Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историография и источники
1. Историография дореволюционная 15
2. Изучение проблемы думской монархии в советский период 28
3. Историография проблемы в современный период 51
4. Источниковая база исследования 67
лава II. Кризис российской системы управления в начале XX века
1. Причины нестабильной политической ситуации в стране а7
1 . От булыгинского проекта к Булыгинской думе .февраль-август 1905 г.) 187
2. Манифест 17 октября 1905 г. - шаг к конституционной монархии 140
Глава III. Начальный период становления думской монархии (17 октября 1905 г. - 27 апреля 1906 г.)
1. Реформа исполнительной власти 161
2. Подготовка законодательной базы Государственной думы 180
3. Преобразование Государственного совета в верхнюю палату парламента 203
4. Император - Двор - Дума 222
Глава IV. Представительная власть: становление, особенности функционирования (1906-1914 гг.)
1. Первые Думы - первый парламентский опыт (1906-1907 гг.) 246
2. Государственная дума в период третьеиюньской монархе (1907-1914 гг.) 282
3. Государственная дума и Государственный совет: механизм функционирования и взаимодействия 308
4. Законодательная и исполнительная власть: сосуществование и конфликты 330
Глава V. Государственная дума в условиях кризиса, разложения и краха думской монархии
1. Законодательная и исполнительная власть в годы первой мировой войны, 373
2. Роль Государственной думы в низвержении самодержавия 399
Заключение 421
Список литературы и источников
- Историография проблемы в современный период
- . От булыгинского проекта к Булыгинской думе .февраль-август 1905 г.)
- Преобразование Государственного совета в верхнюю палату парламента
- Государственная дума и Государственный совет: механизм функционирования и взаимодействия
Историография проблемы в современный период
Особое значение для дальнейшего развития историографии рассматриваемой проблемы имеет коллективная монография ленинградских ученых «Кризис самодержавия в России. 1895-1917 гг.»1. Наряду с изучением аграрной и рабочей политики царизма, его взаимоотношений с дворянством и буржуазией в работе исследовался механизм функционирования власти в тот период, его попытки приспособиться к новым историческим условиям. Именно в этой работе многие проблемы, в том числе периода думской монархии, впервые стали предметом серьезного научного исследования. Это признавали и сами авторы, написав во введении, что монография «во многих своих разделах не столько подводит итоги исследования, сколько ставит вопросы, требующие дальнейшего изучения»2. В книге убедительно показано, что общей причиной кризиса самодержавия на рубеже ХГХ - XX веков стала несосто ьность его попыток приспособиться к развивающимся капиталистическим отношениям, не меняя своей природы3.
Круг вопросов, которые поднимали советские исследователи истории российского парламентаризма, не исчерпывался перечисленными выше проблемами. В поле их зрения продолжали оставаться также вопросы, связанные с большевистской тактикой в Думе4. Продолжалось исследование региональных аспектов истории российского парламентаризма5.
Анализ изучения проблем зарождения и становления российского парламентаризма был бы неполным без характеристики работ, в том числе мемуарных, изданных в русском зарубежье и публикаций западных исследователей, занимающихся историей России начала XX века. Безусловно, эти работы не имеют отношения к советской историографии проблемы. Однако выходили в свет они именно в этот период, поэтому мы считаем уместным поместить характеристику их в этот раздел.
После Октябрьской революции многие видные деятели, ранее принимавшие непосредственное участие в становлении политических партий и работе Государственных дум, покинули Россию. Позднее, находясь в эмиграции, они пытались осмыслить итоги российского парламентаризма и объяснить причины его неудачи и отказа от парламентских традиций в Советской России. Для исследователей эта литература представляет несомненный интерес, хотя в выводах и оценках авторов явно прослеживаются и субъективизм, и попытки оправдаться и найти «истинных» виновных за провал российского парламентаризма. Такого рода особенности присущи трудам одного из основателей кадетской партии И.В.Гессена, лидера партии П.Н.Милюкова и его ближайших соратников М.М.Винавера и ААКизеветтера, представителя правого крыла кадетов В.А.Маклакова, последнего председателя Государственной думы М.В.Родзянко, лидера националистов В.В.Шульгина, видных деятелей партии эсеров М.В.Вишняка, А.Ф.Керенского и других.
Одной из наиболее влиятельных фигур в среде политических эмигрантов был П.Н.Милюков. Особое внимание в своей научной и публицистической деятельности он уделял проблемам российской истории и политики, полемизировал по вопросам истории кадетской партии, причин и значения российских революций главным образом с бывшими соратниками П.Б.Струве и В.А.Максаковым1. Он также обстоятельно исследовал проблемы зарождения российского конституционализма, первого опыта парламентаризма в нашей стране2. Эти и другие его работы3 по сей день представляют научный интерес для исследователей.
А.А.Кизеветтер, находясь в эмиграции, продолжал традиции русского государственного направления российской историографии. В своих трудах он по-прежнему отстаивал преимущества конституционной монархии, а также исследовал историю партии кадетов . Вышли в свет работы В.М.Гессена, содержащие важные сведения по истории общественно-политической борьбы в России в конце XIX- начале XX вв, в том числе касавшиеся истории зарождения российского парламентаризма.5 Он же в 20-е годы начал издавать «Архив русской революции», содержавший ценные материалы по политической истории России начала века.
Видный юрист начала XX века, лидер партии кадетов, впоследствии возглавивший ее правое крыло ГВ.А.Маклаков в эмиграции пытался переосмыслить судьбы либерализма в России и первого парламентского опыта с учетом собственного опыта депутата П-IV Государственных дум6. Он, в частности, сделал вывод о том, что кадеты переоценивали силы прогрессивных элементов российского общества в противостоянии с монархией и преувеличивали значимость парламента, возложив необоснованные надежды на широкую народную поддержку представительного органа власти.
Значительный интерес представляют мемуары В.В.Шульгина, вышедшие сначала в эмиграции, а затем переизданные в 1990-м году1. Соратник Шульгина по эмиграции И.М.Василевский (He-Буква) в изданной у нас в 1925 г. книге «Что они пишут» отмечал, что воспоминания эти «представляются самыми яркими и наиболее талантливыми в длинном списке белых мемуаров». Он объяснял это особой откровенностью, свойственной Шульгину. Его рассказы о днях Февральской революции, -пишет Василевский, - «это, быть может, единственное подлинно искреннее слово из правых уст... Ни один самый лютый враг из красного лагеря не смог бы так окончательно и бесповоротно похоронить «белую легенду», не мог бы так глубоко вбить осиновый кол в эту бесславную могилу, как именно профессиональный идеолог правых В.В.Шульгин»2. Знакомство с мемуарами Шульгина позволяет признать эту оценку вполне обоснованной.
Один из лидеров партии эсеров М.В.Вишняк в эмиграции серьезно занимался вопросами политической истории России, в том числе представительной власти. Серьезное внимание он уделял изучению истории подготовки, созыва и разгона Учредительного собрания, депутатом которого он являлся, причин прихода к власти большевиков, непримиримым врагом которых он считал себя до последних дней жизни3.
Последний председатель Временного правительства А.Ф.Керенский, находясь вдали от Родины, также пытался осмыслить причины краха народного представительства и правительства, им возглавляемого4.
Пытались разобраться в причинах неуспеха российского парламентаризма и краха монархии в России и представители монархического лагеря, оказавшиеся в эмиграции. Уже в 20-е годы Высший Монархический Совет заказал жившему в Париже профессору С.С.Ольденбургу научный труд по истории царствования последнего российского императора. На создание этого фундаментального труда ушло несколько лет. Работа дважды издавалась на Западе и в 1991 г. была издана в России5.
Нельзя не признать, что Ольденбург проделал большую работу, в том числе с архивными источниками и документами, оказавшимися за границей. В выводах и оценках он пытался быть объективным, избегать резких и категорических высказываний. И, тем не менее, красной нитью в монографии прослеживается попытка снять с Николая П ответственность за крах страны, распределив ответственность между либеральной оппозицией и радикалами. Некоторые его заключения нам представляются очень спорными.
Так, оценивая манифест 17 октября 1905 г., Ольденбург говорил о том, что он «раздробил революционный поток на отдельные, порою сталкивающиеся струи; он пробудил народные силы, верные царской власти, воочию показав им насколько положение серьезно»1. Думается, что здесь явно смещены акценты. Манифест, и это признано большинством исследователей, стал не чем иным как уступкой, вырванной обществом в момент острейшего политического кризиса.
Автор признавал, что император «не был поклонником представительного образа правления», он считал «неограниченное самодержавие, в идеале выше и совершеннее». Однако тут же Ольденбург заявляет, что «Государь вступил на путь реформ», осознавая ответственность за судьбу России и «хотел включить народное представительство, как составную часть, в государственный строй царской России». С этим утверждением согласиться трудно. Николай II, по его собственному признанию, относился к народному представительству как к «нелюбимому дитя». Аргументы же С.С.Ольденбурга в пользу такой оценки неубедительны2.
Автор помимо этого неприкрыто осуждал чрезмерную, по его мнению, оппозиционность первых двух Государственных дум, оправдывал изменение избирательного закона указом 3 июня 1907 г., сопоставляя его с аналогичным актом из истории прусского парламента3.
Наиболее спорными, на наш взгляд, являются его выводы о перспективах исхода для России первой мировой войны, которая, как известно, стала мощным ускорителем разрушения российской государственности. Он же в своей работе пишет: «Самым трудным и самым забытым подвигом императора Николая П-го было то, что Он, при невероятно тяжелых условиях, довел Россию до порога победы: его противники не дали ей переступить через этот порог»4.
. От булыгинского проекта к Булыгинской думе .февраль-август 1905 г.)
В XX век Россия вступила с огромным грузом нерешенных проблем. И если в экономической сфере были достигнуты серьезные успехи то в политической сфере, сфере государственного управления налицо был глубокий кризис, На рубеже ХГХ-ХХ вв. Россия оставалась абсолютной монархией, когда вся полнота власти (законодательной, исполнительной и судебной) была сосредоточена в руках российского самодержца. Либеральные реформы -70-х годов ХіЗс столетГцентральных и местных органов управлен существенно не затронули. Император правил, опираясь на сложившуюся в хк столетии системугосударственных институтов
На начало царствования Николая II в России действовало 15 министерств и равнозначных им государственных учреждений. Каждый министр имел право прямого «всеподданнейшего доклада» императору по вопросам своей компетенции. Вопрос решался, как правило, краткой резолюцией на докладе, или устным повелением царя. Естественно, что при таком порядке вещей определяющее влияние на решение важнейших государственных дел оказывала царская камарилья. Кроме того, при обособленности действий министров отсутствовала единая концепция в государственном управлении, каждый министр имел возможность проводить свою политику, причем часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой. И хотя с 1857 г. существовал Совет министров, он не играл роли объединенного правительства, созывался по воле императора по мере надобности. Несмотря на то, что статус и функции его существенно отличались от существовавшего с 1802 г. Комитета министров, в котором рассматривались текущие дела, «масса административного хлам , а в Совете министров под председательством императора обсуждались мероприятия общегосударственного значения, ему не суждено было сыграть сколько-нибудь существенной роли в жизни государства. Объясняется это прежде всего тем, что вынесение того или иного вопроса на заседание Совета министров в конечном счете зависело от императора, им же определялся и персональный состав Совета, и периодичность его созыва. К тому же после 1882 г. он не собирался, поскольку деятельность его фактически закончилась с окончанием реформ государственного управления
Вьющим законосовеш ельнъ учреждением государства оставался Государственный совет, созданный в ходе реализации плана государственных преобразований М.М.Сперанского. В 80-90-е годы состав его был достаточно внушительным и достигал 72 человек. Членство в Государственом совете было пожизненным, в его состав, поименно определяемый императором, входили бывшие министры, генерал губернаторы, сенаторы, члены императорской фамилии. В рассматриваемый период Госсовет пополнялся такими высокообразованными государственными деятелями, как бывшие министры: народного просвещения А.В.ГОЛОВИН, финансов - А.А.Абаза, член Совета министров профессор И.А.Вышнеградский и др. Именно с этими представителями либеральной бюрократии, выступавшими за модернизацию политической системы без радикальных методов, связано появление в деятельности Государственного совета элементов оппозиционности. Достаточно вспомнить отклонение Госсоветом в 1889 г. закона о земских начальниках, впоследствии утвержденного императором вопреки мнению большинства членов Совета. Вместе с тем не следует переоценивать влияние Государственного совета на выработку политического курса и законодательную деятельность в государстве. Император по-прежнему обладал неограниченными полномочиями.
Говоря о Государственном совете, нельзя забывать, что именно с ним на протяжении нескольких десятилетий связывались различные варианты государственных преобразований, предусматривавшие введение элементов народного представительства. Наиболее дальновидные представители высшей бюрократии, выступавшие за обновление самодержавия и приспособление его к новым историческим условиям, допускали возможность привлечения в Государственный совет выборных представителей. Достаточно вспомнить проект П.А.Валуева, основной смысл которого сводился к превращению Государственного совета в двухпалатный выборный совещательный орган, схожие с ним предложения Великого князя Константина Николаевича, план Лорис-Меликова, причем последний проект был на грани осуществления. За несколько часов до своей трагической гибели император Александр II согласился с предложениями Лорис-Меликова о введении выборных элементов в состав Государственного совета. Убийство императора перепутало все планы в правительственном лагере.
Главным противником плана Меликова выступил К.П.Победоносцев -фанатичный сторонник неограниченного самодержавия, учитель и наставник наследника, а теперь нового императора Александра 111. Он настойчиво убеждал царя покончить раз и навсегда со всякими разговорами о свободе печати, о своеволии сходок, о представительном собрании. На этом этапе верх взяла «охранительная» групннровка. Манифест от 29 апреля 1881 г. провозгласил необходимость защиты самодержавной власти «для блага народного от всяких на нее поползновений». В передовой статье «Московских ведомостей» по этому поводу говорилось: «теперь мы можем вздохнуть свободно». Последняя попытка «карликового» шага к конституционной монархии по инициативе «сверху» кончилась полным крахом, откатом назад. Одним из наиболее характерных проявлений кризисного состояния российского общества на рубеже веков стало обострение противостояния консерваторов и либералов. Известно, что консервативная идеология на протяжении XIX в. оставалась господствующей как у правящей элиты, так и в обществе. Однако русский консерватизм в отличие от западного не был внутренне единым и не оформился в какую-либо партию. Он был «разлит» в обществе в виде разных идеологических течений светского и духовного характера. Иными, чем на западе были и цели консерватизма в России: все консерваторы выступали за сохранение в стране самодержавного строя. Расходились они в способах достижения этой цели.
Крупный современный исследователь К.Ф.Шацилло выделяет два течения в русском консерватизме рубежа веков. Сторонники первого -консервативно-либерального - отстаивали сохранение (консервацию) того политического курса, который проводил Александр 11 и ратовали за его продолжение, полагая, что разумное реформаторство является единственным способом сохранения строя. Они считали неприменимыми к России западноевропейские государственные порядки с конституцией, парламентом, независимым судом и прочими «заморскими выдумками». По их мнению, следовало только скорректировать, или дополнить реформы 60-70-х годов, время доделает свое дело и Россия под «дланью белого царя» пойдет во главе исторического прогресса.
Другое направление - реакционно-консервативное, возглавляемое К.П.Победоносцевым, отвергало большинство реформ Александра II, которые были либо совсем не нужны, либо проводились слишком быстро, что привело к появлению террористического движения в стране, падению нравов, а главное - к подрыву дворянского сословия, опоры самодержавия. Представители этого направления попытались скорректировать часть преобразований Александра II в период так называемых «контрреформ», однако, вернуть Россию в дореформенное состояние им было не по силам. Что касается дальнейших преобразований в духе времени, об этом они не хотели и слышать. Известно, что в день смерти Александра Ш Победоносцев обратился с письмом к Николаю II, в котором предлагал официально заявить, в форме циркуляра министра иностранных дел к российским дипломатическим представителям за границей о том, что политика покойного императора» будет служить заветом и образцом для нового царствования»".
Преобразование Государственного совета в верхнюю палату парламента
В тот же день, 13 октября, император поручил Витте подготовить проект манифеста. По поручению Витте этот проект был написан А.Оболенским. В этом варианте проекта говорилось, в частности, о незамедлительном предоставлении русским гражданам политических свобод, содержались прозрачные намеки о введении всеобщего избирательного права. Речь шла о том, чтобы «составить предположения, по которым не могло бы найтись в отечестве нашем таких разрядов лиц, кои вовсе устранены бы были от выборов». Не остались без внимания и социальные вопросы - в проекте говорилось о необходимости удовлетворения нужд железнодорожных рабочих1. Этот проект показался Витте чересчур радикальным, и из него были вычеркнуты пункты, касавшиеся рабочих, изъято предложение о всеобщих выборах.
В течение недели Витте при участии временного управляющего делами Комитета министров Н.И.Вуича и А.Д.Оболенского спешно подготовил один за другим несколько вариантов доклада императору, которые незамедлительно обсуждались на совещаниях в резиденции императора-Петергофе.
При знакомстве с текстом черновика доклада Витте, бросаются в глаза очень осторожные формулировки, радикально отличались от документа недельной давности. Так уже не было речи о всеобщем избирательном праве, а предоставление «прав гражданской свободы должно сопутствоваться законным ограничением ее для твердого ограждения прав третьих лиц, спокойствия и безопасности государства», говорилось о стремлении «бороться с действиями, явно угрожающими обществу и государству, опираясь на закон и в духовном единении с благоразумным большинством общества». Намеченная в докладе программа «для успешного осуществления» была рассчитана на долгое время, в лучшем случае измеряемое годами, а положение о Думе «подлежит спокойному развитию в зависимости от выяснившихся несовершенств и запросов времени» .
Император колебался, прислушиваясь одновременно к сторонникам жестких мер подавления волнений, представленных дипломатом, бывшим посланником России в Берлине А.А.Будбергом, ныне главноуправляющим Канцелярией его императорского величества по принятию прошений, и одним из наиболее высокопоставленных и именитых государственных сановников, членом Государственного совета И.Л.Горемыкиным.
Известно по крайней мере о четырех проектах манифеста Горемыкина-Будберга. Первоначальный вариант их существенно разнился от проекта Витте, что не удивительно, поскольку он был формально заимствован из акта 19 февраля 1861 г. и отличался свойственной Горемыкину религиозно-туманной фразеологией и канцелярскими оборотами Будберга. В нем признавалось «своевременным установить в законе порядок участия выборных от населения в законодательных трудах», сохранив за императором «заботу о дальнейшем усовершенствовании этого закона сообразно потребностям времени и благу государства». В соответствии с этим вариантом проекта Государственная дума должна была «одобрять» законопроекты до предоставления их императору1.
Последующие варианты текстов манифеста, подготовленные Горемыкиным-Будбергом носили несколько более компромиссный характер по отношению к предложениям Витте, но по-прежнему содержали двусмысленные обещания и явные ограничения по сравнению с его проектом. Достаточно сказать, что о законодательных правах Государственной думы в них речи не шло. Окончательный, четвертый вариант совместного труда страдал таким нагромождением малопонятных фраз, что вряд ли был бы понят и принят на веру обществом. Основная содержательная часть звучала так: «Даруя ныне же населению державы нашей гражданские права, основанные на неприкосновенности личности, свободе совести и слова, а также праве собраний и союзов по определению закона, мы вместе с тем повелеваем принять меры к тому, чтобы части населения, по положению о выборах вовсе устраненные от участия в оных, имели своих представителей в Государственной думе, сохранив за крестьянским сословием предоставленные ему положением о выборных преимуществах»2. Возникает множество вопросов: о каких гражданских правах «по определению закона» идет речь, если такого рода законы отсутствовали в российском законодательстве? Какие отстраненные категории населения имелись в виду: рабочие, жители национальных окраин, инородцы? И что значит сохранение преимуществ крестьянского сословия, если положение о выборах в Булыгинскую думу создавало весьма значительный перевес дворянского сословия? Ответов на эти вопросы нет.
Проекты Витте-Оболенского и Горемыкина-Будберга опубликованы и известны исследователям3. Однако есть основания полагать, что были и другие проекты. Так, исследователям А.В.Островскому и М.М.Сафонову удалось обнаружить авторский проект А.А.Будберга, составленный им в октябрьские дни 1905 г. История этого документа такова: 13 октября 1905 г. в самый разгар всеобщей политической стачки Николай II принял Будберга и обсуждал с ним положение в стране. Будберг высказал мысль о необходимости конституционных уступок. Он убеждал царя пока не поздно издать конституционный манифест и тем самым предотвратить победу революции. Около полуночи 14 октября помощник управляющего военно-походной канцелярией В.Н.Орлов передал Будбергу по телефону повеление императора вновь прибыть в Петергоф на следующий день. Понимая, что предстоявшая встреча станет продолжением ранее состоявшегося с императором разговора, Будберг в ночь с 14 на 15 октября спешно набросал проект манифеста. В преамбуле с редкой для такого рода документов откровенностью, он признавал, что население России не доверяет своему правительству: «...Неустройство во многих отраслях государственного управления окончательно подорвало доверие населения к тем исполнителям, на которых доселе лежала ближайшая обязанность попечения о нуждах народных» - и потому относится к предстоящему созыву законосовещательной Думы с недоверием, полагая, что она будет неспособна разрешить наиболее важные проблемы, стоящие перед страной1.
Проектом Будберга предполагалось наделение законодательными полномочиями Государственной думы, создание двухпалатного парламента, состоявшего из Палаты представителей и Верхней палаты, создание ответственного перед Думой министерства. Председатель Совета министров и по представлению его прочие министры назначались указами императора и отвечали перед палатами за ход государственного управления». Провозглашались введение всеобщих выборов, дарование политических свобод, отмена смертной казни, политическая амнистия.
Будберг наутро ознакомил со своим проектом Государственного секретаря барона Икскуля и Горемыкина, который также был вызван к императору. Икскуль в целом согласился с проектом, в то время как Горемыкин высказался резко против. У министра царского двора барона Фредерикса возражения вызвали только отмена смертной казни и политическая амнистия. Вечером 15 октября состоялось совещание императора с Будбергом, Горемыкиным, Фредериксом, на котором обсуждался проект, предложенный Витте. На этом же совещании Будберг огласил свой проект. В целом проект оказался неприемлемым, хотя его преамбула и отдельные положения были использованы Горемыкиным и Будбергом в разработке текстов манифеста, которые они попытались противопоставить проекту Витте.
Государственная дума и Государственный совет: механизм функционирования и взаимодействия
Надо сказать, что искушенный государственный чиновник А.А.Будберг внимательно отнесся к письму и приложенной к нему записке. Это видно из того, что он, немедленно после ознакомления с мнением прибалтийских баронов решился «утруждать императора представлением прилагаемых бумаг вне очереди», полагая, что принятие их предложений «могло бы, помимо всего остального, послужить могучим ограждением верховной власти от возможных конфликтов с предположенной к учреждению Думою». Верхняя палата, по его мнению, «стояла бы между царем и демократическими натисками Думы»2. При этом Будберг сделал в сопроводительном письме на имя государя пометку о том, что «едва ли удобно, чтобы мысль такой для России важности открыто исходила от предводителей двух иноплеменных дворянских хбществ (выделено оной й О.М.)», по его совету, записка была подана императору безлично и авторство ее видно лишь из письма на его имя.3
В ходе последовавшей реформы Государственного совета большинство предложений прибалтийских предводителей дворянства было учтено. Даже если предположить, что аналогичные планы преобразования Госсовета одновременно разрабатывались и другими чиновниками, тем не менее, этот материал свидетельствовал о желании дворянской элиты всех уровней противопоставить народному представительству мощный заслон.
Мысль о преобразовании Государственного совета в верхнюю палату парламента появилась не случайно. Вспомним, что на протяжении XIX -начала XX столетий в планах государственных преобразований, разрабатываемых высшими государственными сановниками, центральным звеном было преобразование Госсовета посредством введения в его состав выборных с мест (план М.Т.Лорис-Меликова великого князя Константина Николаевича, П.Д.Святополк-Мирского, даже один из вариантов создания народного представительства, разработанный А.Г.Булыгиным после рескрипта 18 февраля 1905 г.).
После обнародования манифеста 17 октября 1905 г., в ходе подготовки к созыву Думы с законодательными полномочиями у наиболее прозорливой части государственных чиновников сразу появилась мысль использовать этот орган для противостояния будущей Государственной думе. В Царско-Сельской коллекции Государственного архива Российской Федерации и Российском государственном историческом архиве сохранилось множество интересных документов, освещавших процесс осмысления идеи превращения Госсовета в верхнюю палату парламента, затем практических действий в этом направлении. Это позволяет утверждать о том, что решение о наделении Госсовета равными с Думой правами стало не сиюминутным решением, а результатом вполне осмысленной, кропотливой работы. Заметную, если не сказать ведущую, роль в этом играл упоминавшийся уже С.ЕЛСрыжановский. 9 октября «ввиду предстоящего обсуждения вопроса» он представил Сольскому записку «К преобразованию Государственного совета».
Был внимательно изучен существовавший к тому моменту парламентский опыт других стран. Так, в частности, было выяснено, что верхняя палата имела законодательную инициативу в Австрии, Бельгии, Испании, Италии, Португалии, Пруссии и Швеции. По конституции Баварии, Бельгии, Испании и Италии можно было вносить законопроект либо в верхнюю, либо в нижнюю палату1. Такой порядок оказался неприемлемым для российской действительности, поскольку верхняя палата замышлялась как противовес нижней, и главной ее задачей было «фильтровать» законодательство оппозиционной Думы. По этой причине опыт других стран оказался отвергнутым. В соответствии с конституциями испанской, итальянской и прусской, занятия верхней и нижней палат начинались и завершались одновременно. Эта практика была использована применительно к Государственному совету и Государственной думе.
Авторы реформы не обнаружили в парламентской практике иностранных государств примеров, когда бы законопроект, одобренный обеими палатами, вступал в силу только после утверждения монархом за собственноручной подписью2. Тем не менее именно такое положение было предложено Николаю П, и в последующем вошло в законодательство Российской империи. Это подтверждало исключительный статус самодержца относительно представительных органов. № бельгийской и итальянской конституции был заимствован порядок, допускавший членство только в одной из палат. Бельгийская и прусская конституции запрещали предоставлять личные заявления о нуждах и петиции непосредственно в обе палаты парламента. Согласно установившейся там практике, такого рода обращения адресовались в исполнительные структуры, от которых представительные органы могли требовать разъяснений по содержанию заявлений3. Такая практика была установлена и в России.
Для самой власти еще до предоставления Думе законодательных полномочий, необходимость преобразования Государственного совета в верхнюю палату к октябрю 1905 г. была очевидна. В уже упоминавшейся записке «О переустройстве Государственного совета», представленной Крыжановским председателю Государственного совета Сольскому подробно анализировались возможные варианты взаимодействия двух палат, и обосновывалась необходимость наделения большими полномочиями Государственного совета.
Даже совещательная Дума, по мнению Крыжановского из-за своих функций (участие в обсуждении законопроектов), практически играла бы роль свойством нижней палаты парламента. При отсутствии «достаточного опыта в государственных делах... его пожелания и взгляды, по всей вероятности, будут иметь довольно долгое время характер несколько отвлеченный и стремительный». Следовательно, «подобно тому, как маятник необходим, чтобы регулировать действия разворачивающейся пружины, так же точно в государственных учреждениях это прогрессивное течение должно сдерживаться действием другого умеряющего ее и упорядочивающего»1. регулятором по отношению к Государственной думе, по мнению Крыжановского, должен был быть Государственный совет.
Для выполнения этой миссии Государственный совет «должен объединять в себе консервативные силы страны и, являясь средоточием опыта государственного управления, иметь и соответственно этому значению его общественное признание». К числу необходимых качеств, которыми должны обладать члены высшей палаты, он относил не только служебный опыт, чтобы члены верхней палаты не казались Государственной думе «лишь советом чиновников», но и «силу мнения определенных общественных слоев»2. Как видим, прозорливый чиновник в очень осторожных выражениях ставит под сомнение правильность сохранения в неизменном виде состава Совета. Он не исключал возможность для императора соглашаться с мнением верхней палаты, вопреки мнению Думы (а именно с этой целью Государственный совет и наделялся новыми свойствами). При этом Крыжановский делал глубокий реверанс в сторону императорской власти, говоря о том, что «нет, конечно, оснований думать, что в решениях своих русский государь нуждается в...чьей-либо особливой поддержке»3. И несмотря на то, что государь в силу высокого «обаяния верховной власти в глазах большинства населения» может вынести «на своих плечах тягость всякого несогласия с мнением избранных От населения лиц», «правильная политика должна стремиться к тому, чтобы как можно меньше подвергать это дело испытаниям... в текущих делах законодательства и управления»4.
