Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений с. 14
1. Конституционные принципы российского федерализма с. 14
2. Понятие и признаки конституционного статуса субъекта Российской Федерации с. 34
Глава 2. Автономный округ как субъект Российской Федерации с. 60
1. Характерные особенности конституционного статуса автономных округов, входящих в состав края, области с. 60
2. Правовое регулирование отношений автономных округов и края, области, в состав которых они входят с. 82
3. Перспективы конституционного развития автономных округов, входящих в состав края, области с. 124
Заключение с. 142
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы с. 150
- Конституционные принципы российского федерализма
- Понятие и признаки конституционного статуса субъекта Российской Федерации
- Характерные особенности конституционного статуса автономных округов, входящих в состав края, области
- Правовое регулирование отношений автономных округов и края, области, в состав которых они входят
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г., закрепила равноправие всех субъектов Федерации, заложив, вместе с тем, определенную «асимметрию», ставшую источником перманентной конфликтности в системе существующих федеративных отношений.
В настоящее время наличие автономных округов в составе края, области обусловливает существование целого комплекса взаимосвязанных вопросов, касающихся как межсубъектных отношений, так и взаимодействия с центральной федеральной властью. Каким образом, при установленном Конституцией Российской Федерации 1993 г. равноправии ее субъектов, автономный округ может входить в состав края, области; как соотносятся территории данных субъектов Федерации; каковы полномочия органов государственной власти края, области, распространяются ли они, и в каких пределах, на входящие в их состав автономные округа; какими правовыми актами регулируются взаимоотношения таких субъектов Федерации, и чему должно быть отдано предпочтение - федеральному закону или договору и т. д.
Особую сложность представляет собой нахождение оптимального механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящих в них автономных округов, а также обеспечение эффективности осуществления конституционных полномочий органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.
Само наличие одного субъекта Федерации в составе другого - при их формальном равноправии — является дестабилизирующим фактором системы федеративных отношений в Российской Федерации.
Актуальность темы обусловлена также непрерывно происходящими в последнее десятилетие преобразованиями в области государственного устройства РФ, которые носят, во многом, противоречивый характер, что напрямую связано с общим, весьма непростым, процессом реформирования России. Однако активизация деятельности в данном направлении на основе правовых начал являет собой позитивный шаг на пути к построению сильного федеративного государства. В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ подчеркивается, что приоритетной задачей в сфере государственного строительства является укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах. Свой вклад в данный процесс должна внести и оптимизация управления в сложноподчиненных субъектах Федерации, между государственными органами которых проблемы распределения властных полномочий, в первую очередь, в налоговой и бюджетной сферах, возникают постоянно1.
Обращение к проблематике конституционного статуса автономных округов, в свете необходимости поиска оптимальных решений актуальных проблем российского федерализма, представляется не только теоретически, но и практически обоснованным.
Степень научной разработанности темы. Теоретические разработки проблематики конституционного статуса автономного округа РФ ведутся с различной степенью интенсивности с момента принятия Конституции России 1993 г. Сложность, многоаспектность и непосредственная связь обозначенной тематики с общими проблемами становления российского федерализма побуждает постоянно обращаться к ней как ученых-специалистов, так и управленцев-практиков.
Теоретическую основу исследования составили труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.И. Витрука, В.В. Еремяна, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и других.
Проблемы конституционного развития субъектов Российской Федерации рассматривались такими специалистами в области конституционного права как Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.В. Гошуляк, А.А. Захаров, Б.Б. Задарновский, А.Д. Керимов, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.Н. Лысенко, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, С.Л. Сергевнин, В.Г. Стрекозов, И.А. Умнова, С.Н. Чернов, Т.Я. Хабриева, СМ. Шахрай.
Проблеме конституционного статуса автономных округов в Российской Федерации были посвящены труды С.А. Авакьяна, Е.В. Ворониной, Н.М. Добрынина, В.В. Иванова, С.С. Собянина, В.И. Ульянова, А.В. Шатилова.
Однако проблематика конституционного статуса автономных округов в Российской Федерации, а также перспектив их дальнейшего развития продолжает оставаться недостаточно исследованной в российской науке конституционного права. Определенные вопросы в рамках рассматриваемой тематики еще не получили должного изучения. Недостаточно детально исследованы противоречия конституционного статуса автономных округов, возможности дальнейшего внутрифедеративного развития таких субъектов РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе внутрифедеративного взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования стали правовые нормы, регулирующие статус автономного округа Российской Федерации, входящего в состав края, области.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении проблем национально-территориального устройства РФ на основе имеющегося нормативно-правового материала и теоретических разработок, выявлении особенностей статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации и определении возможных перспектив совершенствования государственной политики в сфере регулирования межсубъектных отношений.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования, в диссертации поставлены следующие задачи:
исследовать конституционные основы российского федерализма, а также, существующие противоречия, тенденции централизации и децентрализации;
осуществить комплексный анализ внутрисистемных федеративных связей, в части касающейся взаимоотношений края, области с входящими в их состав автономными округами;
- определить конституционный статус субъекта Российской Федерации, его характерные особенности и положение автономного округа в современной структуре государственного устройства РФ;
проанализировать текущее правовое регулирование взаимоотношений края, области и входящих в их состав автономных округов;
- разработать и обосновать предложения, способствующие решению проблем, обусловленных вхождением одних субъектов Российской Федерации в состав других субъектов РФ.
Методологической основой исследования является диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования.
При постановке и разрешении теоретических и прикладных вопросов, а также для обобщения существующей нормативной базы и разработки определений, предложений и выводов, в диссертационном исследовании использованы: историко-логический, сравнительно правовой, системно-структурный, формально-юридический статистический, теоретико-прогностический, конкретно-социологический, ситуационный и иные методы. В частности, ситуационный метод применен при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления правотворческой деятельности органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа; теоретико-прогностический метод использован при разработке рекомендаций в области совершенствования действующего законодательства.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другие), указы Президента Российской Федерации, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов ее составляющих, решения Конституционного Суда РФ, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Автор диссертации также использовал нормативно-правовые акты советского периода.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлен комплексный конституционно-правовой анализ вопросов правового регулирования статуса автономных округов, входящих в состав края, области, тенденций, закономерностей и противоречий его формирования. В диссертации рассмотрены различные аспекты предмета исследования, которые в отечественной науке изучены в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, выдвинуты предложения по их разрешению.
В диссертационной работе представлены также возможные перспективные направления развития автономных округов Российской Федерации, входящих в состав края, области. Обосновывается необходимость объединения автономных округов и края, области, в состав которых они входят, как наиболее эффективного пути решения существующих проблем в данной сфере федеративных отношений.
На защиту выносятся выводы, положения и рекомендации, обладающие научной новизной:
нечеткость в закреплении конституционных принципов российского федерализма приводит к противоречиям между законодательными актами, и, в конечном счете, к неэффективности осуществляемого правового регулирования. Отмечается целесообразность приведения в системное единство норм Конституции Российской Федерации 1993г., устранения, в частности, несоответствия ч.1 ст.5 («Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -равноправных субъектов Российской Федерации») и ч.4 ст. 5 («Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны»), путем исключения ч.1 данной статьи из текста Конституции РФ;
уточнено содержание понятия конституционного статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации, под которым понимается комплекс принадлежащих ему юридических прав и обязанностей, гарантий осуществления прав и мер ответственности, конституционный статус автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации, в настоящее время фактически аналогичен статусу края, области. В этой связи в диссертационной работе выделены характерные признаки конституционного статуса субъекта Российской Федерации, которые, одновременно, присущи всем субъектам РФ и свидетельствуют об определенной унификации (симметрии) их статусов. При этом конституционный статус автономного округа, входящего в состав края, области характеризуется дополнительными признаками:
вхождение автономного округа в состав края, области означает единство территории и населения данных субъектов Федерации;
автономный округ самостоятелен в рамках своей территории по реализации конституционных полномочий; при этом полномочия органов государственной власти края, области распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящих в их состав автономных округов;
взаимоотношения между краем, областью и автономным округом строятся на основе федеральных законов и договоров между органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Вместе с тем, отсутствие таковых юридически не препятствует распространению полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ;
автономный округ имеет право выхода из состава края, области и право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации;
характерные особенности статуса автономных округов находят терминологически разнообразное закрепление в уставах автономных округов. В целях осуществления скоординированной политики и выведения управления автономными округами на качественно новый уровень, целесообразно, чтобы все автономные округа, входящие в состав края, области, непосредственно отразили особенности своего статуса в Уставах;
аргументируется вывод о том, что значительное количество нормативных правовых актов, определяющих отношения края, области и автономных округов, входящих в их состав, детерминировано неурегулированностью соответствующих вопросов в Конституции Российской Федерации 1993г., а происходящее сегодня непрерывное и, зачастую, бессистемное пополнение нормативно - правовой базы препятствует эффективному регулированию отношений автономных округов и края, области, в состав которых они входят. В качестве одной из мер, направленных на оптимизацию межсубъектных отношений, предлагается проведение систематизации действующего законодательства, что позволит упорядочить как дальнейшую правотворческую, так и текущую правоприменительную деятельность;
широко распространенный договорный метод регулирования отношений края, области и автономных округов, входящих в их состав, целесообразно применять лишь в качестве дополнительного средства разграничения полномочий, прежде всего, в случаях необходимости учесть национальные, природные и иные специфические особенности субъектов Федерации, и при соблюдении требования соответствия договоров, соглашений Конституции РФ и федеральному законодательству. Дальнейшее правовое регулирование целесообразно осуществлять посредством Конституции и Федеральных законов, как нормативных правовых актов, характеризующихся наибольшей стабильностью;
для разрешения существующих сегодня проблем, обусловленных вхождением автономных округов в состав других субъектов Федерации, предлагается следующее:
автономный округ, входящий в состав края, области утрачивает статус субъекта Федерации, объединяется с краем, областью, и становится административно-территориальной единицей;
автономный округ изменяет свой статус путем выхода из состава края, области (по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с Федеральным конституционным законом), и непосредственно входит в состав РФ;
автономный округ отражает в своем Уставе факт вхождения в состав соответствующего края, области со всеми вытекающими последствиями (единство территории, населения, распространение полномочий края, области на автономный округ) и строит свои взаимоотношения в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993г. и действующим федеральным законодательством. При этом в соответствии с процедурой, установленной ч. 3 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции Российской Федерации 1993г., автономный округ, по представлению своих законодательных и исполнительных органов власти, может добиваться принятия Федерального закона о своем особом правовом статусе;
обосновывается направление федеративного развития, предполагающее укрупнение субъектов Федерации, и, в первую очередь, объединение края, области и автономных округов, входящих в их состав, с целью выравнивания бюджетной обеспеченности и повышения степени управляемости территориальных образований. Предлагается создание специальной комиссии при Президенте Российской Федерации, деятельность которой была бы основана на комплексном взаимодействии всех субъектов объединения и ориентирована на решение вопросов, возникающих в процессе укрупнения регионов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы обусловлена комплексным подходом к изучению проблемы, обобщением опыта конституционного регулирования статуса автономного округа РФ, входящего в состав края, области, и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в целях проведения единой политики федерального центра и субъектов Федерации для обеспечения защиты общенациональных интересов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Содержащиеся в диссертации предложения и выводы также могут быть полезными при проведении дальнейших научных исследований по проблемам национально-территориального устройства Российской Федерации, межсубъектного взаимодействия и развития федеративных отношений в целом. Подготовлена Докладная записка для высших органов государственной власти и управления, содержащая практические рекомендации по возможному решению проблем, затронутых в диссертации.
Материалы исследования могут быть использованы в преподавании курса конституционного права Российской Федерации, теории и истории государства и права, а также при подготовке учебников и учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, обсуждены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета им В. Г. Белинского и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в научных публикациях автора.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Конституционные принципы российского федерализма
Основные формы государственного устройства определяются характером взаимоотношений государства и его составных частей. Так, федеративное государство представляет собой особый союз, в котором его члены обладают конституционно определенной самостоятельностью, не выходящей за пределы территориальной целостности и суверенитета государства. Конституция РФ (ст. 1), закрепляет именно такую форму государственного устройства.
В соответствии с Конституцией России выделяют три группы субъектов Федерации, правовой статус каждой из которых отличается своими особенностями: 1)республики, имеющие статус государства в составе России; 2)государственно-территориальные образования -края, области, города федерального значения; 3)государственно-национальные образования, представленные автономными округами и автономной областью. По своей юридической природе все субъекты Федерации наделены Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них государственной власти, собственного законодательства, территории, особого характера взаимоотношений с федеральной властью. Придание всем субъектам Федерации государственного характера открывает путь к унификации их статуса и, соответственно, преодолению негативных последствий существующей асимметрии самой Федерации.
В основе федеративного устройства РФ лежат два принципа: территориальный и национальный. Разнообразие территориального устройства и правового положения субъектов Российской Федерации является причиной существования ряда сложных проблем теоретико-практического характера. Прежде всего, это проблемы асимметрии конституционного статуса субъектов Федерации и их равноправия; договорной или конституционной сущности Российской Федерации; суверенитета и самоопределения народов, международной правосубъектности субъектов РФ и некоторые другие.
Для выяснения сущности поднимаемых в данной работе вопросов конституционного регулирования статуса автономного округа РФ необходим всесторонний учет тесной связи общих и частных проблем российского федерализма, имманентных противоречий между факторами симметрии и асимметрии, централизации и децентрализации внутри федеративной системы, влияния противоречивости и неразрешенности ряда вопросов федерального уровня на совокупное правовое пространство государства.
Анализ важнейших составных частей государственного устройства предполагает с одной стороны, изучение каждой из них, как подсистемы государственной системы, а с другой - как самостоятельной системы, имеющей в свою очередь подсистемы на нижестоящих уровнях. Государственность субъектов РФ, как составляющих российского федерализма, представляет собой определенную систему, существующую в тесной взаимосвязи с системой более высокого уровня, которая охватывает и федеральный и региональный уровни в качестве единого целого. Следовательно, для исследования государственно-правовой природы субъекта Федерации необходим анализ взаимоотношений между субъектами РФ и Российской Федерацией в целом, а также непосредственно между субъектами РФ.1
Необходимым юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции. Так, в первом разделе Конституции России, как известно, устанавливаются основополагающие нормы устройства Российского государства и управления им. Основанием конституционного строя РФ является федеративное устройство государства, основанное на принципах демократической и правовой организации (ст.1 Конституции РФ).
Исходным моментом, определяющим внутрисистемные взаимосвязи, обусловливающие единство федеративного государства, являются конституционные принципы федерализма. Выступая в качестве базовых, исходных положений, они находят свое выражение как на федеральном, так и на региональном законодательных уровнях. Необходимо отметить, что проблематика, касающаяся совокупности рассматриваемых конституционных принципов находится в сфере пристального внимания как специалистов, так и широкой общественности и характеризуется неоднородностью подходов и мнений. Данные принципы определяют соответствующее государственное устройство - тип Федерации, структуру, особенности территориального устройства, разделение государственной власти между центром и регионами, разграничение компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. Их перечень, при строгой юридической формализации в основах конституционного строя, должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Основного закона Российской Федерации. Вместе с тем, и структура, и формулировка содержания данной статьи Конституции РФ вызывает немало вопросов. Помимо закрепленных данной нормой, в число конституционных принципов федерализма входят и государственный суверенитет (ст. 4 Конституции РФ), и равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), и единство конституционной системы (ст. 15).
Понятие и признаки конституционного статуса субъекта Российской Федерации
В конституционной науке существует деление федераций на симметричные и асимметричные. Имманентно присущий признак симметричной Федерации - классически однородный по статусу состав ее субъектов (штаты в США, земли в Германии, кантоны в Швейцарии).
К асимметричному типу федераций относятся государства, в которых, как правило, установлены два или более видовых статуса субъектов Федерации. Кроме того, возможно наличие в статусе субъектов Федерации так называемых специальных статусов (права на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, различные квоты на представительство в федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ и т. д.).1
В науке конституционного права под политико-территориальным устройством государства понимается организация занимаемой им территории, определяющая правовое положение составных частей государства и устанавливающая порядок их взаимоотношений с центральной властью. В качестве составных частей политико-территориального устройства РФ выступают субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
Рассмотрение конституционного статуса субъектов Федерации осложняется существованием ряда проблем, связанных как с возникающими противоречиями при толковании конституционных норм, регламентирующих данную проблематику, так и с соотношением существующего статуса и конституционно провозглашенного принципа равноправия субъектов Федерации.
Действующая Конституция РФ разрабатывалась и принималась в сложной общественно-политической обстановке, с чем и связано наличие в ней определенных противоречий, которые оказывают негативное влияние на процесс ее реализации. Сам термин «субъект Российской Федерации» закрепила только Конституция 1993 года. Содержащаяся в ней ч. 1 ст. 5 провозглашает равноправие субъектов РФ. Однако в ч. 4 ст. 5 говорится о равноправии субъектов Федерации между собой лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В такие отношения они вступают непосредственно, что особенно важно для автономных округов, находящихся в составе края или области.
Возможны различные подходы к пониманию провозглашенного равноправия. Так, по сути, ч. 1 ст. 5, говорящая о равноправии всех частей федеративного государства, полностью охватывает ч. 4 ст. 5. С другой стороны, если исходить из ч. 4 ст. 5, предполагающей равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, налицо противоречие с ч. 1 рассматриваемой статьи.
Существует также мнение о том, что части 4 ст. 5 по замыслу присущ организационно-процедурный характер, и она выступает в роли дополнения ч. 1 данной статьи, содержащей норму материального конституционного права.1 На практике, как правило, органы государственной власти ориентируются на ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что не соответствует настоящему этапу конституционного развития России, поскольку не учитывает фактическое неравноправное положение субъектов Федерации. Существующая асимметрия конституционного статуса субъектов Федерации может рассматриваться в качестве основания для исключения ч. 1 ст. 5 из текста Конституции РФ и ориентации на ч. 4 ст. 5 Основного закона.
Оптимальный же путь преодоления такого рода разночтений в настоящее время состоит в официальном толковании Конституционным судом РФ соответствующих норм Конституции Российской Федерации в целях единообразного понимания и осуществления установленных положений.
Несоответствие принципу равноправия субъектов Федерации их фактически асимметричного (разного) конституционного статуса является одним из наиболее существенных и вызывающих постоянные разногласия спорных моментов. Как отмечает Д. А. Керимов «субъекты Федерации объективно не могут быть равноправными прежде всего в силу различия их правового статуса».1 Положения, закрепленные в ч. 1 и ч. 4 ст.5 Конституции РФ, нельзя признать в должной мере согласованными с установлениями, содержащимися в ч.2 ст.5, чЛ ст.65, ччЛ-3 ст.66, ч.2 ст.68 Основного закона страны. Текущее законодательство также содержит различия в правовом статусе субъектов РФ. Так, при принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта иностранного государства последнему предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.
Характерные особенности конституционного статуса автономных округов, входящих в состав края, области
Автономные территориальные образования представляют собой обособленную часть страны, наделенную в соответствии с действующим законодательством правом самостоятельного формирования органов власти, принятия нормативных актов, регулирующих определенные сферы общественных отношений. В своем большинстве, автономные образования создавались на национальной основе (Россия, КНР, Вьетнам). В то же время мировая практика знает примеры создания автономий при преимущественном учете иных факторов: географических и культурных (Италия), языковых (Никарагуа), религиозных (Филиппины).
Автономия общностей может быть территориальной и экстерриториальной (культурной). Территориальная автономия подразделяется на административно-территориальную (региональную), национально-территориальную и национально-государственную.
В зависимости от объема и степени автономии территориальных образований, можно выделить законодательную и административную автономию.
В первом случае носители автономии имеют право на собственное законодательство, во втором они такого права лишены. При этом само наличие в наименовании субъекта термина «автономный», как показывает отечественный опыт, имеет в большей мере исторические, чем политико-правовые корни.
Так, первая Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила национально-территориальный принцип построения Федерации. Характерной особенностью государственного устройства РСФСР данного периода является непосредственное вхождение автономных единиц в ее состав. Прямые, непосредственные правоотношения с федерацией осуществлялись всеми автономными республиками, автономными областями и автономными трудовыми коммунами. Важно подчеркнуть, что ни одна из них не являлась составной частью губернии, области или края.
Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. Возникает такая форма автономии, как национальный округ. В 1925 г. в составе Пермской области был образован первый в республике национальный округ — Коми-Пермяцкий. В дальнейшем были созданы следующие национальные округа — Корякский, Чукотский, Таймырский, Эвенкийский, Ненецкий, Ямальский и др. Одновременно с созданием национальных округов создавались также и национальные районы в местах поселения малочисленных народов России.
При этом национальные округа, представлявшие собой новую форму автономии, создавались лишь на территории РСФСР и входили в состав отдельных краев и областей. Они получили свое представительство и в центральных органах государственной власти — в Совете национальностей ЦИК СССР. В составе других союзных республик национальных округов не было.
За десять лет, прошедших после образования СССР (1922 - 1932 гг.), было создано десять национальных округов и 230 национальных районов.1
Если Основной Закон 1918 г. лишь в общих чертах регулировал проблему автономии, то в Конституции РСФСР 1925 г. ей была посвящена специальная глава. Конституция определила формы автономии — автономную республику и автономную область. В ней в общих чертах определялся механизм их функционирования и вопросы компетенции.
Важным этапом в государственном строительстве советской России стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 16 автономных республик, 5 автономных областей, а также 9 национальных округов -Корякский и Чукотский входили в состав Камчатской области; Таймырский (Долгано - Ненецкий) и Эвенкийский в состав Красноярского края; Витимо - Олекминский в состав Восточно - Сибирской области; Остяко - Вогульский и Ямало - Ненецкий в состав Омской области; Коми - Пермяцкий в состав Свердловской области; Ненецкий в состав Северной области.1
Определялось, что от каждого национального округа избирается по одному депутату в состав Совета Национальностей. В Конституции в самых общих чертах устанавливался правовой статус автономной республики и автономной области, определялись взаимоотношения автономных образований и РСФСР.
12 апреля 1978 г. была принята новая Конституция РСФСР, которая вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией 1978 г. в состав РСФСР входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов, которые были перечислены в ней поименно. Таким образом, национальные округа были переименованы в автономные. Советы народных депутатов автономных округов входили в единую систему органов государственной власти. Избирательная квота осталась прежней - по одному депутату от каждого автономного округа.
Закреплялось, что автономный округ находится в составе края или области, и закон о данном образовании принимается Верховным Советом союзной республики. Таким образом, норма носила, по сути, императивный характер, в отличие от положения закрепленного ныне действующей Конституцией РФ 1993 года, где принятие такого закона допускается, а не является обязанностью высшего представительного органа власти.
Правовое регулирование отношений автономных округов и края, области, в состав которых они входят
Конституционную основу статуса автономных округов и, соответственно, базу регулирования федеративных отношений в данной сфере составляют положения Конституции РФ и Устава самого субъекта Федерации (ч.2 ст.5, ч.2 ст.66 Конституции РФ). Кроме того, к нормативно-правовым актам, регламентирующим статус автономных округов, входящих в состав края или области относятся Федеральные законы и договоры, регулирующие отношения в сложнопостроенных субъектах Федерации, которые приняты на основе общефедеральной Конституции.
Важнейшая функция по урегулированию внутрифедеративных отношений принадлежит Уставам субъектов Федерации. В сложнопостроенных государственно-территориальных образованиях им отводится еще и дополнительная роль по стабилизации ситуации в регионе и разрешению возможных конфликтов.
Уставы субъектов РФ, закрепляя их конституционно-правовой статус, призваны обеспечивать правовое регулирование отношений в сфере прав, свобод, обязанностей человека и гражданина; определяют административно - территориальное устройство; вопросы участия населения в формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; общие принципы образования, полномочия, ответственность органов государственной власти, их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации; общие принципы организации местного самоуправления; правовые основы, цели и приоритеты экономической, социальной и культурной политики.
Уставы автономных округов, входящих в состав края или области, содержат в себе также ряд особых положений, обусловленных отличительными особенностями статуса данных субъектов Федерации. Их сравнительный анализ приводит к следующим выводам.
Ведущая характеристика статуса рассматриваемых нами автономных округов, кратко определяемая как «вхождение», несмотря на существующее официальное толкование, находит терминологически разнообразное закрепление в Уставах этих субъектов Федерации. Так, Уставы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов содержат специальные главы, посвященные проблеме их взаимоотношений с Тюменской областью В них достаточно подробно изложены правовые основы взаимодействия данных субъектов Федерации и принципы, на базе которых строятся отношения между окружными и областными органами государственной власти; полномочия, передаваемые исполнительными органами государственной власти автономных округов исполнительным органам государственной власти области; полномочия органов государственной власти автономных округов, передаваемые в сферу совместной компетенции органов государственной власти автономных округов и области; формы координации деятельности органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти области и т. д. Остальные автономные округа не конкретизируют в своих Уставах правовое регулирование отношений с краем, областью, в состав которых они входят.
Очевидно, что желание Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов детально регламентировать процесс взаимоотношений с Тюменской областью связано со специфическим положением, занимаемым ими в экономике Российской Федерации. Значительная часть сырьевого потенциала страны (углеводородов) сосредоточена именно на территории данных субъектов Федерации -до 90 процентов природного газа добывается на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, до 70 процентов нефти в Ханты-Мансийском. Такое положение используется ими для активного лоббирования собственных интересов как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Устав Ямало-Ненецкого автономного округа является своеобразным лидером по числу противоречий и юридических неточностей.1 Прежде всего, он не содержит прямого признания факта вхождения в Тюменскую область, что выходит за рамки конституционного поля РФ и фактически может рассматриваться как стремление законодательно оформить новый конституционно-правовой статус в одностороннем порядке.
