Содержание к диссертации
Введение
I. Формирование интересов регионов во внешней политике России 19.
1.1 Определение региона: общемировые представления и российская специфика 19.
1.2 Влияние внутренних и внешних факторов на формирование интересов и международную активность российских регионов 29.
1.2.1. Воздействие процессов глобализации и регионализации на формирование интересов регионов во внешней политике России 43.
1.3 Виды международной кооперации регионов Северо-запада России 58.
Транспортно-сырьевая кооперация 60.
Взаимодействие в области безопасности 65.
Привлечение инвестиций и взаимодействие с международными финансовыми институтами 68.
Этнокультурные связи 73.
Приграничное и межрегиональное сотрудничество 76.
Взаимодействие с европейскими субрегиональными объединениями 84.
Инновационное сотрудничество 90.
Международное сотрудничество Калининградской области: позитивные и негативные аспекты 93.
II. Механизмы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов, формирование и реализацию внешней политики России 101.
2.1 Зарубежный опыт влияния регионов на принятие внешнеполитических решений 101.
Продвижение интересов регионов через федеральные органы власти 103.
Представительство интересов регионов в наднациональных структурах (на примере ЕС) 112.
Самостоятельная внешняя активность регионов 114.
2.2 Институционализация интересов российских регионов через федеральные органы власти 118.
Правовая основа для продвижения интересов регионов на федеральном уровне 118.
Статусные и ролевые различия регионов внутри Российской Федерации 127.
Формы взаимодействия регионов и федерального центра во внешней политике 135.
2.3 Институционализация региональных интересов через негосударственные институты 152.
Продвижение интересов регионов в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия 152.
Роль средств массовой информации в продвижении региональных интересов 158.
Самостоятельная политика регионов и ее воздействие на внешнеполитический процесс 161.
III. Внешнеполитическая деятельность регионов в условиях административной реформы 171.
3.1 Федеральные округа как новый элемент в системе взаимодействия федерального центра и регионов 172.
3.1.2 Влияние реформы Совета Федерации на процесс институционализации региональных интересов через представительные институты власти 190.
3.2 Влияние новых акторов на процесс взаимодействия регионов и федерального центра во внешней политике 203.
Заключение 216.
Список литературы
- Определение региона: общемировые представления и российская специфика
- Влияние внутренних и внешних факторов на формирование интересов и международную активность российских регионов
- Зарубежный опыт влияния регионов на принятие внешнеполитических решений
- Федеральные округа как новый элемент в системе взаимодействия федерального центра и регионов
Введение к работе
Общая характеристика проблемы исследования
Исследование роли российских регионов во внешней политике России является важной проблемой современной науки о международных отношениях, охватывающей целый комплекс аспектов политического, правового, международного и глобального характера. С политической точки зрения, участие российских регионов в выработке и реализации внешней политики государства представляет собой политический феномен, сформировавшийся в первой половине 1990-х годов на фоне ослабления федеральных структур власти. В последующий период времени регионы активно участвовали в формировании механизмов взаимодействия с федеральными институтами власти. С правовой точки зрения, выход регионов на международную арену поставил вопрос о распределении полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в сфере внешних связей, а также о необходимости согласования позиций федерального центра и регионов в области внешней политики.
Международный аспект проблемы состоит в том, что внешние связи регионов значительно диверсифицировали внешнюю политику России, которая перестала быть привязана исключительно к действиям федеральных органов власти. В своих крайних проявлениях, особенно на раннем этапе, внешняя экспансия регионов противоречила Конституции РФ и тем самым нарушала целостность внешней политики России. В свою очередь, глобальный аспект выхода регионов на международную арену связан, с одной стороны, с необходимостью принимать во внимание усложнение структуры международных отношений, а также тенденции, связанные с развитием региональной интеграции на фоне ослабления национальных суверенитетов. С другой стороны, глобальный аспект выхода регионов на внешние рынки связан с необходимостью адаптации российского законодательства к новым реалиям мировой экономики, в которой национальные экономики давно перестали быть единственными субъектами внешнеэкономических отношений.
В начале 1990-х годов регионализм стал одним из наиболее заметных явлений общественно-политической жизни России, а регионы заявили о себе как о влиятельных и амбициозных экономических, политических и международных акторах. Их влияние на внешнюю и внутреннюю политику страны возрастало вплоть до 1999 года, когда Совет Федерации РФ как высший орган регионального представительства настоял на распределении в пользу регионов большей части бюджета страны.1 В рамках данного этапа синхронизация процессов регионализации и интеграции России в мировую экономику в значительной степени способствовала вовлечению регионов в международные процессы, а также стимулировала влияние регионов на внешнюю политику России. С другой стороны, усилению роли регионов во внутренней и внешней политике способствовал непосредственно федеральный центр, утративший стратегическую инициативу в вопросах реформирования страны.
Однако с началом предвыборного цикла в декабре 1999 года и вплоть до настоящего времени федеральному центру удалось во многом восстановить свой пошатнувшийся авторитет во внутренней и внешней политике и добиться корректировки тех положений регионального законодательства, которые противоречили федеральным нормам. Тем не менее, за прошедшее десятилетие российским регионам, а также таким новым акторам, как политические партии, финансово-промышленные группы, средства массовой информации, удалось занять свою нишу и добиться участия в процессе обсуждения и реализации внешней политики России.
Главным предметом исследования в данной работе является формирование интересов регионов во внешней политике России, формы и механизмы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов и реализацию внешней политики России, а также воздействие административной реформы на алгоритм взаимодействия федерального центра и регионов во внешней политике. Главным вопросом исследования является вопрос о роли и месте регионов во внешней политике России, а также об эволюции этой роли за прошедшее десятилетие. Дополнительным вопросом исследования является вопрос о перспективе децентрализации внешнеполитического процесса в России.
При подготовке данного исследования автор опирался на источники, определяющие правовую основу внешних связей российских регионов, порядок распределения полномочий между федеральным центром и регионами в сфере.
В споре с федеральным центром регионы настояли на том, что 55 процентов бюджета страны отойдет к регионам, а 45 процентов будет перечислено в федеральный центр. международных отношений, а также процедуру координации внешних связей российских регионов. Среди данной группы источников необходимо выделить Конституцию Российской Федерации 1993 года, Федеративный договор 1992 года, федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года, федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» 1995 года, федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» 1999 года, а также указы президента Российской Федерации, затрагивающие данную проблематику.
К этой же группе источников могут быть отнесены федеральные законы, указы президента РФ и иные постановления, принятые в ходе реализации административной реформы. Особо следует выделить федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2000 года, федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» 2000 года, а также указ «О полномочном представителе президента Российской Федерации в федеральном округе» 2000 года.
Среди второй группы источников, определяющих политико-правовые рамки для международной активности российских регионов, следует выделить Концепции внешней политики Российской Федерации 1993 и 2000 года, Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 и 2000 года, а также Концепцию приграничного сотрудничества в РФ 2001 года. В работе над диссертацией автор использовал тексты ежегодных посланий президента РФ Федеральному Собранию, стенограммы заседаний Государственной Думы, выступления президента РФ на заседаниях Госсовета. Также внимание автора привлек аналитический доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, в котором исследовался новый этап регионализации России.
Третью группу источников образуют Конституции и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, определяющие полномочия регионов на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Так, в диссертации приводятся ссылки на Конституцию Республики Карелия, Конституцию Республики Коми, Конституцию Республики Татарстан, Конституцию Республики Башкортостан, Устав города Москвы, Устав Санкт-Петербурга и другие источники подобного рода.
К этой же группе источников следует отнести договоры о разграничении полномочий между федеральным центром и 46 субъектами федерации, заключенные во временной отрезок с 15 февраля 1994 года по 16 июня 1998 года. К числу весьма значимых источников может быть отнесена Белая книга Татарстана - свод документов, свидетельствующих о стремлении республики закрепить за собой статус суверенного государства и стать субъектом международного права.
Наконец, четвертая группа источников включает в себя интервью руководителей республик, представителей губернаторского корпуса и федеральных политиков по вопросам международного сотрудничества российских регионов, а также по иным вопросам, являющимся предметом настоящего исследования. В частности, к числу чрезвычайно важных и интересных источников автор относит персональное интервью с министром Республики Карелия по внешним связям Валерием Шляминым.
Библиографию по исследуемой теме можно условно разделить на два блока материалов. В первый из них вошли работы, анализирующие региональные аспекты западноевропейской интеграции, а также рассматривающие развитие глобальных и региональных процессов в общемировом масштабе. Во второй блок можно включить исследования, непосредственно посвященные проблемам выхода российских регионов на международную арену, изучающие различные аспекты внешнеэкономической деятельности российских регионов, выявляющие и анализирующие механизмы взаимодействия между регионами и федеральным центром в области международных отношений.
Среди работ, вошедших в первый блок исследований, следует особо выделить монографию Ивана Дмитриевича Иванова «Европа регионов», в которой рассматривается роль регионов в современной Европе, анализируется их воздействие на процесс принятия политических решений, а также изучаются разнообразные виды международной кооперации западноевропейских регионов. Богатый фактологический материал, представленный в данной монографии, позволил диссертанту сопоставить российский опыт регионального строительства с аналогичным европейским опытом, а также выявить специфические черты, присущие российским регионам.
В свою очередь, при рассмотрении сюжетов, связанных с усилением роли регионов в европейской политике, автор опирался на докторскую диссертацию Ирины Марковны Бусыгиной, в которой подробно анализируется возрастающая роль регионов в процессе европейской интеграции, а также на монографию Марины Вадимовны Стрежневой «ЕС и СНГ: сравнительный анализ институтов», в которой сопоставляются и анализируются интеграционные процессы в Европе и на постсоветском пространстве.
В этом же контексте автор рассматривает статью Татьяны Владимировны Зоновой, повествующую о возникновении и развитии концепции «Европы регионов», а также исследование Ю. С. Дерябина, сфокусированное на концепции «Северного измерения» в политике ЕС, влиянии данной концепции на процесс интеграции регионов Северо-запада России в систему межрегионального сотрудничества со странами и регионами Северной Европы.
Большое влияние на формирование авторского подхода оказали работы, в которых предпринималась попытка выявить специфическое содержание понятий «глобализация» и «регионализм». Среди работ, посвященных данной теме, следует особо отметить исследование Николая Александровича Ковальского «О соотношении глобализации и регионализма», в котором анализируется взаимосвязь понятий глобализация и регионализм, а также статью Виктора Борисовича Кувалдина «Глобализация - светлое будущее человечества?».
Среди работ иностранных исследователей, анализирующих возрастающую роль регионов в мировой политике и экономике, выделяется монография Кеничи Омэ "The End of the Nation State: The Rise of Regional Economies", опубликованная в 1995 году. В данной работе акцентируется внимание на изменении роли регионов и региональных экономик в глобальных процессах, а также на повышении конкурентоспособности регионов по сравнению с национальными государствами.5
Важной задачей исследования был анализ форм распределения полномочий в области внешних связей между федерацией и регионами на Западе и в России. Среди работ зарубежных исследователей, посвященных данной проблематике, наиболее полезной для диссертанта оказалась монография Питера Хенни «Швейцарский федерализм и европейская интеграция. Роль кантонов в изменчивом международном контексте», в которой не только анализируются механизмы участия регионов Швейцарии, Австрии, Германии, Бельгии и США в процессе принятия внешнеполитических решений (в том числе и на наднациональном уровне), но и рассматриваются реальные примеры международного сотрудничества регионов указанных стран.
Знакомство автора с данным исследованием, а также с работой Мишель Кнодт «Внешние связи немецких земель» помогло автору определить базовые критерии для сравнения, а также более подробно отразить в диссертации этапы разграничения полномочий между федерацией и землями Германии.
В свою очередь, среди российских и зарубежных авторов, работы которых представлены во втором блоке исследований, следует особо отметить представителей Нижегородского университета Александра Сергунина и Андрея Макарычева. Работы этих авторов посвящены анализу международного сотрудничества российских регионов, а также выявлению и систематизации форм участия российских регионов, муниципальных образований и других политических агентов во внешних связях.
В частности, представляет особый интерес работа Александра Сергунина "Russia s Regionalization: The International Dimension", опубликованная в 1997 году, а также монография «Внешние факторы российской регионализации» того же автора, вышедшая в свет в 2001 году. Данное исследование во многом повлияло на подход диссертанта к рассмотрению внешних и внутренних факторов, влияющих на международную деятельность российских регионов.
Работы Андрея Макарычева, среди которых следует выделить исследование «Российские регионы как международные акторы», а также монографию «Острова глобализации: региональная Россия и внешний мир», интересны тем, что рассматривают международную деятельность российских регионов в контексте процессов глобализации и регионализации. Знакомство с данными работами помогло диссертанту осветить влияние процессов глобализации и регионализации на развитие регионализма в России.
Анализируя в рамках настоящего исследования разнообразные виды международной деятельности российских регионов, диссертант не мог не затронуть экономические аспекты сотрудничества регионов Северо-запада с зарубежными регионами и иными территориальными объединениями. При этом автор опирался на работу Леонида Вардомского «Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России», в которой нашли отражение экономические аспекты внешних связей российских регионов, а также на исследование этого же автора «Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития».6 Знакомство с данными работами способствовало более полному раскрытию в диссертации проблемы неравномерного протекания процессов глобализации и регионализации в России.
Не менее важной задачей было рассмотрение правовых аспектов разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами в области международных отношений. Ощутимую помощь в реализации данной задачи диссертанту оказала работа Владимира Пустогарова «Субъекты Российской Федерации в международной жизни», опубликованная в журнале Панорама-Форум в феврале 1995 года, а также исследование того же автора «Государственный суверенитет и международное право», вышедшее в свет в январе 1996 года. Наряду с работами Владимира Пустогарова, существенный интерес для автора представляло исследование Олега Барабанова «Внутригосударственные регионы как акторы в международных отношениях: зарубежные тенденции и положение субъектов РФ», посвященное анализу международной деятельности российских регионов, а также раскрывающее проблемы, связанные с разграничением полномочий между Российской Федерацией и регионами в сфере внешних связей.8 Знакомство с данной работой Олега Барабанова позволило диссертанту не только более подробно осветить политико-правовые аспекты участия российских регионов в международных отношениях, но и оценить перспективы дальнейшей децентрализации внешнеполитического процесса в России.
Одним из наиболее важных направлений исследования был анализ воздействия новых государственных (федеральные округа) и негосударственных (финансово-промышленные группы, средства массовой информации) акторов на международную деятельность российских регионов, а также на способность последних лоббировать свои внешнеэкономические и внешнеполитические интересы на федеральном уровне.
Среди авторов, работы которых диссертант активно использовал при рассмотрении данных вопросов, хотелось бы особо выделить Юрия Федорова, проанализировавшего степень влияния финансово-промышленных групп на внешнеполитический процесс, а также Олега Барабанова, оценившего возможности полпредов президента РФ в федеральных округах возглавить работу по координации внешнеэкономических связей российских регионов.
Серьезный вклад в изучение процессов трансформации и децентрализации российской внешней политики внесли работы Сергея Медведева, среди которых следует выделить монографию «Будущее России» (Russia s Futures). В данной работе дается характеристика российского внешнеполитического процесса, а также рассматривается возрастающая роль финансово-промышленных групп, регионов и других групп интересов в процессе принятия внешнеполитических решений.10Среди западных исследователей, работающих в рамках данной проблематики, следует выделить Криста Пурсиайнена, предпринявшего попытку проанализировать роль гражданского общества в России и его возможности воздействовать на процесс принятия внешнеполитических решений.
Некоторые работы зарубежных авторов выходят за рамки анализа внешнеэкономической активности российских регионов и рассматривают развитие регионализма в России в более широком контексте. Прежде всего, это касается исследования Клауса Зегберса "Post-Soviet Puzzles: Mapping the Political Economy of the Former Soviet Union", в котором обращается внимание на характеристики, присущие российскому регионализму.
В свою очередь, весьма важные вопросы, касающиеся появления и развития регионализма в России, его растущей роли во внутренней и внешней политике России, поднимаются в исследовании Иеронима Перовича «Регионы России как новая политическая сила» (Die Regionen Russlands als neue politische Kraft).
Более подробно международные и внешнеэкономические связи российских регионов анализируются в работе того же автора "Internationalization of Russian Regions and the Consequences for Russian Foreign and Security Policy", опубликованной в 2000 году.
Знакомство с данными работами повлияло на подход автора к исследованию тех процессов, в ходе которых регионы утвердились в качестве активных участников внешней политики России.
Выдвижение правительством Финляндии в 1997 году инициативы «Северное измерение» привлекло дополнительное внимание западных исследователей к вопросам регионального развития в России, в особенности к перспективам трансграничного сотрудничества северо-западных регионов России. В этой связи следует особо выделить работы Пертти Йониеми, касающиеся межрегиональных проектов под эгидой «Северного измерения», исследования Ингмара Олдберга, посвященные роли Калининградской области и других регионов российского Северо-запада в условиях расширения ЕС и НАТО, а также монографию Дерека Аверре о восприятии проблем безопасности локальными элитами и перспективах трансграничного сотрудничества северо-западных регионов России.
Наконец, большая группа исследований посвящена анализу международных и внешнеэкономических связей конкретных регионов. Среди данной группы исследований следует отметить монографию Станислава Ткаченко о роли Санкт-Петербурга в процессе регионализации внешней политики и политики безопасности России, работы Стивена Мейна и Г. М. Федорова по Калининградской области, исследование Андрея Макарычева, посвященное интернационализации Нижегородской области, а также эссе Арбахана Магомедова о борьбе регионов Северного Каспия и кубанского Причерноморья за доходы от транспортировки каспийской нефти в рамках Каспийского трубопроводного консорциума (КТК).15 В рамках настоящей диссертации автор старался максимально использовать богатый фактологический материал, представленный в данных работах.
Большое количество материалов было почерпнуто автором из периодических изданий. Наиболее активно диссертант использовал публикации в журналах «Международная жизнь», «Эксперт», «МЭ и МО», «Полис», «Дипломатический вестник», «Итоги», «BlOst», «Cambridge Journal of Economics». Наряду с этим, автор использовал доступные в электронном виде журналы, газетные публикации, интервью, материалы Интернет-сайтов. Например, серьезным подспорьем в работе стали многочисленные материалы о региональной тематике, размещенные на сайте Института Восток-Запад (East-West Institute). Такова, в целом, краткая характеристика источников и литературы, ставших основой для написания настоящей работы.
Цель данной работы - исследовать влияние северо-западных регионов России на внешнюю политику Российской Федерации. При этом под региональным влиянием на внешнюю политику и политику безопасности понимается не только взаимодействие центра и регионов по конкретным вопросам международной проблематики, но и такая самостоятельная внешняя активность регионов, которая ставит федеральный центр перед необходимостью реагировать на нее. Исходная гипотеза данного исследования состоит в том, что на протяжении 1990-х годов большинство российских регионов не только успешно интегрировалось в систему международных и внешнеэкономических связей, но сумело создать действенные механизмы влияния на выработку и реализацию внешнеполитических интересов Российской Федерации.
В первой главе - «Формирование интересов регионов во внешней политике России» - рассматривается комплекс вопросов, связанных с формированием интересов регионов во внешней политике России. В частности, в первом разделе данной главы исследование сфокусировано на специфике российского регионализма, его сходстве и отличии от зарубежных аналогов. Во втором разделе первой главы изучается влияние внешних и внутренних факторов на процесс артикуляции региональных интересов в области внешних связей. Наконец, в третьем разделе первой главы рассматриваются виды международной кооперации российских регионов.
Во второй главе - «Механизмы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов, формирование и реализацию внешней политики России» - выявляются и исследуются механизмы и каналы влияния регионов на определение внешнеполитических приоритетов, формирование и реализацию внешней политики России. В первом разделе второй главы рассматривается зарубежный (прежде всего, европейский) опыт продвижения внешнеэкономических интересов регионов на федеральном и наднациональном уровне, разбираются примеры самостоятельного осуществления европейскими регионами международных контактов, а также изучаются механизмы разграничения полномочий между федерациями и регионами в области международных отношений и внешней политики. Во втором разделе второй главы анализируются механизмы продвижения интересов российских регионов на федеральном уровне, изучаются правовые основы международной деятельности российских регионов, обращается внимание на статусные и ролевые различия регионов внутри России, определяющие возможности регионов быть активными участниками международного сотрудничества. В свою очередь, третий раздел второй главы посвящен продвижению внешнеэкономических интересов регионов через негосударственные институты, а также в рамках самостоятельной внешней активности, призванной воздействовать на внешнюю политику федерального центра.
В третьей главе - «Внешнеполитическая деятельность регионов в условиях административной реформы» - изучается воздействие административной реформы президента Путина на механизм взаимодействия федерального центра и регионов во внешней политике. Также предпринимается попытка оценить влияние новых государственных (Госсовет, Совет законодателей, федеральные округа) и негосударственных (финансово-промышленные группы, средства массовой информации) акторов на процесс взаимодействия регионов и федерального центра во внешней политике.
Первый раздел третьей главы посвящен анализу роли федеральных округов как нового элемента в системе взаимодействия федерального центра и регионов. При этом предпринимается попытка оценить возможности федеральных округов координировать разрозненные усилия регионов на международной арене. В разделе 3.1.2 анализируются результаты реформы Совета Федерации с точки зрения того, как они повлияли на возможности региональных руководителей оказывать существенное влияние на внешнеполитический процесс. Соответственно, во втором разделе третьей главы ставится задача проанализировать то влияние, которое новые негосударственные акторы (финансово-промышленные группы и средства массовой информации) оказывают на процесс взаимодействия федерального центра и регионов в области внешней политики.
Данное исследование направлено на то, чтобы продемонстрировать важность внешних связей регионов, а также определить, какие формы взаимодействия с федеральным центром позволили регионам наиболее эффективно воздействовать на выработку и реализацию внешней политики России.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 года по 2002 год включительно. Указанный период времени включает в себя основные этапы становления и развития регионов как международных авторов. 1991 год знаменует собой начало международной активности большинства российских регионов, что связано не только с распадом Советского Союза, значительно изменившим геополитическую и геоэкономическую ситуацию на пост советском пространстве, но и с процессом поиска регионами собственной идентичности в условиях затяжного кризиса федеральных структур власти.
В конце 1990-х годов происходит дальнейшее уплотнение российского политического пространства, что связано с возникновением новых политических, экономических и прочих негосударственных структур, которые усиливают свое влияние в регионах и начинают конкурировать с регионами внутри страны и на международной арене.
В свою очередь, 2002 год знаменует собой подведение первых итогов административной реформы президента Путина, начатой двумя годами ранее и направленной, помимо прочего, на восстановление утраченных полномочий федерации в сфере внешней политики. Тем самым, в исследовании затрагиваются три важнейших этапа эволюции регионов как международных акторов: этап становления, этап внешней экспансии и этап борьбы за выживание.
Методом исследования является сравнительно-аналитический подход. Основой сравнительно-аналитического подхода в данной работе выступает изучение современной структуры внешних связей регионов Северо-запада России с учетом влияния на нее внутренних и внешних факторов, выявление различий между российскими и зарубежными регионами в способах артикуляции и продвижения внешнеэкономических и внешнеполитических интересов на федеральном уровне, сопоставление форм международного сотрудничества российских регионов с международной практикой зарубежных регионов, раскрытие механизмов влияния и взаимодействия российских регионов и федерального центра во внешней политике, а также анализ тех изменений, которые затронули механизмы взаимодействия федерального центра и регионов в области внешней политики и связаны с реализацией административной реформы президента Путина.
Актуальность исследования определяется той ролью, которую регионы играют в формировании и реализации внешней политики России. Во многом благодаря внешнеэкономическим связям регионов внешняя политика Российской Федерации перестала ориентироваться исключительно на решение проблем «высокой политики» и приобрела четко выраженное «экономическое измерение». На сегодняшний день, международная активность российских регионов способствует привлечению значительного объема иностранных инвестиций в российскую экономику, в то время как федеральные органы власти выступают в роли гаранта безопасности иностранных инвестиций. С выходом на международную арену регионы заключили договоры и соглашения с иностранными государствами, регионами и муниципалитетами, а также международными и неправительственными организациями.
Известно, что международные контакты некоторых регионов российского Северо-запада (Санкт-Петербурга, Ленинградской, Мурманской и Калининградской областей, а также Республики Карелия) с соседними государствами и участие в работе европейских региональных организаций способствовали созданию климата доверия на Севере Европы.
Выбор регионов Северо-запада в качестве объектов исследования далеко не случаен. Во-первых, за последнее десятилетие именно западное направление доминировало во внешней политике России, а приход к власти президента Путина придал дополнительный динамизм внешней политике России на этом направлении. Во-вторых, регионы Северо-запада более интенсивно, чем другие налаживали международные контакты и развивали многочисленные формы межрегиональной кооперации, чему способствовало выгодное географическое и геоэкономическое расположение регионов на границе с развитыми странами Северной и Центральной Европы. В-третьих, вступление Швеции и Финляндии в ЕС привело к появлению общей границы ЕС с Россией и способствовало созданию концепции «Северного измерения», направленной на развитие сотрудничества с сопредельными государствами Балтийского и Баренцева морей, в том числе на развитие регионального сотрудничества и координацию региональных программ.
В-четвертых, регионы Северо-запада наиболее полно отражают палитру международных связей и механизмы воздействия на внешнюю политику России остальных регионов. Кроме того, именно у регионов Северо-запада сложились наиболее интересные формы взаимодействия с зарубежными регионами, странами, международными и неправительственными организациями. В-пятых, Северозападный макрорегион является наиболее перспективным и многообещающим конгломератом регионов с точки зрения участия России в процессах глобализации и интеграции.
Территориальные рамки Северо-западного макрорегиона совпадают с границами Северо-западного федерального округа и включают в себя одиннадцать регионов, а именно Республику Карелия, Республику Коми, Архангельскую область, Вологодскую область, Калининградскую область, Ленинградскую область, Мурманскую область, Новгородскую область, Псковскую область, город Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ.
Между тем, концентрируя свое внимание на регионах Северо-западного федерального округа, автор намеревается осветить те аспекты и тенденции в рамках обозначенной темы, которые характерны для российского регионализма в целом. В частности, в качестве одной из подтем диссертации рассматривается проблема влияния процессов глобализации и регионализации на международную деятельность российских регионов. Аналогичным образом рассматривается проблема приграничных регионов России в контексте приграничного сотрудничества.
Новизна предлагаемой работы связана с тем, что, несмотря на возросшее число исследований, посвященных российскому регионализму, большинство из них не выходит за рамки внутриполитической проблематики. Между тем, та часть исследователей, которая обратила свое внимание на внешние связи российских регионов и проблему воздействия регионов на внешнюю политику России, не исчерпала всей полноты и разнообразия фактического материала.
Автор настоящей работы не ставит перед собой цель осветить весь комплекс проблем, связанный с международными связями российских регионов, но предполагает осветить наиболее актуальные аспекты взаимодействия федерального центра и регионов по вопросам международного сотрудничества и внешней политики.
Определение региона: общемировые представления и российская специфика
Несмотря на широкое использование термина «регион» в современной науке, до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной практике не выработано однозначного определения этого понятия.18 Этнологический словарь дает весьма широкое толкование региона, представляя его как «область, часть страны или какого-либо большого пространства (материка, части света и др.), отличающуюся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных, культурных особенностей; группу близлежащих стран, представляющих собой отдельную экономико-географическую, этнокультурную, однотипную по социально-экономическому строю часть мира».
Подобный подход к определению региона в целом соответствует принятой практике употребления этого понятия в России. Известно, что термином регион в России обозначаются и небольшие административные образования, и крупные области, и национальные республики, и несколько областей и республик вместе взятых.19 Так, Владимир Каганский понимает под регионом любое территориальное образование, которое по своим размерам меньше, чем территория Российской Федерации.
С другой стороны, большинство исследователей-международников под регионами традиционно подразумевают не столько субъекты федеративных или административные единицы унитарных государств, сколько гораздо более крупные территориальные объединения, охватывающие целые группы стран и даже отдельные континенты. Как правило, данное деление используется для анализа международных отношений в рамках региональных подсистем. В контексте подобного подхода принято выделять географические макрорегионы (Европу, Азию, Африку), мезорегионы (Северо-Восточная Азия) и субрегионы (Северная Европа).
На этом фоне выход на международную арену субъектов федераций и других территориальных образований национальных государств стал вызовом не только для международно-политической практики, но и для существующей методологии исследования международных отношений. В результате термин «регион» становится еще более многослойным понятием, а его характеристики варьируются в зависимости от того, какого типа процессы являются предметом нашего исследования. Так, для одних исследователей регион является надгосударственной категорией, а для других - субнациональной (субгосударственной) категорией. Необходимо подчеркнуть, что в данном исследовании термин «регион» анализируется именно как субнациональная категория.
Одна из первых серьезных попыток концептуально осмыслить понятие регион как субнациональную категорию была предпринята в документе «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», утвержденном президентом Ельциным 3 июня 1996 года. В частности, регион здесь обозначается как часть территории Российской Федерации, которая характеризуется общностью территориальных, социоэкономических и национально-культурных компонентов. При этом границы региона могут совпадать с границами субъекта РФ или включать в себя территории нескольких субъектов РФ. Российские исследователи считают, что региону присущи такие характеристики, как наличие социального, политического и информационного пространства, а также наличие регионального менталитета, а в отдельных случаях и региональной идеологии, выразителем которой выступает региональная политическая элита.
Примечательно, что на протяжении 1990-х годов на термин «регион» в России претендовали не только нынешние субъекты Российской Федерации, но и унаследованные с советских времен крупные экономические районы, разделившие страну на одиннадцать крупных экономических субъектов, а именно Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Следует признать, что подобное региональное деление России имеет полное право на существование, а неоднократные предложения укрупнить существующие регионы, высказываемые время от времени российскими политиками и даже главами отдельных регионов, указывают на популярность данной точки зрения у ряда губернаторов и федеральных политиков.25Более того, решение президента Путина о создании семи федеральных округов, принятое им 13 мая 2000 года, было воспринято группой политиков как шаг в направлении реализации проекта укрупнения регионов, тем более что границы новых образований почти в точности совпали с границами вертикально интегрированных военных округов, а не с границами горизонтально интегрированных межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.26
Вместе с тем следует признать, что деление страны на крупные экономические районы имеет как свои достоинства, так и свои недостатки. К достоинствам данного подхода можно причислить очевидное удобство государственного управления, которое позволяет вести оперативный мониторинг изменения ситуации в субъектах федерации. Основным недостатком подобного модели территориального деления России является то, что искусственно созданные образования недостаточно устойчивы в ситуации кризиса и способны существовать только при неустанной поддержке со стороны государственной власти. Ослабление влияния органов государственной власти в начале 1990-х годов показало, что население склонно идентифицировать себя со средними по размерам территориальными образованиями (область, край, республика) в большей степени, чем с крупными, но социально безликими экономическими районами.
В свою очередь, зарубежная теория регионоведения подчеркивает, что при определении региона социокультурный компонент играет главенствующую роль, а территориальный - второстепенную. Тем самым регион в зарубежной трактовке представляет собой субъективно-общественный феномен, социальную конструкцию, включающую в себя также и пространственное измерение.
Так, Бьорн Хеттне полагает, что термин «регион» может использоваться для описания «географической единицы, отделенной от других теми или иными физическими рубежами» («Европа от Атлантики до Урала»); «социально-политической системы, предполагающей различные взаимоотношения между общественными группами, которые зависят друг от друга с точки зрения общей стабильности и безопасности».
Влияние внутренних и внешних факторов на формирование интересов и международную активность российских регионов
В данном разделе рассматривается комплекс факторов внешнего и внутреннего влияния на международную активность регионов Северо-запада, которые во многом определили динамику развития регионального пространства и место обозначенных регионов в системе международной кооперации. В ряде случаев, в данном разделе исследуются влияние геополитических, геоэкономических, социально-экономических факторов и на другие регионы России. Несколько упрощая ситуацию, можно выделить следующие факторы, которые наиболее сильно повлияли на появление и формирование интересов регионов в международной сфере: геополитические геоэкономические социально-экономические этнокультурные экологические
Выход российских регионов на международную арену в начале 1990-х годов был обусловлен и совпал по времени с событиями мирового масштаба, которые не только перекроили политическую карту мира, но и оказали непосредственное влияние на формирование интересов и международную активность российских регионов. Главным событием стал распад Советского Союза, с исчезновением которого Россия, окруженная новыми независимыми государствами, оказалась в новой геополитической и геоэкономической ситуации. Последовавший за распадом Советского Союза разрыв единого политического и экономического пространства России вкупе с долгосрочным политическим, экономическим и демографическим кризисом актуализировал вопрос о том, произойдет ли некое выравнивание правового пространства регионов при доминирующей роли федерального центра или регионы окончательно разобьются на группы в зависимости от европейских и азиатских центров притяжения.
Более всего распад Советского Союза повлиял на геополитическое положение западных и северо-западных регионов России. Роль первых снизилась благодаря появлению новых независимых государств в Центральной и Восточной Европе, а также на постсоветском пространстве, которые в геополитическом плане отдалили друг от друга развитые государства Западной Европы и Россию. Определенную роль в этом процессе сыграло удорожание российского транзита через территории Украины и Белоруссии.
В новой ситуации роль северо-западных регионов, непосредственно граничащих с развитыми государствами Северной Европы, возросла в той же степени, в какой роль западных регионов ослабла. Таким образом, вектор внешнеэкономических связей России сместился с Запада на Северо-Запад России, что улучшило геополитическое положение таких регионов, как Санкт-Петербург, Ленинградская область, Калининградская область и Республика Карелия.
На протяжении 1990-х годов Россия пыталась осознать и компенсировать серьезные потери в регионе Балтийского моря, связанные с распадом СССР и отделением стран Балтии. В частности, утрата свободного доступа к портам, расположенным на территории стран Балтии, а также превращение Калининградской области в отрезанный от России эксклав на побережье Балтийского моря серьезнейшим образом осложнило геополитическое положение России.
Чтобы частично преодолеть зависимость российской торговли в этом регионе от дорогостоящего транзита через территории прибалтийских стран, в Ленинградской области на побережье Финского залива было запланировано строительство целой серии новых портов, призванных «переманить» в Россию грузы, следующие через Прибалтику. Первым был построен и сдан в эксплуатацию в декабре 2001 года специализированный нефтеналивной порт Приморск, который уже составил конкуренцию портам стран Балтии. Кроме того, частично оторванность Калининградской области от России была преодолена строительством паромной переправы, соединившей Санкт-Петербург с Калининградской областью.
Обозначенные факторы иллюстрируют серьезные геополитические изменения на Северо-западе России. В результате понесенных потерь Россия на Балтике занимает периферийное положение, а новыми центрами притяжения в военно-политическом и экономическом плане соответственно становятся НАТО и Евросоюз. Расширение обеих организаций на восток поставили Калининградскую область перед перспективой быть окруженной со всех сторон странами НАТО и ЕС.
В середине 1990-х годов в странах Западной и Северной Европы началась информационная кампания, призванная склонить РФ к демилитаризации региона взамен на инвестиции в экономику Калининградской области.45 В создавшихся условиях Россия, выбрав стратегию сближения с ЕС и НАТО, была вынуждена по-новому строить свою политику в регионе Балтийского моря, а также была поставлена перед необходимостью скорректировать как военно-стратегические, так и экономические планы развития этого макрорегиона, отдав предпочтение последним.
Так, некоторые российские политики во главе с Борисом Немцовым уже выдвинули идею о превращении Калининградской области в российский аналог Гонконга. Президент РФ Владимир Путин высказался за постепенное открытие региона для сотрудничества с европейскими странами и приграничными регионами. Назвав Калининградскую область «пилотным регионом», президент РФ предположил, что опыт Калининградской области может быть использован в других приграничных регионах.46
Тем временем, в связи с приближением срока вступления в Европейский Союз Польши и Литвы активизировался диалог между Россией и ЕС, с одной стороны, и Россией и странами-кандидатами на вступление в ЕС, с другой. Подняв тему Калининградского эксклава на саммите Россия - ЕС в конце мая 2002 года, а также на форуме Совета государств Балтийского моря в середине июня 2002 года, президент РФ Владимир Путин поставил перспективу строить равноправные отношения России с Европейским Союзом в зависимость от решения проблемы Калининградской области.47
По остальному периметру границ РФ геополитическая ситуация носит не менее сложный и драматический характер. В Черноморском регионе потери России оказались крупнее, чем на Балтике: Россия резко ограничила свое присутствие в Черном море, лишившись при этом важнейших морских портов - Одессы, Николаева, Севастополя, Керчи, Сухуми и Батуми. Причем в отличие от Балтийского региона, где аналогичные потери были в какой-то мере компенсированы строительством новых портов и налаживанием межгосударственного и межрегионального сотрудничества, геополитические потери на Черном море оказались невосполнимыми. Исходя из серьезности потерь, понесенных Россией в регионе Черного моря, северо-западный регион становится практически единственным непосредственным морским выходом на западные рынки.
Зарубежный опыт влияния регионов на принятие внешнеполитических решений
Если для России участие субъектов РФ во внешнеэкономической деятельности, а также прямое или косвенное воздействие на внешнюю политику федерального центра представляет собой сравнительно новое явление, то в большинстве федеративных государств Европы и Америки подобный опыт уже не только давно утвердился на практике, но и нашел отражение в законодательстве этих стран. При этом развитие отношений между территориальными сообществами различных государств стало обыденным явлением международной жизни не только применительно к федеративным государствам, но и к государствам унитарным, в которых регионы, департаменты и коммуны участвуют в международных отношениях в рамках внешней политики своих государств.
В историческом контексте развитие международной активности территориальных сообществ в Европе объясняется несколькими причинами. Прежде всего, непосредственно после войны было желание поощрять, в частности, путем развития побратимских связей между коммунами, примирение и взаимное познание народов, которые ранее сражались друг против друга. На более позднем этапе происходило сближение территориальных сообществ в рамках участия в европейском строительстве. Наконец, на рубеже 1980-х - 1990-х годов проявилось стремление этих сообществ способствовать экономическому и социальному развитию европейского континента.
Во второй половине 20-го века распространение норм международного права, увеличение числа международных и неправительственных объединений вкупе с усилением интеграционных процессов сильно воздействует на традиционную схему распределения полномочий во внутренней и внешней сфере. Прежние полномочия субъектов федеративных государств, отводящие им ограниченную роль в международных процессах, перестают устраивать регионы, в особенности наиболее экономически активные из них, которые ищут свое место в глобальных процессах. Показательно, что увеличение активности регионов во внешней сфере совпало с усилением интеграционных тенденций на европейском и североамериканском континентах.
Прилагаемые ниже примеры институционализации интересов регионов стран Западной Европы и США через органы государственной власти, наднациональные органы власти, а также в рамках самостоятельных международных инициатив призваны продемонстрировать примеры того, какие формы принимает международное сотрудничество зарубежных регионов, и какие механизмы реализации своих интересов регионы используют. Для удобства изложения весь материал помещен в три подраздела: - продвижение интересов регионов через федеральные органы власти - представительство интересов регионов в наднациональных структурах (на примере ЕС) - самостоятельная внешняя активность регионов Продвижение интересов регионов через федеральные органы власти
Возможности регионов стран Европы и Америки влиять на внешнеполитическую деятельность своих федераций зависят, прежде всего, от сложившегося механизма распределения полномочий между федеральным центром и регионами, а также от того, в какой степени последние способны продвигать свои интересы через федеральные органы власти. Очевидно, что многообразие форм распределения полномочий между центром и регионами в федеративных государствах трудно соединить в рамках некоей универсальной модели. Тем не менее, приведенные ниже примеры разграничения полномочий центра и регионов в области внешних связей в таких странах, как Германия, Австрия, Швейцария и США призваны продемонстрировать четыре наиболее распространенные формы распределения полномочий в рамках федеративного устройства.
Так, для Германии характерно наделение регионов наиболее широкими полномочиями и в области внутренней политики, и в сфере внешних связей. В свою очередь, особенностью отношений между центром и регионами в США является то, что регионы (штаты) обладают в целом довольно широкими возможностями для продвижения своих внешнеэкономических интересов на федеральном уровне, однако больше полагаются на неформальные каналы взаимодействия с федеральными ведомствами. Пример Австрии интересен тем, что данная форма взаимодействия регионов и центра характеризуется довольно умеренными возможностями земель участвовать в обсуждении и решении международных вопросов.
Наконец, принципы распределения полномочий в рамках Швейцарской конфедерации предоставляют кантонам лишь ограниченные возможности влиять на выработку и реализацию решений в области внешней политики. При этом важно отметить, что приведенные примеры распределения полномочий между федерацией и регионами не являются статичными конструкциями. Напротив, углубление процессов европейской интеграции вкупе с распространением процессов глобализации и регионализации дает регионам дополнительный импульс для развития межрегионального и приграничного сотрудничества. В этой связи интересен пример Германии, где отношения между федерацией и землями прошли через ряд этапов взаимного приспособления.
В соответствии с Основным законом Германии, принятым 23 мая 1949 года, немецкие земли обладают всей полнотой государственной власти за пределами полномочий федерации.177 К примеру, статья 30 Основного закона предоставляет землям государственные полномочия во всех областях, которые Основной закон не относит к компетенции Федерации. Пункт 1 статьи 32 относит поддержание отношений с иностранными государствами к компетенции Федерации, в то время как пункт 2 этой же статьи гласит, что «перед заключением договора, затрагивающего особенности существования какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно заслушана».178 Пункт 3 статьи 32 недвусмысленно определяет, что «в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами».179
Уже несколько лет спустя после принятия Основного закона назрела потребность в конкретизации положений закона относительно взаимодействия федерации и земель при заключении международных договоров. В городе Линдау 14 ноября 1957 года федерация и земли достигли соглашения по поводу общей трактовки статьи 32 Основного закона о распределении полномочий и по поводу процедуры согласования интересов земель с интересами Федерации.
Федеральные округа как новый элемент в системе взаимодействия федерального центра и регионов
Административная реформа президента Путина обозначила новый поворот в политической трансформации России, бросив вызов прежним формам институционального и внеинституционального взаимодействия между регионами и федеральным центром. Вплоть до начала административной реформы продвижение интересов регионов через федеральный центр осуществлялось двояким образом: с одной стороны, лоббированием федеральных законов, расширяющих прерогативы регионов на осуществление внешних связей, а с другой - использованием неформальных связей с федеральным центром. Последний предоставлял руководству регионов полномочия на осуществление широких международных контактов, выходящих за рамки существовавших на тот момент законов. Таким образом, взаимодействие регионов и федерального центра во внешней политике осуществлялось как на формальной (законодательной), так и на неформальной основе.
С началом административной реформы федеральный центр заявил о необходимости реформировать сложившуюся систему органов государственной власти как наверху, так и на местах. В своей основе, административная реформа президента Путина преследовала следующие цели: 1) приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, то есть воссоздание единого правового поля; 2) «деприватизация» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит; 3) устранение экономических барьеров внутри страны, то есть воссоздание единого экономического пространства; 4) отстройка эффективной системы управления и контроля; 5) наведение порядка в сфере межбюджетных отношений.291
Административная реформа началась с учреждения семи федеральных округов «в целях обеспечения реализации президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений». По замыслу президента, федеральные округа должны были сыграть ключевую роль в преодолении сепаратизма, в создании единого правового и экономического пространства, а также в формировании эффективных механизмов управления региональными процессами.
Желая предварить комментарии средств массовой информации относительно появления в лице федеральных округов нового звена в структуре органов государственной власти, президент России изложил свое понимание роли и задач федеральных округов. Прежде всего, по мнению президента Путина, «с созданием округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям». Во-вторых, по мнению главы государства, «суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма».
Обосновывая необходимость принятия законов, Владимир Путин указал на недостроенность системы федеративных отношений в России. Так, по его выражению, «мы создали острова, отдельные островки власти, но не возвели между ними никаких мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти».295 По мнению президента Путина, единственным достижением в предшествующий период стало создание децентрализованного государства.296 Наряду с этим, президент России обосновал свое решение о создании семи федеральных округов большим числом нарушений федеральной Конституции, допущенных в региональных законодательствах.
На встрече с главами федеральных округов, состоявшейся 25 декабря 2000 года, президент Путин, отвечая на сомнения скептиков и противников реформы из числа глав регионов, обозначил границы полномочий федеральных округов. По словам российского президента, полномочные представители президента в округах призваны не управлять расположенными в регионах федеральными структурами, но координировать их работу. Полномочные представители президента в семи федеральных округах получили право участвовать в заседаниях кабинета министров с правом совещательного голоса, а также присутствовать на заседаниях правительственных комиссий и советов.298 Ранее, президент Путин назначил полномочных представителей членами Совета Безопасности РФ.
То обстоятельство, что границы новых образований, за небольшим исключением, совпали с границами военных округов, не могло ни привлечь внимания исследователей. Еще большее внимание экспертов привлек тот факт, что из семи назначенных полномочных представителей президента в федеральных округах пятеро (Виктор Черкесов, Георгий Полтавченко, Виктор Казанцев, Петр Латышев и Константин Пуликовский) являлись представителями спецслужб, армии и МВД, и лишь двое назначенцев - Сергей Кириенко и Леонид Драчевский - стали штатскими представителями президента в федеральных округах.
Озабоченность демократической общественности по поводу перспектив федерализма в России, вызванная данными назначениями, стала темой выступления Леонида Смирнягина на конференции «Россия и федерализм по Путину». По мнению Леонида Смирнягина, учреждение семи федеральных округов и назначение в них семи представителей президента РФ вовсе не представляет собой угрозу федерации, а «является нормальным федералистским шагом, направленным на упорядочение федеральных сил в регионах - более чем четырехсот тысяч служащих федеральных ведомств, размещенных вне Москвы».
Представители президента, по Смирнягину, призваны стать мостом между президентом и губернаторами, но отнюдь не перехватывать полномочия последних, координировать федеральные ведомства, но не подменять их собою, контролировать потоки федеральных средств, но не управлять ими.299 В свою очередь, по мнению В. Г. Введенского и А. Ю. Горохова, нашедшему отражение в книге «Россия: испытание федерализмом», «усиление нейтралистского компонента в российской государственности в настоящее время является совершенно необходимым условием ее будущего существования».300
В пользу назначенных полпредов говорило и то, что никто из них не поддерживался какой-либо политической силой. Необходимо отметить, что лидер блока «Союз правых сил» Сергей Кириенко после назначения на пост полпреда в Приволжском федеральном округе публично дистанцировался от этого политического объединения и покинул свой прежний пост.301
