Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и практические аспекты современного состояния таможенных услуг 11
1.1 Повышение роли услуг в текущем периоде социально-экономического развития страны 11
1.2 Современное состояние таможенных услуг и их классификация 21
1.3 Региональные аспекты размещения и развития объектов таможенной инфраструктуры 34
Глава 2. Методические основы совершенствования организационно-экономического механизма управления таможенными услугами 60
2.1 Информационная поддержка внешнеэкономической деятельности на основе применения теории больших систем 60
2.2 Комплексная реализация функций управления - важнейший фактор системного совершенствования предоставления таможенных услуг 85
2.3 Организационно-методические основы формирования портала государственных электронных таможенных услуг в области качества 98
Глава 3. Совершенствование системы структурно- функциональных связей в организационно- экономическом механизме управления таможенными услугами 110
3.1 Формирование алгоритма разработки и систематизации административных регламентов предоставления таможенных услуг 110
3.2 Разработка мероприятий комплексных программ как интегральный фактор формирования организационного механизма управления таможенными услугами 130
3.3 Проблемы комплексной оценки эффективности организационных мероприятий в сфере таможенных услуг 148
Заключение 163
Список использованных источников 167
Приложения 181
- Современное состояние таможенных услуг и их классификация
- Региональные аспекты размещения и развития объектов таможенной инфраструктуры
- Комплексная реализация функций управления - важнейший фактор системного совершенствования предоставления таможенных услуг
- Разработка мероприятий комплексных программ как интегральный фактор формирования организационного механизма управления таможенными услугами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Перед Российской Федерацией стоит задача динамичного и устойчивого экономического роста на основе повышения качества работы государственных институтов, повышения уровня конкурентоспособности российской экономики. Вступление России во Всемирную торговую организацию, интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, тесное экономическое сотрудничество со странами ЕС и организация Единого таможенного пространства Таможенного союза предъявляют новые требования к гармонизации и унификации таможенной деятельности. В развитых странах большая доля валового национального дохода принадлежит сфере услуг, частью которых выступают и разнообразные таможенные услуги.
В настоящее время таможенная служба как государственный институт, оказывающий влияние на многие сферы жизни общества, страны и отдельных регионов, и сфера деятельности по оказанию услуг в области таможенного дела, изучены недостаточно, слабо развит понятийный аппарат, что ограничивает возможности качественного решения проблем дальнейшего совершенствования управления таможенным делом.
Существующие условия ведения внешнеэкономической деятельности (ВЭД), характеризуются высокой степенью динамичности, повышаются требования к качеству таможенных услуг. Возрастает необходимость ускорения процесса предоставления таможенных услуг, принятия качественных и своевременных решений по вопросам взаимодействия участников ВЭД и должностных лиц таможенных органов.
Современные условия работы таможенной службы требуют как институционального развития государственных органов, так и кардинального совершенствования действующего механизма управления в сфере таможенных услуг, применения новых подходов и методов управления, что в целом переводит количественные преобразования в системные и качественные.
За 2011 г. органами Северо-Западного таможенного управления ФТС России (СЗТУ) перечислено в федеральный бюджет таможенных платежей на сумму 546,6 млрд. руб. (около 18,5 млрд. долл. США), что составляет около 25 % от всех перечислений ФТС России. По данным 2011 г., ежедневно таможенные органы СЗТУ перечисляли в российский бюджет более 1,3 млрд. рублей. Основная доля перечисленных в федеральный бюджет платежей приходилась на Балтийскую (55%) и Санкт-Петербургскую таможни (18%). В структуре доходов федерального бюджета доля таможенных платежей составляла около 46 %.
По данным таможенных реестров на 2012 г., в СЗТУ зарегистрировано 109 складов временного хранения, 10 таможенных складов и 111 таможенных представителей (брокеров). В 2011г. в регионе деятельности СЗТУ было подано 1076 тыс. деклараций на товары, из которых около 45 % подается таможенными представителями. Специалисты, работающие в области ВЭД, сталкиваются с проблемой принятия решений при осуществлении таможенных операций в период, когда одновременно, действует около 3 тыс. нормативных документов ФТС России. Сложность таможенных операций и процедур, множество объектов и субъектов управления, большое количество элементов и связей между ними, массивы не всегда согласованных и несовершенных таможенных документов и форм в таможенной деятельности делают эту область очень сложной, что снижает доступность и качество таможенных услуг. Совершенствование организационно-экономического механизма управления в сфере таможенных услуг через развитие методов и функций управления, методического инструментария с построением информационных связей способствует гармонизации и унификации таможенных операций; систематизации информации; открытости экономики; прозрачности и однозначности процедур таможенного оформления и контроля. Повышение качества оказания таможенных услуг перспективно в свете развития государственных электронных услуг.
Разработанность темы исследования. Вопросы развития теории и методологии услуг освещены в работах таких авторов, как Боголюбов В.С., Будрина Е.В., Гришанов Г.М., Гриценко Е.В., Кирсанов С.А., Иванов Н.Н., Хайкин М.М., Шевелева Н.А. и ряда других.
Особенности развития и совершенствования государственных и таможенных услуг освещены в работах Ершова А.Д., Евдокимова А.И., Доля А.Н., Иванова Н.Н., Макрусева В.В., Сафронова А.В., Старковой О.А., Терещенко Л.К., Шаститко А.Е., Числова В. И. и некоторых других.
Перспективы развития системы «электронного правительства» освещены в работах Курносова И.Н., Пантелеева А.А., Чугунова А.В. и ряда других авторов.
Вопросы системного анализа и проблемы развития хозяйственного механизма освещены в работах Засканова В.Г., Новикова Д.А., Чистова Л.М. и ряда других.
Проблематика формирования региональных программ развития, существенно значимая для данного исследования, рассмотрена в работах Васильевой Н.В., Гранберга А.Г., Егорова Е.В., Исляева Р.А., Кузнецова О.В., Малеевой Т.В., Мотышина М.С., Родионова Д.Г., Темирова Д.С., Соколова Д.В., Чекалина В.С., Швецова А.Н. и ряда других авторов.
Среди зарубежных авторов, занимающихся анализом проблем, исследуемых в диссертации, необходимо выделить труды Диссона Л.Е., Кинга Г., Клиланда Д., Котлера Ф., Ленка K., Маркса К., Самуэльсона П., Траунмюллера Р., Чейза Р.Б., Чуа Б.Б., Эквилайна Н.Дж., Якобса Р.Ф. и ряда других авторов.
Тем не менее, в силу недостаточности исследований ряда вопросов, возникает объективная необходимость в разработке отдельных теоретических положений, позволяющих уточнить организационно-методические и экономические основы управления таможенными услугами в целях их дальнейшего совершенствования. Потребность в научном осмыслении и комплексном анализе влияния институциональной деятельности таможенных органов на экономическое развитие страны предопределила выбор направления данного диссертационного исследования, его объект и цель.
Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных инструментов повышения эффективности и качества организационно-экономического механизма управления таможенными услугами.
В процессе реализации поставленной цели были сформулированы следующие основные задачи:
выявить основные элементы организационно-экономического механизма управления таможенными услугами и предложить схему совершенствования управления таможенными услугами на базе организационно-распорядительных методов;
уточнить содержание понятий в области таможенных услуг: «таможенная услуга» и «государственная таможенная услуга»; дополнить перечень классификационных признаков таможенных услуг;
предложить состав характеристик, необходимых для развития портала государственных электронных таможенных услуг;
установить возможность применения инструментария теории больших систем и системного анализа для повышения степени полноты и достоверности, систематизации нормативно-правовых актов и формирования перечня направлений управленческой деятельности в целях повышения эффективности и качества таможенных услуг;
обосновать необходимость применения матричного принципа в реализации комплекса функций управления таможенными услугами, а также при выявлении общих связей в реализуемых целевых федеральных и региональных программах развития таможенных услуг и внешнеэкономической деятельности в Северо-Западном регионе;
предложить систему показателей эффектов экономической и социальной природы для анализа мероприятий в области таможенных услуг.
Объектом исследования является система оказания услуг в области таможенного дела в Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения субъектов внешнеэкономической деятельности в системе оказания таможенных услуг.
Теоретической и методологической основой исследования послужили работы ученых в области теории управления, государственного управления, развития государственных услуг, управления таможенной деятельностью, теории больших систем, методики исследования функций управления, программно-целевого подхода как методологии решения задач в сфере управления услугами. При проведении исследования были использованы такие методы научных исследований, как сравнительный, системный и логический анализ, синтез, системный подход, методы экономического статистического анализа полученной информации, оценки достоверности статистических показателей, структурно-логического моделирования, а также наблюдения, аналогии, интервью.
Информационную базу исследования составили международные соглашения, законодательные акты РФ, аналитические материалы, нормативно-правовые акты Правительства и ФТС России. В работе также использованы материалы, касающиеся Всемирной таможенной организации, а также информация по теме исследования, включая сеть Интернет. Кроме этого, использованы труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, в которых освещаются вопросы теории и практики регулирования внешнеэкономической деятельности, сферы государственных услуг, вопросы совершенствования российского законодательства, концепции территориального и стратегического планирования. Эмпирическую основу исследования составили данные ФТС России, таможенной статистики, отчеты Росстата, Северо-Западного таможенного управления, публикации в средствах массовой информации, материалы научно-практических конференций.
Научная новизна результатов исследования. В ходе проведенного исследования были получены следующие результаты, содержащие элементы научной новизны:
1. Разработана схема взаимосвязи элементов организационно-экономического механизма управления таможенными услугами с целью формирования стандартов и регламентов услуг, которую отличает строгая иерархия основных категорий управленческой деятельности.
2. Уточнено понятие «таможенная услуга» и сформулировано понятие «государственная таможенная услуга. Предложена дополнительная типология таможенных услуг с точки зрения основных классификационных признаков по категориям: предмету; сроку востребованности; месту оказания; способу предоставления; источникам финансирования; объекту таможенного контроля.
3. Предложена система характеристик, сформулированных на основе международных стандартов в области обеспечения качества услуг и информационных технологий, как совокупность требований, которым должны удовлетворять государственные электронные таможенные услуги с целью развития портала государственных электронных таможенных услуг.
4. Обоснована возможность применения принципа декомпозиции больших систем и элементов теории системного анализа для разработки: этапов проведения таможенных операций; процедур оказания таможенных услуг; классификации информации и нормативных документов; разработки административных регламентов, что обеспечивает упорядочивание и контроль в процедурах оказания таможенных услуг и позволило обосновать перечень направлений управленческой деятельности в сфере оказания таможенных услуг.
5. Предложен матричный принцип реализации комплекса функций управления таможенными услугами, включающего: планирование, организацию, регулирование, контроль, учёт, прогнозирование, анализ, дополненный объектами и органами управления, а также позволяющий обеспечивать разработку и реализацию целевых комплексных программ развития таможенных услуг в единстве с целевыми федеральными и региональными программами.
6. Предложен двумерный классификатор показателей экономических и социальный эффектов для анализа реализации мероприятий в области таможенных услуг на различных уровнях – от международного, национального, регионального и вплоть до уровня рабочего места специалиста в сфере ВЭД.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении, систематизации и углублении концептуальных подходов совершенствования оказания таможенных услуг путем формирования организационно-экономического механизма управления таможенными услугами через развитие организационно-правового регулирования в целом и административных регламентов, в частности; определении параметров оценки качества электронных таможенных услуг; внедрении методов декомпозиции больших систем для систематизации и развития таможенных услуг; применении матрицы функций управления таможенным делом и совершенствовании региональных программ развития; уточнении системы показателей, позволяющих определить экономический и социальный эффекты для оценки мероприятий в области таможенных услуг.
Практическая значимость исследования. Теоретические выводы
и практические рекомендации, приведенные в исследовании, могут быть использованы ФТС России для методического обеспечения и развития проектов административных регламентов государственных таможенных услуг, региональных целевых программ, связанных с внешнеэкономической деятельностью, таможенным делом и таможенно-транспортной инфраструктурой; для совершенствования доступности материалов на порталах государственных услуг; для определения приоритетов развития управления внешнеэкономической деятельностью на региональном уровне; при разработке Стандарта качества государственных таможенных услуг и показателей эффективности мероприятий по развитию таможенных услуг. Теоретические результаты и концептуальные положения диссертации могут быть использованы при разработке методического обеспечения учебных курсов «Экономика и организация сферы услуг», «Государственное управление», «Интеллектуальные информационные системы»; «Бизнес-информатика», «Реинжиниринг бизнес-процессов», «Управление качеством», «Региональная экономика», «Таможенное дело», «Таможенное регулирование», «Таможенная логистика» и ряда спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в ходе научно-практических конференций:
«Второй Международной молодежной научно-практической конференции «Актуальные проблемы таможенного дела: взгляд молодых» в Санкт-Петербургском филиале им. В.Б. Бобкова Российской таможенной академии, 22 -24 апреля 2009 г. (очная форма).
«Первой научно-практической конференции «Совершенствование организационного механизма обеспечения конкурентоспособности промышленных систем региона» в Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права, 20 апреля 2009 г. (заочная форма).
«14-ой Международной научно-практической конференции: «Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете, 27-29 октября 2009 г. (очная форма).
Разработанные автором учебно-методические материалы использовались:
- при подготовке и чтении курса лекций для таможенных декларантов и брокеров по дисциплинам «Основы внешнеэкономической деятельности» и при разработке учебного пособия «Основы декларирования и таможенного оформления товаров, перемещаемых через границу РФ» в некоммерческом учреждении дополнительного профессионального образования «Общество. Информация. Право» (г. Санкт-Петербург), 2004 – 2008 гг.;
- при проведении серии семинаров в Хельсинской школе экономики при Центре малого бизнеса Восточной Финляндии и Центре делового и профессионального образования при Торгово-Промышленной палате Санкт-Петербурга, 2006-2009 гг.;
- при организации и проведении серии семинаров для предприятий-участников внешнеэкономической деятельности в проекте сотрудничества России и Европейской Комиссии «Повышение осведомлённости экспортёров об экспортном контроле товаров двойного назначения» («Awareness raising of exporters Export Control of dual use items», 2009-2011), а также при подготовке 2-го издания Справочника по Экспортному контролю в 4-х томах.
Публикации. Основные теоретические положения диссертации нашли отражение в 10 публикациях общим объемом 3,8 п.л. (личный вклад автора 3,6 п.л.); в т.ч. 4 научные статьи в журналах, входящих в перечень рецензируемых изданий ВАК Российской Федерации.
Структура диссертации определяется логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключение, список использованных источников из 156 наименований, включая 15 на иностранных языках. Объём работы составляет 162 стр., включая 31 рис. и 26 табл., 19 приложений.
Во введении обоснована актуальность проведенного исследования, охарактеризована степень теоретической разработанности проблемы, сформулированы цели, задачи и предмет исследования, теоретическая и методическая основы исследования, изложены научная новизна и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теоретические и практические аспекты современного состояния таможенных услуг» раскрываются понятия «услуги», «государственные услуги», «таможенные услуги», «государственные таможенные услуги» как экономические категории. Дана характеристика современного состояния таможенного дела. Составлена схема и сформирован список объектов таможенной и транспортно-логистической инфраструктуры, а также приведены статистические данные о состоянии рынка услуг в сфере таможенного дела. Уточнена типология таможенных услуг с точки зрения основных классификационных признаков. Обоснована взаимосвязь основных элементов механизма управления таможенными услугами.
Во второй главе «Методические основы совершенствования организационно-экономического механизма управления таможенными услугами» предложено применение принципа декомпозиции больших систем для описания таможенных операций и процедур, систематизации и классификации направлений управленческой деятельности. Построены матрицы: функций управления применительно к деятельности ФТС России; организационных структур и функций; связей объектов и органов управления региональной комплексной программы. Предложена структура и состав характеристик для развития портала государственных электронных таможенных услуг.
В третьей главе «Совершенствование системы структурно-функциональных связей в организационно-экономическом механизме управления таможенными услугами» проведен анализ информации, опубликованной на портале государственных услуг в разделе «таможенное дело» и предложена система разработки и опубликования административных регламентов. Уточнен паспорт государственных таможенных услуг. Выполнен анализ действующих концепций, федеральных и региональных программ, связанных с развитием ВЭД и таможенной деятельностью Северо-Западного региона с построением матрицы общих элементов связи между ними для разработки региональных мероприятий развития таможенных услуг. Сформулированы предложения по уточнению содержания паспорта целевой программы. Предложен двумерный классификатор показателей эффектов и уровней управления таможенной деятельностью для оценки результатов организационных мероприятий в сфере таможенных услуг.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения автора по результатам диссертационного исследования.
Работа выполнена в соответствие с п.п. 1.6.109 Совершенствование организации и управления в сфере услуг в условиях рынка, 1.6.116. Механизм повышения эффективности и качества услуг паспорта специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)».
Современное состояние таможенных услуг и их классификация
В настоящее время ФТС России, как и службы других стран, исполняет не только функции органов исполнительной власти в области таможенного дела, но и предоставляет государственные услуги в области таможенного дела [46, 38]. В свете проведения административной реформы это закреплено в «Концепции развития таможенных органов РФ» [13], Концепции административной реформы [12], Концепции бюджетной реформы [15], Концепции развития таможенных органов, в федеральных целевых и ведомственных программах, программе «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов», а также отмечено в работах Сафронова А.В. [106], Ершова А.Д. и Макрусева В.В. [48].
Понятие «таможенная услуга» имеет системный характер, поскольку воздействует на сферу ВЭД непосредственно, целостно, т.е. как на смежную систему, в результате чего появляется польза (эффект) как для государства, так и для участников ВЭД. В дальнейшем, в исследовании, общее понятие таможенная услуга будет разделено на два: государственная таможенная услуга и таможенная услуга в сфере таможенного дела (негосударственная).
В широком контексте таможенная услуга (далее — ТУ) - общественно-экономическое благо в форме таможенной деятельности. В более узкой формулировке «таможенная услуга» - действия или последовательность действий, реализуемые специальными таможенными инструментами (включая таможенные процедуры, технологии, операции) с целью повышения потребительской полезности сферы ВЭД для государства и участников ВЭД [107]. В работе Старковой О.А. приведено определение понятия «таможенная услуга» - совокупность действий, подлежащих совершению таможенными органами и лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела, в целях обеспечения перемещения товаров и транспортных средств через таможенные границы государств при продвижении товаров от продавца к покупателю в соответствии с требованиями этих государств» [111]. Однако, по мнению автора, его можно уточнить, в соответствии с главой 3 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС), как «совокупность действий, подлежащих совершению таможенными органами и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела».
Основа понятия «государственная таможенная услуга» заложено в Концепции административного регулирования государственных услуг. Для каждого государственного органа определён перечень функций, но единого перечня государственных функций и, соответственно, услуг не существует.
На основе анализа понятий «услуга» и «государственная услуга» автором предложена система субъектно-объектных отношений в сфере оказания государственных таможенных услуг (рис. 1). На рисунке 1 приведена структура понятия «государственная таможенная услуга», выделены блоки: цели, субъект услуги, инструменты, объект услуги, потребительская полезность и виды воздействия.
Управление деятельностью услуг в области таможенного дела - это процесс, который подчиняется общим законам управления. Понятие «государственные таможенные услуги» можно разложить на составляющие элементы управления: это субъектно-объектные отношения, а также составляющие систему процессы, цели, связи, инструменты, функции.
В качестве субъекта услуги выступают таможенные органы или другие службы, уполномоченные в области таможенного дела на территории государств -участников Таможенного союза, например, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь. Объектом услуги выступают лица, которыми может быть оказана услуга: участники ВЭД (частные лица и предприятия различных форм собственности); организации, осуществляющие деятельность в области таможенного дела и ВЭД (таможенные склады, СВХ, перевозчики, банки и др.). Предметом сделок и таможенного контроля могут быть материальные объекты: товары и транспортные средства, валютные ценности; из неосязаемых: информация на носителях, электроэнергия. Также между объектом и субъектом услуги имеется обратная связь (вектор потребительской полезности).
Для таможенной деятельности развитие и совершенствование организационно-экономического механизма управления таможенным делом является определяющим и для развития таможенных услуг и для повышения их качества. На рисунке 2 представлен комплекс основных элементов механизма управления таможенным делом, включая элементы управления, процессы и результаты, совершенствование которых необходимо для гармонизации норм таможенного законодательства в соответствии с международными и нормами стран Таможенного союза, развития новых технологий, ориентации на результат и качественное развитие таможенных услуг [117]. Схема показывает субординацию основного понятийного аппарата, который отражает понятийную логику взаимосвязи и взаимодействия механизма управления, а также необходимость использования информационной обратной связи для корректировки миссии и действий механизма управления в сфере предоставления таможенных услуг (рис. 2).
В структурной схеме, связывающей основные категории хозяйственного механизма и результаты управленческой деятельности, автором обоснована попытка: - изучения возможности совершенствования организационно распорядительных методов управления на основе использования аппарата теории больших систем и системного анализа; - исследовать возможности использования принципа декомпозиции больших систем и элементов теории системного анализа для углубления анализа нормативно-правовых документов в сфере управления таможенными услугами; - обоснования перспектив использования всего арсенала функций управления для расширения сфер управленческой деятельности и профессиональной компетентности работников в сфере управления таможенными услугами; - использования принципов, методов и функций управления в целях совершенствования массивов организационно-распорядительной документации в сфере управления таможенными услугами на основе применения информационных обратных связей. Применение организационно-распорядительных методов управления является определяющим в деятельности таможенной службы как государственного института, т.к. вся деятельность ФТС подчинена жесткой системе нормативно-правовых актов. В определенной степени элементами организационно - распорядительных методов управления наделены и др. методы управления, т.к. и экономические методы управления также могут быть выражены в системе нормативно-правовых актов, в виде регламентов, положений, правил и пр. Таможенные органы, оказывая услуги, пользуются набором инструментов: таможенными методами, процедурами, технологиями, распределением полномочий, которые в совокупности представляют собой механизм управления качеством таможенных услуг.
Региональные аспекты размещения и развития объектов таможенной инфраструктуры
Рост грузооборота через таможенные границы, либерализация перемещения капиталов, внедрение глобальных современных информационных технологий, формирование международной нормативно-правовой базы и новых организаций обусловили необходимость реформирования таможенной системы России и её инфраструктуры. Все это связано с принятием ряда соглашений в рамках многостороних переговоров Уругвайского раунда Всемирной торговой организации (WTO), Конвенций Всемирной таможенной организации WCO и заключением многосторонних соглашений, касающихся регулирования внешнеэкономической деятельности [47, 9; 49, 3].
В неё входят: региональные таможенные управления (РТУ), таможни, таможенные посты, филиалы таможенной академии (РТА), информационные центры (ГНИВЦ) и таможенные лаборатории, государственные унитарные предприятия, объекты соцобеспечения, федеральные государственные предприятия объектов таможенной инфраструктуры, представительства таможенных органов за рубежом и ряд других. (см. рис. 7, табл. 5). Структура и взаимосвязь органов в системе руководства таможенным делом
Структура таможенных органов и организаций ФТС России ФТС России территориально разделена на 8 региональных управлений, с центрами в федеральных округах РФ в Москве (ЦТУ), Санкт-Петербурге (СЗТУ), Нижнем Новгороде (ПТУ), Ростове-на-Дону (ЮТУ), Екатеринбурге (УТУ), Новосибирске (СТУ), Владивостоке (ДТУ), Минеральные воды (СКТУ) (см. табл. 5). Каждое управление делится на таможни и таможенные посты.
В таблице 5 приведены сводные данные территориально-структурного деления таможенных органов РФ по региональным таможенным управлениям, и информация о количестве структурных единиц по управлениям на основе официальных материалов сайта ФТС РФ [149]. По количеству таможен и таможенных постов лидируют Центральное и Северо-Западное таможенные управления, что связано с их приграничным расположением, прохождением по ним крупнейших транспортных коридоров, торгово-экономическими связями регионов.
Но, несмотря на динамичное развитие таможенного дела, по оценкам Госкомстата России, 20 % отечественного ВВП находится в «тени». По оценкам ФТС РФ, примерный объём «серого» импорта на 2005 г. составлял 30%, в 2009 г. – 16%. При этом, доля «серого» импорта мебели оценивается в 45-55%, одежды - 60%, бытовой техники и сотовых телефонов до 85 %. По некоторым расчетам, потери бюджета от неуплаченных таможенных платежей временами доходят до 15% [56, 5].
Данные таможенной статистики региона. Северо-западный регион приобрел особую роль в связи с изменением маршрутов доставки грузов из стран Европейского Союза и обратно после распада СССР, когда Россия осталась практически с двумя морскими портами - в Санкт-Петербурге и в Находке Приморского края [49, 163].
Граница СЗТУ совпадает с Северо-Западным федеральным округом (СЗФО) созданным на базе двух экономических районов: Северо-Западного и Северного. Площадь СЗФО 1677,9 тыс. кв. км, численность постоянного населения 14,5 млн. человек. В состав СЗФО входят две республики (Карелия и Коми), 7 областей, город федерального значения Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ. Санкт-Петербург, Ленинградская и Калининградская области, традиционно считаются приграничной территорией. Санкт – Петербург является как центром СЗ ФО, так и центром Северо-Западного таможенного управления ФТС России (СЗТУ), с высоким уровнем грузо- и пассажирооборота.
СЗТУ, включающее в себя Санкт-Петербург, Ленинградскую область, Калининградскую область, Мурманск, Псков, Архангельск, Нарьян-Мар, Петрозаводск, Сыктывкар, Вологда, Великий Новгород, является одним из самых крупных по численному составу, и единственным управлением в РФ, которое имеет границы с Европейским Союзом. Протяженность участка таможенной границы в зоне деятельности СЗТУ - 3637 км, из них сухопутная часть - 2375 км, морская - 233 км и озерная (речная) - 224 км. Регион граничит с Финляндией, Норвегией, Польшей, Республикой Беларусь, странами Балтии: Латвией, Литвой, Эстонией.
Экономика Северо-Западного федерального округа имеет большую сырьевую направленность. Здесь сосредоточено почти 72% запасов и почти 100% добычи апатитов, около 77% запасов титана, 45% запасов бокситов, 19% запасов минеральных вод, около 18% запасов алмазов и никеля. Важнейшим звеном для экономики округа является добыча нефти и угля.
За 2011 г. внешнеторговый оборот через таможни СЗТУ составил 100,5 млрд. долл. США, что на 3% больше объема оборота за 2010 г. Объем экспорта составил 29,36 млрд. долл. США, а импорта – 71,23 млрд. долл. США. Экспорт уменьшился на 31%, импорт увеличился на 30%. (см. Приложение Г, табл. 1) [58]. За 2008 г. внешнеторговый оборот через таможни СЗТУ составил 101,2 млрд. долл. США, объем экспорта составил 48,65 млрд. долл. США, а импорта – 52,54 млрд. долл. (см. Приложение Г, табл. 1) [59]. На основании представленных статистических данных можно говорить о восстановлении уровня товарооборота в 2011г. на уровне 2008 г., после снижения в 2009 г. в связи с кризисом.
В 2011 г. таможенными органами СЗТУ взыскано в федеральный бюджет РФ таможенных платежей на сумму 546,58 млрд. руб., в т.ч. по импорту – 474,38 млрд. руб. [149]. В 2010 г. таможенными органами СЗТУ взыскано таможенных платежей от импорта - 381,80 млрд. руб., что говорит об увеличении перечислений на 24% [149].
Основной объем перечисленных в 2011 г. в федеральный бюджет таможенных платежей в Северо-Западном регионе приходится на Балтийскую (54,80%), Санкт-Петербургскую (18,90%), Мурманскую (6,12%) и Выборгскую (5,27%) таможни [58]. Доля таможенных платежей в структуре федерального бюджета РФ по материалам Федерального казначейства в 2008г. составила около 45%, на 2011 г. этот показатель около 46 % [156].
Таможенные органы, согласно Бюджетному и Таможенному кодексам (ст.6 ТК ТС), Закону РФ «О таможенном регулировании» (ЗоТР), Закону РФ «О Федеральном бюджете», являются администратором по перечислению таможенных платежей, пополняющих федеральный бюджет. Городской бюджет субъекта РФ пополняется за счет налогов на имущество (100%); транспортного (100 %); на прибыль организаций (100%); налога на доходы физических лиц (70 %), плательщиками которых являются компании – участники ВЭД и участники рынка таможенных услуг, например: таможенные представители, таможенные склады и таможенные перевозчики, зарегистрированные как юридические лица в Северо-Западном Федеральном округе.
Комплексная реализация функций управления - важнейший фактор системного совершенствования предоставления таможенных услуг
Анализ проведенный автором, позволил установить, что в сфере таможенного дела не находят четкого понимания такие термины как таможенное дело, таможенная деятельность, регулирование таможенного дела. Во вступившем в силу ТК ТС содержится термин «таможенное регулирование в таможенном союзе» (п. 1 ст. 1 ТК ТС) [1].
По мнению автора наблюдается нечеткость трактовок данных понятий, а само понятие таможенного дела сведено до узкого понятия «регулирования», что на наш взгляд сужает спектр управленческой деятельности поскольку необходимо в таможенной сфере использовать весь «арсенал» функций управления, включая, планирование, организацию, контроль и другие функции управления. Рассмотрим данный спектр проблем несколько подробнее. Управление таможенным делом является основным видом деятельности ФТС РФ. Современное понятие «таможенное дело» объединяет много различных подходов, что связано с постоянным повышением требований к таможенной деятельности. «Таможенное дело» - это сложное комплексное понятие, непосредственно связанное с внешней и внутренней политикой российского государства. Термин «таможенное дело» в литературе часто отождествляется с «таможенной деятельностью». Одним из элементов механизма управления таможенным делом и услугами является реализация управленческих функций ФТС, которые регулируются актами законодательства РФ, указами президента РФ, постановлениями и распоряжениями правительства РФ, приказами и распоряжениями ФТС России. Соответственно, компетенцией по регулированию отношений в области таможенных услуг обладают Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и ФТС России.
Определение сути таможенного дела в законодательстве было приведено в пункте 2 статьи 1 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ): «представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу» [5].
Кроме этого, российское таможенное законодательство ранее содержало ряд следующих терминов: регулирование таможенного дела или отношений в области таможенного дела (п. 3 ст. 1 ТК РФ); руководство таможенным делом (п. 3 ст. 1 ТК РФ); осуществление таможенного дела или реализация в таможенных целях задач в области таможенного дела (ст. 1 ТК РФ); осуществление деятельности в области таможенного дела (ст.14, ст. 19 ТК РФ). Можно проследить определенную тенденцию в изменении отношения к вопросам таможенного дела через определения понятий в нормативных документах. Так, например, в первом российском Таможенном кодексе (1993 г.) под таможенным делом в РФ, согласно ст. 1, понималась «таможенная политика РФ, а также порядок и условия перемещения товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь». В определении таможенного дела в пункте 2 статьи 1 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ, 2003 г.) отмечена его регулятивная направленность, как «совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер регулирования…». Вступивший в силу с 01.07.2010 г. Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС) содержит только термин «таможенное регулирование в таможенном союзе» (п. 1 ст. 1 ТК ТС), определяя его как «правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами» [1]. Принятый в 2010 г. Федеральный закон РФ «О таможенном регулировании», в связи с принятием ТК ТС, заменил Таможенный кодекс РФ (2003г.) в части регулирования деятельности таможенных органов. В п. 1 статьи 2 понятие «таможенное дело» сужено до понятия «совокупности средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений…». Таким образом, в настоящее время, в законодательных актах понятие «таможенное дело» сведено до сравнительно узкого понятия «регулирования», и не учитывает весь комплекс процессов, ресурсов и видов деятельности, которые должны также подлежать управлению. Помимо функции «регулирования» в управлении не менее важная роль принадлежит другим функциям управления – планированию, прогнозированию, организации, контролю и т.д. Возможно, упомянутые виды деятельности действительно могут не включаться в сферу полномочий таможенных органов, тогда возникает резонный вопрос: каким органам эти полномочия переданы; кто занимается комплексным построением системы развития таможенного дела в РФ; кто из органов государственного управления занимается учётом ресурсов, анализом, прогнозированием и развитием таможенного дела, развитием таможенных услуг, в т.ч., например, объектов таможенной инфраструктуры, подготовкой кадров для сферы таможенных услуг и т.д.
Для предварительного анализа взаимосвязи понятий «таможенное дело» и «таможенное регулирование» целесообразно использовать матрицу функций управления (МФУ) в связке с элементами таможенной деятельности.
Классический подход заключается в рассмотрении любой функции управления как особого вида деятельности, выделившейся в процессе разделения управленческого труда. Рассмотрение функций как способов взаимодействия объекта и субъекта управления даёт возможность объединить их в единый комплекс и систему понятий. Большинство авторов выделяют 7 основных управленческих функций: планирование, организацию, регулирование, контроль, учёт, прогнозирование, анализ [33; 69; 74; 108; 101]. Дадим их краткую характеристику [74].
Разработка мероприятий комплексных программ как интегральный фактор формирования организационного механизма управления таможенными услугами
Применение программно-целевого метода в целях повышения качества таможенных услуг актуально в свете развития Концепции таможенного оформления в приграничных территориях, что напрямую связано с вопросами стратегического и территориального планирования.
Процессы территориального планирования требуют коренной модернизации, ресурсного обеспечения, совершенствования нормативно-правовой базы, выявления связей и обеспечения ресурсами в целях решения единых задач региона в целом. В работах О.В. Кузнецовой и Боголюбова В.С. отмечено, что центрами роста могут быть и периферийные районы, что связано с особенностями территорий [28; 72, 32]. Вопросы комплексного анализа социально-экономического развития городов и регионов отмечены в работах Будриной Е.В., Исляева Р.А., Соколова Д.В., Малеевой Т.В., Темирова Д.С. и Чекалина В.С.
Автором предложен анализ, позволяющий выявить связи между действующими Стратегиями, Концепциями социально-экономического развития в РФ, целевыми программами федерального и регионального уровней в части развития внешнеэкономической деятельности, транспортной и таможенной инфраструктуры, с целью формирования региональной программы развития этих направлений в регионе Северо-Западного таможенного управления. Особенность предлагаемого подхода заключается в том, что Концепция таможенного оформления в приграничных территориях, описанная в параграфе 1.3 предусматривает развитие транспортно-логистической инфраструктуры, что невозможно без применения комплексного подхода. В данном случае развитие таможенной инфраструктуры является связующим звеном между транспортно-логистической и промышленно-производственной инфраструктурой. При этом должны быть решены и социально-культурные вопросы.
Однако в ЕС существует подход, при котором развитие и создание инфраструктуры не относится к компетенции региональной политики и считается общенациональной [72, 42]. В связи с тем, что действующий механизм связи и реализации федеральных и региональных программ многими экспертами признан неэффективным, то в настоящее время актуальным является совершенствование нормативно-правовой базы в области целевого и стратегического планирования, а также определение полномочий субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Одним из путей повышения эффективности реализации ФЦП является проводимая в настоящее время работа по передаче исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации с определением механизмов ответственности последних, с повышением ответственности региональных и местных руководителей за социально-экономическое развитие субъектов РФ. Т.е. разработка региональных программ развития территорий должна быть поддержана федеральными документами стратегического планирования, иметь «связанные элементы» и поддержку с утвержденными Федеральными целевыми программами. Для выработки рекомендаций подготовки программ развития приграничных территорий автором проведен анализ мероприятий развития услуг в области таможенного дела в различных стратегических документах разного уровня: стратегиях, концепциях, федеральных целевых, региональных и ведомственных программах.
Проведенный анализ, кроме того, позволил установить связующие элементы между действующими стратегическими и программными документами. Система государственного планирования социально-экономического развития. В последнее время необходимость формирования системы стратегического планирования значительно повысилась в силу того, что решения в оборонной, социальной, технологической и экономической сферах приобретают долгосрочный стратегический характер. В настоящий момент функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской и внешнеэкономической деятельности, формирования межгосударственных, федеральных и ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ переданы Министерству экономического развития РФ (Минэкономразвития России). Область стратегического планирования в настоящий момент регулируется следующими нормативными документами: Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в РФ»; Указом Президента РФ от 02.07.2005 №733 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 №725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Однако, на сегодняшний день на федеральном уровне отсутствуют прозрачные и действенные механизмы согласования стратегий социально-экономического развития регионов со стратегическими целями федеральных и региональных программ РФ, не говоря уже о ведомственных Концепциях и других, принимаемых внутри служб и ведомств документах.
Полный перечень рассмотренных в работе документов стратегического планирования в России, а также исходный материал анализа для параграфа 3.2 представлен в Приложении С. Автором приведены выдержки и заключения из документов стратегического планирования, мероприятия и цели которых связаны с развитием внешнеэкономической деятельности, развитием таможенных услуг в Северо-Западном регионе, в т.ч. таможенной и транспортно-логистической инфраструктуры.
