Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Макроэкономические основы заимствования 11
Экономические функции государства и макроэкономическое значение региональных и местных органов государственной власти 11
Влияние долга государственного сектора на экономику 28
Особенности заимствования региональных и местных органов власти.. 36
ГЛАВА II. Государственное заимствование в развитых странах (региональный и местный уровень) 44
Децентрализация государственной власти 44
Государственное регулирование рынка муниципального долга 49
Тенденции развития рынка муниципального долга 53
. Сравнительный анализ инструментов заимствования 57
Обзор рынков муниципального долга в развитых странах 66
Соединенные Штаты Америки 67
Франция 93
Великобритания 101
Германия 106
Япония 110
Макроэкономическая роль региональных и местных органов власти. 114
ГЛАВА III. Муниципальное заимствование в России 118
История муниципального заимствования 118
Децентрализация власти в Российской Федерации 121
Заемная политика региональных и местных органов власти России.. 127
Эмитенты долговых обязательств 141
Законодательное регулирование муниципального заимствования 145
Участники рынка долговых обязательств 152
Система торговли муниципальными ценными бумагами 155
Характеристика текущего состояния рынка. Перспективы развития... 159
Заключение 166
Список литературы 170
- Экономические функции государства и макроэкономическое значение региональных и местных органов государственной власти
- Государственное регулирование рынка муниципального долга
- Децентрализация власти в Российской Федерации
- Законодательное регулирование муниципального заимствования
Введение к работе
Рынок долговых инструментов нецентральных органов власти (правительств и администраций провинций, областей, штатов, городов и т.д.) представляет собой важный элемент механизма государственных финансов и оказывает существенное влияние на эффективность экономической политики государства в целом.
В развитых странах в последние три десятилетия именно рынок муниципальных облигаций (общепринятое название для облигаций нецентральных органов власти) стал одним из наиболее динамичных и инновационных сегментов фондового рынка. В 90-е годы муниципальные ценные бумаги получили распространение и в странах с переходной экономикой. Бурный рост рынка во всем мире вызвал оживленную политическую и научную дискуссию о месте и роли долга органов власти нижестоящего уровня в государственных финансах и экономике в целом.
В контексте европейской интеграции исследование рынка муниципальных ценных бумаг представляет особый интерес в связи с введением с 1 января 1999 года единой валюты «евро» в 11 странах ЕС. Будут устранены две главные причины, до этих пор сдерживавшие выпуск облигаций региональными и местными органами власти Европы: недостаточный объем многих национальных фондовых рынков и необходимость принимать на себя валютные риски при выходе на внешний рынок. После решения технических проблем, связанных с переходом на новую денежную единицу, и получения органами власти и финансовыми институтами первоначального опыта работы с «евро» можно ожидать резкого увеличения выпуска муниципальных облигаций в Европе.
В России объем рынка облигаций субъектов Российской Федерации и органов власти местного самоуправления также динамично увеличивался, начиная с 1992 года. В силу особенностей политического устройства, разнообразия экономических и социальных условий в различных регионах страны можно предположить, что рынок муниципальных ценных бумаг со временем станет одним из структурообразующих сегментов российского фондового рынка. На протяжении 1995-1998 гг. среди рынков долговых финансовых инструментов по своим масштабам он уступал только рынку федеральных облигаций ГКО-ОФЗ.
Следует отметить, что одновременно с быстрым развитием инфраструктуры и ростом рынка в России идет формирование нормативно-законодательной базы, определяющей взаимоотношения федеральных, субфедеральных и местных органов власти в области долговой политики. В этой связи изучение мирового опыта приобретает особую актуальность для создания в России рациональной и эффективной многоуровневой системы государственного заимствования.
Основное внимание при исследовании опыта развитых стран уделено периоду с начала 70-х годов по настоящее время. Выбор временных границ обусловлен стремительным ростом рынка в эти годы, введением различных моделей регулирования рынка в странах объектах исследования, бурным развитием технологии заимствования и управления долгом. Накопленный к концу 90-х годов мировой опыт муниципального заимствования позволяет проанализировать влияние различных моделей организации рынка и прочих факторов на эффективность его функционирования.
Изучение и анализ российского рынка проведены в течение всего периода его существования с 1992 года по настоящее время.
Главной целью диссертации является сравнительный анализ организации и функционирования рынка муниципальных ценных бумаг развитых стран и России. Для достижения назначенной цели автор сформулировал и предпринял попытку решения следующих задач:
• рассмотреть макроэкономические основы государственного заимствования и выявить отличительную роль рынка долга нижестоящих органов власти по сравнению с суверенным долгом;
• изучить развитие технологии заимствования и проанализировать эффективность различных финансовых инструментов и рыночных механизмов для решения специфических задач, стоящих перед региональными и местными органами власти;
• проанализировать влияние государственного регулирования на состояние рынка в развитых странах, определить степень его эффективности, выявить позитивные и негативные особенности законодательства каждой из стран и направления его реформирования;
• рассмотреть факторы, обусловившие ход развития рынка муниципальных займов в Российской Федерации, проанализировать применяющиеся в нашей стране технологии заимствования, оценить состояние нормативно-правовой базы и охарактеризовать положение на рынке в настоящее время;
• указать возможные направления совершенствования регулирования рынка в Российской Федерации с учетом опыта развитых стран.
Научная новизна работы, в первую очередь, заключается в проведении сравнительного исследования и анализа рынков
муниципальных ценных бумах1 США., Японии, некоторых стран Западной Европы и Российской Федерации с целью выявления факторов, способствующих повышению эффективности государственных финансов и заимствования нецентральных органов власти. В диссертации раскрывается влияние на ход развития рынка таких факторов, как степень централизации власти, политическая и экономическая ситуация в стране, финансовое положение разных уровней власти, налоговая политика и других. На основе сравнительного анализа статистических данных и практики функционирования рынка автор выделяет общие черты и отмечает специфику отдельных стран, производит оценку состояния рынка и его роли в экономике.
Новизна исследования состоит также в том, что системы государственного регулирования рынка и его организационная структура в развитых странах и России рассмотрены с точки зрения их действенности для решения стоящих перед эмитентами задач. Рассмотрена проблема выбора между привлечением средств на внутреннем и внешнем рынке. Дана оценка законодательства по рынку муниципальных ценных бумаг и проанализированы ограничения, налагаемые на эмитентов по объемам заимствования и направлениям использования средств.
Отдельное внимание уделено вопросам налогообложения доходов от операций с муниципальными долговыми инструментами. Автор исследует основные причины, цели и результаты изменений в налогообложении муниципальных облигаций, предпринятых За исследуемый период в развитых странах. При этом внимание автора обращено, главным образом, к опыту США вследствие успешности осуществленных в этой стране преобразований.
В результате быстрого эволюционного становления рынка муниципальных ценных бумаг в России нередко создавалась ситуация, когда его развитие сдерживалось неполнотой законодательной базы. В ряде случаев к этому рынку применялись правила и регулирование, действующие для корпоративных ценных бумаг. Неэффективное заимствование и неисполнение долговых обязательств рядом региональных и местных органов власти привели к появлению на федеральном уровне в 1997-1998 гг. законодательных ограничений, касающихся эмиссии муниципальных облигаций, направлений использования привлеченных средств и объемов долговых обязательств. Это может ограничить использование в бюджетной практике муниципального заимствования и снизить возможности проведения региональными и местными органами власти России гибкой экономической политики.
Регулирующие органы, эмитенты муниципальных ценных бумаг и профессиональные участники рынка ощущают необходимость разработки и принятия государственной концепции рынка долговых обязательств субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, при создании которой целесообразно учесть накопленный опыт развитых стран.
При написании диссертации автор изучил труды российских специалистов в области мирового хозяйства, государственного регулирования экономики и финансов: Алехина Б.И., Аникина А. В. , Драгилева М.С., Королева И.С., Красавиной Л.Н., Кузнецова В. И. , Максимовой М.М., Милейковского А.Г., Михайлова А.Б., Осадчей И.М., Рымалова В.В., Усоскина В.М., Фаминского И.П., Шенаева В. Н. , Шишкова Ю.В., коллективные работы специалистов ИМЭМО и МГУ.
Большое внимание при исследовании опыта развитых стран било уделено работам зарубежных авторов, занимавшихся проблематикой государственного долга и эффективности заимствования: M.A.Armstrong, A. J.Auerbach, R.Barro, B.Dafflon, K.Davey, S.Fischer, M.Friedman, E.Gramlich, J.M.Keynes, R.Lucas Jr., G.Marcou, R.Musgrave, W.E.Oates, D.Romer, A.Smith, S.Smith, P.B.Spahn, T.Ter-Minassian, E.Thoni, вопросами рынка муниципальных ценных бумаг: R.S.Amdursky, C.Gillette, R.Lamb, S.P.Rappaport.
В качестве источников данных для анализа моделей регулирования рынка и статистических данных по муниципальному долгу различных стран использовались публикации в периодических изданиях «Мировая экономика и международные отношения», The Bond Buyer, Journal of Economic Theory, Journal of Political Economy, Moody s Investor Service Global Credit Research, Review of Economic Studies, исследования и отчеты рейтинговых агентств Standard & Poor s и Moody s, материалы конференций Euromoney и Мирового Банка, статистические данные из годовых и ежемесячных отчетов Банка России, Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Bank of England, Bank of Japan, Banque de France, Deutsche Bundesbank, Federal Reserve System, The UK Debt Management Office, информация профессиональных участников рынка ценных бумаг - Санкт-Петербургской Валютной Биржи, J. J. Kenny, а также исследования научных институтов, специализирующихся на проблематике финансового и фондового рынка -University of California, Princeton Economic Institute.
Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Построение глав диссертации обусловлено поставленными целями и задачами.
В первой главе работы - «Макроэкономические основы заимствования» - рассмотрены, в основном, теоретические и методологические вопросы. Изучены основные экономические функции государства, продемонстрировано возрастание роли региональных и местных органов власти, рассмотрены различные экономические концепции роли государственного долга и специфическая роль долга нецентральных органов власти.
Во второй главе диссертации - «Государственное заимствование в развитых странах (региональный и местный уровень)» - рассмотрен практический опыт заимствования нецентральными органами власти в США, Японии и ряде развитых стран Европы. Проводится сравнительный анализ накопленных статистических данных о рынках муниципальных ценных бумаг. Отмечаются общие тенденции в развитии рынка и его влиянии на экономику, а также раскрываются специфические особенности муниципального долга в различных странах, вызванные историческими предпосылками, степенью децентрализации, различием законодательства.
В третьей главе диссертации - «Муниципальное Заимствование в России» исследуются основные этапы формирования рынка ценных бумаг субъектов Российской Федерации и местных органов власти, влияние на его развитие процесса децентрализации власти, а также изменений в законодательстве, регулирующем долговые операции нецентральных органов власти. Дается оценка текущего состояния рынка муниципальных ценных бумаг в сравнении с аналогичными рынками в
развитых странах. Особое внимание уделено опыту заимствования отдельных российских регионов. Исследуется роль муниципального заимствования в контексте выполнения нецентральными органами власти России ряда макроэкономических функций.
В заключении диссертации делаются выводы о возрастающей роли муниципального долга в системе государственных финансов, намечаются основные направления совершенствования рынка муниципальных займов в России.
Экономические функции государства и макроэкономическое значение региональных и местных органов государственной власти
Понимание экономической функции государственного заимствования зависит, главным образом, от взглядов на общую экономическую роль государства. Воззрения на место государства в экономике изменялись на протяжении всего периода развития науки. Интересно проследить эволюцию взглядов экономистов на примере нескольких направлений экономической мысли: классического, марксистского, кейнсианского, монетаристского и неоклассической макроэкономической теории.
Адам Смит считал, что в странах современной ему Европы экономическая роль государства заключалась в проведении «политики вмешательства» [76, с.102-119], вызывающей ряд «неравенств в общей сумме выгод и невыгод различных приложений труда и капитала». Он выделял три способа политихи вмешательства: ограничение конкуренции, усиление конкуренции и ограничение свободного движения труда и капитала. Смит подверг критике политику вмешательства и вызываемые ею неравенства, как приводящие к сдерживанию развития общества в направлении к богатству и величию, в отличие от «неравенств, обусловливаемых самим характером занятий». Вместе с тем Смит считал необходимым выполнение государством трех функций: ограждение общества от насилия и внешнего вторжения, ограждение членов общества от несправедливости и угнетения, создание и содержание естественных монополий [76, с.497-498]. По Марксу экономическая роль капиталистического государства тесно связана с Защитой интересов класса капиталистов. Происходившее усиление влияния государства на экономику обосновывалось стремлением правящего класса к созданию благоприятных условий для накопления капитала и получения прибыли. Природу экономических функций государства Маркс видел в том, что «капитал предпринимает только выгодные - с его точки зрения -операции», а невыгодные «в качестве национальных потребностей взваливает на всю страну» [54, с.23]. Возникновение и развитие государственных предприятий в марксистской теории является отражением объективной тенденции к упразднению капитала как частной собственности. Как и Смит, Маркс признавал необходимость государственного регулирования естественных монополий [53, с.479].
В противоположность классической и марксистской школам кейнсианцы положительно оценивали активное вмешательство государства в течение рыночных процессов. Такой подход был вызван наступлением в 1929 году Великой Депрессии и сопровождавшими ее спадом производства и массовой безработицей. Это не укладывалось в представления Смита о саморегулирующемся рынке. В труде «Общая теория занятости, процента и денег», впервые опубликованном в 1936 году, Кейнс предположил, что макроэкономические показатели подвержены циклическим колебаниям, возникающим, прежде всего, вследствие скачков в уровне осуществляемых инвестиций. Последние, по Кейнсу, обусловлены нестабильностью взглядов инвесторов на перспективу получения дохода: их пессимизм порождает снижение инвестиций, что приводит к падению объемов производства и безработице. С целью предотвращения кризисов Кейнс рекомендовал правительствам проводить политику стабилизации, стимулируя, при необходимости, совокупный спрос за счет увеличения государственных расходов. В результате на протяжении более 25 лет с конца Второй мировой войны кеинсиансхие методы управления совокупным спросом посредством, первоначально, фискальных, а затем и денежно-кредитных мер были неотъемлемой частью государственной экономической политики, в особенности в США. и Великобритании.
Монетаристская школа придерживается прямо противоположной кейнсианской точки зрения на целесообразность искусственного вмешательства государства в экономику. Лидер монетаристов Милтон Фридман, исследовав причины и ход Великой Депрессии, показал, что проводившаяся в США в период 1929-1933 гг. денежно-кредитная политика фактически способствовала превращению нижней фазы экономического цикла в затяжную депрессию [107]. Фридман считает, что рынок - саморегулирующаяся система, а кейнсианская государственная макроэкономическая политика является движущей силой кризисов и приводит к стагфляции, подобной той, что наблюдалась в мировой экономике в 70-е годы. Монетаристы видят ключ к макроэкономической стабильности в обеспечении устойчивого роста денежной массы (money supply).
Развивавшие идеи монетаризма с 70-х годов представители неоклассической макроэкономической теории (Роберт Лукас, Роберт Барро и др.) считали, что экономические агенты формируют свои ожидания на основе той же информации, что и государственные органы, и действуют так, что нейтрализуют вмешательство последних в экономику. Отсюда следует абсолютная гибкость рынка факторов производства и пропорциональное изменение денежной массы и цен. В результате теория рациональных ожидании приводит к тезису о том, что предвиденные экономическими агентами меры денежно-кредитной политики не влияют на макроэкономические показатели, выраженные в реальных величинах (производство, занятость и реальная ставка процента) [129, с.103-124]. Этот принцип «нейтральности денег», в настоящее время, лежит в основе денежно-кредитной политики Федеральной Резервной Системы США, заключающейся в установлении ставки процента, руководствуясь правилом Тейлора [166]. Единственным источником нарушения рыночного равновесия в неоклассической доктрине являются непредвиденные изменения денежной массы. Существование экономических циклов объясняется либо неполной информацией (imperfect information), обеспечиваемой рыночными сигналами, либо технологическими революциями.
Государственное регулирование рынка муниципального долга
Как следует из первой главы, анализ сферы государственных финансов свидетельствует об усилении процесса децентрализации государственной власти в большинстве экономически развитых стран мира, что, в свою очередь, является важнейшим стимулом развития глобального рынка муниципальных долга.
Децентрализация заключается в передаче субнациональным органам власти от центрального правительства, во-первых, части обязанностей по осуществлению необходимых государственных расходов (данный процесс носит название децентрализации расходов), а, во-вторых, части источников доходов (т.н. децентрализация доходов). Децентрализация доходов, как правило, означает снижение центром объема трансфертов регионам в пользу предоставления в распоряжение последних доходов от определенных видов налогов, а также большей свободы при ведении ими политики заимствования на рынке. В условиях процесса децентрализации государственной власти возрастает роль региональных и местных органов власти, которую они играют в осуществлении функций распределения ресурсов и стабилизации и, таким образом, в макроэкономических процессах в стране.
Тенденция децентрализации одинакова присуща федеративным государствам, к которым относятся США и Германия, и странам, являющимся как унитарными децентрализованными (в частности, Франция), так и унитарными централизованными, примерами которых служат Великобритания и Япония (необходимо отметить, что в унитарных децентрализованных государствах центральное правительство хотя и играет доминирующую роль, но по крайней мере один из уровней нецентральной власти обладает значительными полномочиями, включая определенные законодательные полномочия. В унитарных централизованных странах все основные функции государственной власти сосредоточены исключительно в руках центрального правительства, хотя административная независимость региональных и местных органов власти законодательно закреплена) [114, стр. 7-8].
Децентралиэационный процесс является отражением политической эволюции в направлении достижения соответствия между количественным и качественным составом предоставляемых государством товаров и услуг, и предпочтениями их получателей. Децентрализация может принимать четыре основные формы (в порядхе возрастания степени децентрализационного процесса): первая -деконцентрация (deconcentration) (перераспределение функций в пределах иерархии центрального правительства от центральных министерств к агентствам низшего уровня); вторая - делегирование (delegation) (передача полномочий от центрального правительства региональным органам власти и различным агентствам, независимым от центрального правительства; делегирование обычно применяется в тех экономических секторах, которые имеют надежную доходную базу); третья - деволюция (devolution) (передача большей части полномочий региональным и местным органам власти; на уровне центрального правительства решаются лишь вопросы, касающиеся общенациональных интересов); четвертая - экономическое дерегулирование (economic deregulation) (дерегулирование экономического контроля центрального правительства и претворение в жизнь стратегий, направленных на более активное участие регионов в макроэкономической политике, улучшение сотрудничества между частным и государственным секторами и развитие частного сектора) [96, стр. 1-2] .
Существует мнение, что форма децентрализационного процесса в каждой конкретной стране в определенной мере обусловливается ролью региональных и местных органов власти. Сама эта роль определяется балансом между двумя противоположными моделями: «агентской» и «независимой». Агентская модель определяет региональные и местные органы власти в качестве агентов центрального правительства при проведении им своей политики; независимая - в качестве органов власти, проводящих такую политику, которая целиком служит интересам самих регионов, т.е. их населения. Характерным примером страны, где роль региональных и местных органов власти объясняется в большей степени агентской моделью, является Великобритания. Здесь нецентральные органы власти не имеют каких-либо руководящих полномочий (general jurisdictions) государственной власти, а выполняют лишь специальные функции, возложенные на них Парламентом. США практикуют независимую модель нефедеральных органов власти, которые имеют широкие полномочия, в том числе в области принятия законов [112, стр. 277-278]. С уменьшением относительного веса агентской модели усиливается роль экономического дерегулирования в процессе децентрализации, а также снижается значение деконцентрации.
К преимуществам децентрализации можно отнести следующее: во-первых, более четкое разграничение полномочий и ответственности между правительствами различных уровней; во-вторыэс, снижение степени вмешательства и контроля со стороны центрального правительства за деятельностью нижестоящих органов власти до минимально необходимого уровня; в-третьих, получение населением комплекса необходимых общественных услуг, выполняемых региональными и местными органами власти, вместо унифицированной деятельности центрального правительства; в-четвертых, расширение возможности населения самому определять политику в своих регионах. Центральное правительство должно обеспечить соответствие процесса децентрализации стабильному макроэкономическому состоянию страны путем осуществления, во-первых, экономического и финансового стимулирования региональных и местных органов власти, во-вторых, эффективного механизма межправительственного взаимодействия, бюджетного контроля и информационного обмена [144, стр. 15].
Основными причинами развития процесса децентрализации во многих странах явилась чрезмерная концентрация в руках центрального правительства власти, а тахже денежных, людских и информационных ресурсов. Это привело к критическому уровню необходимых ресурсов и, таким . образом, жизнеспособности региональных и местных органов власти. Кроме этого, жесткая вертикальная структура власти характеризуется едиными стандартами при проведении экономической политики и, как следствие, недостаточно учитывает особенности регионов [161, стр. 9-14].
Децентрализация власти в Российской Федерации
Процесс децентрализации в России проходил по двум основным направлениям: установление трехуровневой системы власти и перераспределение полномочий центра в пользу регионов, а полномочий регионов - в пользу местных властей. Основными формами, в которых протекала децентрализация, явились делегирование и дерегулирование.
Современная структура отношений между различными уровнями власти была зафиксирована в Федеративном Договоре [15], подписанном уполномоченными представителями Российской Федерации и 88 республик, краев, областей, автономных областей и округов, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга (в дальнейшем — субъекты Российской Федерации), и окончательно закреплена в основном законе государства - Конституции Российской Федерации [12].
Собственно государственная власть в России распределяется между двумя верхними эшелонами власти - федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Выполнение функций местного самоуправления относится в ведение третьего, самого нижнего уровня власти в России. При этом установлено, что в пределах закрепленных законодательством полномочий, органы власти в России самостоятельно осуществляют властные функции. По принципам организации система устройства власти в России характерна для большинства государств федерального типа, таких, как Германия и США.
Взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются на принципах разграничения предметов ведения и полномочий.
В исключительном ведении Российской Федерации, в частности, закреплены принятие федерального законодательства, федеральный бюджет и собственность, регулирование принципов единого денежного, кредитного и валютного рынков страны.
Согласно российского законодательства к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ относятся такие значимые сферы, как обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции и Законам Российской Федерации, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
В исключительном ведении субъектов Российской Федерации, фактически, находятся не относящиеся к ведению федерального центра или совместному ведению субъектов РФ и Российской Федерации функции: принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ, установление системы органов власти субъекта РФ, управление и распоряжение собственностью субъекта РФ, принятие и осуществление программ развития региона, а также разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ.
Местное самоуправление в России — форма власти населения административно-территориальных образований (городов, районов и т.п.) , осуществляемой в рамках законодательства Российской Федерации и ее субъектов. В состав предметов ведения местного самоуправления входит: владение и распоряжение принадлежащей органу местной власти собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, а также широкий спектр полномочий, связанных с содержанием и развитием местной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства.
Децентрализация власти в России в полной мере затронула также и фискальные взаимоотношения и полномочия различных уровней власти. Основными направлениями реформирования системы государственных финансов России стали: установление самостоятельности региональных и местных бюджетов и реформирование налогово-бюджетной системы страны.
В России бюджеты региональных и местных органов власти являются самостоятельными, а их составление, рассмотрение, утверждение и исполнение являются функциями органов власти соответствующего уровня. Обеспечением самостоятельности бюджетов является наличие собственных источников доходов и право определять направления их расходования. Устанавливается возможность превышения расходов бюджета над доходами [4, ст.9, 15].
Система государственных финансов России построена на принципах установления налогов федерального, субфедерального и местного уровней, отчисления сумм по ряду федеральных и субфедеральных налогов в нижестоящие бюджеты, а также практике оказания различных форм финансовой безвозмездной помощи вышестоящими органами власти нижестоящим. Важным фактором является возможность регулирования ставок ряда налоговых платежей региональными и местными органами власти [5, ст.18-20]. В результате реформирования системы государственных финансов страны в последние годы произошло существенное перераспределение доходов общероссийской бюджетной системы между федеральными и нецентральными властями.
Законодательное регулирование муниципального заимствования
В 1995 году ценные бумаги субъектов Российской Федерации были официально признаны государственными ценными бумагами. Данный статус основывается на Конституции Российской Федерации, декларирующей в статье 5 разделение государственной власти между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами и относящей в статьях 11 и 77 органы власти субъектов федерации к органам государственной власти. Однако, только в 1995 году Санкт-Петербургу - первому крупному заемщику на рынке ценных бумаг, удалось получить официальное подтверждение федеральными органами власти статуса государственных ценных бумаг своих облигаций.
Рассмотрение вопроса о статусе в значительной мере характеризует перераспределение полномочий между центром и регионами и повышение степени независимости субъектов Российской Федерации, поскольку он непосредственно связан с порядком налогообложения доходов инвесторов от операций с соответствующими ценными бумагами. В дальнейшем статус государственных ценных бумаг за ценными бумагами субъектов Российской Федерации был закреплен постановлением ФКЦБ [14] и второй частью Гражданского Кодекса [3, ст.817].
В настоящее время установлен единый преференциальный порядок налогообложения доходов инвесторов от вложений в ценные бумаги всех уровней органов власти [7, ст.2,9].
К 1995 году в основном сформировалось субфедеральное Законодательство, регулирующее привлечение Заемных ресурсов. При этом порядок привлечения заемных средств и распределения полномочий между различными ветвями власти значительно отличался между регионами, в зависимости от их структуры органов власти.
Так, в Санкт-Петербурге и Свердловской области представительным органом власти утверждались предельные объемы эмиссии/ а все остальные параметры Заимствования — сроки, форма заимствования, и другие, определялись исполнительным органом власти. Напротив, в Самарсхой области представительным органом власти утверждались не только базовые параметры, но и детальные условия обращения облигационного Займа.
Различия в региональном законодательстве являются естественными для федеративного государства. Согласно Конституции субъекты федерации самостоятельно определяют структуру органов власти и полномочия различных подразделений. Региональное законодательство в отношении заимствования адаптировалось к существующей структуре власти и распределению полномочий между ее различными ветвями.
Порядок размещения и обращения муниципальных ценных бумаг в этот период практически не регулировался. Законодательная база в данной области основывается на Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» [9] , принятом в 1996 году. Однако его действие не распространяется на эмиссию ценных бумаг органами власти. Таким образом, законодательное регулирование рынка заключалось только в регулировании деятельности профессиональных участников, но не затрагивало деятельность эмитентов — органов власти.
Модель развития рынка муниципальных ценных бумаг России очень сходна с моделью, существующей в США. Организация регулирования этого рынка как в США, так и в России имела много общего, между федеральными и региональными органами власти возникали аналогичные разногласия в отношении порядка налогообложения доходов инвесторов по муниципальным ценным бумагам. Основное отличие Заключалось в более строгом регулировании деятельности профессиональных участников рынка. Если в США Закон о Ценных Бумагах и Биржах 1934 г. не распространялся на организаторов выпуска и дилеров муниципальных ценных бумаг, то в России деятельность профессиональных участников всех секторов рынха ценных бумаг регулировались единым законодательством. Такой подход для России можно считать оправданным, поскольку на недостаточно развитом рынке отсутствие регулирования брокерско-дилерскои деятельности может привести к нарушениям прав инвесторов.
Российское законодательство, существовавшее до 1997 года, способствовало активному развитию рынка муниципальных облигаций. Однако необходимо отметить, что оно обладало и существенными недостатками. Отсутствие законодательно утвержденного порядка привлечения заемных ресурсов, требований по информационной открытости и стандартов учета не позволяло обеспечить необходимой прозрачности рынка муниципальных облигаций и становилось серьезным препятствием для притока дополнительных ресурсов в условиях большого количества эмитентов и широкого спектра появившихся ценных бумаг.
