Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие взаимоотношений России и ЕС: от партнерства и сотрудничества к стратегическому партнерству ...14
1.1. Соотношение стратегических интересов участников российско-европейской интеграции 14
1.2. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве как институциональная основа взаимоотношений России и ЕС 37
Глава II. Право как инструмент компенсации недостатка политической воли . 71
2.1. Сближение законодательства как ключевое условие существования Общего европейского экономического пространства 71
2.2. Режим наибольшего благоприятствования как правовое содержание СПС. Правовые механизмы реализации СПС 85
Глава III. Проблемы реализации стратегического партнерства. (На примере Калининградской области) 107
3.1. Калининградская область: двойная периферия или «пилотный» регион российско-европейской интеграции 107
3.2. Режим Особой экономической зоны как фактор устойчивого развития региона 130
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 154
- Соотношение стратегических интересов участников российско-европейской интеграции
- Сближение законодательства как ключевое условие существования Общего европейского экономического пространства
- Режим наибольшего благоприятствования как правовое содержание СПС. Правовые механизмы реализации СПС
- Калининградская область: двойная периферия или «пилотный» регион российско-европейской интеграции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях трансформации системы международных отношений под воздействием процессов глобализации и регионализации, в качестве определяющего фактора внешнеполитической деятельности для различных государств становится категория глобальной конкурентоспособности, как возможности отдельного государства с учетом своих национальных интересов оказывать влияние на условия функционирования глобального рынка, основанного на международном разделении труда и свободном трансграничном перемещении людей, товаров, услуг и капиталов.
Одним из наиболее значимых процессов, определяющих такие условия, на сегодняшний день, является общеевропейская интеграция, связанная с существованием Европейского Союза, как совокупности независимых надгосударственных институтов, основанных на системе международных договоров, объединяющих территории большинства европейских государств в общее экономическое пространство.
В силу общности исторической судьбы России и государств, участвующих в европейской интеграции, в связи с поляризацией центров глобального экономического развития, перед современными вызовами глобализации и Россия, и ЕС сегодня признают, что залогом существования стабильной, благополучной и процветающей Европы, включающей значительную часть территории РФ, является усиление политического взаимодействия наших стран, направленное на создание эффективных механизмов международного сотрудничества и стратегического партнерства, которые бы привели к расширению интеграционных процессов в восточном направлении и формированию Общего европейского экономического пространства (ОЕЭП).
В основе такого взаимодействия лежит Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающее партнерство и сотрудничество между' Россией и ЕС, заключенное в 1994 г. на о.Кофу (Греция) и
вступившее в силу в 1997 г. В 2007 г. истекает срок действия указанного соглашения, а значит, есть возможность подвести итог и дать оценку эффективности содержащихся в нем механизмов партнерства и. сотрудничества, направленных на достижение поставленных в соглашении задач. На 17-ом саммите России и ЕС, состоявшемся в г. Сочи 25 мая 2006 г. стороны договорились пролонгировать СПС после истечения срока его действия, а так же начать работу по подготовке нового соглашения, которое бы усовершенствовало существующую правовую основу сотрудничества в сферах, обозначенных дорожными картами четырех общих пространств, а так же в сфере энергетики. При этом, согласно заявления Президента РФ В.ВЛутина, сделанного по итогам саммита, Россия готова приступить к переговорам об условиях нового соглашения, в то же время, с точки зрения Евросоюза, это может произойти не раньше вступления России в ВТО. Как показал саммит, определяющим фактором отношений России и ЕС на современном этапе становится энергодиалог. Президент РФ В.В. Путин заметил в указанной связи: «если наши европейские партнеры ждут, что мы их запустим в святая святых нашей экономики, в энергетику, и запустим так, как многие бы хотели, то мы ждем встречных шагов на критических и самых важных направлениях для нашего развития»1.
Таким образом, уже сейчас можно выделить те задачи СПС, которые так и не смогли быть достигнуты, и на основе анализа практики реализации его положений сделать выводы о причинах нереализованное потенциала соглашения. Более того, в связи с серьезными структурными изменениями в рамках ЕС, связанными с его расширением за счет включения большого числа стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), в связи с усилением внешнеполитического потенциала РФ по сравнению со временем, когда было заключено
соглашение, стало насущно необходимым переоценить соотношение стратегических интересов участников' данного соглашения в целях поиска задач, на реализацию которых должен быть направлен общий вектор приложения внешнеполитической воли разных государств, участвующих в европейской интеграции.
В контексте общих проблем партнерства и сотрудничества России и ЕС особую остроту приобрела судьба самого западного российского региона - Калининградской области, которая после вступления в ЕС Польши и Литвы приобрела статус эксклавной российской территории внутри общего экономического пространства ЕС. Способность России и ЕС совместно решать важнейшие для жизнеобеспечения региона задачи становится индикатором эффективности механизмов партнерства и сотрудничества, лежащих в основе взаимодействия России и ЕС. Таким образом, Калининградская область выгодно обнаруживает себя в качестве плацдарма для апробирования новых «пилотных» форм взаимодействия.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение процессов Европейской интеграции как сложного многоуровневого явления требует применения комплексного подхода, направленного на обобщение теоретических исследований, посвященных проблематике европейской интеграции и взаимоотношениям России и ЕС, в различных аспектах: политическом, стратегическом, правовом, экономическом.
Важнейший - политический компонент взаимоотношений России и ЕС нашел отражение в работах таких российских и зарубежных исследователей как В.Н. Лихачев, Ю.А. Борко, О.В. Буторина, В. Шемятинков, Л.Н. Шишелина, Н.К. Арбатова, П. Манфред, Т. де Вильд, д'Эстималь, Л.Спетшински, И.Факон, Б.По, МВаль, А.Дюбьен1.
1 Лихачев В.Н. Россия и ЕС в международной системе (дипломатия, политика, право) 1998-2004 г. Москва-Брюссель, 2004 г.; Лихачев В.Н. Россия и Европейский союз в стратегической перспективе // Международная жизнь. 2006. № 1-2.; Лихачев В.Н. Россия и ЕС к рубежу 2007 г. // Стратегия России. 2006. № 1.; Европейский Союз на
Стратегические аспекты взаимоотношений сторон, в частности, связанные с проблематикой конкурентоспособности, расширения ЕС нашли отражение в работах СВ. Кортунова, В.А. Рубанова, И.А. Сафонова, Т.Бордачева1.
Институциональная основа взаимоотношений России и ЕС, в частности, практика реализации положений СПС рассмотрена в рамках международных научно-практических конференций в исследованиях российских и зарубежных авторов, таких как М.Л. Энтин и А. Келлерман, Ю.Борко, Ван дер Вуд, Дж. Пайл, К. Адамантопулос, М.Ю. Медведков, В.Иноземцев, Е.Кузнецова, С.Уткина, Г.Данилова2.
В контексте соотношения национальных правовых систем государств, участвующих в интеграционных процессах, с системой международного публичного права и появившейся на стыке таких систем самостоятельной системы Европейского права, имеющей противоречивые концептуальные основы, рассматривались правовые аспекты европейской интеграции. Некоторые аспекты этого процесса рассмотрены М.М. Бирюковым, Д.А. Исаевым, Ю.Базедовым, СЮ.
пороге XXI века. Выбор стратегии развития. М., 2001; Расширение Европейского Союза и Россия. М, 2006; Шишелина Л.Н. Расширение Европейского Союза на Восток и интересы России. М., 2006; Россия и расширившийся Европейский Союз: трудные перспективы сближения. М., 2004; Маифред П. Россия и Европейский Союз. М., 2006; Внешняя политика России и Европа, проблемы территориального соседства. Брюссель, 2004.
1 Кортунов СВ., Рубанов В.А. Модернизация России и Европа: методологические проблемы: аналитический доклад // Безопасность Евразии. 2005. № 1.; Сафонов И.А. Россия в общеевропейском процессе экономическоцй интеграции. СПб., 2005; Бордачев Т. Кризис развития ЕС и Россия // Современная Европа. 2006. № 1. 1 Энтин. М.Л., Келлерман А. Практика применения СПС: новое развитие.// Московский журнал международного права. 2005: № 3(59).; Борко Ю. Европейскому союзу и России необходимо соглашение о стратегическом партнерстве. М., 2004; Россия и Европейское право. Материалы международной научно-практической конференции 11-12 мая 2000 г., г. Москва. М., 2001; Иноземцев В., Кузнецова Е. Россия: «Почему «дорожные карты» не ведут в Европу?» // Современная Европа. 2005. № 4.; Уткин С. Основные инструменты общей внешней политики и политики безопасности ЕС. // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № П.; Данилов Г. Общее пространство внешней безопасности России и ЕС: амбиции и реальность // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 2.
Кашкиным, П.А. Калиниченко, А.О. Четвериковым, Е.А. Чегринцом1. Фундаментальное исследование в этой области провел Т. Хартли2. Определение основополагающих принципов административной юстиции и критериев оценки законности и обоснованности административных решений нашли отражение в исследованиях зарубежных авторов Б. Бауринга, группы ученых под руководством Д.Д. Галлигана3.
Перспективы развития Калининградской области в контексте взаимоотношений России с Евросоюзом нашли отражение в исследованиях А.П. Клемешева, Г.М. Федорова, С.Д. Козлова, СВ. Кортунова, В.П. Жданова, В.М. Романовского, А.И. Игнатьева, Н.В. Смородинской, К. Воронова, Ш. Штайна4.
По отдельным рассматриваемым аспектам российско-европейской интеграции проведены ряд диссертационных' исследований Ю.М. Куклинским, А.А. Немчуком, А.В. Изотовым, О.Д. Абрамовой, А.А. Акопяном, Р.Д. Минаковой5.
1 Бирюков ММ. О некоторых правовых проблемах, возникающих для России в связи
с расширением ЕС // Государство и право. № 7. 2004; Исаев Д.А. К вопросу о
правовом обеспечении формирования Общего европейского экономического
пространства // Московский журнал международного права. 2004. № 4(56).; Базедов
Ю. Унификация международного частного права в ЕС // Московский журнал
международного права. 2004. К& 4(53); Россия и Европейский Союз: документы и
материалы. М., 2003.
2 Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. Введение в конституционное
и административное право Европейского Сообщества. М., 1998.
3 Бауринг Б. Административная юстиция в Европе (аналитический обзор) //
Сравнительное Конституционное обозрение. 2005. № 2(51); Административная
юстиция в новых европейских демократиях. Киев, 1990.
4 Клемешев А.П., Козлов С.Д., Федоров Г.М, Остров сотрудничества. Калининград,
2002; Калининградская область в окружении ЕС: роль региона в общеевропейской
интеграции. Калининград, 2003; Кортунов СВ. Калининград как проблема российско-
европейского партнерства // Международная жизнь. 2003. № 2.; Воронов К.
Калининградская область во взаимоотношениях России и ЕС: медленный дрейф //
Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 3.; Будущее Калиниграда:
от конфликтов к сотрудничеству. М., 2003;
5 Куклинский Ю.М. Проблемы политических отношений ЕС и Росси. Дис. ... канд.
полит, наук. М., 1999; Немчук А.А. Россия и Западная Европа: опыт и перспективы.
Дис. ... канд. полит, наук. М., 2000; Изотов А.В. Расширение Европейского Союза и
Россия: перспективы взаимоотношений в контексте международных отношений в
Европе. Дис. ... канд, полит, наук. СПб., 2004; Абрамова О.Д.
Конкурентоспособность России в современном мире: политологический анализ. Дис.
Объект диссертационного исследования - интеграционные процессы, протекающие на пространстве Западной и Восточной Европы с участием надгосударственных институтов ЕС, отдельных государств-членов ЕС и России.
Предметом исследования стали политические и правовые аспекты реализации такой формы межгосударственного взаимодействия как стратегическое партнерство, поиск новых форм эффективной реализации задач, стоящих перед общеевропейской интеграцией, на межгосударственном и национальном уровнях.
Гипотеза исследования опиралась на необходимость переоценки приоритетных задач, решение которых сегодня должно рассматриваться как важнейший фактор стратегического партнерства, ориентированного на создание в России условий, которые бы позволили России и ЕС начать переговорный процесс с целью объединения их таможенных территорий в зону свободной торговли, и выделение в качестве важнейшей из таких задач задачи сближения институтов внешнего административного контроля в России и ЕС.
Цель работы состоит в анализе причин нереализованности задач, направленных на интеграцию России и ЕС, выявлении условий, при которых такие задачи могут быть достигнуты, и определении средств их реализации.
Данная цель потребовала решения следующих научных задач: исследование соотношения стратегических интересов стран, участвующих в общеевропейской интеграции на предмет выявления между ними противоречий и точек соприкосновения;
... канд. полит, наук. М, 2004; Акопян А.А. Европа в национальных интересах России: Проблемы и перспективы интеграции. Дис. ... канд. полит, наук. М., 2005; Минакова Р.Д. Проблема формирования позитивного имиджа Калининградской области во взаимоотношениях России и Евросоюза. Дис. ... канд. полит, наук, М., 2004.
анализ содержания СПС, выявление его места и роли в системе
международных соглашений, лежащих в основе общеевропейской
интеграции;
* раскрытие причин нереализованное потенциала СПС, обусловивших значительные трудности в реализации закрепленных в соглашении задач и выявление условий, необходимых для успешной интеграции России и ЕС через реализацию задачи формирования Общего европейского экономического пространства;
исследование форм и практики реализации правовых норм международных соглашений, лежащих в основе общеевропейской интеграции, в правовых системах государств, участвующих в европейской интеграции;
анализ форм партнерства и сотрудничества России и ЕС, направленных на жизнеобеспечение Калининградской области, оценка условий, необходимых для устойчивого развития региона в контексте расширения ЕС;
анализ законодательства, направленного на урегулирование режима Особой экономической зоны в Калининградской области в период с 1996 по 2006 год.
Информационную базу диссертации составил комплекс источников международного публичного, европейского и российского права: международные договоры и соглашения, лежащие в основе европейской интеграции, в их числе договоры, учреждающие Европейские сообщества, Соглашение о Европейском экономическом пространстве, СПС, документы, определяющие развитие концепции четырех пространств, дорожные карты, совместные заявления и декларации, содержащиеся в опубликованных сборниках документов по Европейскому праву, на Интернет-сайтах Президента РФ, официального представительства ЕС в России, а так же материалы международных научно-практических конференций, посвященных проблемам
применения норм СПС, проблемам российской административной юстиции и перспективам развития Калининградской области в контексте расширения ЕС.
Теоретико-методологические основы исследования. Анализ ключевых понятий, таких как «партнерство», «сотрудничество», «стратегическое партнерство», «интеграция», «конкурентоспособность» и т.д., был направлен на выявление содержания российско-европейских взаимоотношений.
Противоречивость и многоуровневость такого явления как европейская интеграция потребовали применения к его исследованию структурно-уровневового подхода с использованием различных общенаучных и частных методов анализа, направленных на рассмотрение процессов интеграции в контексте существования трех опор (основ) Европейского Союза и четырех общих пространств на надгосударственном, межгосударственном и национальном уровнях, сравнительно-правовой анализ международного публичного, европейского и российского права.
Результаты исследования, полученные лично автором, их научная новизна. Научная новизна исследования заключается в получении выводов, основанных на комплексном исследовании политических и правовых аспектов российско-европейской интеграции, позволивших предложить новую модель сближения в области институционализации средств внешнего административного контроля за внутриполитическми мерами, направленными на имплементацию и реализацию положений международных соглашений, лежащих в основе интеграции России и ЕС. В работе обоснована возможность перехода к более прогрессивным формам интеграции, на современном этапе развития российско-европейских отношений, при условии совершенствования системы российской административной юстиции в направлении восприятия выработанных европейской практикой основных принципов и
механизмов реализации права частных лиц на обжалование действий и решений административных органов, противоречащих декларируемым
стратегическим целям и задачам партнерства России и ЕС. Положения, выносимые на защиту: 1. Реализуемые между Россией и ЕС механизмы партнерства и сотрудничества обнаруживают, что их политико-правовое содержание в большей степени соответствует формам европейской интеграции, применяемым в отношении новых членов ЕС из стран ЦВЕ, связанным с принесением национальных интересов этих государств в жертву стратегической перспективе осуществления экономической модернизации за счет структурных фондов ЕС, и компенсации своего слабого экономического и политического потенциала в контексте глобализирующейся системы международных отношений. Поскольку Россия не сопоставима по своему внешнеполитическому и экономическому потенциалу со странами ЦВЕ и не ставит перед собой задачи вступления в ЕС, постольку существующие правовые основы российско-европейского политического взаимодействия представляются неадекватными поставленным задачам.
2. В связи с изменением соотношения в стратегическом аспекте взаимодействия, связанным с расширением ЕС, существенным повышением внешнеполитического потенциала РФ н, как следствие, обострением противоречий в рамках политического диалога, динамика отношений России и ЕС существенно замедляется на уровне принятия внешнеполитических решений. Когда на уровне политического диалога все важнейшие задачи уже определены, дальнейшая интеграция тормозит в связи с отсутствием в России социально-экономических предпосылок для перехода к более прогрессивным формам интеграции. Таким образом, основным направлением проявления политической воли с российской стороны должно стать стимулирование предпринимательской активности и создание правовых механизмов обеспечения действенного
внешнего административного контроля за принимаемыми административными решениями.
Декларируемая сторонами в отношении Калининградской области идея «пилотного» региона сотрудничества - не более чем элемент политической риторики вокруг сложного политического диалога, обнаруживающего острые, непримиримые противоречия в собственных стратегических интересах различных стран - членов ЕС с одной стороны и России с другой.
На таком участке российско-европейской интеграции как определение перспектив развития Калининградской области, признаваемом в качестве наиболее ответственного, должного стать местом приложения усилий, направленных на выработку «пилотных» форм стратегического партнерства, реализуемые меры государственного регулирования оказываются подчинены не столько совместным стратегическим задачам, сколько текущим экономическим интересам отдельных групп влияния, основанных на альянсе крупного российского бизнеса и власти как на региональном, так и на правительственном уровне.
Практическая значимость исследования. Полученные выводы могут быть учтены в работе по определению приоритетных отраслей сближения российского и европейского законодательства; могут быть использованы для активизации международного сотрудничества России и ЕС в направлении совместного обобщения правоприменительной практики, направленной на систематизацию основополагающих принципов единообразного применения норм международных соглашений в правовых системах РФ и государств-членов ЕС, а так же принципов эффективного внешнего административного контроля за законностью и обоснованностью мер государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Информацию и выводы диссертационного исследования можно использовать в учебном процессе
в курсах геополитики, международных отношений, международного права, европейского права, конституционного, административного и таможенного права.
Апробация результатов исследования. Работа была выполнена и
обсуждена на кафедре национальных, федеративных и международных
отношений Российской академии государственной службы при
Президенте Российской Федерации. Результаты исследования получили
отражение в выступлении на международной конференции «Балтийский
регион как полюс общеевропейской интеграции» (2004, октябрь)
международной научно-практической конференции
«Конкурентоспособность России в условиях глобализации» (2005, ноябрь), а так же использовались в практической деятельности автора, связанной с правовым обеспечением деятельности предприятий Калининградской области, занятых в организации международных грузовых перевозок автомобильным транспортом в терминах законодательства о регулировании режима Особой экономической зоны, в частности, с подготовкой поправок к проекту Федерального Закона Об Особой экономической зоне в Калининградской области ко второму и третьему чтениям в Государственной Думе РФ и последующим обжалованием отдельных положений указанного Закона в Конституционном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ.
Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования, направлена на доказательства гипотезы и раскрытие положений, вынесенных на защиту. Диссертация состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
Соотношение стратегических интересов участников российско-европейской интеграции
На сегодняшний день ключевой категорией стратегического развития любого государства становится категория конкурентоспособности в глобальном масштабе. Неодинаковые по своему экономическому и внешнеполитическому потенциалу государства становятся перед выбором: либо примкнуть в качестве интегрального элемента к какому-либо интеграционному образованию, подчинив свои интересы потребностям этого образования и делегировав ему значительную часть своих суверенных полномочий, либо позиционировать себя в качестве самостоятельного участника мировой конкурентной борьбы за более или менее значимое место в глобальной политической расстановке сил. При этом изначально экономическое понятие конкурентоспособности стало рассматриваться в расширенном социально-политическом аспекте как способность сохранять свою национальную, культурную самобытность и политический вес в системе международных отношений. Или, если говорить словами бывшего министра обороны США У.Перри и его заместителя Э. Картера, - это борьба за «достойное место в мире»1.
Понятие достойного места в мире достаточно субъективно и, в общих чертах, может быть сведено к такому положению на международной политической арене, когда с интересами отдельно-взятой страны приходится считаться. С указанных позиций для такого огромного государства как Россия, имеющего большой спектр жизненно важных интересов по всему земному шару и даже за его пределами, вопрос «достойного места в мире», а, следовательно, вопрос глобальной конкурентоспособности выводится на уровень национальной идеи, что выделяет его как приоритетный на достаточно длительную стратегическую перспективу.
Не менее важным в стратегическом отношении является и вопрос конкурентоспособности Европейского Союза, являющегося прогрессивной формой функционирования рыночных отношений, которая должна доказать свои преимущества перед экономическими моделями США и стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Существенным аспектом современной глобальной конкуренции является ее поляризация и регионализация, которые привели к возникновению на рубеже столетий различных по своим масштабам центров социально-экономической интеграции, конкурирующих между собой за приток инвестиций, за эффективность социально-экономических моделей, за эффективность использования сокращающихся ресурсов, за уровень и качество жизни. На разных уровнях глобализации прослеживаются аналогичные процессы смещения основных инвестиционных и ресурсных потоков в регионы, наиболее активно и эффективно участвующие в международном разделении труда.
Интеграция рассматривается экономической наукой как наиболее прогрессивная форма организации экономических отношений, которая позволяет преодолеть относительную узость национально-территориальных границ для целей наиболее эффективного развития экономик, основанных на международном разделении труда и интернационализации капитала. В конечном итоге задачами экономической интеграции являются устранение административных барьеров на пути свободного перемещения товаров, услуг, людей и капиталов, унификация правовых основ функционирования общего рынка, и, наконец, централизация управления условиями общего рынка путем выработки общей промышленной политики. По нашему мнению, понятие глобальной или. региональной конкурентоспособности, в ее социально-политическом понимании, заключается в возможности отдельного государства определять или хотя бы влиять на основные направления такой общей промышленной политики с максимальным учетом своих национальных интересов.
Для целей настоящего исследования предлагается принципиально отличать понятия конкуренции субъектов экономической деятельности и глобальной конкуренции, относящейся к акторам международных отношений. По мнению экономистов конкуренция не может существовать выше уровня промышленных корпораций, с этих позиций постановка вопроса о конкурентоспособности государств и групп государств представляется им, по меньшей мере, необоснованной1. И хотя в глобальном соперничестве государств экономическая составляющая является основной, все же, предлагается рассматривать такое соперничество не как очередной уровень конкуренции экономических операторов, а как явление самостоятельное, к которому, тем не менее, вполне применимы общие законы конкуренции, которые будут рассмотрены ниже.
Сближение законодательства как ключевое условие существования Общего европейского экономического пространства
В условиях отсутствия политической воли, которая столь необходима для реализации закрепленных в СПС задач, все большую актуальность приобретают вопросы реализации его норм непосредственно индивидуумами и экономическими операторами. По мнению М.Ю. Медведкова, «основным условием эффективности экономических взаимоотношений между Россией и ЕС является активность операторов России и ЕС, которые должны постоянно указывать Правительству РФ и Еврокомиссии на случаи нарушения СПС и необходимость гарантий их выполнения»1.
Данное умозаключение как нельзя более точно отражает состояние и потребности сегодняшнего этапа российско-европейской интеграции. Именно активность индивидуумов и экономических операторов лежит в основе тех процессов, которые ведут к формированию общего социального и экономического пространства между Россией и государствами-членами ЕС. Государства же путем заключения международных договоров и внутреннего нормотворчества создают лишь рамочные условия для такой активности. Однако, одних условий оказывается недостаточно, - помимо всего прочего, необходимы эффективные гарантии соблюдения норм, создающих эти условия. В то же время, такая форма защиты прав и законных интересов граждан и организаций как «указание Правительству РФ и Еврокомиссии на случаи нарушения СПС» не может признаваться как достаточная мера, гарантирующая поддержание активности экономических операторов на необходимом уровне.
В приведенном умозаключении содержится ключевая проблема двойственности правовой природы международных соглашений об экономической интеграции, к которым относятся и договоры, учреждающие Европейские сообщества, и Соглашение о ЕЭП и СПС1. С одной стороны, указанные соглашения являются источниками международного публичного права, и закрепленные в них обязательства сторон подлежат добросовестному исполнению в силу международно-правового принципа pacta sunt servanda. Гарантии соблюдения данного принципа находятся в сфере международно-правовых процедур урегулирования споров между акторами международных отношений, связанных с исполнением международных договоров.
Однако, принимаемые сторонами данных соглашений обязательства создают права для участников внешнеэкономической деятельности, не являющихся субъектами международного права. Соответственно, гарантии соблюдения их прав, предусмотренных соглашениями, находятся в сфере внутреннего законодательства и, как правило, зависят от степени имплементации в национальном Конституционном праве принципа о примате1 норм международных соглашений над нормами внутреннего законодательства, а так же принципа верховенства права, означающего, что все принимаемые государственными органами нормативно-правовые акты не должны противоречить законодательству, имеющему по отношению к ним большую юридическую силу.
Другой отличительной чертой соглашений об экономической интеграции является их неразрывная связь с административным правом, национальных правовых систем, обусловленная спецификой предмета правового регулирования, поскольку такие соглашения всегда закрепляют определенный режим осуществления внешнеэкономической деятельности, обусловленный большим (режим наибольшего благоприятствования) или меньшим (единое экономическое пространство) количеством административных барьеров на пути трансграничного перемещения товаров, услуг, людей и капиталов.
В правовом смысле «режим» - это всегда наличие запретов и ограничений на осуществление определенных видов деятельности, связанный с нормотворческой и правоприменительной деятельностью различных административных органов, осуществляющих фискальные, контрольные, разрешительные или правоохранительные функции. Применительно к указанной деятельности обеспечение верховенства норм международных соглашений находится в сфере административной юстиции, задачей которой является обеспечение права граждан и организаций на обжалование нормативно-правовых и индивидуальных актов, действий или бездействий различных публичных структур, если таковые нарушают их права и законные интересы.
Эффективность систем административной юстиции различных государств зависит от обусловленного их историческим опытом соотношения приоритетов между государственными (публичными) и гражданскими (частными) интересами, степени развитости институтов гражданского общества и правового государства. Немаловажным фактором является и возраст соответствующих судебных систем, а значит накопленный опыт обобщения правоприменительной практики и степень независимости от законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Все это обуславливает существенные различия в степени реализации принципа верховенства международных соглашений применительно к различным странам, участвующим в российско-европейской интеграции. По отношению к России, вообще, справедливо говорить об отсутствии системы административной юстиции как таковой, сегодня речь идет линіь об отдельных характерных для нее функциях, распределенных между независимыми друг от друга ветвями судебной системы - Конституционным судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В то же время, различия в правовых системах государств - членов ЕС, обусловленные порой существенными противоречиями между подходами и правовыми традициями, лежащими в их теоретическом обосновании, в значительной степени усложняют достижение единообразия в толковании и применении норм международных соглашений в национальных судах этих государств.
Уникальным примером преодоления указанных выше противоречий является право Европейского Союза, изначально возникшее как право Европейских сообществ, или, как его еще называют, коммунитарные достижения. Как отмечает Т. Хартли, порожденное международным правом, право Сообщества не восприняло всех его характеристик, а теоретически его посылки и концепции имеют больше общего с отраслями национального права, такими как конституционное и административное .
Режим наибольшего благоприятствования как правовое содержание СПС. Правовые механизмы реализации СПС
Для целей настоящего исследования имеет смысл рассмотреть режим наибольшего благоприятствования (РНБ) в двух аспектах. С одной стороны РНБ исторически использовался как инструмент реализации внешней политики государств. Он означает, что в отношении товара, происходящего из страны, которой предоставляется режим наиболее благоприятствующей нации, применяемые ограничения тарифного и нетарифного характера не должны быть менее благоприятными, чем в отношении аналогичного товара, происходящего из любой другой страны. Таким образом, режим наибольшего благоприятствования изначально содержал в себе политическую составляющую -обусловленность национальным происхождением товара и использовался для поддержания дружественных отношений между государствами на основе взаимности. При этом предоставление такого режима осуществлялось не в силу международных обязательств, а постольку, поскольку соответствующие государства на определенном этапе реализации своей таможенной политики считали это целесообразным.
С другой стороны, данный режим приобрел иную окраску в связи с подписанием Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и последующим созданием на его основе Всемирной торговой организации (ВТО), в рамках которой он рассматривался уже как необходимое условие развития внешнеэкономических связей на основе международного разделения труда, направленного на максимально эффективное использование экономических ресурсов и удовлетворение потребительского спроса. Предоставление такого режима на сегодняшний день связано с существованием многостороннего международного обязательства, что естественным образом сориентировало государства-члены ВТО на подчинение своей внутренней промышленной политики его требованиям.
Обратной стороной режима наибольшего благоприятствования является торговый протекционизм, направленный на поддержание ключевых национальных отраслей экономики отдельного государства путем тарифных и нетарифных мер регулирования импорта иностранных товаров, непосредственно конкурирующих с аналогичными товарами местных производителей.
Относительно торгового протекционизма следует отметить, что длительное время основным упреком в адрес СПС и взаимоотношений его сторон была антидемпинговая политика стран Евросоюза, а именно практика проведения антидемпинговых расследований в отношении российских товаров ввозимых на территорию европейских стран. Сегодня основное конкурентное преимущество российских товаров -дешевизна ресурсов: устаревших средств производства, трудовых, энергетических. При таких обстоятельствах, по мнению Дж. Пайла любой российских товар можно считать демпинговым . Не случайно одним из условий для вступления России в ВТО со стороны ЕС выдвигалось требование о выравнивании внутренних российских цен на промышленное потребление природного газа с мировыми ценами.
Однако, К. Адамантопулос, рассматривая антидемпинговую тему, обращает внимание, что слабое место России при проведении антидемпинговых расследований заключалось в том, что ее экономика на момент их проведения не была признана рыночной. Это было основной причиной того, что процент антидемпинговых мер в отношении России характеризовался ростом в период с 1995 по 2000г. В соответствии с правилами ГАТТ при проведении антидемпинговых расследований внутренние цены стран без рыночной экономики не могут приниматься в расчет, поскольку такая экономика не исключает государственных методов ценообразования. А так как в соответствии с теми же правилами демпингом признается ввоз товара по ценам ниже внутренних цен, для сравнения брались цены в странах с рыночной экономикой и с аналогичными экономическими показателями. Так, при проведении антидемпинговых расследований в отношении России за основу брались внутренние цены на аналогичный товар в Норвегии либо в США. Совершено очевидно, что результат таких расследований оказывался не в пользу российских экспортеров.
Ситуация должна была измениться после того, как ЕС признал Россию страной с рыночной экономикой (в 1998 г. Россия и Китай специальным регламентом ЕС были исключены из перечня стран с нерыночной экономикой, а в 2002 г. Европейский Союз предоставил России рыночный статус для целей антидемпинговых процедур), однако, сняв количественные ограничения на российский импорт, ЕС сегодня имеет возможность устанавливать такие качественные барьеры, за которыми России никогда не угнаться. И здесь вопрос снова упирается в проблему сближения законодательства, в частности, унификации технических стандартов и требований сертификации продукции.
Калининградская область: двойная периферия или «пилотный» регион российско-европейской интеграции
Недавние процессы европейской интеграции, связанные с расширением ЕС, заставили федеральный центр России по иному взглянуть на самый западный свой регион - Калининградскую область. До недавних пор суть федеральной политики в этом регионе сводилась к компенсации территориальной обособленности области, по периметру окруженной независимыми государствами, путем предоставления исключительных таможенных льгот хозяйствующим здесь субъектам.
Однако после вступления в 2004 г. в ЕС Польши и прибалтийских государств, часть российской суверенной территории оказалась непосредственно внутри разрастающейся системы новых форм построения межгосударственных и экономических отношений. Объективные процессы, связанные, с одной стороны, с необходимостью выравнивания уровня экономического развития внутри ЕС, а с другой стороны, с экономической обособленностью региона от остальной территории Российской Федерации1 оказались чреваты, при самом негативном варианте развития событий, превращением Калининградской области в депрессивный регион, находящийся в положении двойной периферии по отношению к ЕС и крупным российским центрам Москве и Санкт-Петербургу. Это, в свою очередь, грозит для ЕС появлением очага социально-политической напряженности в одном из самых перспективных регионов европейской интеграции - балтийском регионе сотрудничества, а для России ослаблением политического влияния и возможной утратой суверенитета на данной территории.
Таким образом, Калининградская область, с одной стороны, стала предметом серьезных озабоченностей, как со стороны России, так и со стороны Евросоюза, а с другой - вынужденно обнаружила себя в качестве выгодного плацдарма для поиска и апробирования новых, так называемых, «пилотных» интеграционных форм взаимодействия России и ЕС. По мнению заведующего отделом России и стран СНГ немецкого института международной политики и безопасности X. Тиммерманна «область находится в состоянии экономического упадка и поэтому угрожает превратиться в постоянный источник непредсказуемости, нестабильности и растущей преступности для процветающего балтийского региона», поэтому взаимосогласованные решения о будущем Калининграда рассматриваются им как экзамен на способность к конкретной совместной работе в рамках СПС между Россией и Евросоюзом .
Идея превращения Калининградской области в «пилотный» регион сотрудничества России и Евросоюза была закреплена в 1999 г. в стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000 - 2010 годы). Россия выразила стремление обеспечить необходимые внешние условия для жизнеобеспечения области как неотъемлемой части РФ и активного участника трансграничного и межрегионального сотрудничества, а так же определить на перспективу оптимальную экономическую, энергетическую и транспортную составляющие ее развития.
За прошедшие 7 лет разработкой идеи плотно занимались Институт Экономики РАН, Институт Восток-Запад, Балтийский межрегиональный институт общественных наук, международные экспертные группы и общественные организации. Не смотря на эти усилия, практических шагов на данном направлении российские власти так и не сделали -превращения области в «пилотный» регион российско-европейской интеграции не произошло.
На основе глубокого анализа социально-демографической, политической и экономической ситуации, сложившейся в Калининградской области, проведенного группой калининградских исследователей накануне присоединения к ЕС стран ЦВЕ, ими был предложен тезис о необходимости разработки для региона комплексной концепции развития, вытекающей из нее стратегии и разработанной на их основе с учетом региональных, общероссийских и более широких международных интересов программы развития региона1.
Принимая во внимание декларируемое Россией и ЕС стремление к стратегическому партнерству и поиску новых «пилотных» форм сотрудничества, направленных на жизнеобеспечение калининградского эксклава внутри единого экономического пространства ЕС, значение указанного тезиса трудно переоценить. Однако, как показала практика, разработка комплексной стратегии развития для калининградского региона сталкивается со значительными трудностями. Анализ комплекса проблем, существенно затрудняющих поиск взаимосогласованного решения в калининградском направлении, позволяет выделить несколько ключевых препятствий на пути формирования здесь балтийского региона российско-европейского сотрудничества.
Соотношение различных групп интересов для целей определения искомой стратегии представляет собой наиболее противоречивый компонент взаимоотношений сторон. Есть интересы федерального центра, интересы отдельных стран ЕС и скрытые частные интересы, связанные с возможностью извлекать прибыль из специфического положения области. По мнению X. Тиммерманна рассмотрение взаимодействия России и ЕС, в том числе, по калининградскому вопросу как «двустороннего» упрощает исходные позиции и не отражает разнообразия действующих лиц и интересов в нутрии каждого лагеря, которое в немалой степени затрудняет поиск согласованного решения для Калининградской области1.
