Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Система законодательного обеспечения работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Раздел II. Структура, партийно-политический состав и организационные принципы деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Раздел III. Приоритетные направления законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Заключение
Список источников и литературы
- Система законодательного обеспечения работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
- Структура, партийно-политический состав и организационные принципы деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
- Приоритетные направления законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Система законодательного обеспечения работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Российский парламентаризм, используя опыт демократических государств с развитой парламентской системой и, основываясь на собственном историческом опыте, следует традициям построения одной из палат парламента - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по фракционному принципу. Сам принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа.13 Наряду с фракциями в Государственной Думе существует и другая самостоятельная форма объединения депутатов - депутатские группы, куда входят депутаты, избранные в одномандатных избирательных округах и не являющиеся членами фракций.
Следует отметить, что в другой палате парламента - Совете Федерации в соответствии с его Регламентом наложен запрет на создание формализованных фракций и парламентских объединений. До включения данной нормы в Регламент Совета Федерации в этой палате парламента предпринимались попытки создания различных объединений. Так, в 2001 г. была сформирована, а позже прекратила свое существование группа «Федерация», организаторы которой считали главным в ее создании не идеологический, а организационный принцип - для отработки новых технологий подготовки законов.
Ограничение на существование в рамках Совета Федерации каких-либо объединений объясняется тем, что структурирование этой палаты принципиально отлично от формирования Государственной Думы и происходит оно не на партийной основе. В соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»13 членами Совета Федерации являлись главы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти по должности - представители субъектов Федерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принадлежности. Действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1 закрепил иной порядок формирования этой палаты парламента - из избираемых и назначаемых представителей. В связи с этим не исключена ситуация, при которой будет инициирован вопрос о включении политических партий в процедуру назначения и внесения кандидатур для избрания представителей в Совет Федерации. В Государственной Думе третьего созыва соответствующий законопроект «О внесении дополнений в статьи 3 и 4 Федерального закона О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в марте 2001 г. был принят к рассмотрению. Концепция законопроекта направлена на то, чтобы представители в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, Российской Федерации избирались, а от исполнительного органа государственной власти, соответственно, назначались высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации только «на основании представлений руководящих органов региональных отделений политических партий, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации». Полагаем, что у данного законопроекта нет перспектив стать федеральным законом. И, прежде всего в силу его несоответствия Конституции Российской Федерации. Это явилось основной причиной для дачи на названный законопроект отрицательного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы. Согласно части 2 статьи 95 Конституции в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При формировании списка кандидатов в члены Совета Федерации исключительно политическим партиями члены Совета Федерации становятся представителями не столько соответствующего субъекта Российской Федерации, сколько выдвинувшей их кандидатуру политической партии. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» избрание члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится к компетенции соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, а назначение представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта - соответственно, к компетенции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). Внесение предлагаемых дополнений в Федеральный закон, несомненно, повлечет определенное ограничение деятельности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае принятия указанных дополнений, реализация компетенции органов государственной власти будет полностью зависеть от воли конкретной политической партии, что, противоречит статье 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. 82-83 «Об общественных объединениях» , указывающей на недопустимость вмешательства общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.
Правовое положение и организационное строение депутатских объединений (далее - фракций) в парламентах многих стран схожи, что позволяет провести обобщенный анализ элементов их статуса, а именно: природы фракций, места в системе общественных отношений и субъектов права, прав и обязанностей, а также форм их реализации.
Природу фракции, исходя из общепризнанного понимания этого термина, следует, прежде всего, рассматривать в совокупности с понятием и признаками политической партии. Существование, формирование и внутренняя организация высшего представительного (законодательного) органа государства самым тесным образом связаны с характером осуществляемой в данном обществе политической власти, развитостью производных от нее политических отношений, участниками которых выступают государство и общество. Общество в данном случае выступает в виде отдельных граждан, а также в виде элементов, образующих политическую систему общества - политических партий и движений. Говоря словами Б.Н.Чичерина, «...как скоро в государственный механизм вводится представительное начало, так необходимым орудием деятельности становятся партии».19 Их целью является участие в политической жизни и в осуществлении государственной власти. Не будучи носителями государственной власти, эти образования, тем не менее, выполняют функции посредников между обществом и государством, иначе говоря, представляют интересы граждан в сфере государственной жизни. Именно наличие в политической системе государства партий - характерная черта развитого гражданского общества.
По словам немецкого государствоведа В.Грэвэ, «если демократия есть проводимая по определенным правилам борьба за ведущее положение в политике, то партии являются необходимыми формациями, предотвращающими хаотическую борьбу каждого против всех и придающими борьбе за веду-щее положение порядок и форму». Признание многопартийности и правовое регулирование статуса политических партий являются неотъемлемым признаком демократического государства. Многие зарубежные конституции, принятые в послевоенный период, содержат нормы, посвященные политическим партиям.
Структура, партийно-политический состав и организационные принципы деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, как одна из двух палат высшего органа законодательной, представительной власти Российской Федерации, знаменует собой рождение и управление современного (постсоветского) парламентаризма в России.
Появление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, как и Федерального Собрания РФ в целом, стало результатом сложных и противоречивых, драматических и трагических событий конца 80-х - начала 90-х годов, проходивших в Советском Союзе и России (РСФСР) и завершившихся кровавой трагедией в октябре 1993 года.
Несомненно, что расстрел Дома Советов, разгон Верховного Совета России наложили свой отпечаток на проведение выборной кампании, результаты выборов депутатов в Государственную Думу первого созыва и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Определяющей этой выборной кампании стала высокая политическая напряженность, нередко переходящая в жестокое противостояние различных политических сил.
К особенностям выборной кампании Государственной Думы первого созыва относится тот факт, что в соответствии со специальным указом Президента РФ от 19 октября 1993 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственной и общественной безопасности в период проведения избирательной кампании 1993 г.» ряд общественных объединений был лишен права участия в выборах в обе палаты Федерального Собрания, в их числе: Фронт национального спасения, Российская коммунистическая рабочая партия, Общественный клуб «Союз офицеров», Союз социально-правовой защиты военнослужащих, военнообязанных и членов их семей «Щит», Российский коммунистический союз молодежи, а также избирательные объединения, включающие в свой состав указанные организации. Лица, которым предъявлялось официальное обвинение в связи с событиями в Москве 3-4 октября 1993 г., не могли быть зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты.
Особенностью выборов стало и то, что параллельно им состоялось голосование по проекту Конституции РФ, которой предстояло определить функциональные обязанности и Государственной Думы, и Совета Федерации.
В ходе выборной компании ноября - декабря 1993 года шло формирование единой системы избирательных комиссий. Системы, призванной стать независимой в принятии решений, сформироваться практически в новый организационный механизм проведения выборов.
Выборы в Государственную Думу первого созыва были проведены в соответствии с Положением, введенным в действие указами Президента РФ от 21 сентября 1991 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и от 1 октября 1993 г. «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период».33
Положение определяло численность Государственной Думы в 450 депутатов, 225 из которых избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, образованным в субъектах Федерации на основе единой нормы представительства, за исключением тех округов, где число избирателей меньше среднего, установленного Центральной избирательной комиссией для одномандатных избирательных округов. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избирались на основе пропорциональ- ного представительства по общефедеральному избирательному округу, включавшем в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели голосовали не за конкретных кандидатов, а за определенные политические партии и блоки. Было установлено, что те из них, кто получит не менее 5% голосов избирателей, поделят мандаты в соответствии с набранным числом голосов.
Датой проведения выборов было определено 12 декабря 1993 г. В соответствующем Положении прописывался порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы. Согласно ему списки кандидатов, избираемых по общефедеральному округу, выдвигались избирательными объединениями (общефедеральные партии, политические движения, уставы которых были зарегистрированы Министерством юстиции РФ). Они выдвигали по одному общефедеральному списку кандидатов в депутаты, причем число их не должно было более чем на 20% превышать число депутатов, избираемых в Думу по общефедеральному округу.
Для регистрации такого списка необходимо было собрать в его поддержку не менее 100000 подписей избирателей. Из этого числа подписей на 1 субъект РФ должно было приходится не более 15%, а сами они должны были быть собраны до 7 ноября 1993 года.
Кандидаты в депутаты, избираемые по одномандатному округам, выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями, причем последние, представив общефедеральный список, могли выдвигать не более одного кандидата в данном округе. Для выдвижения в одномандатном избирательном округе в поддержку кандидата до 15 ноября 1993 г. необходимо было собрать не менее 1% подписей от общего числа избирателей в нем. В список объединений, получивших право выдвигать своих кандидатов, Центризбирком включил 33 партии, 16 движений, 89 других общественных объединений и 9 профсоюзов.
Приоритетные направления законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Выборы депутатов Государственной Думы в 1993, 1995 и 1999 годах проходили в значительно отличавшихся политических ситуациях, что не могло не сказаться на соотношении сил в Государственной Думе первого, второго и третьего созывов. Расклад сил в Государственной Думе с полной определенностью оказал серьезное влияние на формирование депутатских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы.
Безусловно, ведущая роль в законотворчестве Государственной Думы принадлежала комитетам, имевшим тесное взаимодействие с Советом Думы, Председателем Госдумы и его заместителями. Становление новой российской государственности до известной степени носило искусственно форсированный процесс и потому потребовало и максимально ускоренного обновления структур власти, экономики, социальной сферы и нормативно-правовой базы их функционирования и взаимодействия. Важной особенностью этого процесса стало отсутствие преемственной тенденции в трансформации советской модели в президентско-парламентскую. Более того, короткий период (конец 1993 г.) страна вообще «обходилась» без представительной (законодательной) ветви власти, управлялась исключительно президентскими указами, что, как правовая норма получило развитие в новой Конституции 1993 г. Деятельность избранного в декабре этого года Федерального Собрания выстраивалась именно на базе этого документа и ориентирующих указов Президента Российской Федерации по правовой реформе. Кроме того, избранный парламент отразил новую партийно-политическую структуру российского общества с его идейно-политическим «брожением». Эти факторы не могли не отразиться на форме и содержании работы Федерального Собрания, выразившейся в хаотичной самоорганизации. По мнению первого Председателя Государственной Думы И.П. Рыбкина, лишь в весеннюю сессию 1995 г. ее деятельность приобрела эффективную результативность. Далее же шел процесс развития этой положительной тенденции.
Законодательный процесс представляет собой регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов. Основные его участники - субъекты права законодательной инициативы и, прежде всего - законодательный орган власти.
Его стадия и процедуры подробно прокомментированы в исследовательской литературе. D Наиболее полным представляется «Список стадий и событий законодательной процедуры», разработанный Управлением информационно-технологического обеспечения, Аппарата Государственной Думы. Он содержит: 1. Поступление законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, в Государственную Думу; 2. Первичное рассмотрение законопроекта, вносимого в порядке законодательной инициативы; 3. Рассмотрение законопроекта в первом, втором и третьем чтениях; 4. Прохождение закона в Совете Федерации, в том числе повторное рассмотрение отклоненного закона Советом Федерации; прохождение закона у Президента Российской Федерации, в том числе повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом.
В свою очередь, эти стадии распадаются на многочисленные «события» законодательного процесса, отражающие как деятельность Думы, так и ее взаимодействие с советом Федерации, другими ветвями власти и субъектами законодательной инициативы. Важно иметь в виду, что на разных стадиях участниками законодательного процесса могут быть подразделения законодательного органа, различные государственные, научные и общественные организации, готовящие проекты или проводящие их экспертизу. Кроме того, помимо основных стадий законотворчество включает и ряд дополнительных, а именно: обсуждение Государственной Думой поправок Совета Федерации, Президента и т.д. Наконец, в зависимости от вида законодательного акта процесс делится на соответствующие виды: процесс изменения и дополнения статей 1,2, 9 Конституции Российской Федерации; процесс изменения и дополнения Конституции Российской Федерации, кроме указанных статей; процесс изменения названия субъекта Российской Федерации и Конституции; процесс принятия конституционных федеральных законов и внесения в них изменений и дополнений; процесс принятия федеральных законов.
Естественно, что основным звеном процесса является законодательная процедура, то есть обсуждение и принятие закона. Здесь важные требования предъявляются и законодательной деятельности, закону и законодателю.
Как отмечает председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев, в условиях, когда правовое государство и институт разделения властей в России делают свои первые шаги, одним из ключевых приоритетов является разработка и совершенствование законодательной процедуры, учитывающей реальные внешние условия и обеспечивающей эффективность работы альные внешние условия и обеспечивающей эффективность работы законодателя. И, несмотря на то, что в составе Государственной Думы на протяжении ряда лет работали депутаты, имевшие опыт работы в Верховном Совете СССР, Съездах народных депутатов СССР и РСФСР, задача эта была и остается актуальной. Изменился сам законодательный процесс в соответствии с новой Конституцией Российской Федерации, и прежний опыт неэффективен. Кроме того, в качестве дополнительной трудности выступает то, что две палаты Федерального Собрания функционируют раздельно, а с 1996г. Дума работает уже с качественно другим по составу Советом Федерации. При взаимодействии с Советом Федерации на пути устранения возникающих коллизий исследовали ряд вариантов: - на основе прецедентов, практики согласования различных вопросов; - путем согласования текстов Регламентов обеих палат; - наконец, разработка и принятие единого законодательного акта, регламентирующего законодательную процедуру в Российской Федерации." На практике реализуется первый вариант, реализация двух последних -вопрос ближайшей и отдаленной перспективы. Тем не менее. Государственная Дума постоянно работает над решением проблемы, сформулированной ее председателем.
