и др.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейшего исследования теории и практики парламентского контроля. Они могут быть использованы для непосредственного применения в деятельности законодательных органов при разработке правовых актов, регламентирующих порядок образования и деятельности палат Федерального Собрания, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, всех структурных звеньев парламента, уполномоченных осуществлять парламентский контроль, а собранный фактический материал - в научных работах и практике преподавания курсов конституционного права, парламентского права. В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование.
Материалы работы были предметом обсуждения также на научно-
практических конференциях. Основные теоретические положения
исследования нашли отражение в статьях, опубликованных автором.
Фактический материал, использованный в ходе исследования, был применен
диссертантом в процессе проведения практических занятий со студентами.
Задачи и методика исследования предопределили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, трех приложений и библиографического списка нормативной и научной литературы.
Понятие контроля и его место в системе социального управления
Известно, что сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны7, можно считать, что это определение относится и к сущности контроля.
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенцию органов, осуществляющих контроль. Такое частое обращение к понятию контроля формирует мнение о достаточной изученности сущности этой категории. Вместе с тем, анализ научных трудов по административному праву, социальному управлению, государственному праву свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие и т.д.
Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, социальных и других8. Полагаю, что можно согласиться с позицией каждого из авторов, так как в каждом индивидуальном подходе содержится какой-либо элемент того большого и емкого содержания, которым обладает понятие «контроль».
В литературе «контроль» (фр.сопггоіе) определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений9; как проверка деятельности кого или чего-либо, наблюдение за кем или чем-либо с целью проверки10; как механизм, обеспечивающий соблюдение определенных установлений, нарушение которых приносит ущерб социальной системе как целостная система социальных регуляторов (государственных институтов, права, морали, обычаев, установок) ; как совокупность процессов в социальной системе, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы
Специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль - система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров . В юридической науке особо подчеркивается необходимость интерпретации контроля как обособленной, автономной формы управленческой деятельности 5. Б.А. Страшун представляет контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины» . Другие ученые отмечают, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля; вместе с тем, контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица (от субъекта)
Сочетание вышеуказанных подходов к пониманию сущности контроля позволяет вывести общее - это деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (иначе - это проверка исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений, что способствует определению путей коррегирования деятельности объекта управления. Данная формула определяется также понятием «функция управления».
По убеждению Г. В. Атаманчука, функция управления есть «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое объекты воспринимают и на которое реагируют»; при этом, к функциям управления он относит следующие процессы: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и, наконец, контроль . Подобной точки зрения придерживаются ряд отечественных и зарубежных специалистов.
В.Г. Афанасьев пишет: «операции, действия субъекта управления, соответствующие последовательно сменяющимся стадиям управленческого цикла, представляют собой функции управления. А совокупность этих функций — содержание управленческого процесса. Этими функциями являются; выработка и принятие управленческого решения, организация, регулирование, коррегирование, учет и контроль»19. Из приведенного высказывания следует, что его автор отождествляет функции управления со стадиями управленческого цикла.
Наиболее убедительной, на мой взгляд, представляется позиция Ю.М. Козлова, который под функциями управления понимает типичные и общие виды деятельности по управлению, отмечая, что: а) функция управления — категория общего порядка, присущая любому субъекту управления; б) вытекают из целей управления и лежат в основе содержания; в) характеризуют функциональную структуру управления и присущи любым видам управления; г) именно в функциях управления реализуются цели управления . В соответствии с выводами Ю.М. Козлова можно предложить следующее определение: функции социального управления - это наиболее общие, типичные виды действий субъектов управления, характеризующие содержание управления как деятельности, направленной на установление согласованности и упорядоченности в поведении людских коллективов, решающих возникающие перед ними задачи.
Виды контроля
Сложность объектов контроля и многогранность контрольной деятельности определяют разнообразие методов контроля, многообразие целей и характера контрольной деятельности, что дает широкие возможности для классификации и систематизация видов контроля. В зависимости от научных и практических задач, классификация видов контроля может быть основана на различных критериях: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта с подконтрольным объектом, направленность контрольного действия, цели контроля, время проведения контрольных действий, юридические последствия контроля и т.п. (см. приложение 1.4) . Вполне оправданно и понятно, что одним из первых в классификации выделен субъект контроля, ибо природа, место и роль субъекта контроля в системе социального механизма управления обществом являются, в конечном счете, главными и объективными критериями, при помощи которых определяется содержание контрольной деятельности.
В советский период некоторые авторы различали четыре основных субъекта, осуществляющих контроль за деятельностью органов государственного управления: государство, общественные организации (в том числе самодеятельные), трудовые коллективы, граждане как частные лица63. По мнению ряда ученых, в современных условиях разделения властей в Российской Федерации субъекты, осуществляющие контроль, изменились. В зависимости от того, о каком субъекте идет речь, можно разделить контроль на государственный, общественный, частный и международный (см. приложение 1.4).
Государственный контроль - одна из функций государства, осуществляемая в целях организации выполнения законов и иных нормативных актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, относящегося к государственной или муниципальной собственности, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Государственный контроль осуществляют в той или иной степени все государственные органы, организации, учреждения, которые наделены контрольными полномочиями, правом давать обязательные указания (властный контроль). Общественный контроль — контроль, осуществляемый всевозможными общественными объединениями, трудовыми коллективами, отдельными гражданами, он дополняет государственный контроль, делая его более массовым, всесторонним. Частный контроль представлен контролирующими структурами (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы (компании); международный - разнообразными международными организациями, наделенными соответствующими контрольными полномочиями.
Государственный контроль имеет много разновидностей, которым соответствуют группы лиц или органов, пользующихся правом на осуществление контрольной деятельности органов управления. В процессе осуществления государственного контроля соответствующие органы в пределах своей компетенции могут давать обязательные для органов управления указания. Органы государственного контроля вправе проверять не только законность, но и целесообразность деятельности администрации, что обеспечивает высокую эффективность управления.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей на федеральном уровне различаются следующие виды государственного контроля: президентский контроль; контроль органов законодательной (представительной) власти - парламентский контроль; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти (см. приложение 1.5)65. Все эти виды контроля имеют публично-правовой характер, так как осуществляются органами государства, характеризуются юридической направленностью, поскольку способствуют установлению либо выявлению нарушения каких-либо правовых норм подконтрольным объектом (государственным органом, должностным лицом) или законности (целесообразности) его действий (деятельности), и как следствие, возникающим либо не возникающим правовым последствиям, и осуществляются в формах» определенных законодательством.
. Процессуально-правовые формы
Как уже отмечалось, парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти при помощи самых разнообразных методов и форм. Например, парламент участвует в назначении различных должностных лиц и формировании государственных органов; оценивая деятельность Правительства (например, по результатам отчетов и докладов), Государственная Дума вправе выразить ему свое недоверие и т.п.
В странах, где правительство отделено от главы государства, парламент либо прямо, либо косвенно участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, в большей или меньшей степени оказывает влияние на правительство. Метод прямых выборов обеспечивает наибольшую зависимость правительства от парламента, такая форма имела место в СССР. Так на первой сессии каждого созыва Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Председателя Совета Министров СССР абсолютным большинством голосов членов каждой из палат. Затем Председатель Совета Министров предлагал на утверждение Верховному Совету, согласно той же самой процедуре, состав Правительства. Наряду с полномочием по назначению министров существовало такое же широкое право отстранения от должности одного из министров или всего правительства Высшим органом государственной власти - Верховным Советом СССР. На межсессионный период Верховный Совет предоставлял некоторые свои полномочия Президиуму Верховного Совета, который осуществлял их в том числе и в отношении Совета Министров, являющегося высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти.
Конституция 1993 года закрепила иную процедуру назначения Председателя Правительства. Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается только с одной палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ предусматривает весьма жесткие сроки представления и обсуждения этой кандидатуры (ч.2 и ч.З ст. 111 Конституции РФ). Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Однако, из ч.4 ст. 111 Конституции РФ вытекает, что Председатель Правительства должен быть обязательно назначен Президентом даже после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур. Кстати, такое отклонение связано с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы — ее роспуском .
Роспуск Государственной Думы оправдан с юридических позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения этой палаты, закрепляя определенные институты ответственности Правительства перед парламентом. Иначе парламентский контроль - не реальный инструмент, а лишь условный, стоящий в зависимости от усмотрения Президента, который оказывает давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя.
Парламент и Правительство связаны в деле руководства государственными делами целой системой отношений, однако партнерство редко бывает равноправным даже в тех случаях, когда этого добивались составители Конституции 1993 года. Анализ этих отношений позволяет точно проследить, каким образом один партнер оказывает влияние на другого, используя при этом самые процедурно-правовые формы парламентского контроля.
Вопросы к Правительству, министрам, другим высшим органам государственной впасти и должностным лицам.
Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти состоит в том, что, обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действует исполнительная, да и судебная ветви власти172. Существует мнение, что парламент будет являться эффективным органом контроля при условии обладания им средствами, позволяющими быстро получать необходимую информацию.
Самыми оперативными методами получения информации французские исследователи считают вопросы, которые представляют собой обращенное членом палаты к министру требование дать разъяснение по какому-либо определенному делу. Вопрос, рассматриваемый как одна из форм парламентского контроля, не предполагает немедленного применения политических санкций и поэтому явно отличается от других способов осуществления контроля, таких, как резолюции порицания или интерпелляции, которые также требуют объяснений от правительства, но влекут за собой применение санкций, поскольку завершаются голосованием по вопросу о доверии .
Функционально-правовые формы
Если рассматривать еще одно направление деятельности органов государственной власти - вопросы внешней и внутренней политики, то в данном случае роль парламента скорее состоит в одобрении и подтверждении, а не в направлении деятельности Правительства. Возможность прогресса в этой области находится в прямой зависимости от того, в какой мере дипломатия должна считаться с делом, касающимся всего народа.
Законодательная деятельность Государственной Думы в области обороны была направлена на создание правовых основ строительства и функционирования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации, их реформирования и гражданского контроля над ними. Важнейшим направлением деятельности по вопросам обороны выступает разработка в рамках Комитета по обороне и Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы федерального закона «О федеральном бюджете» в части расходов на оборону и на реализацию международных договоров по ликвидации, сокращению и ограничению вооружений. В соответствии с Конституцией РФ именно бюджет является наиболее эффективным инструментом установления парламентского контроля над Вооруженными Силами и другими силовыми структурами государства.
За период работы Государственной Думой было ратифицировано значительное количество договоров РФ с зарубежными странами по условиям пребывания и о выводе войск российских Вооруженных Сил с их территорий, а также по различным аспектам военно-технического сотрудничества, которое, собственно, все еще регулируется указами Президента и распоряжениями Правительства. Несомненно, то, что при том огромном военно-политическом и экономическом значении, какое имеет для государства военно-техническое сотрудничество, оно должно регулироваться, прежде всего, законом.
Действующая Конституция оставляет законодательной власти немного реальных рычагов для влияния на внешнюю и внутреннею политику страны. Одним из них - правом ратификации международных договоров - Дума широко пользуется для оказания давления на исполнительную власть. Эффективность такого давления может быть поставлена под сомнение, поскольку в наших условиях даже твердый отказ в ратификации не может помешать Правительству действовать в соответствии с положениями того или иного договора, не обращая внимания на позицию законодательного органа. К сожалению, за период деятельности Федерального Собрания (нижней палаты) так и не сложился достаточно нормальный механизм взаимодействия между Правительством и Думой по вопросам как внешней политики, так и другим вопросам, входящим в компетенцию Федерального Собрания. Причина, на мой взгляд, заключена в отсутствии желания со стороны Правительства консультироваться с Думой хотя бы по важнейшим вопросам, составляющим компетенцию законодательного органа власти, все это способствует определенному напряжению во взаимоотношениях двух ветвей власти.
Думаю, что наиболее действенной формой парламентского контроля, обеспечивающей диалог между различными органами государственной власти, выступают парламентские слушания, которые к тому же имеют конституционное закрепление. Парламентские слушания палаты проводят по вопросам, отнесенным к их ведению, - значит по вопросам внешней и внутренней политики, по вопросу формирования органов государственной власти и иным вопросам. На диалог и поиск разумного компромисса в интересах страны основных участников контрольного процесса обрекает система сдержек и противовесов, поэтому действия парламента в столь тонких и сложных вопросах, как полномочия Президента и Правительства в военной сфере или в области внутренней политики должны быть предельно урегулированы и конкретны. Безусловно, Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обладает правом на немедленную реакцию в случае нападения на Россию или возникновения массовых беспорядков и т.д. Но, законодательная ветвь власти должна также незамедлительно получать исчерпывающую информацию о действиях Президента и администрации, позволяющую осуществлять контроль за этими действиями, принимать соответствующие решения, при этом, не вмешиваясь в оперативную деятельность Правительства.
Парламентские слушания Парламентские слушания подразумевают публичное обсуждение какой-либо важной общественно-государственной проблемы, проводимое парламентом или палатами парламента (чаще раздельно), в том числе и тогда, когда в парламент представлен соответствующий законопроект или он уже находится в процессе рассмотрения. Из определения, сформулированного С.А.Авакьяном, можно заключить, что не существует четкого разграничения полномочий при определении функций парламента, поскольку, выполняя законодательную функцию (обсуждение законопроекта - одна из стадий законодательного процесса), либо кадровую (назначение, согласие на назначение должностных лиц и т.п.), либо бюджетно-финансовую, либо внешнеполитическую функции парламент реализует свои контрольные полномочия через парламентские слушания.
Право парламентариев на парламентские слушания закрепляет не только федеральное законодательство, но и непосредственно Конституция РФ (ч.З ст. 101): «Совет Федерации и Государственная Дума проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания». Конституция РФ определяет тематику обсуждаемых вопросов, которые не могут выходить за пределы компетенции соответствующей палаты, а Регламент каждой из палат - время, место, процедуру проведения парламентских слушаний .
