Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Конституционно-правовая характеристика избирательных споров 15
§ 1. Избирательные споры: понятие и причины их возникновения 15
§2. Классификация избирательных споров 44
§3. Развитие федерального законодательства, регламентирующего разрешение избирательных споров 59
Глава 2. Разрешение избирательных споров в административном и судебном порядке 82
§ 1. Разрешение споров избирательными комиссиями 82
§ 2. Судебный порядок разрешения избирательных споров 103
Глава 3. Избирательные споры в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 136
§ 1. Избирательные споры в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации 136
§2. Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проблеме избирательных споров 166
Заключение 183
Библиографический список 186
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Избирательный процесс в Российской Федерации приобрел «непрерывный» характер, обусловленный необходимостью формирования высших органов государственной власти (Президента и Государственной Думы Российской Федерации), органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Опыт показывает, что в настоящее время редкая избирательная кампания проходит без избирательных споров, поэтому не случайно увеличилось число нормативно-правовых актов, регулирующих разрешение данных споров. Это, в свою очередь, вызывает необходимость в научных исследованиях в данной области.
Несмотря на то, что избирательные споры осложняют избирательный процесс, их нельзя рассматривать только в негативном плане, поскольку именно они как нельзя лучше выявляют пробелы в законодательстве и нарушения в правоприменительной деятельности, устранение которых будет способствовать демократическому воспроизводству и ротации власти по итогам свободных и справедливых выборов. Наличие избирательных споров свидетельствует о росте политической активности граждан и появлении умения защищать свои права.
Необходимо отметить, что на новый уровень выходят проблемы противоречивости предписаний различных нормативных актов, регулирующих разрешение избирательных споров. Учитывая появление большого количества норм, частые изменения, вносимые в нормативно-правовые акты, и существенное влияние правоприменительной практики на данные процессы, различные аспекты избирательных споров нуждаются в постоянном мониторинге и исследованиях, чтобы обеспечить реальную защиту конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, сформулированная тема исследования позволяет не только определить новые подходы к изучению порядка разрешения избирательных споров, но и систематизировать накопленные юридической наукой знания и правоприменительную практику, что и определяет ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. В последнее время избирательное право и избирательный процесс все чаще стали выступать объектом исследования юридической науки.
Различные аспекты избирательного права и избирательного процесса разрабатывали такие ученые, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.Г. Алехичева, СВ. Большаков, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, О.Ю. Вельяшев, А.А. Вешняков, О.Н. Волкова, И.В. Выдрин, А.А. Давыдов, О.В. Дегтярева, O.K. Засторожная, О.Ю. Захаров, А.В. Зиновьев, В.В. Игнатенко, А. Т. Карасев, А.И. Ковлер, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, В.Е. Кораблин, И. А. Кравец, М.И. Кукушкин, Н.А. Кулясова, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.В. Луговой, В. А. Лебедев, В.И. Лысенко, В.И. Маньковская, В.В. Невинский, А.Е. Постников, А.И. Порфирьев, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, А.А. Югов и другие.
Отдельные стороны проблемы избирательных споров рассматривали: И.В. Галушко, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян, А.В. Иванченко, Е.П. Ищенко, А.Е. Ищенко, С.Д. Князев, М.С. Матейкович, А.П. Сунцов, М.К. Треушников, О.В. Тупиков и другие.
Цель и задачи исследования. Целью представленной работы является комплексный анализ проблем определения понятия, причин возникновения, видов, порядка разрешения избирательных споров и выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы и правоприменительной деятельности в данной сфере.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть многообразие определений понятия «избирательный спор», провести их сравнительное сопоставление и выработать авторское понятие данной категории;
- проанализировать причины возникновения избирательных споров, систематизировать и структурировать их;
- изучить в комплексе разновидности избирательных споров;
- осуществить сравнительно-исторический анализ развития федерального законодательства, регулирующего порядок разрешения избирательных споров;
- детально проанализировать нормативно-правовые акты Российской Федерации в данной сфере, выявить пробелы и коллизии, а также выработать способы из устранения;
- комплексно изучить административный и судебный порядок разрешения избирательных споров;
- изучить судебную и административную практику; выработать рекомендации по совершенствованию механизма правового регулирования и практики разрешения избирательных споров;
- рассмотреть и проанализировать роль Конституционного Суда РФ в корректировании избирательного законодательства как путем признания несоответствующими Конституции РФ норм федеральных и региональных законов, так и посредством вынесения предписаний Конституционным Судом РФ о внесении изменений в законодательство.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом научного анализа настоящей работы являются общественные отношения, в которых выражаются разногласия между участниками избирательного процесса.
Предметом исследования выступают проблемы определения понятия, причин возникновения, видов и порядка разрешения избирательных споров. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы нормативно-правовых источников, практики деятельности судов общей юрисдикции и конституционной юстиции, а также правоприменительной практики избирательных комиссий всех уровней.
Методологическая основа исследования базируется на принципе методологического плюрализма, выдвинутого и обоснованного выдающимися русскими учеными: М. Ковалевским, И.А. Ильиным и др. В работе применялись общенаучные, частнонаучные и специальные методы сбора, анализа и обобщения теоретического и эмпирического материала. Общими методами, использованными в работе, являются: анализ и синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция. Широко использовался в диссертационном исследовании метод диалектики. При исследовании развития законодательства, регламентирующего разрешение избирательных споров, использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, широко применялся системно-структурный метод. Также использовался деятельностный метод, который способствовал практическому направлению исследования.
Для определения правовой природы избирательных споров, их видов и причин возникновения применялись такие частные методы исследования, как: проблемно-теоретический, сравнительно-правовой, функциональный, инструментальный и формально-юридический. Использовались различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, функциональный, систематический, филологический и др.), осуществлялась разработка определений и рекомендаций.
Цель объективного и комплексного анализа исследуемой проблемы потребовала согласования множества подходов — юридического, политического, социологического, философского, исторического, в связи с чем в работе использовались фундаментальные положения теории государства и права, конституционного права, философии, политологии, истории и других наук.
Эмпирическая база диссертационного исследования построена на нормативном материале, судебной и административной практике.
Нормативную основу составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов РФ, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Судебная практика представлена решениями Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и судов общей юрисдикции. Проанализирована деятельность избирательных комиссий различных уровней.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одну из первых попыток комплексного анализа конституционно-правовых аспектов избирательных споров, а также административного и судебного порядка их разрешения. В работе рассматриваются вопросы несовершенства норм законодательства, регулирующего порядок разрешения избирательных споров, что позволило сделать вывод о возникающих трудностях в процессе правоприменения. Отсутствие в нормативных актах четкого закрепления правил поведения порождает то, что споры в данной сфере решаются на основе не только требований правовых норм, но и судейского и административного усмотрения. Автором предлагается собственное видение поправок в действующее законодательство и подзаконные нормативные акты, позволяющие усовершенствовать порядок разрешения избирательных споров.
Положения, выносимые на защиту, определяются содержанием исследования и заключаются в следующем:
1. Избирательные споры — это конституционные правоотношения, в которых выражаются разногласия между участниками избирательного процесса, возникающие при назначении, подготовке, проведении выборов, установлении их результатов, а также в период между выборами в органы государственной власти и местного самоуправления, связанные с
толкованием норм избирательного права в ходе их реализации и разрешаемые в административном и судебном порядке.
2. Основными причинами избирательных споров являются: реальные и мнимые нарушения избирательных прав участников избирательного процесса; провоцирование конфликтных ситуаций в целях политической саморекламы, то есть превращение данных споров в своего рода PR-акции, для манипулирования общественным мнением. Провоцирование конфликтных ситуаций в целях политической саморекламы вызвано, прежде всего, низким уровнем правовой культуры.
Нарушения избирательных прав зачастую обусловлены:
а) несовершенством правового регулирования избирательных отношений: наличием в законодательстве и подзаконных актах пробелов и коллизий (в том числе противоречий между избирательными законами и актами большей юридической силы, противоречием между самими законами, несоответствием регионального избирательного законодательства федеральному, несоответствием подзаконных актов актам большей юридической силы). Наличие в законодательстве и подзаконных актах пробелов, понятийной неопределенности и коллизий зачастую вызывает заблуждение у граждан о нарушениях их избирательных прав (мнимые нарушения), а также порождает реальные нарушения в результате неправильного толкования норм избирательного права избирательными комиссиями и судами;
б) пока еще недостаточным уровнем юридической грамотности и правовой культуры участников избирательного процесса, порождающим противоправное поведение данных субъектов либо иных лиц, действующих по их поручению, а также неправильное толкование либо незнание норм избирательных законов, что влечет ошибочные выводы о нарушении избирательных прав (мнимые нарушения).
3. Поскольку одна из сторон спора доказывает правомерность действия, бездействия, решения или акта, а другая — их противоправность, то
предметом избирательного спора является противоправность
(правомерность) действия, бездействия, решения либо акта.
4. Для совершенствования административного порядка разрешения избирательных споров диссертант обосновывает целесообразность принятия законодателем следующих мер:
- выработка критериев, позволяющих определить, каким образом должны рассматриваться жалобы в административном порядке: единолично, рабочей группой либо избирательной комиссией в целом. Пока такие критерии не определены, все жалобы должны быть рассмотрены избирательной комиссией коллегиально;
- устранение противоречий между избирательными законами и законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
- отмена положения, согласно которому вышестоящая избирательная комиссия может направить жалобу на рассмотрение нижестоящей избирательной комиссии, действия которой обжалуются.
5. Для повышения эффективности правоприменительной деятельности избирательных комиссий Центральной избирательной комиссии РФ следует разработать и утвердить типовое положение о работе с обращениями граждан и других участников избирательного процесса в избирательных комиссиях. Нормы данного положения должны соответствовать нормам законодательства, комплексно и детально закреплять и регулировать следующие аспекты:
- перечень субъектов, обладающих правом обращения в комиссии;
- избирательные комиссии, уполномоченные рассматривать жалобы;
- форму и реквизиты обращения;
- процедуру рассмотрения обращения и порядок принятия решения избирательной комиссией. Необходимо детально урегулировать деятельность рабочих групп, взаимодействие с правоохранительными органами, СМИ и общественными объединениями;
- сроки обращения в избирательные комиссии, сроки их рассмотрения и порядок вступления в силу решений, принятых по обращениям.
6. Правом на обращение в суд по поводу нарушенных избирательных прав при выборах депутатов по одномандатным избирательным округам (мажоритарная система) должны обладать все избиратели независимо от того, проживают они либо в данном избирательном округе, либо в другом. В противном случае произойдет искажение принципа представительной демократии, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ, в силу которого депутаты, избранные по одномандатным округам, являются представителями всего народа, а не только избирателей своего одномандатного округа. Однако правом на обжалование при выборах в законодательный орган власти субъекта федерации не должны обладать граждане, не проживающие на территории данного субъекта РФ, а при выборах представительного органа местного самоуправления - граждане, не проживающие на территории муниципального образования.
7. В настоящее время наиболее приемлемым является рассмотрение избирательных споров судами общей юрисдикции, поскольку создание дополнительных структур (административных судов) само по себе не является гарантией их эффективного функционирования. Кроме того, создание окружных административных судов, хотя и обеспечит отсутствие давления на суды, но отдалит суды от участников избирательного процесса, что в рамках скоротечной избирательной кампании может повлечь неустранимые нарушения избирательных прав. Возможно, в создании административных судов и назрела необходимость, однако их учреждение не устранит проблемы разрешения избирательных споров, поскольку эти споры составляют лишь небольшую часть так называемых административных дел.
Для повышения эффективности деятельности судов общей юрисдикции необходимо ввести специализацию судей и регулярно совершенствовать их знания в сфере избирательного законодательства.
8. Согласно ГПК РФ обращения о нарушении избирательных прав подаются в форме письменного заявления. В соответствии с нормами закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 обращение в суд именуется заявлением либо жалобой.
Применение различных терминов в законах, регулирующих однородные общественные отношения, не способствует гармонизации законодательства и порождает трудности в процессе правоприменения. Данные противоречия можно устранить, внеся одно из нижеследующих изменений в законодательство:
- закрепить в Гражданском процессуальном кодексе РФ возможность подачи, при нарушении избирательных прав, как заявления, так и жалобы;
- во всех избирательных законах именовать обращение в суд только заявлением;
- жалобой именовать обращение в суд в избирательных законах и в ГПК РФ.
9. В целях совершенствования судебного порядка разрешения избирательных споров необходимо:
- устранить противоречия между нормативно-правовыми актами. В первую очередь, между нормами Гражданского процессуального кодекса РФ и избирательных законов (например, по поводу субъектов, уполномоченных обращаться в суд за защитой избирательных прав, подсудности);
- унифицировать практику рассмотрения избирательных споров. Этому может способствовать издание постановлений Пленума Верховного Суда РФ по итогам четырехлетнего избирательного цикла;
- дать легальные определения иска, заявления, жалобы и определить, как следует именовать обращение в суд за защитой избирательных прав;
- ввести коллегиальность при рассмотрении споров, связанных с регистрацией кандидата (списка кандидатов) и ее отменой, признанием итогов голосования и результатов выборов недействительными;
- четко прописать критерии отличия искового производства от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
10. Решения Конституционного Суда РФ в контексте избирательных споров можно классифицировать по следующим направлениям:
- корректирование избирательного законодательства путем признания не соответствующими Конституции РФ норм федеральных и региональных законов, а также посредством вынесения предписаний Конституционным Судом РФ о внесении изменений в законодательство;
- подтверждение конституционности норм избирательных законов (это дает законодателю возможность использовать данные нормы при принятии новых избирательных законов);
- развитие правового содержания конституционных принципов избирательного права и толкование понятий, встречающихся в избирательных законах.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся различных аспектов избирательных споров.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют определенные разделы избирательного права.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты анализа законодательства, судебной практики, а также выработанные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства в области избирательных прав, в судебной и административной практике, а также в дальнейшей исследовательской работе по данной тематике. Материалы работы могут применяться в преподавании конституционного
права Российской Федерации, муниципального права Российской Федерации, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособий для студентов, в учебно-методических разработках преподавателей, аспирантов и соискателей.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловливается обширной теоретической, информационной и практической базой исследования. В частности, в работе использовались законодательство РФ и ее субъектов, практика деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции и избирательных комиссий всех уровней, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах ученых.
Апробация результатов диссертации заключается в ее рецензировании и обсуждении на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России; в научных докладах, сообщениях на научно-практических конференциях в шести научных публикациях диссертанта; в работе «Проблемы административного и судебного порядка разрешения избирательных споров», представленной на областной конкурс, объявленный Избирательной комиссией Свердловской области в 2005 году на лучшую научно-исследовательскую работу по вопросам избирательного права, законодательства о референдуме, взаимосвязи выборов с политическими, социальными и иными процессами в обществе, данная работа была отмечена премией. Материалы исследования также использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право РФ» в Уральском юридическом институте МВД России и Уральском государственном педагогическом университете, а также в работе территориальных избирательных комиссий Свердловской области.
Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка, который составлен на основании ГОСТа 7.1 - 20031.
