Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Губернское правление в системе местного управления России в XIX - начале XX вв .
1.1. Формирование местного управления в XIX - начале XX вв. и его правовая основа .
1.2. Становление и развитие структуры и внутренней организации работы губернского правления
Глава 2. Основные направления деятельности Симбирского губернского правления в XIX - начале XX вв .
2.1. Финансовая деятельность губернского правления 88
2.2. Деятельность Симбирского губернского правления по руководству полицейскими органами
2.3. Контролирующая деятельность губернского правления
Заключение 134
Список использованных источников и литературы
- Формирование местного управления в XIX - начале XX вв. и его правовая основа
- Становление и развитие структуры и внутренней организации работы губернского правления
- Деятельность Симбирского губернского правления по руководству полицейскими органами
- Контролирующая деятельность губернского правления
Введение к работе
Актуальность темы определяется необходимостью изучения исторического опыта, уроков прошлого для построения в современных условиях новой политической системы и ее связи с реальной жизнью российского общества. Преобразования, происходящие в России на рубеже XX-XXI вв. в административной сфере, вызвали значительный интерес к изучению отечественной истории столетней давности, включая историю государственного управления, поскольку она дает ключ к пониманию многих проблем управленческого аппарата, который призван реализовывать на местах постановления верховной власти. Современная административная система управления находится на переломе. В очередной раз в России ставится вопрос об эффективности работы бюрократического аппарата, в связи с этим оказался востребован опыт губернской администрации дореволюционного периода в решении социально-экономических задач, регулировании взаимоотношений между государством и общественными структурами, управлении регионом.
Местные административные учреждения занимали значимое место в системе государственных органов дореволюционной России. Соприкасаясь непосредственно с населением, они осуществляли задачи государства по управлению и суду. Без знания истории государственных учреждений императорской России невозможно представить себе реальную жизнь страны в столетие, предшествующее Октябрьской революции 1917г. При этом не приходится удивляться почти поголовной исторической неинформированности об аппарате и идеологии управления Российским государством, особенно характерной для наших современников, нередко идеализирующих управленческий опыт царской бюрократии. Основная причина подобного явления современной общественной мысли очевидна -недостаточность целостно-системной научной информации о механизме и образе управления Россией в XIX - начале XX вв.
Данная работа посвящена исследованию места и роли губернского правления Симбирской губернии в системе административно-финансовой и полицейской власти в России. Изучение деятельности этого губернского органа управления на примере рядовой губернии, которая на протяжении всего периода своего существования не испытала сильнейших потрясений. Она являлась обычной аграрной губернией, со слабо развитой промышленностью и почти не проявившим себя рабочим движением. В этой связи исследование деятельности губернского правления дает возможность ответить на вопросы об эффективности работы губернских органов власти на протяжении более 100 лет. Таким образом, изучение деятельности губернского правления имеет важное теоретическое и научно-практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Общероссийскую историографию, посвященную деятельности губернской администрации XIX - начала XX вв., целесообразно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский (по настоящее время).
Дореволюционный период (вторая половина XIX в. - 1917 г.) отечественной историографии о функционировании местного управления первой половины XIX - начала XX вв. представлен рядом фундаментальных сочинений. Здесь следует подчеркнуть, что проблема функционирования местного управления рассматривалась в вышеуказанный период времени не столько в конкретно-историческом плане, сколько в формально-юридическом. Так, в работах Е.И. Анучина, О.О. Эйхельмана, В.В. Ивановского комментировались и анализировались статьи общероссийского законодательства посвященные губернскому правлениию .
Трудам российских ученых - историков и юристов - о государственной службе положила начало работа Н.М. Нелидова, в которой само понятие «государственная служба» исследуется с теоретической точки зрения . В исследованиях И.М. Страховского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа подробно изучена законодательная база губернаторства и подчиненных органов власти . Сочинение В.А. Евреинова , посвященное гражданскому чиновничеству, долгое время оставалось единственным систематическим исследованием истории организации государственной службы в России. Из публикаций этого периода времени наиболее полными являются труды А. Д. Градовского, который подробно проанализировал круг обязанностей чиновников, показал состав и деятельность органов местного управления, в частности губернского правления . Несмотря на это, вопрос о личном составе государственного аппарата не стал предметом специального исследования и отражался попутно, в связи с историей государственных учреждений. Объектом исследования в трудах представителей государственной школы чаще всего выступала высшая бюрократия. Деятельность губернского и уездного чиновничества из-за отсутствия в их распоряжении необходимых для этого достоверных статистических и социологических сведений рассматривалась преимущественно с формально-правовых пози-
1 Анучин Е.Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с
«Учреждения о губерниях» 1775 года до последнего времени. СПб., 1872; Эйхельман 0.0. Обзор централь
ных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. Киев,
1890; Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1908.
2 Нелидов Н.В. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.
3 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 9; Елистра-
тов А.И. Учебник русского административного права. М., 1910. Вып. 1; КоркуновН.М. Русское государст
венное право. СПб., 1893; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //
Вестник права. 1901. № 9.
4 Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России. СПБ., 1888.
5 Градовский А.Д. Собрание сочинений: в 3 т. СПб., 1868. Т. 1; Его же. Начало русского государст
венного права. СПб., 1883. Т. 3; Его же. Собрание сочинений: в 9 т. СПб., 1899-1904.
ций. Так, в монографиях И.Е. Андреевского, И.А. Блинова, В.М. Гессена подробно анализируются должностные обязанности, а также расширение служебных полномочий генерал-губернаторов и губернаторов, произошедшее в XIX - начале XX вв. . Кроме того, в них дается характеристика изменений в российском законодательстве, касающихся других высших губернских должностей в период с конца XVIII до середины XIX столетий. Так, И.А. Блинов, анализируя положения губернаторов, сделал вывод об увеличения роли губернаторов в органах местного управления после реформ 60-70-х гг. XIX в. В.М. Гессен связывал усиление административного произвола на местах с ростом бюрократических тенденций в провинциальном аппарате. Остановить этот процесс, по его мнению, могло лишь развитие местного самоуправления и установление общественного контроля за деятельностью губернской администрации.
К похожим выводам пришел Э.Н. Берендтс, который дал характеристику крупным реформам центральных и местных учреждений Российской империи, показал особенности сословного строя России и государственной службы, рассмотрел взаимоотношениям цен-тральной власти с органами земского и городского самоуправления . Автор считал, что основными проблемами современной ему местной административной системы являлись отсутствие единства действий учреждений и произвол на местах. Для улучшения ситуации необходимо было реформировать эту систему, например, заменив губернское правление губернским советом и увеличив полномочия и ответственность губернаторов.
В дореволюционной историографии немало исследований посвящено истории деятельности полицейских учреждений . Ученые отмечали, что, несмотря на то, что эти учреждения занимали особое место в системе административного управления дореволюционной России, они являлись неотъемлемой частью органов власти на местах.
Таким образом, дореволюционные исследователи уделяли определенное внимание специфике местного управления, принципам организации делопроизводства, финансирования, кадровым вопросам. Их сочинения дают объективную историко-правовую картину возникновения и деятельности институтов государственной власти, заложив необходимый базис для дальнейшего исследования проблемы функционирования местных органов управления.
1 Андриевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах: Рассуждения. СПб., 1864; Блинов
И.А. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Его же. Отношение Сената к местным учреж
дениям в XIX веке. СПб., 1911; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Его же. Исключи
тельное положение. СПб., 1908; Его же. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912.
2 Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: Записка, составленная в декабре
1903 г. СПб., 1913.
3 Снегирев И. Безопасность и полиция. Витебск, 1912; Белецкий С, Руткевич П. Исторический
очерк образования и развития полицейских учреждений в России. СПб., 1913.
В советский период (1917-1991 гг.) историческая наука развивалась в русле марксистско-ленинской идеологии. Проблему административного устройства Российской империи исследовал в своих трудах В.И. Ленин. Основными проблемами местного управления дореволюционной России он считал: политику самодержавия, роль провинциального чиновничества в процессе государственного управления, влияние централизации на внутреннюю жизнь провинции, бюрократическую волокиту. Оценка В.И. Ленина, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода. Он, заложил основы классового подхода к анализу административных учреждений, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и дал периодизацию истории государственных учреждений в России во второй половине XIX в. На его работы часто ссылались отечественные авторы при том или ином рассмотрении данной проблемы.
До 1960-х гг. отечественных исследований по истории государственных институтов России XIX - начала XX вв., тем более на региональном уровне, практически не существовало. Это было связано со строительством советской государственности, вынужденной отрицать предшествующий опыт императорской России в первые десятилетия своего существования. Только в 1960-х гг. вышло в свет учебное пособие Н.П. Ерошкина, давшего систематическое изложение структуры и функций центральных и местных государственных учреждений, особенно по XIX в. В этом труде рассматриваются организационное устройство государственных органов, направления деятельности и их взаимодействие, анализируются причины замены одних государственных учреждений другими. Впоследствии вышел еще целый ряд фундаментальных сочинений данного автора, посвященных органам государственного управления дореволюционной России . Как и большинство работ данного периода, труды Н.П. Ерошкина содержат в себе традиционную оценку указанной проблемы советскими историками. Но если отмести все идеологические наслоения, то перед нами предстает первая в советской историографии попытка рассмотреть на основе огромного количества фактического материала систему государственного управ-
1 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Июнь 1901 г. // Поли. собр. соч.: Изд. 5. М, 1979. Т. 5; Его же. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Поли. собр. соч.: Изд. 5. М, 1979. Т. 39; Его же. Задачи русских социал-демократов // Поли. собр. соч.: Изд. 5. М, 1979. Т.2; Его же. К деревенской бедноте. Объяснение для крестьян, чего хотят социал-демократы // Полн. собр. соч.: Изд. 5. М, 1979. Т. 7.
2Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 2-е изд. М., 1968; Его же. История государственных учреждений дореволюционной России: 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983.
3 Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М., 1976. Т. 16. С. 44-52; Его же. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Его же. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981; Его же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1860). М, 1985.
ления как единого целого, показать процесс становления государства, как правового института в России.
Свою концепцию функционирования местных управленческих структур выдвинул П.Н. Зырянов. В своих исследованиях он доказывает, что в дореволюционной России существовала концепция социальных этажей, включающая в себя три элемента: сословно-крестьянский, сословно-дворянский и сословно-бюрократический . Данное деление позволяет рассмотреть губернскую администрацию с точки зрения кадрового комплектования учреждений, дает возможность глубже понять проводимую ими политику. Тем не менее эта концепция имеет и один недостаток: так как социальная структура в России не была статичной, а в ходе модернизационных процессов начала XX в. сословные рамки начали размываться, то те выводы, которые были актуальны для середины XIX столетия, уже могли устареть к началу XX в. Однако подобное замечание не умаляет результатов проделанного труда. В частности, автор описал методы работы административных учреждений, бюрократизм и произвол чиновников вследствие слабого контроля со стороны высшего руководства.
В конце 1960-х - начале 1980-х гг. появляются исторические работы, раскрывающие степень эффективности аппарата государственной власти, функциональную зависимость между различными губернскими и центральными органами управления.
Историк П. А. Зайончковский в своей монографии «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» характеризует все группы российского чиновничества - от низших чинов до высшей бюрократии - и дает оценку деятельности государственных сановников того времени . Исследователь пришел к выводу о необходимости изучения личного состава государственных учреждений дореволюционной России. Тем самым признавалось, что на политическую систему оказывает влияние не только расстановка общественных сил, но люди, работающие в ней. В работе рассматриваются условия службы чиновников, их сословная принадлежность, уровень образования, имущественное положение, денежное содержание, а также бюджет, численность, анализ губернских администраций и высшей бюрократии в середине XIX - начале XX вв.
В исследовании И.В. Оржеховского на основе широкого круга архивных документов, прежде всего формулярных списков чиновников, анализируется ситуация, сложившаяся в губернской администрации в период реформ 1860-х гг. Автор приводит ряд интересных сведений о деятельности государственных учреждений, которые позволяют выде-
1 Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управле
ния (1907-1914): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М, 1972; Его же. Социальная структура местного управ
ления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М, 1982. Т. 107. С. 226-303.
2 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.
лить основу дальнейшего развития государственных органов управления России во второй половине XIX в.
В работах Б.Б. Дубенцова рассматриваются вопросы об изменениях в составе государственного аппарата в связи с процессами социально-экономического развития России в пореформенный период, исследуются наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование бюрократии. Важное место в его трудах занимает изучение следовавших одна за другой с начала 1880-х гг. попыток правительства осуществить пересмотр как всего законодательства о государстве, так и его отдельных положений .
Проблеме местного управления пореформенного периода посвящены исследования М.М. Шумилова . В них рассматривается деятельность главных органов губернской администрации: канцелярии губернатора и губернского правления, прежде всего дается краткая характеристика структуры, функций и качества делопроизводства этих учреждений. Основное внимание уделено попытке их реорганизации, как перед отменой крепостного права в 1861 гг., так и в 1870-1880-е гг. Автор отмечает тенденцию к понижению роли губернского правления в системе губернских административных органов, превращая его во «вторую канцелярию» губернатора, тогда как роль «первой» возрастала на протяжении всего XIX столетия, что вызвало к жизни проекты упразднения губернских правлений, объединения их с губернскими канцеляриями.
Таким образом, в советской историографии сформировалось два основных направления к изучению истории местных административных органов - ведомственный подход и концепция социальных этажей. Ученые исследовали принципы организации, структуру, эволюцию государственных учреждений, механизмы принятия решений. Большой вклад был сделан и в изучение структуры, полномочий и функций губернского правления.
Постсоветский период (с 1991 г. по настоящее время) характеризуется многовариантностью точек зрения, открытостью и доступностью архивных источников, что дает возможность исследователям по-новому взглянуть на изучаемую проблему.
В настоящее время возрос интерес к различным аспектам истории государственного управления. Актуальные проблемы совершенствования деятельности государственных
1 Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький,
1974.
2 Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. //
Проблемы отечественной истории. М.-Л., 1976. Ч. 1. С. 202-220; Его же. Политика царского правительства
в области организации государственной службы в конце XIX в. // Самодержавие и чиновничество в 1881-
1905 гг. М, 1977. С. 56-85.
3 Шумилов М.М. К истории Новгородской губернской администрации 60-х гг. XIX века // Новго
родский исторический сборник. Л., 1984; Его же. Губернская администрация и органы центрального управ
ления России во второй половине XIX века: Учеб. пособие к спецкурсу. Л., 1988; Его же. Местное управле
ние и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991.
учреждений, оценки причин возникновения конфликтов между властью и обществом, методом работы царской бюрократии рассматривались в сочинениях А.В. Оболонского, С.Д. Станишева, Л.А. Жуковой .
Появляются публикации по истории чиновничества России и отдельных губерний . Проблемы функционирования губернского управления в провинции нашли отражение в работах В.А. Иванова . Он проанализировал возможность использования формулярных списков, мемуаров и периодики в качестве достоверных источников.
Вопросы правового регулирования отношений центральных и местных органов власти изучаются в статьях Е.А. Правиловой, А.П. Корелина . Систематизация научных знаний в области истории административно-территориального деления России, институтов государственного управления, службы чиновников Российской империи, а также эволюции и реформирования, начатая Н.П. Ерошкиным, продолжается в исследованиях Л.Е. Шепелева5.
В последнее время ряд опубликованных статей и диссертаций рассматривает проблему административной власти в различных регионах страны . Авторы анализируют не
1 Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки. М, 1996; Его же. Бюрократия и бюрокра
тизм (К теории вопроса) // Государство и право. М, 1993. № 12. С. 88-98; Его же. На службе государевой: к
истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. М., 1997. № 5. С. 63-76; Ста-
нишев С. Д. Система служебного продвижения высших гражданских чинов России и ее эволюция во второй
половине XIX века: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1994; Жукова Л.А. Взаимодействие властных струк
тур и органов земского самоуправления в России. 1864-1917 гг.: дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. М, 2000.
2 Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в конце XVIII - первой половине XIX века //
Человек. М, 1995. № 3. С. 121-139; № 4. С. 147-158; Морякова О.В. Система местного управления России
при Николае I. М., 1998.
3 Иванов В.А. Источники по истории губернского чиновничества 50-60-х годов XIX в. (на примере
Московской и Калужской губерний): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. М., 1991; Иванов В.А. Губернское чи
новничество в 50-60-х гг. XIX в. Калуга, 1994.
4 Правилова Е.А. Местное и центральное управление в России: проблемы правового регулирования
отношений // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX века). М., 1997; Коре-
лин А. П. Проблемы местного управления в России на рубеже XIX-XX веков // История и историк. М., 2005.
№ 1. С. 183-203.
5 Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России. СПб, 1999.
Бикташева А.Н. Казанское губернаторство первой половины XIX в.: антропология власти: авто-реф. дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. Казань, 2011; Гарбуз Г.В. Местное управление в губерниях Поволжья в 1905-1914 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Пенза, 2002; Голубев А.Г. Губернская администрация Среднего Поволжья в пореформенный период: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Самара, 2000; Горбунов К.Е. Административная власть Симбирской губернии в 1796-1917 гг.: автореф. дис. ...канд. ист. наук: 07.00.02. М., 2005; Грачев А.А. Губернские правления, канцелярия губернатора и полиция в системе государственного управления Пензенской губернии в начале XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Пенза, 2002; Козлобаев В.А. Институт губернаторской власти в механизме управления Российской империей, 1860-е - начало 1880-х гг.: историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов, 2007; Любичанковский СВ. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892-1914 гг.): автореф. дис. ... д-ра ист. наук: 07.00.02. СПб., 2008; Павлова Г.В. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX - начале XX вв.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Воронеж, 2004; Романова Г.В. Борьба подразделений политической полиции Поволжья с революционным террором в 1905-1907 гг.: автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Казань, 2005; Саяпин В.А. Администрация казанской губернии в имперской вертикали власти (1801-1825 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Казань, 2011; Старков Д. А. Местное административное управление в Среднем Поволжье в годы Первой мировой войны, август 1914 - февраль 1917 гг. (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии): дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02.
только местное управление на уровне регионов, но и деятельность конкретных органов губернской администрации в дореволюционной России. В работах исследуется сотрудничество губернаторов и губернских правлений с другими административными и общественными органами власти. Появляются исследования изучающие деятельность полицейских учреждений . Так, в работе И.Г. Тарасова рассматриваются юридические аспекты проблем местного управления в контексте общего административного (полицейского) права .
В исследовании К.Е. Горбунова, И.Э. Сивопляса и А.Ю. Шабалкина нашли отражение вопросы взаимоотношения гражданских губернаторов с Симбирским губернским правлением . История Казанского губернского правления отражена в статьях Е.Б. Долгова4.
Вопросы административного управления и местного самоуправления до революции 1917 г. в последнее время стали все более привлекать исследователей. В 2003 г. вышла в свет монография СВ. Любичанковского, посвященная изучению губернских правлений начала XX века (на примере Урала) . Автор выдвигает тезис о существовании в дореволюционной России системы губернаторской власти, включавшей в себя помимо фигуры губернатора комплекс административных учреждений, обладавших разной степенью зависимости от него. СВ. Любичанковский доказывает не только высокую значимость губернского правления в структуре местного управления, но и наличие внутреннего кризиса в губернских администрациях.
Саратов, 2009; Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века (Пензенская, Самарская, Симбирская губернии): автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. Самара, 2004; Чуб Н.В. Организационно-правовые основы прохождения государственной службы в губернских органах России в XIX веке: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2010 и др.
1 Сысуев Ю.Б. Полиция Симбирской губернии во второй половине XIX века: автореф. дис. ... канд.
ист. наук: 07.00.02. Саранск, 2002.
2 Тарасов И.Г. Очерк науки полицейского права // Российское полицейское (административное)
право: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. Воронеж, 1999.
3 Горбунов К.Е., Сивопляс И.Э., Шабалкин А.Ю. Симбирские гражданские губернаторы: материалы
к историко-биографическим очеркам. Ульяновск, 2003.
4 Долгов Е.Б. Административные и судебные органы власти в городе Казани и Казанской губернии
в XVIII в. // Столичные и пореформенные города Руси и России в средние века и ранее новое время (XI-
XVIII вв.). М, 1996; Его же. Казанское губернаторское правление // Татарская энциклопедия. Казань, 2006.
Т. 3. С. 135; Его же. «По усмотрению в нем расторопности и отличных познаний»: Казанский гражданский
губернатор И.Г. Жеванов // Гасырлар авазы - Эхо веков. Казань, 2007. № 2. С. 224-230; Его же. «Известный
в свое время администратор»: страницы биографии казанского губернатора А.Я. Жмакина // Гасырлар авазы
- Эхо веков. Казань, 2012. № 1/2. С. 160-168.
5 Любичанковский СВ. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее деся
тилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003.
Помимо более современных концептуальных подходов в историографии последнего десятилетия появились новые направления в изучении отдельных институтов государственного управления, в частности института губернаторства .
Зарубежная историография, посвященная проблемам местного управления, отличается своеобразием. Под ней в основном понимаются англоамериканские работы, большая часть которых не переведена на русский язык. В советское время исследования зарубежных авторов базировались на ограниченном круге источников. Указанный недостаток компенсировался оригинальностью концепций и взглядов на происходившие в Российской империи процессы.
На основании историографического анализа, проведенного СВ. Любичанковским, отметим, что англо-американская русистика делала акцент на изучении российской бюрократии и государственного аппарата и признавала важность их изучения для понимания кризиса власти. Тем не менее, зарубежные историки не пришли к единой точке зрения относительно процесса профессионализации государственной службы, уровня эффективности государственного механизма, масштабов бюрократизации аппарата управления .
Из переведенных на русский язык исследований следует отметить труды Р. Пайпса, которые затрагивают некоторые вопросы местного управления в России в начале XX в. Р. Пайпс в целом верно оценивал работу системы государственных учреждений, однако с его выводами о «примитивности» российской административной модели нельзя согласиться. По его мнению, на уездном и волостном уровне почти полностью отсутствовали представители государственной власти, что противоречит действительности. Представление об институте губернаторства в России дают статьи Р. Роббинса, опубликованные в 1990-е гг. В них автор дает положительную характеристику работе губернской администрации дореволюционной России.
Таким образом, комплексные исследования истории губернской администрации отдельных регионов царской России начали осуществляться с 1990-х гг. При этом ряд публикаций освещает структуру и функции губернских органов власти в целом по России и по отдельным губерниям. Знакомство с ними, однако, не дает достаточно ясной картины устройства губернской администрации XIX - начала XX вв., в том числе в губерниях средневолжского региона. Кроме того, изучение различных аспектов деятельности губернских правлений на региональном уровне не до конца исследовано. Тем более это касается Симбирской губернии. Необходимость более полного изучения работы Симбир-
1 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века).
М, 2001.
2 Пайпс Р. Русская революция. М, 1994. Т. 1.
3 Роббинс Р. Наместник и слуга // Отечественная история. М, 1993. № 1. С. 202-212; Роббинс Р.
Сатрапы. Вице-короли. Губернаторы // Родина. М, 1995. № 6. С. 28-30.
ского губернского правления в русле появившихся региональных исследований по данной теме обусловила выбор темы для нашего диссертационного исследования.
Объектом исследования является Симбирское губернское правление, предметом -структура, деятельность и внутренняя организация работы губернского правления.
Территориальные границы охватывают Симбирскую губернию, управляемую, наряду с 49 губерниями Европейской России, по «общему учреждению губернскому».
Хронологические рамки исследования - период с начала 1800-х гг. по 1917 г. Нижняя граница определяется 1802 г., когда вышел указ Александра I «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенных им законами», где содержится ряд мер по ограничению губернаторских полномочий и устанавливается, что губернатор должен управлять губернией вместе с губернским правлением. Верхняя граница определяется 1917 г. в связи с установлением власти большевиков и упразднением учреждения.
Целью диссертации является комплексное исследование механизмов функционирования Симбирского губернского правления в XIX - начале XX вв.
В контексте поставленной цели в работе решены следующие задачи:
рассмотреть политику по формированию органов местного самоуправления заявленного периода;
изучить изменения структурно-организационных принципов в контексте эволюции российского законодательства;
определить компетенции Симбирского губернского правления и степень участия в решении повседневных задач;
показать административно-финансовую и контролирующую деятельность губернского правления;
проанализировать полицейскую функцию губернского правления. Теоретико-методологическую основу диссертации составила система, принципов
и методов исторической науки. В работе используются основные принципы исторической науки: историзм и объективность. Историзм как метод изучения исторических событий в их причинно-следственной связи и взаимной обусловленности требует рассматривать деятельность властных структур губернии через призму преобразований, обусловленных внутренними и внешними причинами. Объективность же предполагает изучение и сопоставление источников, точек зрений, гипотез, избегая при этом тенденциозности в оценке событий.
Для решения поставленных задач, помимо общенаучных методов (анализ и синтез, описание, сравнение и т.п.) в работе использованы специальные исторические методы. Проблемно-хронологический метод позволил в хронологической последовательности рас-
крыть характерные черты функции и изменения исследуемого объекта, выделив качественно отличные периоды его развития. Благодаря использованию историко-системного метода появилась возможность охарактеризовать деятельность губернского правления как систему, рассмотрев отдельные его направления в их взаимосвязи.
При работе с источниками использовались следующие подходы: диалектический, позволяющий рассмотреть явления в их развитии и в связи с другими событиями; истори-ко-ситуационный, дающий возможность проанализировать явления и процессы в контексте конкретной исторической ситуации; историко-ретроспективный, позволяющий раскрыть смысл и значение явлений прошлого с определенной исторической дистанции.
Из методов науки управления используются: метод организации, определяющий уровень деятельности администрации; метод координации, позволяющий определить, насколько хорошо координировалась работа губернского правления; метод согласования, на примере губернской администрации, органов местного самоуправления и полиции.
Нашли свое применение в работе и статистические приемы исследования: при составлении таблиц, при подсчетах статистических данных, на основе которых выявлялись количественные и качественные характеристики, определялись закономерности деятельности губернского правления в регионе.
Источниковую базу исследования составляют разнообразные источники, которые условно можно разделить на несколько групп: неопубликованные делопроизводственные документы, законодательные и нормативно-правовые акты, периодическая печать, статистические документы.
1. Неопубликованные делопроизводственные документы, использованные в ходе исследования, выявлены в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Ульяновской области (ГАУО), Национального архива Республики Татарстан (НА РТ).
В Российском государственном историческом архиве (РГИА) был исследован фонд Совета министров за 1905-1917 гг. (ф. 1276), содержащий сведения о проекте преобразования учреждений губернского правления в 1907-1909 гг.
В Государственном архиве Ульяновской области (ГАУО) большее внимание было уделено фонду Симбирского губернского правления (ф. 88). Здесь хранятся: указы Сената, распоряжения и инструкции МВД; журналы (протоколы) заседаний губернского правления; формулярные списки о службе чиновников; указы и распоряжения губернского правления; отчеты о его деятельности; сведения о расходах и доходах; переписка губернского правления, рапорты уездных исправников; циркуляры и распоряжения департамента общих дел МВД и др. В фондах содержится также большое число дел о назначении на поли-
цейские должности и формулярные списки служащих уездных полицейских управлений. Ценный материал дали документы о награждениях низших полицейских чинов и о наиболее характерных правонарушениях.
В ГАУО были использованы также фонды канцелярии симбирского губернатора (ф. 76), симбирской губернской чертежной (ф. 17) и симбирского губернского жандармского управления (ф. 855), содержащие переписку губернского правления с местными учреждениями, указы и распоряжения губернского правления, дела о назначений пенсий и пособий полицейским чинам и т.д. Использование этих фондов позволило более подробно изучить деятельность губернского правления в исследуемый период.
Формулярные списки, сохранившиеся в Ульяновском архиве, содержат информацию о службе каждого чиновника учреждения. В них фиксировались важнейшие сведения: происхождение, возраст, семейное положение, вероисповедание, награды, продвижение по служебной лестнице, образование и т.д. Эти данные играют большую роль при анализе личного состава государственного аппарата, что дает возможность оценить профессиональный уровень государственных служащих на территории Симбирской губернии.
Кроме того, для своего исследования автор отобрал документы о финансировании губернской администрации, отчеты о делопроизводстве, которые дают представление о положении дел в органах управления: об их финансовом положении и степени загруженности. К сожалению, многие документы были потеряны в результате пожара в 1864 г. в Симбирске, который уничтожил документы губернского правления и канцелярии губернатора конца XVIII - первой половины XIX вв.
В Национальном архиве Республики Татарстан (НА РТ) в фонде Казанского губернского правления (ф. 2) были проанализированы документы, содержащие информацию о деятельности Симбирского губернского правления. В источниковую базу диссертационного исследования вошли сведения по 1-му фонду (1 единица хранения) РГИА, по 4-м фондам (110 единицам хранения) ГАУО и по 1-му фонду (9 единиц хранения) НА РТ.
2. Законодательные и нормативно-правовые акты. Они представлены 1-ми 2-м собранием «Полного собрания законов Российской империи». Для изучаемого периода использовались том 27 первого собрания и тома 20, 39 и 45 второго собрания . Нормативно-правовые акты действовавшего в то время законодательства помещены в «Своде законов Российской империи» издания 1857 г., 1876 г., 1882 г., 1892 г., 1910 г., 1911 г., 1912 г.,
1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. (ПСЗ-1). Т. 27. № 20 372. СПб., 1830. С. 221; Там же. Собрание 2. (ПСЗ-2). Т. 20. № 14 392. СПб., 1845. С. 231; Т. 39. № 40 457. СПб., 1864. С. 1; Т. 45. № 48 498. СПб., 1870.С. 821.
1916 г. Прямое отношение к теме имеет второй том этого издания (Свод губернских учреждений), глава вторая «Учреждение Губернских правлений», содержащая перечень губернских учреждений и местных органов самоуправления .
Более подробно порядок работы личного состава губернских учреждений показывается в уставах о службе гражданской, о службе по определению от правительства и о службе по выборам (том 3 Свода законов 1857 г.). В конце XIX в. законодательство о положении должностных лиц в государственном управлении было дополнено уставами о пенсиях и единовременных пособиях и т. д. Тогда же вышел в свет сборник циркуляров и распоряжений МВД к органам губернской администрации .
-
Периодическая печать. Она представлена официальной газетой «Симбирские губернские ведомости» за 1838-1917 гг. В официальной части издания публиковались распоряжения высших (центральных) органов власти, за ними следовали распоряжения «губернского начальства» социально-экономического и социально-политического характера.
-
Опубликованные документы и материалы. Сюда относятся юбилейные ведомственные сборники в виде «Исторических очерков» и «Обзоров деятельности» составлявшиеся самими чиновниками ведомств, которые были непосредственными участниками тех или иных событий; кроме того, в ходе работы по составлению этих трудов, в том числе по истории Сената, Комитета министров, привлекались и историки. Например, акцент в выпущенной работе по истории МВД был сделан на строительную, продовольственную и медицинскую функции министерства, тогда как история административно-полицейского аппарата оказалась максимально сокращенной, однако и здесь содержались сведения о структуре и функциях того или иного ведомства, его личном составе, объеме делопроизводства, направлении деятельности со времени открытия учреждений и последующих из-
менениях .
Статистические и справочные издания и энциклопедические издания. В адрес-календарях и памятных книжках за 1864-1916 гг. даются статистические и справочные сведения о структуре губернской администрации. В этих изданиях содержится ценная информация о составе чиновников всех административных учреждений губернии.
1 Свод законов Российской империи. Т. 3. СПб., 1857; Т. 2. СПб., 1876; Т. 6. СПб., 1882; Т. 2. СПб.,
1892; Т. 2. СПб., 1910; Т. 1. СПб., 1911; Кн. 1. Т. 2. СПб., 1912.
2 Свод законов Российской империи. Т. 3. СПб., 1857.
3 Сборник циркуляров и распоряжений МВД, относящихся до губернаторов, вице-губернаторов, со
ветников губернских правлений, канцелярий губернаторов, городских типографий, строительных и врачеб
ных отделений, а также до городских и земских учреждений. М., 1896 и др.
4 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1911. Т. 4; История Сената за 200 лет. 1711-
1911. СПб., 1911. Т. 4; Исторический обзор деятельности Комитета министров. 1802-1902. СПб., 1902. Т. 4,
5; Министерство внутренних дел. 1802-1902. СПб., 1902. Т. 1; Министерство финансов. 1802-1902. Ч. 1.
СПб.,1902; Министерство юстиции за сто лет. СПб.,1902 и др.
Энциклопедические издания представлены Большой советской энциклопедией (БСЭ) , Татарской энциклопедией, Энциклопедическим словарем Брокгауза и Ефрона (ЭСБЕ) и словарем-справочником «Государственность России» .
Научная новизна работы заключается тем, что впервые комплексно рассмотрены на региональном уровне взаимоотношения губернского правления с общественными и правительственными структурами в Симбирской губернии; исследованы экономические и политические функции этого государственного учреждения; впервые введены в научный оборот значительное количество документального материала, проведены самостоятельные подсчеты и обобщения, позволяющие глубже понять происходящие процессы.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные выводы и результаты могут быть использованы при разработке учебных пособий, лекционных курсов по истории России и Среднего Поволжья, а также в качестве методологического материала для обновления учебно-методических программ по краеведению. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы также при написании работ по истории государственного управления и истории государства и права. Основные положения, выносимые на защиту:
1. В развитие Симбирского губернского правления наблюдается два этапа, в пер
вой половине XIX в. формировалась нормативно-правовая база, а во втором этапе - ко
нец XIX - начало XX вв. усиливалась его регламентирующая и контролирующая роль.
2. Структура губернского правления в Симбирской губернии в основном органи
зационно оформилась к началу 1860-х гг. Для этого органа управления того периода была
характерна большая текучесть кадров и его управленческие функции часто подменялись
канцелярией губернатора.
-
Финансовая деятельность сводилось в основном к финансированию городского хозяйства, земских органов и полиции. Значительная часть материальных средств уходила на содержание аппарата управления, размер которых значительно превышал средний показатель по России.
-
Важную роль в работе Симбирского губернского правления в исследуемый период играло формирование штата административно-полицийских структур и контроль за исполнением ими своих функций.
1 Большая советская энциклопедия: 3-е изд. М, 1973. Т. 13. С. 30; Т. 14. С. 102.
2 Татарская энциклопедия. Казань, 2006. Т. 3. С. 135.Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брок
гауз и И.А. Эфрон. - Т. 9. - СПб., 1893. С. 840, 842; Т. 18. М, 1991. С. 844; Т. 26. СПб., 1899. [Электронный
ресурс] //Библиотека Вехи. URL: (дата обращения 19.03.2013).
3 Государственность России: Государственные и церковные учреждения, сословные органы и орга
ны местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного
деления (конец XV века - февраль 1917 года): Словарь-справочник. М, 1996. Кн. 1; Государственность
России: Должности, чины звания, титулы и церковные саны России (конец XV века - февраль 1917 года):
Словарь-справочник. Кн. 5.4. 1. М., 2005.
5. В контролирующую функцию Симбирского губернского правления входило обнародование и исполнение российских законов и вышестоящих указаний. Исполнение и контроль в разные периоды были неоднозначны и зависели от общественно-политических, социально-экономических и этнокультурных факторов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования апробировались на международных и всероссийских (Пермь) конференциях. По итогам исследования опубликовано 8 работ, в том числе 3 статьи в изданиях из перечня ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Общий объем публикаций составил 1,79 условных печатных листа.
Структура диссертационной работы состоит из введения, двух глав (из пяти параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Формирование местного управления в XIX - начале XX вв. и его правовая основа
При работе с источниками использовались следующие подходы: диалектический, позволяющий рассмотреть явления в их развитии и в связи с другими событиями; историко-ситуационный, дающий возможность проанализировать явления и процессы в контексте конкретной исторической ситуации; историко-ретроспективный, позволяющий раскрыть смысл и значение явлений прошлого с определенной исторической дистанции.
Из методов науки управления используются: метод организации, определяющий уровень деятельности администрации; метод координации, позволяющий определить, насколько хорошо координировалась работа губернского правления; метод согласования, на примере губернской администрации, органов местного самоуправления и полиции.
Нашли свое применение в работе и статистические приемы исследования: при составлении таблиц, при подсчетах статистических данных, на основе которых выявлялись количественные и качественные характеристики, определялись закономерности деятельности губернского правления в регионе.
Источниковую базу исследования составляют документы, подтверждающие теоретические выводы, которые были отобраны в широком спектре самых разнообразных источников, причем приоритет отдавался архивным материалам. Использовались как неопубликованные, так и опубликованные источники. К первой группе исторических источников относятся архивные (неопубликованные) материалы, представленные делопроизводственными документами и являющиеся аутентичными, эпистолярные документы, составляющие материалы официального делопроизводства и переписку губернских органов управления с высшими (центральными) органами, а также с уездными учреждениями и органами местного самоуправления: учетные (представленные журналами заседаний губернского правления) и отчетные (отчеты и доклады) документы.
Архивные источники по данной теме очень разнообразны. Автором был произведен систематический анализ и отбор материалов в Российском государственном историческом архиве (РГИА), Государственном архиве Ульяновской области (ГАУО), Национальном архиве Республики Татарстан (НА РТ), так как именно в них сосредоточены материалы, касающиеся тематики данного исследования.
В Российском государственном историческом архиве (РГИА) был исследован фонд Совета министров за 1905-1917 гг. (ф. 1276), содержащий сведения о проекте преобразования учреждений губернского правления в 1907-1909 гг.
В Государственном архиве Ульяновской области (ГАУО) большее внимание было уделено фонду Симбирского губернского правления (ф. 88). Оно занималось формированием, как своих штатов, так и штатов уездных полицейских управлений, осуществляло контрольные функции, рассматривало вопросы поощрений или наказаний провинциальных полицейских чинов, готовило доклады о ревизиях губернатора. Здесь хранятся: указы Сената, распоряжения и инструкции МВД; журналы (протоколы) заседаний губернского правления; формулярные списки о службе чиновников; указы и распоряжения губернского правления; отчеты о его деятельности; сведения о расходах и доходах; переписка губернского правления, рапорты уездных исправников; циркуляры и распоряжения департамента общих дел МВД и др.
В фондах содержится также большое число дел о назначении на полицейские должности и формулярные списки служащих уездных полицейских управлений. Ценный материал дали документы о награждениях низших полицейских чинов и о наиболее характерных правонарушениях.
В ГАУО были использованы также фонды канцелярии симбирского губернатора (ф. 76), симбирской губернской чертежной (ф. 17) и симбирского губернского жандармского управления (ф. 855), содержащие переписку губернского правления с местными учреждениями, указы и распоряжения губернского правления, дела о назначений пенсий и пособий полицейским чинам и т. д. Использование этих фондов позволило более подробно изучить деятельность губернского правления в исследуемый период.
Формулярные списки, сохранившиеся в Ульяновском архиве, содержат информацию о службе каждого чиновника учреждения. В них фиксировались важнейшие сведения: происхождение, возраст, семейное положение, вероисповедание, награды, продвижение по служебной лестнице, образование и т.д. Эти данные играют большую роль при анализе личного состава государственного аппарата, что дает возможность оценить профессиональный уровень государственных служащих на территории Симбирской губернии.
Кроме того, для своего исследования автор отобрал документы о финансировании губернской администрации, отчеты о делопроизводстве, которые дают представление о положении дел в органах управления: об их финансовом положении и степени загруженности. К сожалению, многие документы были потеряны в результате пожара в 1864 г. в Симбирске, который уничтожил документы губернского правления и канцелярии губернатора конца XVIII - первой половины XIX вв.
В Национальном архиве Республики Татарстан (НА РТ) в фонде Казанского губернского правления (ф. 2) были проанализированы документы, содержащие информацию о деятельности Симбирского губернского правления. В источниковую базу диссертационного исследования вошли сведения по 1-му фонду (1 единица хранения) РГИА, по 4 фондам (110 единицам хранения) ГАУО и по 1 фонду (9 единиц хранения) НАРТ.
Становление и развитие структуры и внутренней организации работы губернского правления
В утвержденном 3 июня 1837 г. «Положении о порядке производства дел в губернских правлениях» подробно излагались правила прохождения документов по инстанциям в этих органах власти, порядок «сношения» его с государственными, губернскими, уездными и городскими учреждениями, устанавливались правила отчетности и ответственности.
По ним, однако, вместо упрощения и сокращения делопроизводства новый порядок привел к обратному результату. От губернаторов стали поступать жалобы «о различных неудобствах», которые возникали при введении новых правил в действие. В связи с этим в 1845 г. было утверждено новое «Учреждение о губернских правлениях». Согласно этому законодательному акту всё дела, ранее делившиеся по отделениям, теперь, при наличии «однородных», должны были производиться в одном отделении, по возможности в одном столе, и их количество по отделениям должно было быть равным. Для этих целей каждый губернатор на основании предварительного постановления губернского правления был обязан представить на утверждение ми-нистра внутренних дел «расписание предметов» по отделениям в соответствии с потребностями губернии. Запрещалась передача установленных таким образом дел из отделения в отделение, хотя начальник губернии имел право передать документ «на производство» лично тому или другому советнику. Дела губернского правления решались в отделениях под контролем советников, а в канцелярии присутствия - под наблюдением старшего секретаря, по всему правлению -под наблюдением вице-губернатора.
Компетенция предметных занятий в Симбирском губернском правлении в 1876 г. распределялась по отделения и столам следующим образом. Особый стол 1-го отделения, состоящий из советника, делопроизводителя, секретаря, регистратора и архивариуса, решал дела, касающиеся всего правления: по хозяйственной, денежной, экзекуторской, архивной и другим частям, а также по заготовлению для правления и типографии канцелярских материалов, мебели и прочих припасов; контролировал отчетность по делопроизводству; занимался ревизиями и мерами к устранению неудобств и беспорядков, замеченных при ревизии; рассматривал секретные дела по следственной и уголовной частям и другие тайные дела, «доколе в том предстоять будет надобность»1; обнародовал законы, указы и манифесты; рассматривал проекты уставов разных обществ, товариществ и компаний и представлял эти проекты «куда следует».
Счетный стол 1-го отделения, состоящий из чиновников по счетной и экзекуторской частям, контролировал «движение дел» с финансовой точки зрения: ведение бухгалтерских книг, всех счетов и документов; получение квитанций и талонов из губернского казначейства; прием денег из подведомственных учреждений, пошлин при прошениях, залогов и сдача их в казначейство; составление требовательных ведомостей на получение содержания лиц, служащих в губернском правлении; хранение канцелярских материалов и вещей, присылаемых из других ведомств, и их уничтожение.
Газетный стол во главе с редактором «Симбирских губернских ведомостей» и смотрителем губернской типографии занимался перепиской по изданию газеты «Симбирские губернские ведомости», в которой печатались официальные объявления и указы императора, различные циркуляры, распоряжения губернатора и губернского правления, объявления о розыске лиц и имений (поиск наследников, бракоразводные дела и т. д.), об открытии и закрытии различных обществ, о найденных вещах, хранящихся в полицейском управлении, и объявления об их продаже. Плата за печать объявлений в них поступала на специальный счет губернского правления, который находился в губернском казначействе .
Первый стол 1-го отделения контролировал вопросы, касающиеся службы чиновников и канцелярских служащих (назначение, увольнение, перемещение, награждение, выдача жалований и пособий, выдача аттестатов выбывающих со службы, дела о смерти, назначение пенсий и единовременных пособий нижним военным чинам, отставным чиновникам и их семьям, а также выдача «последним паспортов»1, предание тех или иных лиц суду); контролировал дворянские, городские и сельские выборы; выдавал брачные свидетельства; контролировал деятельность опекунского управления (дела об опеке дворянских имений, их продаже); рассматривал дела об иностранцах (охрана их свободы, приведение к присяге на подданство), рассматривал просьбы о строительстве иноверческих храмов. Сюда поступали отчеты от уездных предводителей дворянства о приговорах, содержавших сведения «об отставках из своего кабинета» . В случаях неправомерности действий и незаконности решений, выносимых уездными предводителями дворянства, губернатор имел право подать жалобу в Сенат о пересмотре их решений.
Второй стол 1-го отделения назначал расследования должностных преступлений чиновников, подведомственных губернскому правлению, и предавал их суду; рассматривал жалобы на неправомерное поведение учреждений и должностных лиц и наложение на них взысканий; рассматривал вопросы, касающиеся службы нижних чинов (командировки их и членов их семей, утверждал постановления полиции о предании их суду, объявлял об их смерти); рассматривал разноречия между прокурорским надзором и лицами административных ведомств по судебным делам; контролировал проведение переписи населения; выдавал деньги на поимку беглых и дезертиров; решал некоторые вопросы духовного плана (содействие духовенству в охране незыблемости православной веры и утверждение назначений на духовные должности); выдавал разрешения на проведение временных выставок и ярмарок и т. д.
Третий стол П-го отделения рассматривал вопросы о содержании городской стражи, пожарных команд, караулов; учреждении новых городов и уездов, учебных и воспитательных заведений; ведал чертежными работами, рассматривал жалобы на действия землемеров, объявлял землемерам решения судебных инстанций, решал вопросы по землеустройству1. IV-й стол II отделения контролировал вопросы взыскания долгов (в денежной и недвижимой форме); решал вопросы торговли (учреждение ярмарок, выставок и рынков, составление такс, лотереи); разрешал открытие частных типографий, литографий, фотостудий и т. д.; содействовал переселению крестьян; контролировал наблюдение за евреями; рассматривал вопросы увольнения лиц из духовного звания в гражданские ведомства. V-й стол II отделения контролировал исполнение приговоров судов; занимался вопросами ссылки преступников в Сибирь, заведовал Симбирской временной каторжной тюрьмой.
Деятельность Симбирского губернского правления по руководству полицейскими органами
Губернское правление было связано со многими административными и общественными учреждениями. Через второе отделение Симбирское губернское правление было связано с полицией, здесь решались дела по «охране порядка» и осуществлялся надзор за полицией. С начала XIX в. во главе уездной полиции стоял уездный капитан-исправник, при котором находилось полицейское управление, называемое земским судом. Земский суд являлся основным полицейским органом в уезде: он исполнял все распоряжения губернатора, губернского правления и исправника. В 1837 г., после учреждения более мелкой территориальной полицейской единицы -стана, губернатор стал назначать непосредственных исполнителей указаний губернских и уездных должностных лиц и учреждений - становых приставов. Полицейские управления (исправник, уездное полицейское управление, становые приставы и полицейские урядники) напрямую подчинялись губернскому правлению, являясь его главными помощниками при проведении в жизнь постановлений и распоряжений, в том числе оказывая помощь при взыскании недоимок, в работе землемеров, поиске владельцев потерянных вещей и наследников при получении наследства и т. д. (Приложение 7). При этом полиция выполняла и свои непосредственные обязанности, расследуя уголовные, следственные и гражданские дела. При таком широком спектре обязанностей в процессе деятельности обязательно страдали либо первые, либо вторые. Так, если в полном объеме расследовались уголовные и следственные дела, то без рассмотрения оставались другие.
В условиях многонациональное состава Симбирской губернии провинциальная полиция занималась контролем соблюдения мусульманами правил строительства мечети и организации прихода. Эти обязанности были получены уездными полицейскими.управлениями в 1863 г., после отмены удельной зависимости крестьян, когда последние смогли направлять прошения о постройке мечетей напрямую в губернское правление, минуя учреждения удельного ведомства.
Процедура получения разрешения на строительство была следующей: вначале становые приставы проверяли правильность составления приговора от населения о строительстве новой мечети, затем осматривали место под будущую мечеть и составляли акт осмотра. После этого все документы отправлялись в губернское правление, которое выносило положительное или отрицательное решение, сроки могли варьировать от трех месяцев до года. Вынесенное решение зачитывалось полицейским чиновником верующим, после чего он собирал с них подписи о том, что они ознакомлены с решением губернского правления. После постройки мечети становой пристав проверял здание на соблюдение правил о расстоянии. Были зафиксированы случаи, когда полиция выходила за границы своих обязанностей. Так, был установлен случай самовольного отклонения органами полиции прошений верующих, без направления документов в губернское правление.
В 1866 г., в связи с покушением на императора, были усилены охранные меры в городе . и губернии, за отдельными неблагонадежными лицами устанавливался строгий полицейский надзор, более тщательно проверяли претендентов на государственную и общественную службу, выдавали документы о политической благонадежности. Из-за студенческих волнений в обеих столицах в 60-х и 70-х гг. XIX в. был усилен надзор за гимназистами и студентами, приехавшими на каникулы, и за семинаристами в Симбирске.
Список поднадзорных пересматривался ежегодно, но в целом надзор устанавливался от одного года до бессрочного. В 1864-1869 гг. «под надзором находилось 438 человек»1. Крестьяне в основном попадали под надзор по обвинениям в расколе, употреблении нецензурных слов в адрес императора; дворяне - за участие в политических беспорядках. В 1882 г. «надзору подверглись 23 человека. Также губернатор был оповещен о 10 воспитанниках, исключенных из высших учебных заведений и подлежащих негласному надзору»2.
Кроме предоставления сведений и помощи администрации в соблюдении порядка на полицейских органах лежало попечение о санитарной части, наблюдение за укрывающимися от воинской повинности лицами, учет нижних чинов, уволенных в запас.
Контролирующая деятельность губернского правления
Таким образом, Симбирское губернское правление, являясь органом высшей государственной власти в губерниях, было проводником внутренней политики центральных органов власти Российской империи.
Исследование структурных изменений и деятельности Симбирского губернского правления в XIX - XX вв. показывает неоднозначность процессов его становления и модернизации. Эволюция губернского правления шла по пути изменения его состава, функционирования, административной роли в местном управлении.
Становление Симбирского губернского правления как органа местного управления началось в 1796 г., одновременно с образованием в Поволжье новых территориально-административных единиц. Процесс его реформирования был неразрывно связан с проводимой в государстве политикой, направленной на усилением полномочий и власти губернатора в регионе. Первоначально задуманное как «высшее присутственное место» в губернии, оно в результате правительственных преобразований второй трети XIX столетия по увеличению губернаторских полномочий превратилось во «вторую канцелярию» при губернаторе. Это, в результате, понизило статус губернского правления.
Законодательство о губернском правлении дореволюционной России представляет собой совокупность большого количества нормативно-правовых актов, изданных с конца XVIII по начало XX вв. Это объясняется тем, что губернское правление являлось одним из органов губернской администрации. Деятельность Симбирского губернского правления опиралась на Свод губернских учреждений, законопроекты, а также большое количество циркуляров МВД. Согласно действующему русскому праву это учреждение было юридически уравнено в правах с губернатором, который формально его возглавлял.
Установлено, что нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность губернских правлений, отражала основные направления государственной политики по отношению к регионам, не давало развиваться сепаратистским тенденциям и способствовала укреплению российской государственности. Однако ему были присущи и системные недостатки. Так, не до конца была продумана система подчинения местных органов, в результате чего, случаи, когда министры напрямую обращались к губернаторам, вызывало неудовольствие высших органов власти страны, так как губернские правления продолжали по-прежнему относиться к Сенату
Компетенция Симбирского губернского правления на протяжении своего существования была достаточно обширной. Оно занималось обнародованием законов, указов Сената и распоряжений правительства; делами о службе чиновников; разрешением вопросов о пререканиях между уездными и городскими присутственными местами и лицами; преданием суду лиц, служащих в губернии; охраной общего порядка и общественного спокойствия; некоторыми хозяйственно-финансовыми вопросами; являлось высшим полицейским органом в губернии и т.д.
На протяжении существования губернского правления Симбирской губернии его финансирование изменялось вместе со структурными изменениями или было связано. с внутренней ситуацией в стране. Источниками финансирования в XIX - начале XX вв. являлись средства государства и средства от финансовой деятельности самого губернского правления. Эти дополнительные денежные средства уступали по объему государственному финансированию. Однако и их было не достаточно, в связи с чем государство выделяло губернским учреждениям дополнительные кредиты. Однако правительство не успевало за возрастающими запросами чиновников, несмотря на то что жалование чиновников правления периодически индексировалось.
Основные направления деятельности Симбирского губернского правления развивались в сферах, определенных для нее законодательством.
Одной из них было финансовое управление, которое включало в себя общую финансовую деятельность, осуществляемую Симбирским губернским правлением в губернии, и финансовую деятельность внутри самого учреждения.
Среди основных финансовых обязанностей выделялись контроль за сбором государственных повинностей и выдача дополнительных средств учреждениям губернии. Установлено, что большинство запросов на получение кредитов принадлежало земской управе и полицейскому управлению, что может говорить о низком уровне финансирования этих органов.
Определенные функции в системе органов государственного управления в губернии принадлежало общей полиции. Находясь в подчинении у Симбирского губернского правления, полицейские органы и учреждения выполняли широкий круг обязанностей. В то же время, полиция была главным контрольным и исполнительным органом при губернаторе, осуществлявшим общий контроль за исполнением решений губернского правления. Последнее занималось финансированием, приемом и увольнением служащих полиции и контролем эффективности его работы.
Губернское руководство недостаточно внимания уделяло работе полиции по профилактике правонарушений и пресечению преступной деятельности, так как подбором полицейский кадров всерьез не занималось. В результате, для исследуемого периода был характерен рост должностных преступлений среди полицейских чинов Симбирской губернии. Чиновники халатно относились к своим обязанностям, превышение своих полномочий, имело место и воровство. Симбирское губернское правление стремилось улучшить качество работы служащих полиции, однако из-за отсутствия эффективных методов случаи злоупотреблений продолжались. При этом существовали случаи смягчения или отсутствия наказаний.
