Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи : На материалах Урала Любичанковский Сергей Валентинович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Губернаторская власть в последнее десятилетие существования Российской империи как система 53

1.1. Губернаторская власть: содержание понятия 53

1.2. Структура системы губернаторской власти 68

1.3. Место губернаторской власти в аппарате государственного управления империи 83

Основные выводы 98

Глава 2. Функционирование губернских правлений Урала в последнее десятилетие существования Российской империи 101

2.1. Внутренняя организация губернских правлений региона 101

2.2. Социокультурная характеристика руководящего состава губернских правлений Урала 123

2.3. Основное направление деятельности губернских правлений региона 140

2.4 Связи губернских правлений Урала с другими учреждениями управления 177

Основные выводы 190

Глава 3. Состояние губернаторской власти и губернского правления как ее ключевого органа: свидетельства современников 194

3.1 Оценка губернаторской власти и губернского правления как ее ключевого органа в мемуарной литературе 194

3.2 Губернаторская власть и губернское правление как ее ключевой орган в оценке служащих аппарата управления Урала 220

Основные выводы 236

Заключение 238

Список использованных источников и литературы 245

Приложения 267

• Губернаторская власть: содержание понятия
• Внутренняя организация губернских правлений региона
• Оценка губернаторской власти и губернского правления как ее ключевого органа в мемуарной литературе

Введение к работе

Актуальность темы исследования. История государственного управления в России представляет собой крупную научную проблему, интерес к которой всегда был стабильно большим, а в последние годы, в условиях системных преобразований в государстве, наличии настоятельной потребности в оптимизации управленческой деятельности в государственных структурах и признания необходимости укрепления вертикали власти, заметно усилился. Современное общество заинтересовано в осмыслении накопленного опыта государственного строительства в нашей стране, чтобы перенять его достижения и не повторить совершенных ошибок.

Важной составной частью аппарата государственного управления в последнее десятилетие существования Российской империи являлась система губернаторской власти, элементом которой и «высшим в губернии местом» было губернское правление¹. Функционирование государственной власти на местах во многом определялось именно их деятельностью.

Исторический опыт региональной административной политики и управленческой организации Российской империи, в арсенале которой были механизмы, позволившие ей просуществовать относительно стабильно два века, охватывая своими границами огромную полиэтничную и регионально разнообразную территорию, представляет несомненный интерес в условиях современной федеративной формы государственного устройства страны.

Остается актуальной проблема создания эффективного механизма, контролирующего соблюдение федерального законодательства руководством субъектов Российской Федерации. В этой связи как положительный, так и

Свод законов Российской империи. Издание неофициальное /Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. - Кн.1. - Т.2. - СПб.: Русское Книжное Товарищество «Деятель», 1912. - С.49. - Ст.436.

отрицательный опыт взаимодействия центральных и местных органов управления в Российской империи весьма поучителен и полезен.

Не менее важной в современных условиях является проблема влияния бюрократического аппарата на процессы выработки, принятия и реализации властных решений. Изучение истории вопроса, выяснение подходов к решению данной проблемы на примере организации системы губернаторской власти и деятельности «высшего в губернии места» - губернского правления дает обширный материал для ее разрешения.

Актуальность темы исследования связана и с наблюдаемым в настоящее время стремлением субъектов Российской Федерации воссоздать собственную историю. Возрастающий интерес к краеведению, а затем и к локальной (региональной) истории стал отражением современного динамичного процесса федерализации. Региональная история стала одним из важных факторов формирующейся идеологии региональной политики. И с этой точки зрения история организации регионального управления в такой значительной части Российской империи, как Урал, представляет несомненный интерес.

Результаты изучения заявленной темы позволяют внести вклад в решение вопроса о причинах революционных событий 1917 года. Без понимания организации, характерных черт и основных тенденций развития губернаторской власти и губернских правлений не представляется возможным объективно оценить логику исторических событий исследуемого периода, в том числе кризиса 1917 года, который серьезно изменил все стороны российской действительности и, в частности, привел к ликвидации системы губернаторской власти уже в марте 1917 года.

Таким образом, тема исследования актуальна как в научно-познавательном, так и в общественно-политическом плане.

Объектом диссертационного исследования является аппарат государственного управления на местах в последнее десятилетие существования Российской империи, предметом - система губернаторской власти и губернское правление как ее ключевой элемент.

Хронологические рамки работы охватывают период с 1907 по 1917 г. Исследователи отмечают, что революция 1905-1907 гг. кардинально изменила положение губернаторов. Она нанесла «невосполнимый ущерб» харизматичности их власти, которая в значительной степени восполняла недостаток правовых способов реализации тех или иных губернаторских решений¹. Такой итог событий создал в последнее десятилетие существования Российской империи принципиально новые для института губернаторства условия функционирования, в рамках которых начальник губернии был вынужден опираться не столько на личный авторитет, сколько на закрепленные в законодательстве рычаги управления. Это обстоятельство позволило отчетливо проявиться заложенным в последних противоречиям и недостаткам, которые до революции корректировались неформальным путем, с опорой на названный психологический фактор. Все это позволяет считать, что институт губернаторства в 1907-1917 гг. заслуживает специального научного изучения.

Спецификой названного десятилетия как межреволюционного периода являлось усиление политической составляющей в деятельности губернаторов, связанное с окончательным оформлением партийно-парламентской системы в России после 3 июня 1907г. В это время на «начальника губернии» были возложены «общий надзор за правильным производством выборов», право «приостановить собственной властью действие общества» и т.п.

Поскольку указанный период являлся одновременно заключительным в истории имперско-монархического этапа российской государственности, то показатели функционирования исследуемых учреждений можно рассматривать как итоговые в развитии аппарата государственного управления как Уральского

¹ Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы //Родина. - 1995. - №6. -
С.28-30.

² Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907г., ст.24
//Российской законодательство Х-ХХ веков. - 9т. - Т.9. Законодательство эпохи
буржуазно-демократических революций. - М.: Юридическая литература, 1994.
-С.62.

³ Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату о Временных
правилах об обществах и союзах от 4 марта 1906г., ст.35 //Там же. С.211.

региона, так и европейской части страны. Один из крупнейших специалистов по данной проблематике - А.Я. Аврех отмечал: «критические и особенно конечные периоды в жизни того или иного строя необычайно важны для истории, для науки и в познавательном, и в методологическом плане. Все предшествующее длительное развитие, его закономерности и особенности с необычайной яркостью фиксируются в конечной точке и позволяют сделать глубокие, порой основополагающие выводы»¹.

Территориальные рамки исследования. При решении вопросов, связанных с установлением содержания понятия «губернаторская власть» и выяснением механизма власти губернатора, рассматриваются в общей сложности пятьдесят (до 1912 года- 49) губерний, обозначенных в приложении 1 «Административно-территориальное деление Российской империи на 1 января 1914 года: губернии, области, округа» (европейская часть России, кроме Донской области). Это губернии, на которые распространялись положения «Общего Учреждения Губернского», в отличие от других губерний, областей округов, имевших особые «Учреждения» .

При анализе функционирования ключевого элемента системы губернаторской власти - губернского правления - использовались материалы деятельности местных учреждений управления губерний Урала. Определение границ этого географического, экономического и историко-культурного региона России уточнялось и менялось. Так, например, в конце XIX века уральскими считались пять губерний: Вятская, Оренбургская, Пермская, Тобольская и Уфимская³. В последнее десятилетие существования Российской империи в Урал было принято включать четыре губернии: Вятскую,

¹ Аврех А.Я. Распад третьеиюньской системы. - М.: Наука, 1985. - С.5.

² Свод законов Российской империи. Издание неофициальное /Под ред.
И.Д. Мордухай-Болтовского (далее - СЗРИ). - Т.2. - С.1- 2. - Ст.2-4, 6.

³ Сивков П. Статистический очерк экономической и этнографической жизни
Урала //Уральский торгово-промышленный адрес-календарь на 1899 год.
Район: Пермская, Уфимская, Оренбургская, Вятская и Тобольская губернии. -
Пермь, 1899. - Отдел 8. - С. 1-32.

Оренбургскую, Пермскую, Уфимскую¹. Урал был в интересующий нас период обширным регионом площадью около восьмисот тысяч квадратных километров (одна шестая часть европейской России, без учета площади Польши и Финляндии), на территории которого проживало более двенадцати миллионов человек. Структура управления губерний Урала была выстроена в соответствии с нормами «Общего Учреждения Губернского», являясь, таким образом, однотипной большинству губерний европейской России.

Степень изученности проблемы. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена не только значимостью ее предмета, но и состоянием ее изученности в исследовательской литературе. Можно выделить два объекта внимания исследователей. Первый из них - институт губернаторства в 1892-1917 гг. в губерниях, управляемых по «Общему Учреждению Губернскому» (издания 1892 года), а второй - губернские правления (в названное время в том же регионе). Рассмотрим поочередно основные направления и итоги их изучения в историографии.

Анализ отечественных работ, посвященных функционированию института губернаторства в интересующих нас хронологических и территориальных рамках, позволяет, на наш взгляд, выделить четыре крупных периода в его изучении, отличающихся друг от друга методологическими установками и перечнем исследуемых проблем. Условно их можно определить следующим образом: 1)формально-юридический период (1892-1917); 2)период фактического забвения тематики (1917-1960); 3)период формирования двух

¹ Уральский торгово-промышленный адрес-календарь на 1907 год. - Пермь,
1907. - С.47-161, 169-342; Уральский торгово-промышленный адрес-календарь
на 1911 год. Район: Пермская, Оренбургская, Уфимская и Вятская губернии. -
Пермь, б.г. - С.53-449; Уральский торгово-промышленный адрес-календарь на
1915 г. Район: Пермская, Оренбургская, Уфимская и Вятская губернии. -
Пермь, б.г. - С.55-595; Россия. Полное географическое описание нашего
Отечества. Настольная и дорожная книга /Под ред. В.П. Семенова-Тян-
Шанского. - Т.5. Урал и Приуралье. - СПб., 1914. - Предисловие.

² Россия. Полное географическое описание нашего Отечества. Настольная и
дорожная книга /Под ред. В.П. Семенова-Тян-Шанского. - Т.5. Урал и
Приуралье. - СПб., 1914.-С.158.

подходов к дореволюционной истории системы местного управления (1960-1996); 4)период поиска новых путей изучения института губернаторства (с 1996 года).

Начало первого периода научной историографии темы можно датировать выходом в свет работы доктора государственного права Н.М. Коркунова «Русское государственное право» (1892-1893), выдержавшей несколько изданий . В работе доминировал формально-юридический подход, который был присущ и трудам последующих исследователей - С.А. Корфа (1901), В.М. Гессена (1904, 1912), И.А. Блинова (1905), С.К. Гогеля (1906), Н.А. Зиновьева (1909-1912), Н.И. Лазаревского (1910), Э.Н. Берендтса (1913), И.М. Страховского (1913), Б.И. Топиро (1914). При анализе содержания этих работ необходимо учитывать жесткие цензурные ограничения, существовавшие в России. Это не могло не сказаться на характере проведенного ими анализа. Н.П. Ерошкин отмечал, что в это время административные учреждения оказались «под запретом» для изучения. Обстановка секретности, так называемая «канцелярская тайна», в которой протекала деятельность учреждений управления, сужала источниковую базу и исключала конкретно-историческую разработку проблемы, вынуждая ограничиваться в основном изучением законодательства. В этом и заключалась суть формально-юридического подхода.

Следует отметить, что для отечественных государствоведов критическое отношение к губернаторской власти было характерно на протяжении всего исследуемого периода. Так, барон С.А. Корф отмечал непоследовательность правительственной политики в области местного управления, которая привела в итоге «к полному смешению... двух совершенно различных функций» -надзора и управления³. И.А. Блинов оценивал деятельность губернаторов как

¹ Коркунов Н.М. Русское государственное право. - 6-е изд. - 2т. - СПб., 1908.

² Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - С. 15-16.

³ Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России
//Вестник права. - 1901. - №9. - С. 148.

«далеко не удовлетворительную», а надзор за нею - «совершенно недостаточным», неспособным обеспечить надлежащую законность¹. Крупным недостатком он считал, как и С.А. Корф, «двойственный характер деятельности» губернаторов, объединяющих в себе и управление, и надзор². Итоговый вывод автора звучал более чем серьезно - «нужна немедленная и радикальная реформа» губернаторской должности³. С.К. Гогель пришел к выводу о том, что губернатор, обязанный по должности участвовать в работе 25 присутствий, в этих условиях «не в состоянии руководить» их деятельностью⁴. В результате наблюдалась «полная несогласованность между собою действий отдельных присутствий, упускающих общие интересы закона, суда и администрации для специальных интересов данного дела»⁵. Материалы статьи были изложены автором и в записке, представленной в адрес особого совещания по пересмотру учреждения Правительствующего Сената⁶. Н.И. Лазаревский указывал, что губернатор все больше превращается в чиновника МВД, причем, по преимуществу, полицейского чиновника. Его право проводить ревизии утратило свое значение⁷. Исследователь отмечал также отрицательное влияние на губернаторскую власть процесса, который

образно охарактеризовал как «ведомственная война». Он имел в виду отсутствие согласованности в действиях и даже конфронтацию между центральными ведомствами, что разрушало систему губернаторской власти, поскольку входящие в нее учреждения управления имели разную

¹ Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. - Спб., 1905. - С352. ²Тамже.С.320-321,359.

³ Там же. С.358.

⁴ Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы
административной юстиции на местах //Вестник права. - 1906. - Кн.4. -
С.455-456.

⁵ Там же. С.442.

⁶ Коллекция печатных записок научно-справочной библиотеки Российского
государственного исторического архива (РГИА). Печатная записка №122.

⁷ Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - Т.2.- СПб.,
1910. - С.219-220,229, 233-234, 254-257, 266 -267.

⁸ Там же. С. 179.

11 ведомственную принадлежность. Б.И. Топиро подчеркивал, что губернаторы поставлены в неравные условия, так как «есть губернии, где насчитывается всего шесть уездов... и даже менее (в Оренбургской - пять, в Эстляндской -четыре)», а есть такие, «в состав которых входят по пятнадцать уездов (Черниговская, Полтавская, Курская)». В результате «в одной губернии можно уделять служебной работе десять часов в сутки, ...в другой необходимо посвящать ей двадцать часов», следовательно, необходимо создать более гибкую систему оплаты труда губернаторов¹.

В ряду работ названных исследователей особняком стоит труд В.М. Гессена «Вопросы местного управления», впервые опубликованный в 1904 году и переизданный в 1912 году². В нем была предпринята попытка комплексно осветить проблемы современного автору институту губернаторства. Издание представляет собой сборник статей, объединенных одной тематикой. Сюда вошла и широко известная статья «Губернатор как орган надзора».

Ученый обратил внимание на «крайнюю неточность определений губернаторской должности», что являлось «прямым результатом неопределенности ее функций». Действительно, статья 299 «Общего Учреждения Губернского» называла губернатора представителем высшей в губернии власти, статьи 271 и 272 - представителем высшей правительственной или административной в губернии власти, статья 201 — начальником и правителем губернии, статья 274 - исполнителем и «сберегателем» закона, и т.д.⁴ Систематизируя недостатки губернаторской власти, В.М. Гессен выделял три основных их компонента: отсутствие четкой границы между предметами ведомства местного управления и центрального управления на местах; отсутствие разграничения в сфере местного управления между функцией вневедомственного надзора и функцией активного

¹ Топиро Б.А. Администрация и управление. - Кишинев, 1914. - С. 158.

² Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1904. - 237с.

³ Там же. С.40-41.

⁴ Там же. С.41.

управления; сословное самоуправление¹. Ученый констатировал, что со времени введения в России министерств губернатор, оставаясь номинально «начальником» вверенной ему губернии, фактически все больше превращался в служащего МВД. Эффективно координировать работу всей системы местного управления в такой ситуации он уже не мог. Поэтому В.М. Гессен предложил наделить губернаторскую должность исключительно функцией координации и надзора за местными учреждениями управления, лишив ее одновременно функций непосредственного управления.

Анализ состояния института губернаторства отечественными государствоведами на первом этапе изучения проблемы показывает, что ими был отмечен обширный перечень недостатков в устройстве изучаемого института, ведущих объективно к его ослаблению.

Особенностью последнего десятилетия существования Российской империи было то, что к оценке состояния института губернаторства подключились государственные деятели, представители чиновничьей элиты (Н.А. Зиновьев, Э.Н. Берендтс, И.М. Страховский). Следует иметь в виду, что в имперской России такие выступления были не приняты: чиновник должен был использовать только специальные закрытые информационные каналы, а не апеллировать к общественности. Публичные выступления государственных служащих с изложением личной позиции по вопросам государственного управления прежде не практиковались и никогда не поощрялись. Поэтому эти публикации вызвали большой резонанс, их появление стало своеобразным индикатором кризисного состояния губернаторской власти.

Н.А. Зиновьев, исполнявший обязанности губернатора более восемнадцати лет, а позднее работавший в центральном звене аппарата МВД, в 1909-1912 гг. подверг анализу проблему реформирования местного управлениям Главный

¹ Там же. С.1.

² Зиновьев Н.А. На современные темы. - Вып.4. Министерский проект реформы
местного управления. Положение о поселковом управлении. Положение о
волостном управлении. - СПб., 1909; Он же. На современные темы. - Вып.5.
Министерский проект реформы местного управления. Положение о губернском

недостаток системы губернаторской власти автор видел в разобщенности ее элементов, отсутствии единства в их деятельности¹. Причиной этой «разъединенности управления» он прямо называл «недостаточность власти губернатора» . Однако еще более важную причину неэффективной деятельности института губернаторства Н.А. Зиновьев видел в нехватке опытных и честных чиновников, в том числе и среди губернаторов и вице-губернаторов³.

Труд Э.Н. Берендтса, девять лет проработавшего в системе местного звена управления империи, представлял собой не что иное, как проект реформы этой системы, подготовленный в 1903 году и представленный в комиссию В.К. Плеве в начале 1904 года⁴. Его публикация в 1913 году была призвана показать, что в системе губернаторской власти с 1903 года не произошли кардинальные изменения, в то время как возникли новые и обострились уже имевшие место проблемы, что заводило ситуацию в тупик. Власть губернатора, по мнению автора, ослабла с момента появления земских учреждений. Именно

управлении. Положение об уездных установлениях. Заключение. - СПб., 1909; Он же. На современные темы. - Вып.6. Новейшие проекты реформы местного управления. Волостное земское управление по проекту Государственной Думы. Проект полицейской реформы. - СПб., 1912; Он же. На современные темы. -Вып.5. Министерский проект реформы местного управления. Положение о губернском управлении. Положение об уездных установлениях. Заключение. -СПб., 1909.-С. 14.

¹ Зиновьев Н.А. На современные темы. - Вып.5. Министерский проект реформы
местного управления. Положение о губернском управлении. Положение об
уездных установлениях. Заключение. - СПб., 1909. - С.4; Он же. На
современные темы. - Вып.6. Новейшие проекты реформы местного управления.
Волостное земское управление по проекту Государственной Думы. Проект
полицейской реформы. - СПб., 1912. - С.45.

² Зиновьев Н.А. На современные темы. - Вып.5. Министерский проект реформы
местного управления. Положение о губернском управлении. Положение об
уездных установлениях. Заключение. - СПб., 1909. - С.5.

³ Там же. С.82-84; Он же. На современные темы. - Вып.6. Новейшие проекты
реформы местного управления. Волостное земское управление по проекту
Государственной Думы. Проект полицейской реформы. - СПб., 1912. - С.96.

⁴ Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. (Записка,
составленная в декабре 1903 года). - СПб., 1913. - 280с; Там же. С.274.

тогда губернатор перестал быть «хозяином губернии»¹. Ослабление властных возможностей губернатора как должностного лица состояло также в его чрезвычайно широких обязанностях, выполнить которые он был не в состоянии физически, благодаря чему невольно опускался «на ступень опекаемого и руководимого» . Исследователь указал и на такой недостаток системы местного управления, как отсутствие координации в деятельности составлявших ее учреждений - «у нас в губернии почти независимо от губернатора, только в более низком ранге, стоят местные начальники различных ведомств... Деятельность этих начальников получает тон свыше, от их центральных руководителей. И так как вверху слишком часто нет гармонии и единства, то разлад в центре находит себе отзвук в местности» .

В 1913 году, в трех номерах центрального «Журнала Министерства Юстиции» была опубликована аналитическая статья «Губернское устройство», впоследствии изданная в виде отдельной монографии⁴. Автором работы был И.М. Страховский - губернатор Тургайской, Вятской, Тифлисской губерний, а до этого - служащий одного из департаментов МВД, чиновник Оренбургской губернии⁵. Он отмечал, что обычная, ежедневная служебная работа «начальника губернии» «еле укладывается в десять - двенадцать часов напряженного нервного внимания». Ежедневно губернаторского анализа требовали около восьмисот бумаг⁶. Касаясь его реальных возможностей в губернии в начале XX века, И.М. Страховский отмечал, что «в том круге

¹ Там же. С.268.

² Там же. С.271.

³ Там же. С.273.

⁴ Страховский И.М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции. -
1913. - №7. - С.28-92; №8. - С.70-120; №9. - С.122-171; Он же. Губернское
устройство (правительственные учреждения). Из Журнала Министерства
Юстиции (сентябрь, октябрь и ноябрь 1913 г.). - СПб., 1913.

⁵ Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф.11. Оп.14а). Д.514;
Вятская Речь. - 29 октября 1910. - №229. - С.З; Там же. - 25 ноября 1910. -
№252. - С.2; Вятские Губернские Ведомости. - 2 июля 1914. - №52. - С.1.

⁶ Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения).
Из Журнала Министерства Юстиции (сентябрь, октябрь и ноябрь 1913 г.). -
СПб., 1913.-С.104-105.

ведения, который оставался за губернским правительственным управлением ведомства Министерства Внутренних Дел, власть губернатора действительно не умалилась... Но самый круг ведения губернского управления, постепенно «обираемый» ведомственными реформами, сузился до последних пределов»'. Именно в «растрате компетенции», в «сокращении предметного объема власти» видел исследователь причину ослабления современной ему губернаторской власти . Что касается председательствования в различных губернских присутствиях, то, «чтобы руководить в действительности разрешением этих дел, - утверждал автор, - губернатор должен совершенно отказаться от всякой иной, активной деятельности, если не хочет быть только формальным председателем, предоставив существо дела ведению докладчиков непременных членов, советников и т.п. Вместе с тем, без такого руководящего влияния губернатора, разрозненность губернских коллегий... не может обеспечить единства административно - судной практики даже в ограниченной области дел, подведомственных строю губернских коллегий»³. Подводя итоги анализа, И.М. Страховский прямо заявил: «На исходе двухвекового своего существования правительственная «губерния» находится в состоянии полного расстройства. Из нее почти ушло управление в действительном смысле слова, а те отдельные элементы управления, которые в ней еще остались, оказываются либо «не к месту», либо «не в тех руках»... В этой организационной запущенности... и заключаются самые главные недостатки существующего губернского устройства» . При этом делался вывод о том, что «никакие улучшения и изменения хотя бы и устарелых внешних форм губернского устройства не достигнут практической цели без пересмотра содержания

¹ Там же. С.67-68.

² Там же. С.68.

³ Страховский И.М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции. -
1913.-№7.-С.113-114, 117-118.

⁴ Страховский И.М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции. -
1913.-№9.-С.122.

16 деятельности губернского управления», страдающего «функциональным расстройством»¹.

Не следует думать, что исследователь видел причины слабости и упадка губернаторской власти только в несовершенстве ее структуры. Вслед за Н.А. Зиновьевым и Э.Н. Берендтсом, он отметил такую проблему последней, как противозаконная деятельность чиновников местного аппарата управления. Наличие этого недостатка перечеркивало все усилия по совершенствованию структуры губернаторской власти, ибо «как бы ни было стройно и целесообразно задумано местное административное устройство, - его будущая судьба, его деятельность будет всегда зависеть от того, какие служилые люди наполняют местные учреждения». Ведь, в конечном счете, «управляют не учреждения, но люди»².

Итак, в 1909-1913 гг. отечественная научная литература, изучающая институт губернаторства, приобрела новые черты. Начал реализовываться взвешенный и системный подход к проблеме, причем в формате публичного обсуждения, при участии представителей чиновничьей элиты. Последние видели основные причины слабости губернаторской власти как в несовершенстве ее структуры, так и в не всегда законных действиях чиновников губернских администраций. Правда, упор был сделан на первой причине, вторая подробно раскрыта не была. Однако даже на таком уровне сформулированные положения явились радикальным шагом вперед, выводящим научную дискуссию на необходимость новых обобщений. Напомним, что другие отечественные государствоведы не считали возможным обсуждать в своих трудах проблему поведения чиновника, находящегося на государственной службе. Заслуга постановки этого вопроса применительно к губернаторской власти последнего десятилетия существования Российской

¹ Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения).
Из Журнала Министерства Юстиции (сентябрь, октябрь и ноябрь 1913 г.). -
СПб., 1913.-С.136.

² Страховский И.М. Губернское устройство //Журнал Министерства Юстиции. -
1913.-№9.-С.171.

империи принадлежит именно чиновникам - аналитикам, таким как Н.А. Зиновьев, Э.Н. Берендтс, И.М. Страховский.

Таким образом, дореволюционные государствоведы, находившиеся в рамках формально-юридического подхода и жестких цензурных ограничений, тем не менее, оценивали современный им институт губернаторства как обладавший несовершенной организацией, не имевший реальной возможности координировать деятельность системы местного управления. Эта позиция была единой для всей группы перечисленных ученых. С 1909 года исследователями, имевшими опыт государственной службы, был также поставлен вопрос о противозаконной деятельности чиновников, занятых в системе губернаторской власти. Таковыми были достижения первого периода развития научной историографии проблемы.

Второй период в изучении проблемы наступил с утверждением в нашей стране марксистко-ленинскои идеологии как господствующей и завершился к 1960 году. Он был отмечен повышенным вниманием к исследованию противоречий между властью и обществом в ущерб изучению истории самих государственных институтов, оцененных как «реакционные», и противоречий внутри последних, в том числе и института губернаторства. Критический настрой исследователей, обусловленный политизированным тезисом о необходимости слома старой государственной машины, не способствовал объективному восприятию административного опыта, накопленного в дореволюционной России. Значительных работ по интересующей нас проблеме в это время не появилось. Это был период фактического забвения данной тематики. С.А. Трушков считает, что сложившееся положение было обусловлено господством в исторической науке, в государствоведении ленинской характеристики губернаторской власти, данной им в 1901 году. Она была сформулирована следующим образом: «Если и до сих пор (до появления

¹ Трушков С.А. Современная историография о характере губернаторской власти в России второй половины XIX - начала XX вв. //Актуальные проблемы истории: Сборник статей. - Киров: Изд-во ВГПУ, 2000. - С.34.

циркуляра министра внутренних дел от 17 августа 1901 года. - С.Л.) губернатор в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии, то теперь создается уже настоящее «военное положение» в этом отношении»¹. Вырванный из контекста статьи В.И. Ленина, тезис о российском губернаторе конца XIX - начала XX вв. как «сатрапе» стал в советской исторической науке названного периода истиной в последней инстанции. Ни обсуждать ее, ни ставить дополнительные вопросы по отношению к ней, не нашедшие отражения в ленинской оценке, не было принято. Следовательно, не могло существовать и научной темы, и возможности для специального исследования института губернаторства.

Третий период историографии проблемы наступил в 1960 и продолжался до 1996 года. Эпоха «оттепели», наступившая в нашей стране в середине 1950-х гг., оказала стимулирующее воздействие на развитие общественных наук. Среди прочего, она способствовала усилению интереса исследователей к истории государственного управления и чиновничества Российской империи в целом.

В 1960 году вышел в свет обобщающий курс истории государственных учреждений дореволюционной России, разработанный сотрудником московского Историко-архивного института Н.П. Ерошкиным, который выдержал четыре издания (1960, 1968, 1983, 1997)². Являясь учебником для

¹ Ленин В.И. Борьба с голодающими //Полное собрание сочинений. - 5-е изд. -
Т.5. - С.279-280.

² Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений
дореволюционной России. - М.: Учпедгиз, 1960. - 417с; Ерошкин Н.П.,
Куликов Ю.В., Чернов А.В. История государственных учреждений до Великой
Октябрьской социалистической революции. - М.: Высшая школа, 1968. - 368с;
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. - 2-е изд., исправл. и доп. - М.: Высшая школа, 1968. - 368с; Ерошкин
Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - 3-е
изд., перераб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - 352с; Ерошкин Н.П. История
государственных учреждений дореволюционной России. - 4-е изд., перераб. и
доп. - М.: Высшая школа, 1997. - 500с

студентов, обучающихся по специальности «Историко-архивоведение», он в то же время имел монографический характер. В нем, впервые в исторической науке, давалось систематическое и последовательное изложение истории как отдельных государственных учреждений, так и всей их совокупности, составлявшей государственный аппарат. Автор установил причины возникновения учреждений управления, изменения сферы их компетенции, основные функции, организационное устройство и направления деятельности, показал причины замены одних учреждений другими. В работе была приведена периодизация истории учреждений управления, которая не совпадала с периодизацией, содержащейся в курсах истории государства и права, причем в рамках практически каждого периода история местных учреждений управления описывалась отдельно. Институт губернаторства 1892-1917 годов рассматривался ученым в рамках трех исторических периодов: 1861-1904, 1905-1914 и 1914-1917 годы.

В работе Н.П. Ерошкина к учреждениям местного управления был применен ведомственный подход, согласно которому местные учреждения управления классифицировались в зависимости от ведущего министерства или приравненного к нему учреждения. В рамках этого подхода институт губернаторства рассматривался через призму политики, проводимой Министерством внутренних дел, которая нередко встречала противодействие со стороны других ведомств, в том числе и на местном уровне. Фактически, ученым был поставлен вопрос о том, что губернатор имел серьезные властные полномочия преимущественно в отношении только тех местных учреждений, которые были подведомственны МВД.

Работа Н.П. Ерошкина не была свободна от противоречий. Так, например, исследователь заявлял, что «губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комиссий». Далее он приводил примеры: губернское присутствие, губернское по земским и городским делам присутствие, губернское по

фабрично-заводским делам присутствие и др.¹ Однако Н.П. Ерошкин оценил их как надзорно-распорядительные органы. Понятие же «совещательный», в которое юридическая наука не вкладывала и не вкладывает никакого специфического смысла, в русском языке определяется как «имеющий право обсуждения каких-нибудь дел, но не решения их» . При всем этом труд Н.П. Ерошкина и сегодня остается научно актуальным, а в качестве систематического справочника во многом и уникальным исследованием.

В 1972 году другой исследователь - П.Н. Зырянов сделал в своей кандидатской диссертации вывод о том, что «структурная разнородность местных органов власти, разнородность преследуемых ими целей (в период третьеиюньской монархии. - С.Л.) - все это в корне нарушало единство губернского управления. Интриги и козни стали основным моментом во взаимоотношениях местных органов различных ведомств»³. В этой же работе автор выстроил структуру местных институтов власти не по ведомственному, а по социальному принципу и сформулировал концепцию «трех пластов» местных учреждений управления⁴. Позднее, в 1982 году, в специально посвященной этой проблеме статье «Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914гг.)» П.Н. Зырянов воспроизвел ее как концепцию «трех этажей» системы местного управления -сословно-крестьянского, сословно-дворянского и бюрократического⁵. Согласно этому подходу, институт губернаторства занимал место на последнем этаже, и власть губернатора была ограничена преимущественно его бюрократическими

¹ Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшая школа, 1983. - С. 224.

² Ожегов СИ. Словарь русского языка. - 6-е изд. - М.: Советская энциклопедия,
1964.-С. 731.

³ Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области
местного управления (1907-1914). Диссертация на соискание ученой степени
кандидата исторических наук. - М., 1972. - С. 195.

⁴ Там же. С.430.

⁵ Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической
России (1861 - 1914 гг.) //Исторические записки. - Т. 107. - М.: Наука, 1982. -
С.295-296.

рамками. «Губернатор... не являлся единственной решающей силой в губернском управлении», - писал ученый¹. Именно в наличии социальных этажей управленческой вертикали, а не в той или иной ведомственной принадлежности ее учреждений автор видел «принципиальную схему местного управления» . Этой точки зрения ученый продолжал придерживаться и в постсоветских условиях развития отечественной исторической науки³.

Таким образом, в 1960-1980-е гг. в научной литературе отчетливо определились два пути изучения учреждений управления Российской империи на местах. Ведомственный подход рассматривал структуру местного управления «по вертикали», в зависимости от ведущего министерства или приравненного к нему учреждения, и оценивал, в первую очередь, политику этого ведомства. Концепция социальных этажей дифференцировала местное управление «по горизонтали», на сословно-крестьянскии, сословно-дворянскии и бюрократический этажи, и делала упор на их социальный характер. Взаимно дополняя друг друга, эти два подхода стали в указанный временной период приоритетными. На их основе были поставлены и нашли свое решение определенные вопросы, касающиеся различных сторон функционирования института губернаторства.

Так, работая в рамках ведомственного подхода, М.М. Шумилов в учебном пособии (1988) и монографии (1991) подверг анализу правительственную политику по отношению к институту губернаторства и служебные взаимоотношения «начальников губерний» с рядом губернских учреждений разных ведомств с середины XIX века по 1903 год . Анализ этого сюжета

¹ Там же. С.285.

² Там же. С.237.

³ Зырянов П.Н. Российская государственность в XIX - начале XX века
//Свободная мысль. - 1995. - №8. - С.115.

⁴ Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального
управления России во второй половине XIX века: Учебное пособие к
спецкурсу- Л.: Изд-во ЛГПИ, 1988. - 88с; Он же. Местное управление и
центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. - М.: Прометей,
1991.-218с.

позволил автору сделать вывод о том, что губернаторы уже к 1880-м годам «не объединяли и не направляли в одно русло служебную деятельность всех административных учреждений», были лишены возможности «серьезно влиять на поступление в казну косвенных налогов и безраздельно распоряжаться значительными суммами, отпускавшимися из государственного бюджета на удовлетворение местных нужд; «ряд отраслей управления оказался фактически вне зависимости» от них¹. Исследователь показал, что функционирование контрольных палат в губернии не было «декоративным», они во многих случаях реально ограничивали власть губернаторов. Ученый отметил низкий уровень самостоятельности губернаторов, их низведение до положения «простых исполнителей предначертаний петербургского чиновничества», в первую очередь, из Министерства внутренних дел³. Общая оценка эффективности института губернаторства накануне революции 1905-1907 гг. была сформулирована М.М. Шумиловым следующим образом: губернаторский корпус неудовлетворительно справлялся с возложенными на него функциями; разлад государственного механизма на местах на пороге 20 столетия достиг значительных масштабов, и его преодоление виделось государством в усилении, расширении пределов и придании вневедомственного положения губернаторской власти⁴. Нельзя не отметить, что автор во многом пренебрег научными достижениями представителей формально-юридического подхода в отечественном государствоведении. Сложно согласиться с его утверждением о том, что исследования последних сводились к «простому пересказу свода законов»⁵, тем более что именно они во многом предвосхитили оценки,

¹ Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х -начале 80-х гг. XIX в. - М.: Прометей, 1991. - С.23, 188. См., например: Там же. С. 188.

³ Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального
управления России во второй половине XIX века: Учебное пособие к
спецкурсу.- Л.: Изд-во ЛГПИ, 1988. - С.4, 32, 43.

⁴ Там же. С.30, 50.

⁵ Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х -
начале 80-х гг. XIX в. - М.: Прометей, 1991. - Введение.

содержащиеся в работах самого М.М. Шумилова.

Становление концепции социальных этажей было связано с опорой на соответствующие исследования российского чиновничества, в частности, на ту их составляющую, которая была направлена на выяснение сословного происхождения и имущественного положения личного состава аппарата государственного управления. Другая часть этих исследований, которая касалась условий службы чиновничества, его денежного содержания, численности, служебной пригодности, использовалась приверженцами ведомственного подхода при характеристике внутренней организации интересующих их учреждений управления. Таким образом, выводы и фактические данные, полученные тем направлением отечественной исторической науки, которое ставило своей целью изучение российского чиновника, использовались в рамках обоих утвердившихся в науке подходов к истории местного управления. Не ставя своей задачей подробный анализ работ данного направления, остановимся на тех из них, которые самым непосредственным образом касались института губернаторства. В рамках рассматриваемого этапа научной историографии проблемы к ним можно отнести исследования П.А. Зайончковского и уже упомянутого П.Н. Зырянова.

В монографии П.А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» (1978), имеющей фундаментальный характер, состав губернаторов за 1903 год (за исключением польских и финских губерний) был проанализирован по следующим параметрам: чин, возраст, вероисповедание, сословная принадлежность, образование, имущественное положение¹. Автор подчеркивал исключительно дворянское происхождение и преимущественно помещичье имущественное положение губернаторов, что позволило ученому не согласиться с выводом об их буржуазном перерождении². П.А. Зайончковский выяснил также, что губернаторы в

¹ Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в
XIX веке. - М.: Мысль, 1978. - С.213-215.

² Там же. С.223.

большинстве своем были православными, находились в возрасте 41-55 лет и имели военное или высшее гражданское образование¹. В своей работе исследователь предложил методику обработки формулярных списков и методику определения реального уровня содержания чиновника путем сравнения его оклада с примерным бюджетом³, которые позволяют получить информацию, необходимую для характеристики внутренней организации любого учреждения управления. П.Н. Зырянов в 1982 году опубликовал результаты анализа имущественного положения того же состава губернаторов, что и П.А. Зайончковский, но за 1914 год. Сопоставление данных позволило автору сделать вывод о «постепенном уменьшении удельного веса помещиков», причем, в первую очередь, крупных, среди губернаторов⁴. Анализ того набора должностей, которые они занимали перед назначением на пост «начальника губернии», позволил исследователю заключить, что многие губернаторы «своей карьерой обязаны были поддержке и доверию дворянских корпораций»⁵.

Трудами ученых ленинградско-петербургской школы (Б.В. Ананьич, Р.Ш. Ганелин, B.C. Дякин, Е.А. Правилова и др.), традиционно интересовавшихся историей аппарата государственного управления Российской империи, в 1984 и 1996 годах были созданы фундаментальные коллективные исследования по ключевым проблемам власти и ее взаимоотношений с обществом в дореволюционной России⁶. Состояние властной пирамиды в них было признано важнейшей составляющей кризиса самодержавия в начале XX века. В этих работах обобщен большой фактический материал, касающийся проектов преобразования института губернаторства, и в связи с этим показаны

'Там же. С.213-215.

² Там же. С.9-13.

³ Там же. С.80-86.

⁴ Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической
России (1861 - 1914 гг.) //Исторические записки. - Т. 107. - М.: Наука, 1982. -
С.284-285.

⁵ Там же. С.285.

⁶ Кризис самодержавия в России. 1895-1917. - Л.: Наука, 1984. - 664с; Власть и
реформы. От самодержавной к советской России. - СПб.: Дм. Буланин, 1996. -
801с.

его недостатки как с позиции концепции социальных этажей, так и с точки зрения ведомственного подхода к изучению истории местного управления. Эти исследования во многом подытожили достигнутые на третьем этапе результаты научных изысканий.

В это же время рядом ученых был поставлен вопрос о необходимости углубленного изучения истории местных учреждений управления Российской империи, определения практических механизмов принятия решений и их реализации властными структурами¹.

Таким образом, достижением третьего периода в развитии историографии проблемы стало фактическое восстановление преемственности по отношению к первому, дореволюционному этапу. На конкретно-историческом материале ученые подтвердили, дополнили и уточнили выводы о слабой эффективности института губернаторства, полученные прежде путем применения формально-юридического подхода к изучаемому вопросу. В анализе проблемы установилось доминирование концепции социальных этажей и ведомственного подхода к изучению истории местного управления, которые взаимодополняли друг друга.

Четвертый период в изучении проблемы начался в 1996 году и длится по настоящее время. Он характеризуется обращением внимания большого количества исследователей непосредственно к институту губернаторства и поисками, в связи с этим, новых подходов к его изучению. Концепция социальных этажей и ведомственный подход к истории местного управления на современном этапе перестают безраздельно господствовать в отечественной исторической науке.

Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов XIX - начала XX в. //Вспомогательные исторические дисциплины. - Т. 16. - Л.: Наука, 1985. - С.51; Аврех А.Я. Царизм накануне свержения. - М.: Наука, 1989. - С. 10; Ковальченко И.Д. Теоретико-методологические проблемы исторических исследований. Заметки и размышления о новых подходах //Новая и новейшая история. - 1995.-№1.-С.10.

В 1996 году редакцией журнала «Вестник Московского университета» совместно с Институтом социальных и политических технологий был проведен круглый стол по проблеме «Губернаторство в России: история, современность и перспективы». На нем констатировалось, что проблема губернаторства заслуживает специального исследования¹. Профессор Историко-архивного института Российского государственного гуманитарного университета А.Д. Степанский, отмечая наличие идеализации дореволюционного опыта в публицистической литературе конца 1980-х - начала 1990-х гг., поставил вопрос о том, что «важнее проанализировать, почему не стало губернаторов, чем рассуждать о том, чем они прославились»².

В 1996 году группа молодых исследователей организовала круглый стол на тему «Российская империя и ее регионы», по результатам которого был сделан вывод о необходимости выработки новых подходов к изучению поднятых в ходе обсуждения проблем. Для этого был организован постоянно действующий семинар «Региональные процессы в имперской России», который объединил усилия специалистов в разных областях гуманитарного знания, знакомых с региональной спецификой. Три сессии этого семинара в 1996-1997 гг. позволили издать сборник научных статей «Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века)» . В концептуальной статье А.В. Ремнева и П.И. Савельева «Актуальные проблемы изучения региональных процессов в имперской России», выполняющей в сборнике роль введения, в качестве актуальной комплексной задачи была сформулирована целая программа по изучению «содержания административной региональной политики» империи. Ученые увидели в ней следующие компоненты, требующие первоочередного исследовательского внимания: «определение

¹ Губернаторство в России: история, современность и перспективы //Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. - 1996. - №3. -С.20.

Там же. С.5. ³ Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века): Сборник научных статей. - М.: 1-й печатный Двор, 1997. - 237с.

административно-территориального устройства региона, разработка и внедрение принципов организации государственного механизма по управлению регионом и меры по формированию бюрократического персонала органов местного управления и самоуправления..., изучение «техники» государственного управления, определение общих принципов организации государственных институтов, а также выяснение мотивов и методов устранения устаревших управленческих элементов и структур»¹. Поставленные задачи, на наш взгляд, в полной мере применимы и к институту губернаторства, являвшемуся одной из ключевых властных структур в территориальных рамках каждого региона.

Дальнейшая разработка заявленной тематики была продолжена на сессиях международного семинара «Империя и регион: российский вариант». Семинар продолжил исследование имперской тематики, акцентировав внимание на изучении механизмов, методов и управленческих технологий, обеспечивавших устойчивость и долговечность Российской империи. Один из инициаторов создания семинара, профессор А.В. Ремнев (Омский государственный университет) сформулировал регионально-управленческий исследовательский подход к изучению империи и реализовал его применительно к Сибири и Дальнему Востоку. Подход основан на тезисе о том, что длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с позиции поливариантности властных структур, многообразия управленческих форм, асимметричности и разнопорядковости связей различных народов и территориальных образований².

В 1997 году, на волне интереса к отечественному опыту функционирования местного управления, коллектив сотрудников Российской академии

¹ Ремнев А.В., Савельев П.И. Актуальные проблемы изучения региональных
процессов в имперской России (вместо введения) // Имперский строй России в
региональном измерении (XIX - начало XX века): Сборник научных статей. -
М.: 1-й печатный Двор, 1997. - С. 12.

² Ремнев А.В. Региональные параметры имперской «географии власти» (Сибирь
и Дальний Восток) IIАЪ Imperio. - 2000. - №3-4. - С.343-358.

государственной службы выпустил работу «Институт губернатора в России: традиции и современные реальности»¹. Упор в ней был сделан на современное состояние института глав местных администраций, политико-правовых аспектах его становления в Российской Федерации. Глава, открывшая исследование и посвященная историческому аспекту проблемы, по своему характеру, в целом, является компилятивной². Автор - С.Л. Гостев - не скрывал этого, называя своими источниками труды «ведущих русских историков разных поколений и научных школ»³, в первую очередь, работы сторонников формально-юридического и ведомственного подходов. Однако именно в этой главе впервые в исторической науке было использовано понятие «система губернаторской власти» . Несмотря на то, что содержание последнего не было раскрыто ученым, само его применение, на наш взгляд, являлось отражением имеющей место насущной необходимости решения вопроса о механизмах осуществления губернатором своих властных полномочий.

Постановка в 1996-1997 гг. научным сообществом ряда принципиальных вопросов относительно функционирования в Российской империи института губернаторства послужила тем импульсом, который инициировал усиленную разработку многих недостаточно изученных аспектов данной проблемы. Именно в этом направлении выполнена работа Н.П. Матхановой. Сосредоточив внимание на анализе высшей администрации Восточной Сибири в середине XIX века (докторская диссертация защищена ею в Новосибирске в 2000 году), она продолжила изучение более общей проблемы, суть которой определила следующим образом: «...Реальное положение, действительные полномочия, круг действий такой ключевой фигуры провинциального аппарата управления, какой был губернатор, не совпадали с фиксируемым законом и инструкциями

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности /Под ред. Н.С. Слепцова. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 353с.

² Там же. С.5-43.

³ Там же. С.43.

⁴ Там же. С.41.

его статусом, правами и обязанностями»¹. Эта проблема в отечественной
историографии частично была решена в трудах Н.П. Ерошкина, П.Н. Зырянова,
М.М. Шумилова. Н.П. Матханова внесла свой вклад в разрешение вопроса,
сделав упор на роль неформальных факторов в положении губернаторов. Она
выделила систему факторов, влияющих на положение любого российского
губернатора: «наличие генерал-губернатора или военного губернатора;
региональные особенности социально-экономического характера:

существование (или отсутствие) помещичьего землевладения и дворянского самоуправления, размеры казенной собственности, уровень развития частного сектора и влиятельность его представителей, особенности состава населения; распространение на его губернию земской и судебной реформы; личные качества губернатора» . Значение последнего фактора автор подчеркнула особо, сделав вывод о том, что «именно личность «хозяина губернии» во многом определяла и объем его реальных полномочий» . Применение данного «неформального» подхода к анализу положения губернского чиновничества позволило Н.П. Матхановой выстроить иерархию этой категории государственных служащих на основе не официальных критериев, а «реального участия в административной деятельности, оценки тех или иных должностей в общественном мнении, возможностей у занимавших эти должности влиять на других деятелей администрации и на осуществление функций самой администрации»⁴. На вершине такой иерархической лестницы оказались

Матханова Н.П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь (к постановке проблемы) //Проблемы истории местного управления Сибири XVII-XX веков: Материалы региональной научной конференции, 18-19 декабря 1997. Тезисы докладов. - Новосибирск: Изд-во Государственного архива Новосибирской области, 1997. - С.25.

² Там же. С.27-29.

³ Там же. С.ЗО.

⁴ Матханова Н.П. Формальная и неформальная иерархия губернского
чиновничества в России XIX века //«Сибирь - мой край...»: Проблемы
региональной истории и исторического образования: Сборник научных трудов
/Под ред. В.А. Зверева. - Новосибирск: Изд-во НГПУ, 1999. - С.157.

зо секретари и правители канцелярий, а также чиновники особых поручений¹.

В 1998 году Академический правовой университет, в рамках публикации серии лекций и учебных пособий, выпустил в свет монографию старшего научного сотрудника Института государства и права РАН Л.Е. Лаптевой «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века)»². Ценность работы заключается прежде всего в обобщении и систематизации законодательных норм, касающихся устройства и функций аппарата государственного управления Российской империи на местах, разработке понятия «регион» применительно к территориям дореволюционной России.

Орловский исследователь А. Еремин в 1998 году поднял немаловажную проблему мотивов и целей, которыми губернаторы начала XX века руководствовались в своей деятельности. На базе материалов деятельности администрации Орловской губернии он пришел к выводу о том, что «идею законности... губернаторы не считали лучшим и основным средством решения многочисленных проблем управления губернией. Роль системообразующей цели выполняло стремление создать или поддержать служебную репутацию» .

В 1999 году И.С. Розенталь применил к анализу института губернаторства и местного управления сформулированную П.В. Волобуевым и В.П. Булдаковым концепцию системного кризиса Российской империи⁴, определяющую остроту этого кризиса как «степень несостоятельности властного начала в глазах народа»⁵. Этот подход предполагает изучение государственных институтов через выявление отношения к ним населения. Анализируя массовые представления москвичей о местной власти в начале XX века, исследователь

¹ Там же. С. 165.

² Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина
XIX века). - М.: Изд-во Института государства и права РАН, 1998. - 151с.

³ Еремин А. Мотивация служебной деятельности губернаторов в начале XX
века //Краеведческие записки. - Вып.2. - Орел: Вешние воды, 1998. - С.263-
264.

⁴ Волобуев П.В., Булдаков В.П. Октябрьская революция: новые подходы к
изучению //Вопросы истории. - 1996. - №5-6. - С.28-38.

⁵ Булдаков В.П. Имперство и российская революционность (критические
заметки) //Отечественная история. - 1997. - №1. - С.44.

выявил серьезную и четко прослеживающуюся антибюрократическую составляющую, наличие стойкого убеждения «во враждебности бюрократии народу» . Д.А. Сафонов в этом же году в диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук, посвященной изучению взаимоотношений крестьянства и власти в 1855-1922 гг. (на материалах Южного Урала), остановился на проблеме стереотипа губернаторской власти в крестьянском сознании. Исследователь сделал вывод о том, что, в целом, губернатор ассоциировался у крестьян с некрасовским барином, который «приедет и рассудит»².

Л.М. Лысенко поставила задачей своей докторской диссертации (2001) «социально-исторический анализ развития института губернаторства за все двести лет его существования» параллельно с определением основных этапов эволюции данного института³. Она подвергла историко-социологическому анализу кадровый состав отечественных губернаторов по таким показателям, как чин, возраст, стаж работы, вероисповедание, образование, служебная карьера⁴. Иными словами, Л.М. Лысенко сделала упор на изучение губернаторов как должностных лиц, а не как института управления. Проделанная работа позволила автору сделать вывод о том, что «за двести лет существования института губернаторства в его составе по формальным признакам в целом наблюдались положительные тенденции, связанные с ростом профессионализма, образовательного уровня, повышением правовой культуры, изменением соотношения военных и гражданских начал в деятельности губернаторов в пользу последних. Но со второй половины XIX

¹ Розенталь И.С. Массовые представления о власти: Москва, начало XX века
//Армагеддон: Актуальные проблемы истории, философии, культурологии. -
Кн.4 (июль-сентябрь). - М.: Сигналь, 1999. - С.73, 76.

² Сафонов Д.А. Крестьянство и власть в эпоху реформ и революций, 1855 —
1922 гг.: (На материалах Южного Урала). Диссертация на соискание ученой
степени доктора исторических наук. - М., 1999. - С.317-319 и др.

³ Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти
дореволюционной России. Диссертация на соискание ученой степени доктора
исторических наук. - М., 2001. - С. 10, 25.

⁴ Там же. С.348.

века это уже не вело к существенному улучшению местного управления, его оптимизации и демократизации, повышению авторитета и влияния губернатора в обществе. Такое положение было обусловлено тем, что страна в XIX веке, а тем более в начале XX века, нуждалась в принципиально новой системе власти, как в центре, так и в провинции»¹. Таким образом, в диссертации Л.М. Лысенко наряду с решением проблемы кадрового состава губернаторов был поставлен вопрос о несовершенстве устройства института губернаторства в целом.

Любопытно, что фактические данные, полученные Л.М. Лысенко, согласуются с конкретно-историческим материалом, содержащимся в фундаментальном исследовании Б.Н. Миронова «Социальная история России периода империи». Эволюция бюрократии на протяжении указанного времени, по мнению последнего, проходила в направлении приближения к идеальному типу. Чиновничество развивалось по пути повышения образовательного уровня и профессиональной пригодности, благодаря чему имело накануне 1917 года большой потенциал для дальнейшего успешного функционирования². Однако у Б.Н. Миронова, в отличие от Л.М. Лысенко, этот вывод относится и к управленческим структурам Российской империи, а не только к работающим в них служащим.

Четвертый этап развития историографии проблемы отмечен также активной разработкой различных вопросов функционирования института губернаторства не только в академических научных центрах, но и в регионах, в том числе уральскими историками и краеведами. Так, Ю.П. Злобин дал характеристику отдельных направлений «охранительной» и карательной деятельности Оренбургской губернской администрации в годы революции 1905-1907 гг. и Первой мировой войны³. Д.А. Сафонов проанализировал ее состояние и

'Там же. С.401.

² Миронов Б.В. Социальная история России периода империи (XVIII - начало
XX в.): В 2т. - 2-е изд., испр. - Т.2. - СПб.: Дм. Буланин, 2000. - С. 162-175.

³ Злобин Ю.П. Революция 1905-1907 гг. //История Оренбуржья: Учебное
пособие. - Оренбург: Оренбургское книжное издательство, 1996. - С.155-160;
Он же. В годы первой мировой войны //Там же. С. 160-166.

функционирование во время революции 1905-1907 гг.¹ В. Д. Сергеев рассматривал проблему взаимоотношений Вятского губернатор С.Д. Горчакова с оппозиционной прессой и депутатами Государственной думы². Л.И. Футорянский в монографии «Казачество России на рубеже веков» уделил внимание системе управления Оренбургским казачьим войском, подчинявшимся Оренбургскому губернатору, который был одновременно наказным казачьим атаманом. Значительный материал о «начальниках губерний» как исторических личностях приведен в «биографиях на фоне эпохи», подготовленных исследователями Перми и Оренбурга⁴. Р.И. Хафизова в диссертационном исследовании «Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.» затронула такие стороны устройства и функционирования института губернаторства, как финансирование, степень подчинения центру, эффективность деятельности в качестве проводника правительственной политики и т.п.⁵ К.Ш. Ахтямов в кандидатской диссертации «Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 - 1917 гг.» и статьях по той же проблематике исследовал формы, методы и результаты деятельности местных губернаторов, политику центральных властей по отношению к ним. Исследователь пришел к выводу о том, что большинство губернаторов региона не стремились дать в отчетах объективную оценку положения дел в губерниях,

Сафонов Д.А. Пробуждение. Революция 1905-1907 гг. и Оренбуржье. -Оренбург: Оренбургская губерния, 1996. - С. 113-122.

² Сергеев В.Д. «Вятский запрос» в Третьей Государственной думе //Из истории
Вятского края: к пятилетию кафедры краеведения ВГПУ: Сборник научных
статей. - Киров: Изд-во ВГПУ, 1997. - С.32-36.

³ Футорянский Л.И. Казачество России на рубеже веков. - Оренбург: Печатный
Дом «ДИМУР», 1997. - 200с.

⁴ Пермские губернаторы: традиции и современность /Под ред. И.К. Кирьянова,
В.В. Мухина. - Пермь: Изд-во Пермского университета, 1997. - 192с; Семенов
В.Г., Семенова В.П. Губернаторы Оренбургского края. - Оренбург:
Оренбургское книжное издательство, 1999. - 400с.

⁵ Хафизова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй
половине XIX - начале XX вв. Диссертация на соискание ученой степени
кандидата исторических наук. - Уфа, 1999.- 220с.

что для Южного Урала была характерна частая сменяемость губернаторов, их перегруженность работой, канцелярско-бюрократический стиль руководства и пристрастие к командно-силовым методам разрешения социальных конфликтов в пользу господствующих классов¹. Спорным выглядит утверждение автора о том, что жалованье для губернатора было единственным источником дохода, поскольку с 1884 года этому должностному лицу было запрещено совмещать свою работу с коммерческой деятельностью. Исследователем не учтены доходы от недвижимого имущества «начальников губерний». Сложно согласиться и с выводом К.Ш. Ахтямова относительно того, что губернаторы в указанный период «оставались полновластными распорядителями на территории вверенных им губерний», и система местного административного управления подчинялась «одному лицу - губернатору»³.

Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 - 1917 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Оренбург, 2000. - С.144-145; Он же. Взаимодействие местных администраций региона с центральной властью в конце XIX - начале XX вв. //Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. - 2000. - №2. - С.48; Он же. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 -1917гг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Оренбург, 2000. - С. 19-20.

Ахтямов К.Ш. Институт губернаторства - важнейший элемент административно-территориальных органов управления на рубеже XIX-XX вв. //Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. -1999.-№2.-С. 100.

³ Ахтямов К.Ш. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 - 1917 гг. Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Оренбург, 2000. - С.42, 164; Он же. Органы административно-территориального управления на Южном Урале в 1881 -1917гг. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Оренбург, 2000. - С.21; Он же. Основные направления деятельности губернских администраций Южного Урала в конце XIX - начале XX вв. и их результативность //История Отечества на рубеже веков: опыт, проблемы, пути, решения: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Оренбург, 28-29 марта 2001г.: В Зч. - 4.1. - Оренбург: Изд-во ОПТУ, 2001.-С. 198.

Таким образом, четвертый этап научной историографии института губернаторства является логичным продолжением предыдущего этапа и характеризуется, с одной стороны, активной разработкой вопросов теоретико-методологического плана, а с другой, продолжением конкретно-исторических исследований, создающих необходимую базу для последующего анализа.

Указанная проблема привлекла внимание и зарубежных историков. В 1984 году английский историк В. Мосс опубликовал статью, в которой применительно к концу XIX века были рассмотрены некоторые аспекты деятельности губернаторов (их личности, зависимость от центра и т.д.)¹. Монография профессора истории в университете Нью-Мексико Ричарда Роббинса посвящена положению российских губернаторов в последние годы империи (1987) . С отдельными частями книги Р. Роббинса на русском языке можно познакомиться в журналах «Отечественная история» и «Родина»³.

Американский исследователь отметил такую особенность института губернаторства, как его харизматичность, обратил внимание на то, что инструменты власти в руках «вице-королей» к началу XX века на поверку оказывались не столь уж властными, а их зависимость от Министерства внутренних дел - серьезной⁴. Эти выводы соответствуют данным, полученным М.М. Шумиловым, П.Н. Зыряновым. Вместе с тем, отметил автор, МВД в указанный период «так и не сделало решительного окончательно выбора между целями рационализированной бюрократической иерархии и реальной

¹ Mosse W.E. Russian Provincial Governors as the end of the Nineteenth Century
//The Historical journal. - 1984. - №27. - P.225-239.

² Robbins R. The Tsar'Viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of
the Empire. Ithaca and London: Cornell Univ. Press, 1987. - 271 p.

³ Роббинс P. Наместник и слуга //Отечественная история. - 1993. - №1. -
С.202-212; Он же. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы //Родина. - 1995. - №6.
- С.28-30.

⁴ Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы //Родина. - 1995. - №6. -
С.28; Он же. Наместник и слуга //Отечественная история. - 1993. - №1. -
С.205-206, 210.

независимой местной властью. Его усилия по реформе учреждений были направлены на первое, но его практика порождала последнее»¹.

Р. Роббинс, как точно сформулировал академик Б.В. Ананьич, «подвергает сомнению распространенный в литературе взгляд на представителей местной власти в России как на людей невежественных и обычно подверженных коррупции», доказывает рост их профессионализма и служебной компетентности². К аналогичному выводу пришла в 2001 году и Л.М. Лысенко, причем исследование ею особенностей служебной карьеры губернаторов проводилось на основе методики Р. Роббинса, позволяющей определить, какие занятия и где (в центре или провинции) были превалирующими у будущих губернаторов в тот или иной исторический период³.

Изучая личности ряда российский губернаторов, характеризуя их быт, свободное времяпрепровождение, Р. Роббинс выделил типы «начальников губерний», сформулировал особенности управления регионом в зависимости от принадлежности к тому или иному типу. Вывод американского исследователя о том, что «управление российской провинцией в очень многом зависело от личности, стиля и деловых способностей губернатора», его неформальных знакомств и влияний в российской столичной и местной политической элите⁴, напрямую перекликаются с выводами, полученными Н.П. Матхановой, о серьезном влиянии личности губернатора на реальный объем его властных полномочий.

В указанной монографии Р. Роббинс, на наш взгляд, необоснованно отождествляет понятие «губернаторская власть» с понятием «местная власть», в результате чего у него в одном ряду подчиненных губернатору учреждений

¹ Роббинс Р. Наместник и слуга //Отечественная история. - 1993. - №1. - С.210-
211.

² Там же. С.202.

³ Robbins R. The Tsar'Viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of
the Empire. Ithaca and London: Cornell Univ. Press, 1987. - P.34, 37;
Лысенко Л.М. Указ. соч. С.367.

⁴ Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы //Родина. - 1995. - №6. -
С.29.

оказались земские начальники, губернские жандармские управления, армия и т.д. В его работе прослеживается тенденция идеализации деятельности губернаторов, которые, с точки зрения исследователя, «своим тактом и умением стремились внедрить в социальную действительность нечто особо ценное - тактику компромисса»¹. Содержание конкретного материала анализируемой монографии не позволяет, на наш взгляд, считать такой вывод обоснованным.

Таким образом, американский исследователь поднял проблемы, нашедшие отражение в отечественной науке. Целый ряд суждений и выводов Р. Роббинса перекликается, дополняет и находит прямые аналогии с результатами исследований отечественных ученых. Иными словами, подходы и оценки зарубежных и отечественных историков в рассмотрении целого ряда проблем организации и функционирования института губернаторства близки, а по некоторым аспектам - идентичны.

Таковы на сегодняшний день основные итоги изучения института губернаторства в 1892-1917 гг. в губерниях, управляемых по «Общему Учреждению Губернскому» (издания 1892 года). Проведенный анализ убеждает, что исследователями проделана большая и разносторонняя работа в различных областях темы. Однако существуют и пробелы. Так, отсутствует определение понятия «губернаторская власть». Данное словосочетание используется в научной литературе и как синоним личной власти губернатора,

¹ Там же. С.ЗО.

² Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. - Спб., 1905; Гессен
В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Право, 1904; Страховский И.М.
Губернское устройство (правительственные учреждения). Из Журнала
Министерства Юстиции (сентябрь, октябрь и ноябрь 1913 г.). - СПб., 1913;
Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления
России во второй половине XIX века: Учебное пособие к спецкурсу- Л.:
Изд-во ЛГПИ, 1988. - 88с; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы
в системе власти дореволюционной России. Диссертация на соискание ученой
степени доктора исторических наук. - М., 2001. - 515с.

и как собирательный образ местного управления¹. В результате не систематизированы, а, следовательно, возможно, и не определены полностью механизмы власти губернатора, то есть способы принятия и практического осуществления его решений. Существующие подходы к изучению истории местного управления, каждый из которых имеет свои преимущества в зависимости от цели исследования, не позволяют выделить учреждения, подчиняющиеся губернатору, что не дает возможность исследовать их системно. Попытка внести вклад в решение этих проблем предпринята в настоящем диссертационном исследовании.

Обратимся к анализу научной историографии губернских правлений (в указанных хронологических и территориальных рамках). Относящиеся к ней исследования немногочисленны. Если устройству и функционированию данных учреждений в XVIII - 1-й половине XIX вв. уделено большое внимание в ряде диссертаций и монографии О.В. Моряковой , то тем же проблемам применительно к концу XIX - началу XX вв. уделялось значительно меньше внимания. Причиной этому, на наш взгляд, явился сформировавшийся в научном сообществе стереотип, согласно которому губернские правления в этот временной период являлись «бессильной канцелярией» губернатора, малозначимым во властной иерархии губернии органом управления. Подобное утверждение, зафиксированное в трудах дореволюционных государствоведов, не имевших возможности пользоваться конкретно-историческим материалом

¹ Robbins R. The Tsar'Viceroys. Russian Provincial Governors in the Last Years of
the Empire. Ithaca and London: Cornell Univ. Press, 1987. - 271 p.; Институт
губернатора в России: традиции и современные реальности /Под ред.
Н.С. Слепцова. - М.: Изд-во РАГС, 1997. - 353с; Лаптева Л.Е. Региональное и
местное управление в России (вторая половина XIX века). - М.: Изд-во
Института государства и права РАН, 1998. - 151с.

² См.: Желудков В. Губернская реформа 1775 года. Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Л., 1963. - 30с;
Павлова-Сильванская М. «Учреждение о губерниях» 1775 года и его классовая
сущность. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
исторических наук. - М., 1964. - 19с; Морякова О.В. Система местного
управления России при Николае I. - М.: Изд-во Московского университета,
1998.-С.57-68.

1890-х - 1910-х гг., а также в проектах преобразования местного управления, в качестве аргумента в поддержку предполагаемой реформы, нашло отражение в работах Н.П. Ерошкина , П.Н. Зырянова и закрепилась в трудах последующих исследователей³. На наш взгляд, без специального анализа такой вывод нельзя признать корректным. Однако губернские правления указанного периода не были предметом специального научного рассмотрения.

По данной проблематике было опубликовано лишь несколько тезисов выступлений, авторы которых ставили своей целью осуществить обычный обзор устройства и полномочий указанных учреждений управления, а не углубленный анализ их функционирования⁴, а также написана кандидатская диссертация на тему «Губернское правление, канцелярия губернатора и полиция в системе государственного управления Пензенской губернии в начале XX века» (2002)⁵. В этой последней работе содержатся неточности и фактические ошибки. Так, автор утверждает, что правовой основой деятельности губернских властей в начале XX века являлся «Наказ гражданским губернаторам» от 3 июля 1837 года⁶, а на самом деле - «Общее Учреждение Губернское» (издание 1892 года). Это убеждение дало ему

¹ Ерошкин Н.П. Указ. соч. С.223.

² Зырянов П.Н. Указ. соч. С.286-287.

³ Лысенко Л.М. Указ. соч. С.178-179; Хафизова Р.И. Указ. соч. С.114, 139;
Лаптева Л.Е. Указ. соч. С.52-53; Шумилов М.М. Губернаторские канцелярии и
губернские правления в России 50-х - 80-х гг. XIX в. //Проблемы социально-
экономической и политической истории России XIX-XX веков: Сборник статей
памяти B.C. Дякина и Ю.Б. Соловьева. - СПб.: Алетейя, 1999. - С. 187-199, и др.

⁴ Михеев В.В. Высшие административные губернские учреждения в России
конца XIX - начала XX вв. (на примере Курской губернии) //Проблемы истории
государства и права: Межвузовский сборник научных работ. - Вып.2. Россия. -
Курск: РОСН, 1998. - С. 108-117; Ахтямов К.Ш. Губернское правление на
Южном Урале в конце XIX - начале XX вв. //Тезисы докладов региональной
конференции молодых ученых и специалистов. - 4.2. - Оренбург: Изд-во ОГУ,
1998.-С.156-158.

⁵ Грачев А.А. Губернское правление, канцелярия губернатора и полиция в
системе государственного управления Пензенской губернии в начале XX века.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата
исторических наук. - Пенза, 2002. - 24с.

⁶ Там же. С. 15.

основание выдать устаревшую структуру губернских органов управления (комиссии строительная, дорожная, народного продовольствия, палаты уголовного и гражданского судов и т.д.), которая к началу XX века не существовала, за действующую в указанный период¹. Очевидно, по той же причине автор включил в штат губернских правлений должность асессора, которая к началу XX века была упразднена . Кроме того, в составе губернского правления он выделил чертежное и межевое отделения³, тогда как в действительности речь должна идти об одном межевом отделении, по иному называвшемуся губернской чертежной. Не соответствует истине утверждение автора о том, что «на протяжении семнадцати лет (1900 - 1917 гг.) не было ни одного повышения заработной платы» чинам губернского правления⁴: оклады всех служащих было повышены в соответствии с законом от 23 марта 1912 года. Использование в автореферате термина «губернское полицейское управление»⁵ абсолютно некорректно, поскольку полицейские управления в Российской империи могли быть только городскими и уездными. Спорным является вывод о том, что Пензенское губернское правление занималось «решением мелких несущественных задач»⁶. По крайней мере, результаты настоящего диссертационного исследования входят в прямое противоречие с этим выводом.

Отдельные аспекты устройства и деятельности губернских правлений, освещенные в указанных работах, в принципе не дают возможности комплексно осветить их функционирование. Н.П. Ерошкиным была сформулирована концепция трех элементов или трех компонентов общего понятия государственного учреждения. Согласно этой концепции, познать функционирование любого учреждения управления означает исследовать его

¹ Там же. С. 15-16.

² Там же. С. 16.

³ Там же.

⁴ Там же. С. 17.

⁵ Там же. С.22.

⁶ Там же. С. 17.

РОСС^СКАЛ

rocy;u;-:.::- .-,^

41 втніте:'

внутреннюю организацию, направления деятельности, а также значение и место в аппарате государственного управления. Исследователь расшифровал содержание этих компонентов следующим образом. «Внутренняя организация государственных учреждений включает социально-экономические причины зарождения, изменений и упразднения государственного учреждения, объем его полномочий..., его компетенцию..., структуру учреждения..., штаты, бюджет, формы и методы деятельности, особенности документирования и делопроизводства...». Направления его деятельности представляют собой «практическое претворение функций». Место данного учреждения управления в системе аппарата государственного управления определяется его связями «с выше- и нижестоящими, а также равными государственными учреждениями»¹. В настоящем диссертационном исследовании поставлена задача и предпринята попытка изучить функционирование губернских правлений Урала на базе концепции Н.П. Ерошкина о трех элементах учреждения управления.

Имеющая место историографическая ситуация, отмеченная отсутствием специальных исследований по организации и деятельности губернских правлений конца XIX - начала XX вв., не позволяет провести сравнительный анализ функционирования губернских правлений Урала с аналогичными учреждениями других регионов Российской империи, вынуждает ограничиться сравнением губернских правлений четырех уральских губерний между собой.

Итак, целью диссертационного исследования является раскрытие организации губернаторской власти как системы и выявление основных характеристик функционирования губернского правления как ее ключевого органа в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Достижение поставленной цели потребовало решения следующего комплекса конкретных исследовательских задач: обосновать корректность формулировки и раскрыть содержание понятия

«губернаторская власть»;

¹ Ерошкин Н.П. Указ. соч. С.8-9.

на этой основе выяснить структуру и функции системы губернаторской власти Российской империи в указанный период;

выявить место системы губернаторской власти в аппарате государственного управления империи;

изучить внутреннюю организацию губернских правлений Урала;

дать социокультурную характеристику руководящего состава губернских правлений региона;

выявить и исследовать основное направление деятельности губернских правлений Урала;

определить связи губернских правлений региона с другими учреждениями государственного управления;

обобщить свидетельства современников о состоянии губернаторской власти в указанный период и сопоставить их с результатами анализа законодательных актов и делопроизводственных материалов.

Научную новизну исследования автор видит в следующем:

1. Применение структурно-функционального подхода к истории местного управления Российской империи позволило предложить определение понятия «губернаторская власть» и рассматривать губернаторскую власть как целостную систему учреждений управления, в которой каждый элемент структуры имел определенное функциональное назначение.

2. Концепция трех элементов учреждения управления, существующая в науке, реализуется в анализе функционирования «высшего в губернии места» - губернского правления, которое не было до сих пор предметом всестороннего специального научного изучения.

3. Анализ свидетельств современников, избранных в качестве относительно независимого показателя, выполняющего функцию уточнения и проверки полученных из других источников данных, их сопоставление позволили выделить инвариантную для них оценку состояния системы губернаторской власти в указанный исторический период.

Методологической основой диссертации, позволяющей получить достоверное знание о системе губернаторской власти, является применение принципа историзма при соблюдении требования объективности научного исследования. Принцип историзма позволил рассматривать организацию и функционирование губернаторской власти и ее отдельных элементов в ретроспективе и конкретно-исторических условиях, выявить внутренние механизмы развития изучаемых учреждений. Применение принципа объективности позволило автору избежать модернизации представлений о составных частях аппарата государственного управления и послужило основой достижения адекватного знания об организации губернаторской власти как системы. Автор опирался также на другие диалектические принципы: причинности, всеобщей связи, развития.

Выбор общенаучных и специально-исторических методов проведенного исследования был обусловлен поставленными в нем задачами. Системный подход позволил: рассматривать губернаторскую власть как целостную систему органов управления, имеющую комплекс собственных черт и занимающую определенное место в аппарате государственного управления Российской империи; исследовать функционирование губернских правлений Урала в единстве их основных составляющих как учреждений управления; изучить свидетельства современников как комплекс требующих сопоставления исторических источников. Применение этого подхода потребовало использования таких методологических приемов качественного анализа, как анализ, синтез, классификация, обобщение, дедукция, индукция, моделирование, структурно-функциональный анализ, историко-сравнительный и историко-типологический методы, количественный (математико-статистический) анализ.

Формирование источниковой базы обусловлено выбором предмета исследования и поставленными исследовательскими задачами. Источники, положенные в основу диссертационной работы, можно подразделить на шесть групп: 1)нормативно-правовые акты; 2)проекты реформ местного управления;

3Делопроизводственная документация; 4)справочные издания; 5)документы личного характера; 6)материалы периодической печати.

Нормативно-правовые акты содержат обширный материал для исследования устройства и деятельности системы губернаторской власти и ее отдельных элементов, их места в аппарате государственного управления. Предложенное в диссертации определение понятия «губернаторская власть», установившее элементы системы губернаторской власти, позволило выявить в законодательном материале структурно-скрытую информацию о количестве органов губернаторской власти, их функциях и иерархическом положении относительно друг друга.

Основные нормативно-правовые акты, используемые в работе, следующие: «Общее Учреждение Губернское» (издание 1892 года, с изменениями); «Положение о Губернских и Уездных Земских Учреждениях» (издание 1892 года, с изменениями); «Городовое Положение» (издание 1892 года, с изменениями); «Устав о Воинской Повинности» (издание 1897 года, с изменениями); «Устав о Земских Повинностях» (издание 1899 года, с изменениями); «Устав Лесной» (издание 1905 года); «Положения о Сельском Состоянии» (издание 1902 года, с изменениями); «Положение о Землеустройстве» (издание 1912 года); «Устав о Промышленности» (издание 1893 года, с изменениями); «Свод Уставов о Предупреждении и Пресечении Преступлений» (издание 1890 года, с изменениями).

В Российской империи исследуемого периода ряд сфер не был разграничен точно между законодательным и указным нормообразованием. Здесь вступала в силу статья 10 «Основных законов», предоставлявшая императору общее полномочие на «власть управления во всем ее объеме» . Указы и повеления вносились в Свод законов, то есть тексты законов подвергались переработке и изменению уже не на основании законодательных актов, а на основании актов

Свод законов Российской империи. Издание неофициальное /Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. - Кн.1. - Т.1. - СПб.: Русское Книжное Товарищество «Деятель», 1912. - С. 1-2.

верховного управления¹. Таким образом, при кодификации закон мог быть переделан. Это вело к тому, что законодательные акты существовали сразу в двух вариантах - подлинном (Полное собрание законов) и в применяемом на деле (Свод законов). Поэтому исследователю целесообразно использовать в качестве источника именно Свод законов, а не Полное собрание законов. Причем удобнее использовать именно неофициальные издания Свода законов, в которых официальный текст напечатан с учетом последних приложений к нему и с учетом «временных узаконений», изданных в порядке статьи 87 «Основных законов» и официально вообще не кодифицируемых². В диссертации использовано именно такое издание³.

Важным источником для изучения функционирования губернаторской власти являются предложения, планы, записки, связанные с преобразованиями губернаторской власти и ее отдельных звеньев. Чаще всего они представляют собой материалы обсуждения соответствующих законопроектов. Большая их часть была опубликована еще до событий 1917 года. В содержание всех этих

Об этом подробнее см.: Дякин B.C. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии //Вспомогательные исторические дисциплины. - Т.8. - Л.: Наука, 1976. - С.236-262.

Об этом подробнее см.: Любичанковский СВ. Некоторые особенности источниковой базы исследований по истории местных государственных учреждений России (XIX - начало XX вв.) //Платоновские чтения: Сборник научных трудов /Под ред. П.С. Кабытова. Вып. 4. - Самара: Изд-во «Самарский университет», 2001. - С. 113.

³ Свод законов Российской империи. Издание неофициальное /Под ред.
И.Д. Мордухай-Болтовского. - 5кн. - СПб.: Русское Книжное Товарищество
«Деятель», 1912-1913.

⁴ Усиление губернаторской власти. Проект фон Плеве. С предисловием
П.Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. - Париж:
«Освобождение», 1904; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства.
Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно
проекта правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. -
Спб., 1909; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. Доклад Совета
по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта
правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. - Спб.,
1912; Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной
комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова, по преобразованию
полиции в империи. - Спб., 1911; Реформа местного управления. Земские

проектов входило обоснование их необходимости, что позволяет установить, какие недостатки существовавшей системы вызывали наиболее пристальное внимание законодателя и администраторов-практиков.

Наиболее массовым источником, используемым в диссертации, являются материалы официального делопроизводства изучаемых учреждений, отражающие их повседневную практическую деятельность. Л.Е. Шепелев характеризовал делопроизводственные документы как «основной источник по истории России XIX - начала XX вв.»¹. Эта документация в большом количестве отложилась в Российском государственном историческом архиве (РГИА), Государственном архиве Кировской области (ГАКО), Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО), Государственном архиве Пермской области (ГАПО), Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИА РБ). Всего были использованы дела 33 фондов названных архивов. В центре внимания оказались неопубликованные архивные материалы фондов губернских правлений региона. Однако ряд особенностей этой группы источников объективно препятствовал выявлению нужной информации и проведению сопоставления и сравнительного анализа. В частности:

разная степень сохранности фондов. Наибольший объем имеет фонд Вятского губернского правления - 124002 единицы хранения (610 описей), наименьший - Уфимского губернского правления - 1823 (одна опись). Фонды Пермского и Оренбургского губернских правлений включают в себя соответственно 2727 и 8466 дел (одиннадцать и двенадцать описей). Сложилась ситуация, при которой разные фонды содержат в себе разноплановую информацию. Так, в фонде Уфимского губернского

гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессий Совета по делам местного хозяйства. - Уфа, 1910.

¹ Шепелев Л.Е. Проблема источниковедческого и историко-вспомогательного
изучения делопроизводственных документов XIX - начала XX вв.
//Вспомогательные исторические дисциплины. - Т.15. - Л.: Наука, 1983. - С.31.

² ГАКО. Ф.583; ГАОО. Ф.11; ГАПО. Ф.36; ЦГИА РБ. Ф.И-9.

правления, в отличие от фондов других губернских правлений Урала, не сохранилось сколько-нибудь массовой подборки административно-судебных журналов общего присутствия, содержащих решения о передаче на рассмотрение судебным властям должностных преступлений;

отсутствие четкой систематизации материала в описях, частично составлявшихся еще до 1917 года. Документы одних и тех же лет в ряде случаев рассредоточены по разным описям и разным частям описей. Так, в дореволюционных описях фонда Вятского губернского правления имеется значительное число заголовков утраченных дел, без четкого обозначения их отсутствия в фонде;

заглавия дел, приведенные в описях, не всегда отражают их реальное содержание. Так, в деле «Переписка с МВД о порядке приобретения дрессированных собак полицейскими учреждениями и назначении пенсий неизлечимо больным родственникам полицейских чинов»¹ этой переписке посвящено лишь несколько из 127 листов;

делопроизводственная документация губернских правлений Урала в исследуемый период не аккумулировала в себе, за редкими исключениями, сведений об объективных показателях собственной деятельности. Очевидно, будучи «высшим в губернии местом», губернские правления не утруждали себя отчетностью такого рода. В результате систематические ежегодные сведения о числе входящих и исходящих бумаг, времени их рассмотрения, результатах и т.п. в материалах делопроизводства отсутствуют. Особенностью этого вида источников, осложнившей оценку качества

функционирования губернских правлений, является имевшая место у чиновников тенденция нивелировать, затушевывать недостатки своей работы таким образом, чтобы не оставлять письменных следов в бумагах.

Важным источником изучения кадрового состава и структуры губернских правлений являются такие официально издаваемые справочные издания, как

¹ ГАОО.Ф.П.Оп.І.Д.886.

.1

«Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел» и «Адрес-календари» губерний Урала. Первый из названных источников

Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1907. -4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1907; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1908. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1908; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1909. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1909; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1910. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1910; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1911. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1911; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1912. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1912; Список лиц, служащих по ведомству Министерства Внутренних Дел, 1913. - 4.2 (Губернии, области и градоначальства). - СПб., 1913.

² Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1907 год. - Вятка, 1906 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1908 год. - Вятка, 1908 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1909 год. - Вятка, 1908 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1910 год. - Вятка, 1909 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1911 год. - Вятка, 1910 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1912 год. - Вятка, 1911 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1913 год. - Вятка, 1913 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1914 год. - Вятка, 1913 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1915 год. - Вятка, 1915 Памятная книжка Вятской губернии и календарь на 1916 год. - Вятка, 1916 Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1911 год. -Оренбург, 1911; Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1914 год. - Оренбург, 1914; Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1915 год. - Оренбург, 1915; Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1917 год. - Оренбург, 1917; Адрес-календарь и памятная книжка Пермской губернии на 1907 год. - Пермь, 1907; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1908 год. -Пермь, 1908; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1909 год. - Пермь, 1908; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1910 год. - Пермь, 1909; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1911 год. - Пермь, 1910; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии на 1912 год. - Пермь, 1911; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии. 1913 год. - Пермь, 1912; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии. 1914 год. - Пермь, 1913; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии. 1916 год. - Пермь, 1916; Адрес-календарь и справочная книжка Пермской губернии за 1917 год. -Пермь, 1916; Адрес-календарь Уфимской губернии и справочная книжка на

полностью сохранился за период с 1907 по 1913 гг. При отсутствии в сохранности полного комплекта формулярных списков наличие официального сборника, в котором по единому алгоритму систематизированы сведения о руководящем составе указанных учреждений, является важным условием объективности анализа. В этом справочном издании были зафиксированы основные социокультурные параметры чиновников: фамилия, имя, отчество, вероисповедание, стаж работы в должности, в ведомстве МВД и на государственной службе, образование, чин и др. Из «Адрес-календарей» использовались сведения о структуре губернских правлений.

Большое внимание уделено изучению документов личного характера -воспоминаний и писем, поскольку свидетельства современников позволяют скорректировать полученную с помощью других источников картину функционирования системы губернаторской власти. Выявлено и проанализировано в диссертации восемнадцать опубликованных мемуарных произведений, содержание которых относится к началу XX века,

1907 год. - Уфа, 1907; Адрес-календарь Уфимской губернии и справочная книжка на 1908 год. - Уфа, 1908; Адрес-календарь Уфимской губернии на 1915 год. - Уфа, 1915; Адрес-календарь Уфимской губернии на 1916 год. - Уфа, 1916.

¹ Крыжановский СЕ. Воспоминания. Из бумаг СЕ. Крыжановского, последнего государственного секретаря Российской империи. - Петрополис (Берлин): б.и., б.г. - 223с; Записки А.Д. Протопопова и СП. Белецкого //Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 году в Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства. - Т.4. - Л.: Государственное издательство, 1925. - 535с; Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903-1919 гг. - 2 кн. - М.: Наука, 1992. - 447+456с; Воспоминания СП. Белецкого //Архив Русской Революции, издаваемый Г.В. Гессеном. - Т.12. - Берлин: Слово, 1923. - С.5-75; Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. - М.: Новое Литературное Обозрение, 2000. - 810с; Друцкой-Соколинский В.А. На службе Отечеству. Записки русского губернатора (1914 - 1918гг.). - Орел: РКФ «3 июля», РНГ «Невероятный мир», 1994. - 406с; Он же. Да благословенна память. Записки русского дворянина. - Орел: Вариант В, 1996. - 349с; Джунковский В.Ф. Воспоминания. - 2т. - М.: Изд-во имени Сабашниковых, 1997. - 736+688с; Минцлов СР. Дебри жизни. Дневник 1910 - 1915 гг. Урал. Новгород. Малороссия. - Берлин: Сибирское книгоиздательство, б.г. - 397с;

неравноценных по объему, степени подробности и завершенности. Каждое из них содержит в себе оценочные суждения относительно состояния губернаторской власти - наличие такой оценки служило критерием их отбора. Основная часть указанных воспоминаний увидела свет после Февральской революции, когда их авторы оказались за пределами России. Информация, содержащаяся в этих работах, в диссертации сравнивается с данными, содержащимися в массиве выписок из перлюстрированных писем за 1905 -1917 годы, составленных в канцелярии министра внутренних дел и отложившихся в РГИА , а также в извлечении из отчета о перлюстрации переписки департамента полиции МВД за 1908 год². Для анализа этого комплекса документов использовался единый принцип - переписка должна была содержать общую оценку ситуации в стране. Поскольку мемуарные источники отбирались нами по такому же критерию, стало возможным и, на наш взгляд, корректным сопоставление полученных при анализе воспоминаний и писем результатов.

Составной частью источниковой базы исследования явились материалы периодической печати. Из центральных периодических изданий использовались «Вестник чиновника» и «Вестник полиции». С их помощью

Минцлов СР. Уфа. Из кн. «Дебри жизни». - Уфа: Башк. кн. изд-во, 1992. -176с; Урусов С.Д. Записки губернатора. Кишинев, 1903-1904. - М., 1907; Кошко И.Ф. Воспоминания губернатора (1905-1914). Новгород - Самара -Пенза. - Пг., 1916; Поливанов В. Записки земского начальства //Русская мысль.

- 1917. - №3-4. - С. 102-129; №5-6. - С.53-75; Толстая Л.И. Дневник и
воспоминания петербургского городского головы И.И. Толстого (1913-1916гг.)
//Вспомогательные исторические дисциплины. - Т.22. - Л.: Наука, 1991. -
С.117-129; Маклаков В.А. Власть и общественность на закате старой России:
(Воспоминания современника). - Зч. - Париж: Иллюстрированная Россия, 1936.

617с; Окрейц С.С. Из скитаний по белу свету //Исторический вестник. - 1910.

№7. - С.82-93; Деникин А.И. Путь русского офицера. - М.: Современник, 1991. - 300с; Он же. Очерки русской смуты //Вопросы истории. - 1994. - №4. -С.80-105; Богданович А. Три последних самодержца: Дневник. - М.: Новости, 1990.-608с

¹ РГИА. Ф.1282. Оп.2. Д.1978-1983.

² Из отчета о перлюстрации Департамента Полиции МВД за 1908 год //Красный
архив. - 1928. - Т.27 (2). - С.139-159.

был уточнен ряд сведений о быте и условиях службы губернского чиновничества. Использовались также сведения, содержащиеся в местных периодических изданиях¹. Если в «Губернских Ведомостях», отражавших официальные оценки и установки, печатались нормативно-правовые акты, касающиеся губернии, то направленность частных, особенно оппозиционных изданий была иной. Критические и обличительные публикации, содержавшиеся в них, в ряде случаев служили основой для начала губернскими правлениями предварительного следствия по обвинению в должностном преступлении. В работе учитывалось, что все материалы, нашедшие себе место на страницах периодических изданий, в той или иной степени подобраны и изложены тенденциозно.

Использованные в диссертационном исследовании источники, многие из которых вводятся в научный оборот впервые, позволяют, на наш взгляд, составить объективное представление об организации губернаторской власти как системы и основных характеристиках функционирования ее ключевого органа - губернского правления.

Практическая значимость исследования состоит в следующем: 1. Предложенные принципы выделения в аппарате государственного управления имперской России губернаторской власти как системы могут быть применимы к разным историческим периодам, регионам и уровням власти.

Вятская речь. Газета общественно-политическая, экономическая и литературная. 1908-1910, 1913, 1915 гг.; Вятские губернские ведомости. 1914 г.; Кама. Газета, издаваемая в г. Сарапуле. 1916 г.; Оренбургские губернские ведомости. 1907, 1911 гг.; Оренбургская жизнь. Ежедневная политическая, общественная и литературная газета. 1915 г.; Пермская жизнь. Ежедневная политическая и общественно-литературная газета. 1916 г.; Пермская земская неделя. Еженедельное издание Пермского губернского земства. 1916 г.; Пермские ведомости. Общественно-литературная, политическая и экономическая газета. 1907, 1917 гг.; Пермские губернские ведомости. 1915 г.; Уральская жизнь. Газета общественная, литературная и экономическая. 1915 г.; Уфимские губернские ведомости. 1911, 1915 гг.

2. Выяснение организации губернаторской власти как системы является необходимой предпосылкой для ее комплексного исследования и оценки результатов функционирования и развития.

3. Опыт организации и функционирования губернаторской власти, губернских правлений, как позитивный, так и негативный, может и должен быть учтен в современном государственном строительстве.

4. Аналитическая часть и конкретно-исторический материал, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы при написании обобщающих работ по истории государственного управления страны, при подготовке лекционных курсов по истории России, спецкурсов и спецсеминаров по истории российской государственности, а также в краеведческой работе.

Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на семнадцати Международных, Всероссийских, региональных, областных и межвузовских научных и научно-практических конференциях, проходивших в 1998 - 2002 гг. в Москве, Санкт-Петербурге, Самаре, Оренбурге. За доклад по теме исследования на Международной конференции студентов и аспирантов по фундаментальным наукам «Ломоносов-2000», проводимой под эгидой ЮНЕСКО (Москва, МГУ, 2000), автор был награжден дипломом, за доклады по теме исследования на Шестой и Седьмой Всероссийских конференциях молодых историков «Платоновские Чтения» (Самара, СамГУ, 2000 и 2001) награжден дипломами второй степени. Разработки по теме исследования заняли первое место в конкурсе научных работ молодых ученых Оренбургской области по проблеме «Российская государственность: исторический опыт, настоящее и будущее» (1999) и конкурсе среди студентов вузов Оренбургской области на лучший реферат по истории развития органов внутренних дел (2000). Основное содержание диссертации нашло отражение в 29 научных публикациях автора, в том числе и в центральных изданиях - журнале «Клио» (Санкт-Петербург), журнале «Источник. Документы русской истории» (Москва), журнале «Отечественная история» (Москва, РАН).

Губернаторская власть: содержание понятия

Государственное управление - это процесс выполнения функций государства. В современной исторической и юридической литературе признано, что государство реализует свои функции через государственный механизм. Исследователи далеко не единодушны в определении элементов этого механизма. Однако все ученые сходятся во мнении, что обязательной частью данного механизма является государственный аппарат1. Считается, что всем его элементам соответствуют появившиеся на определенной стадии исторического развития государственные учреждения. Под ними мы понимаем специально организованные государством группы гражданских или военных должностных лиц (чиновников), являющихся составной и в то же время относительно обособленной, самостоятельной частью госаппарата, которые участвуют в осуществлении функций государства и действуют от его имени и по поручению, имеют соответствующую компетенцию и структуру, применяют присущие государственному учреждению организационно-правовые формы и методы деятельности. Они могут обладать как совещательными, так и властными полномочиями. Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, называют органами государственной власти. Иначе говоря, решения органа носят обязательный характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Властные полномочия необходимы для эффективного выполнения государством своих функций. Действуя через свои органы, оно возлагает на них определенные обязанности и соответствующие права. Полномочия - это соединение юридической обязанности органа с его правом. У органа государственной власти не существует прав в чистом виде, это не какие-то его привилегии, они возникают лишь в связи с необходимостью для данного органа выполнять возложенные на него обязанности. Более того, каждое конкретное право органа государственной власти выступает одновременно и в качестве его обязанности. Таким образом, существует принципиальное различие между субъективными правами гражданина и правами (полномочиями) органов государственной власти, поскольку для последних возможное поведение есть одновременно и должное поведение.

На наш взгляд, назрела необходимость ввести в вышеизложенное понимание государственного механизма одно принципиальное уточнение, а именно: мы считаем целесообразным при перечислении элементов этого механизма заменить термин «государственный аппарат» на более широкое понятие «аппарат государственного управления». В противном случае из государственного механизма будут по формальным признакам исключены учреждения, которые не являются государственными, но через которые государство также реализует свои функции. Для России 1907 - 1917 годов таковыми были, например, земские и городские всесословные учреждения.

Законодательство Российской империи рассматривало земские и городские учреждения как одну из форм государственного управления, отличную от классических государственных учреждений лишь способом получения должности - не назначением, а избранием. Так, Положение 1890 года рассматривало членов и председателей земских управ как состоящих на государственной службе. Им присваивались классные чины, а должность председателя могли занять только лица, имеющие право на государственную должность1.

Этими нормами законодатель отразил доминирующее в дореволюционной российской юриспруденции мнение, согласно которому и правительственные, и общественные учреждения есть составные части «местного управления», а последнее изучалось в рамках «государственного права». Академик В.П. Безобразов еще в 1870-х гг. разработал теорию, согласно которой земства и городские учреждения являлись лишь разновидностью «органов государства» . Профессор Н.М. Коркунов указывал, что в выборности состава учреждения нельзя усматривать отличительный признак самоуправления3. Его знаменитый учитель профессор А.Д. Градовский заявлял, что отсутствие у органов земского и городского управления полицейской власти «еще не дает права отказывать им в значении учреждений государственных»4. Такая постановка вопроса сохранялась и после революции 1905-1907 гг. В 1912 году профессор В.И. Немчинов писал, что «по учению государственного права городское или земское самоуправление есть вид местного государственного управления» . Государственная теория самоуправления господствовала в отечественном государствоведении рассматриваемого периода.

Внутренняя организация губернских правлений региона

Первым из трех компонентов общего понятия государственного учреждения, выделенных Н.П. Ерошкиным, является его внутренняя организация1. Согласно его концепции, охарактеризовать внутреннюю организацию государственного учреждения означает ответить на вопросы, каков объем его полномочий, структура, штаты, бюджет, особенности делопроизводства, то есть остановиться на тех сторонах функционирования, которые существенным образом влияли на качество его деятельности.

В законе (основной нормативно-правовой акт - «Учреждение Губернских Правлений» - глава вторая раздела второго «Общего Учреждения Губернского») многообразные функции губернского правления разделены на восемь видов, в соответствии со сферой их применения: 1)по общему управлению губернией; 2)по охране безопасности и общественного спокойствия; 3)по охране народного здравия; 4)по полиции хозяйственной; 5)дела строительные и дорожные; 6)по казенному управлению; 7)по межеванию; 8)по судебному управлению .

Анализ законодательства приводит к выводу, что основными функциями губернских правлений в последнее десятилетие существования Российской империи являлись: обнародование в губернии законодательных актов, императорских и сенатских указов, и доведение их до соответствующих учреждений и лиц;

толкование законов при возникновении сомнений в их понимании у учреждений управления губернии; разрешение всех споров о подсудности городских и уездных учреждений управления или должностных лиц административного ведомства; передача дела в Сенат при возникновении сомнений в понимании смысла нормативно-правовых актов в самом губернском правлении;

назначение, увольнение и перемещение канцелярских чиновников и служителей в губернии по установленным для этого правилам, сбор сведений об их деловых качествах и благонадежности; приведение к присяге на верность; рассмотрение дел о производстве в чины; дополнение отметками и выдача по принадлежности утерянных указов об отставке, аттестатов;

надзор за точным соблюдением законодательства с правом приостановления незаконных действий; предание взысканию или суду должностных лиц, назначаемых губернским начальством;

рассмотрение жалоб на действия полицейских учреждений и отмена любого решения или действия полиции, если оно не касается производства дознания о преступлении;

участие в розыске разных лиц, принятие мер по поимке и рассылке «по принадлежности» беглых преступников; рассмотрение дел о «порочных людях»; попечение о прекращении нищенства и бродяжничества;

надзор за благоустройством мест заключения; обеспечение губернских тюрем всем необходимым; распоряжения о ссылке преступников по приговорам судов;

надзор за лицами, обязанными избрать себе «род жизни» (занятие); приведение иностранцев к присяге на подданство, рассмотрение дел по избранию ими «рода жизни»;

рассмотрение дел об образовании и закрытии старообрядческих и сектантских общин, выдача видов на жительство их духовным лицам, рассмотрение жалоб на их постановления; подготовка, ревизия, хранение

103

метрических книг неправославных общин; рассмотрение просьб о постройке неправославных церквей; назначение сроков пребывания приезжающим в губернию евреям;

обеспечение исправной деятельности медицинских учреждений, принятие мер против эпидемий и эпизоотии; освидетельствование сумасшедших;

заведование страхованием в неземских губерниях;

надзор за исправностью мер и весов; рассмотрение дел о ярмарках, торжках и базарах;

распоряжения о вызовах к торгам и подрядам; предоставление Сенату и министрам сведений о заключении губернским правлением и подчиненными ему учреждениями контрактов от имени казны на сумму до десяти тысяч рублей; запрещение, арест, разрешение, опись, оценка, продажа имущества с публичных торгов по указам Сената или кредитных учреждений; наложение в административном порядке денежных взысканий на свидетелей составления описи и оценщиков за уклонение от исполнения этих обязанностей;

попечение о своевременном поступлении государственных сборов и исполнении местных повинностей; взыскание недоимок;

рассмотрение межевых дел, сбор сведений обо всех переменах в состоянии земельных владений и владельцев, производство надписей на копиях планов и межевых книг;

заведование строительной и дорожной частью в губернии;

учреждение опек над имуществом за расточительность над лицами всех сословий, кроме дворян;

возвращение спасенных кораблей и такелажного оборудования хозяевам и награждение спасателей;

надзор за деятельностью учреждений опеки и сиротских судов, за исполнением духовных завещаний, в которых сделаны благотворительные пожертвования;

переписка с дворянским депутатским собранием по свидетельствам о

104

дворянстве и по состоянию родословных книг;

сбор сведений о количестве населения, состоянии торговли, сельского хозяйства, промышленности, путей сообщения, почт в губернии; проверка и хранение военно-дорожных карт; информирование Сената о публикациях в «Губернских Ведомостях», всех «извещений к общенародному сведению» и т.п. Таковы были основные законодательно закрепленные функции губернских правлений в межреволюционное десятилетие. Анализ этих функций позволяет объединить их в следующие группы:

1) конкретные административные функции, выполняемые губернским правлением как самостоятельно, так и через другие государственные учреждения;

2) функции административной юстиции;

3) функции по участию в деятельности местных учреждений административного и судебного ведомств, когда «по свойству» действий или по их важности закон требовал такого участия.

Оценка губернаторской власти и губернского правления как ее ключевого органа в мемуарной литературе

Чем более разноплановы используемые в качестве основы анализа исторические источники, тем более адекватно истинному положению вещей итоговое знание. Этот тезис является аксиомой методологии исторического познания. Применим его к исследованию истории губернаторства в России.

Минимально необходимым для решения этой крупной научной проблемы является привлечение комплекса источников, состоящего из нормативно-правовых актов, делопроизводственных материалов и свидетельств современников. Последняя группа стоит в этом ряду особняком. Если анализ законодательства позволяет выяснить устройство аппарата управления, как оно было задумано законодателем, делопроизводственных материалов - реальное устройство и его соответствие планам законодателя, а также особенности функционирования, то изучение свидетельств современников - это своего рода коррекция полученных с помощью других источников данных. В конечном счете, именно современники, а не позднейшие исследователи, наблюдали работу аппарата управления непосредственно, следовательно, имели представление о его состоянии, в том числе и о тех аспектах функционирования, которые этим аппаратом не предавались гласности и зачастую не находили отражения в его документах. Иными словами, даже если какой-либо факт деятельности аппарата управления не представлен или затушеван в делопроизводственных материалах, но при этом его существование единодушно признается современниками, то эта ситуация ставит под сомнение, в первую очередь, полноту отражения реалий в делопроизводстве.

Свидетельства современников, как нам представляется, могут быть серьезным независимым показателем состояния губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи.

Следует отметить, что свидетельства современников о состоянии губернаторской власти - это комплексное понятие, включающее в себя самые разнообразные по форме и авторству группы источников. Ряд таких групп мы сознательно оставляем за границами анализа. Так, в силу ангажированности периодической печати возможны неоднозначные интерпретации содержащихся в ней данных. Анализ эпистолярного материала затруднен в силу отсутствия научно обоснованной выборки, так как информация обо всем комплексе писем начала века отсутствует. Остановимся на таких основных группах источников, как отечественная научная литература исследуемого периода, мемуаристика и мнения служащих аппарата государственного управления. Первая группа уже была рассмотрена нами во введении1, поскольку выступает, с одной стороны, как источник, позволяющий выяснить взгляды определенной части современников2, но с другой стороны, как один из четырех этапов историографии института губернаторства (в установленных автором хронологических и территориальных рамках). Обратимся к анализу других групп источников.

Под воспоминаниями (мемуарами) принято понимать повествования о прошлом, основанные на личном опыте и собственной памяти автора. По самой своей сути они имеют статус исторического свидетельства. Воспоминания всегда несут на себе отпечаток личности мемуариста. Это означает, что их субъективность во много раз больше субъективности других исторических источников. Если же обнаруживается, что разные мемуаристы об одном и том же событии или явлении пишут одно и тоже, то это можно рассматривать как необходимое и достаточное условие для того, чтобы считать выявленную инвариантную оценку того или иного объекта заслуживающей внимания исследователей. Доверие к такой оценке резко возрастает. Этим положением мы и будем руководствоваться, выбирая предметом анализа мемуарную литературу и занимаясь поиском в ней инвариантных мнений.

Количество мемуаров, затрагивающих в той или иной мере проблему состояния губернаторской власти в указанный период, сравнительно невелико, порядка полутора десятков, причем работы неравноценны по объему, степени подробности и завершенности.

Основная масса интересующих нас воспоминаний увидела свет после Февральской революции, в большинстве своем, за границами России. До февраля 1917 года мемуары, в которых затрагивались эти вопросы, публиковались редко. Авторы, особенно живущие в провинции, стремились не затрагивать в них интересы и личности конкретных чиновников.

Похожие диссертации на Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи : На материалах Урала

Губернское правление в системе административно-финансовой и полицейской власти в России в XIX - начале XX вв. : на материалах Симбирской губернииСоловьева, Екатерина Александровна

Дискуссии 20-х годов о перспективах развития Советского общества : На материалах УралаАзаров, Вячеслав Николаевич

Деятельность государства и общественных организаций по ликвидации детской беспризорности в 1921-1928 гг. (На материалах Урала) Сажина Наталья Сергеевна

Мировоззрение и образ жизни крестьян в 1920-х гг. : на материалах УралаВоробьева Анна Леонидовна

Эволюция общественных взглядов по проблемам войны и мира в 1914-1918 гг. : (На материалах Урала)Поршнева, Ольга Сергеевна

Региональная культурная политика, середина 1980-х - 1990-е гг. : На материалах УралаМалкова Ирина Геннадьевна

Интеллигенция российской провинции XIX века: мировоззрение и образ жизни : На материале УралаСанникова Татьяна Олеговна

Развитие воинских традиций накануне и в годы Великой Отечественной войны : На материалах УралаПопов Юрий Леонидович

Эволюция организации и деятельности Российского общества Красного Креста во второй пол. XIX в. - 1917 г. : на материалах УралаОлешкова, Анна Михайловна

Обновленческий раскол в Русской Православной Церкви в 1920-е - 1940-е годы(на материалах Урала)Лавринов Валерий Вениаминович