Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая и политико-институциональная природа государственного долга 12
1.1. Понятие государственного долга и типы долговых инструментов 12
1.2. Внутренние причины государстве иного долга 18
1.3. Внешние причины государственного долга 22
1.4. Потенциальная нестабильность долгового финансирования 26
1.5. Мотивация к отказу от платежей 29
1.6. Политико-институциональная природа государственного долга 40
Глава 2. Макроэкономические последствия долгового финансирования 58
2.1. Влияние государственного долга на процентную ставку и «эффект вытеснения». Проблема «двойного дефицита» 59
2.2. Влияние государственного долга на уровень потребительских расходов 67
2.3. Влияние государственного долга на кредитно-денежную политику 85
2.4. Экономические выгоды международного кредитования 103
2.5. Бремя будущих поколений и экономическая независимость государства. Проблема банкротства государства 106
Глава 3. Теоретические модели урегулирования государственной задолженности 116
3.1. Управление государственным долгом на национальном уровне 117
3.2. Выбор стратегии управления структурой государственного долга; минимизация риска или минимизация издержек 129
3.3. Методы урегулирования государственной задолженности на международном уровне 149
3.4. Перспективы урегулирования проблемы государственной задолженности россии 164
Заключение 211
Приложения 218
Библиография 239
- Понятие государственного долга и типы долговых инструментов
- Внутренние причины государстве иного долга
- Влияние государственного долга на процентную ставку и «эффект вытеснения». Проблема «двойного дефицита»
- Управление государственным долгом на национальном уровне
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Актуальность работы определяется тем, что государственный долг и его финансирование, без сомнения, стали одной из наиболее злободневных проблем современности. И это не случайно. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание, зависимость национальных экономических структур от внешних и внутренних заимствований вызывают тревогу экономистов и политических деятелей всего мира.
Во многих странах сложилась долговая экономическая система («долгономика»), восполняющая нехватку бюджетных ресурсов за счет привлечения внутренних и зарубежных сбережений. Мировая экономика в целом также приобрела долговые черты: в настоящий момент практически все страны привлекают внешние заемные ресурсы и имеют непогашенные долги. Последние события в Аргентине конца 2001 года подтверждают актуальность проблемы государственной задолженности.
Пристальное внимание, уделяемое изучению проблемы государственного долга, связано, прежде всего, с особой ролью, которую играет в современном мире этот инструмент макроэкономической политики. Государственный долг является важной составной частью механизма функционирования национальной и мировой экономики, динамика и политика управления которым оказывают прямое или косвенное воздействие на такие ее элементы, как состояние государственного бюджета, кредитно-денежной и валютной систем, уровень инфляции, объем национальных сбережений и др.
Сознательно используя государственный долг как инструмент макроэкономической политики, государство может прямо или косвенно влиять на состояние и развитие национальной экономики, однако это влияние может иметь как позитивный, так и негативный характер. С одной стороны, эффективное использование заемных средств для наращивания производственного потенциала страны, сглаживания циклических колебаний,
4 финансирования неотложных государственных расходов позволяет считать государственный долг одним из важнейших рычагов экономического роста страны. С другой стороны, безответственная или ошибочная политика в области привлечения и использования внешних и внутренних государственных займов может спровоцировать серьезные нарушения в функционировании национальной экономики.
Актуальность выбранной темы определяется также тем, что в течение последних нескольких лет государственная задолженность является одной из приоритетных проблем макроэкономической политики России и, очевидно, будет оставаться важнейшим предметом для обсуждения в ближайшей перспективе. Несмотря на наличие значительного числа статей и монографий, посвященных этой теме, множество вопросов в области государственных заимствований остаются нерешенными. Для ответа на эти вопросы полезно изучить опыт других стран, ибо, несмотря на специфику проблемы государственного долга в каждой отдельной стране, проведение той или иной политики государственных заимствований приводит к определенным макроэкономическим последствиям, и анализ этих последствий позволяет сформулировать общие рекомендации политики управления государственным долгом.
Цель диссертационного исследования. Цель данной работы - оценка эффективности использования государственных заимствований в качестве инструмента макроэкономической политики государства. Для этого представляется важным привести краткую характеристику государственного долга как экономической категории: дать общее понятие о государственном долге и его основных инструментах, причинах возникновения потребности в долговом финансировании, проанализировать природу государственного долга. Затем необходимо рассмотреть экономические последствия внешнего и внутреннего государственного заимствования, его экономических выгод и потерь. Эти вопросы рассматриваются во второй главе работы, которую можно считать центральной главой диссертационного исследования. Представляется
5 также важным исследовать практику урегулирования проблемы государственного долга на уровне отдельной страны и мирового сообщества в целом и проследить, к каким макроэкономическим последствиям может привести выбор той или иной политики в области управления государственным долгом. Наконец, необходимо оценить перспективы урегулирования проблемы государственного долга для России.
Разработанность темы диссертационного исследования. Разработанность данной темы, если измерить ее числом публикаций, достаточно высока. Проблема государственной задолженности и ее влияния на национальную экономику рассматривается во всех ведущих учебниках по экономической теории и является предметом исследования многочисленных статей и монографий как российских, так и зарубежных авторов.
Среди современных зарубежных авторов, исследующих теоретические аспекты проблемы государственной задолженности, отметим Р.Д.Барро, Л.Болла, А.Веласко, В.Грилли, Ф.Джавацци, Р.Дорнбуша, Ф.Друди, Дж.Копитса, П.Кругмана, А.МиссеЙла, Н.Г.Мэнкью, М.Пагано, А.Прати, Н.Рубини, Дж.Сакса, С.Симански, Дж.Тобина, М.Филдстейна, Б.Фридмена, Д.Элмендорфа.
Политико-институциональные аспекты государственной задолженности анализируются в работах А.Алесины, А.Мельцера, С.Озлера, Р.Перотти, Т.Перссона, Г.Табеллини, А.Цукермана и др.
Анализу влияния государственного долга на кредитно-денежную политику посвящены работы В.Буитера, М.Вудфорда, М.Р.Дарби, Дж.Кохрейна, Л.Д.Кристиано, Б.Маккалума, П.Миллера, Т.Сарджента, Н.Уоллеса, Т.Д.Фицжеральда и др.
Несмотря на наличие значительного числа монографий, статей и разделов учебников по экономической теории зарубежных авторов, в современной отечественной экономической литературе проблема государственного долга, его влияния на функционирование национальной экономики, его урегулирования до сих пор остается недостаточно разработанной. Одна из
6 причин - недостаток научных традиций, исследований, теоретической базы. До начала 1990-х годов проблеме государственной задолженности не уделялось должного внимания, поскольку в условиях плановой экономики наличие бюджетного дефицита и осуществление государственных заимствований для его финансирования рассматривалось как негативное явление, присущее только капитализму, но не совместимое с социалистической экономикой. До сих пор в экономической литературе отсутствует комплексное изложение современной теории государственного долга как неотъемлемого элемента механизма государственного регулирования экономики и преобладает финансово-технический анализ проблем государственной задолженности.
В отечественной экономической литературе проблемы влияния государственной задолженности на экономику страны и урегулирования государственного долга рассматриваются в работах следующих российских экономистов: А.Вавилова, Д.Головачева, А.Илларионова, Е.Ковалишина, В.Полтеровича, А.Смирнова, Т.Трофимова, Е.Тумановой, А.Шагас, А.Щохина, Е.Ясина и др.
Урегулированию государственной задолженности на международном уровне посвящены работы Е.Звоновой, А.Саркисянца, В.Титкова, Л.Федякиной, Б.Хейфеца и др.
Новизна диссертационного исследования. К новизне работы следует отнести введение в научный оборот вопросов и понятий, новых для русскоязычной литературы. В частности, политико-институциональная теория государственного долга, рассматриваемая в первой главе работы, и фискальная теория инфляции, анализируемая во второй главе работы, приобрели в последнее время широкую популярность в экономических кругах США и Западной Европы, однако в России пока не были исследованы.
Говоря о новизне работы, необходимо также отметить введение в научный оборот модели «сберегающие-тратящие», относительно недавно появившейся в зарубежной экономической литературе и позволившей по-
7 новому взглянуть на проблему влияния государственного долга на уровень потребительских расходов,
В параграфе 3.4 главы 3 приводится разработанная автором модель долгосрочного прогнозирования платежеспособности России в средне- и долгосрочной перспективе, позволяющая рассчитать будущую динамику показателей государственного долга на основе прогнозных значений основных макроэкономических показателей и оценить платежеспособность государства в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Методологическая основа диссертационного исследования. С методологической точки зрения в работе использовался функциональный анализ в рамках как позитивной, так и нормативной экономической теории, что объясняется спецификой выбранной темы. С одной стороны, исследование опыта разных стран в области привлечения государственных займов и урегулирования государственной задолженности позволяет выявить определенные объективные зависимости экономических явлений. При рассмотрении подобных проблем необходим функциональный анализ в рамках позитивной экономической теории, который представляет собой методологическую основу диссертационного исследования. С другой стороны, чрезмерное увеличение государственного долга и платежей по его обслуживанию порождает целый ряд проблем «нравственного» характера: перекладывание долгового бремени на будущие поколения, потеря страной экономической и политической самостоятельности, угроза банкротства государства и его попадания в долговую «петлю». Это делает необходимым использование нормативного анализа в качестве составной части методологической основы работы.
Фактологическая основа диссертационного исследования. В качестве фактологической основы диссертационного исследования автор использовал, главным образом, иностранные источники: монографии, материалы периодической печати, статистический материал, экономические обзоры
8 специализированных научно-исследовательских институтов и международных организаций.
Среди монографий иностранных авторов, посвященных проблеме государственной задолженности, хотелось бы подчеркнуть значимость работы А.Миссейла «Управление государственным долгом» («Public Debt Management»). Однако основным источником фактологического материала для написания работы стали экономические обзоры Национального бюро экономических исследований (США). Этот выбор не случаен, поскольку в архиве этой исследовательской организации широко представлены работы всех ведущих современных зарубежных экономистов.
В качестве статистической основы для написания диссертационного исследования были использованы публикации и экономические обзоры Организации экономического сотрудничества и развития, Международного валютного фонда, Мирового банка, Федеральных резервных банков Миннеаполиса и Нью-Йорка, Банка международных расчетов, а также материалы, любезно предоставленные сотрудниками рейтингового агентства «Standard & Poor's» в ходе личной переписки с автором диссертационного исследования.
Среди российских источников фактологического материала можно выделить монографии российских экономистов А.Вавилова «Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления» и Д.Головачева «Государственный долг. Теория, российская и мировая практика», которые можно считать едва ли не первыми в современной отечественной экономической литературе комплексными исследованиями по теории государственного долга.
Кроме того, были использованы отдельные сведения и цифры из монографий Е.Звоновой, А.Саркисянца, Л.Федякиной, Б.Хейфеца и других авторов, из публикаций в журналах «Вопросы экономики», «Деньги и кредит», «Мировая экономика и международные отношения», «Рынок ценных бумаг», «Экономический журнал Высшей школы экономики», «Эксперт» и др., а также
9 интернет-сайтов информационных агентств «АК&М», «Бизнес в России», «Интерфакс», «Прайм-ТАСС», «РБК».
В качестве источников фактологического материала также были использованы экономические обзоры Экономической экспертной группы, Центра экономического развития, отчеты Центрального банка Российской Федерации (Банка России), Госкомстата России, Министерства финансов РФ, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации Министерства экономического развития и торговли и др.
Необходимо отметить, что фактологический материал, послуживший основой для прогнозирования платежеспособности России в средне- и долгосрочной перспективе, датируется началом сентября 2001г. Ввиду этого более поздние изменения цен на рынке энергоресурсов, отличающиеся ярко выраженной нестабильностью, а также отчетные и прогнозные значения основных показателей функционирования российской экономики федеральных органов исполнительной власти и ведущих экономических научно-исследовательских организаций, сделанные после указанной даты, не были приняты во внимание.
Практическое значение диссертационного исследования. Практическое значение диссертации заключается в возможности использовать представленный в ней материал в ходе преподавания курса экономической теории. Прежде всего, это относится ко второй главе работы, посвященной анализу макроэкономических последствий долгового финансирования и являющейся центральной главой диссертационного исследования. В этой главе рассматривается влияние государственного долга на важнейшие макроэкономические показатели: процентную ставку, объем инвестиций, уровень потребительских расходов, сальдо внешнеторгового баланса, предложение денег, темпы инфляции. Данные вопросы являются неотъемлемой составной частью курса экономической теории, и собранный в ходе диссертационного исследования материал может быть использован для
10 дополнения и оживления имеющегося теоретического материала в тех разделах курса, где рассматриваются эти проблемы.
Материал, приведенный в главах 1 и 3, также может оказать помощь в ходе изучения отдельных разделов курса экономической теории. Особенно это относится к вопросам политико-институциональной теории государственного долга, потенциальной нестабильности долгового финансирования, долговой кривой Лаффера, управления государственным долгом на национальном и международном уровне.
В целом материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе преподавания курса экономической теории в следующих темах: «Роль государства в рыночной экономике», «Макроэкономическая нестабильность: цикличность развития рыночной экономики», «Кредитно-денежная система и кредитно-денежная политика», «Рынок ценных бумаг», «Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика», «Инфляция и антиинфляционная политика», «Экономический рост», а также в отдельных разделах курса истории экономики («Основные этапы рыночных преобразований в России. Макроэкономическая стабилизация в 1990-х гг.», «Экономика и экономическая политика США в 1960-1990-х гг. «Рейганомика», ее сущность и последствия») и истории экономических учений (сравнение взглядов кейнсианцев и неоклассиков на проблему влияния государственного долга на уровень потребительских расходов, «эффект вытеснения» инвестиций в трактовке монетаристов и кейнсианцев, новая классическая макроэкономика в работах Р.Барро и Т.Сарджента).
Диссертационное исследование можно в известном смысле рассматривать и как научно-методическое пособие, облегчающее как теоретическое изучение финансовой политики государства, так и практическое формирование стратегии управления государственным долгом, которое может представлять интерес для лиц и организаций, занимающихся практической деятельностью в области управления государственными финансами. Прежде всего, это касается третьей главы работы, где рассматриваются альтернативные
11 стратегии управления государственным долгом на национальном и международном уровне, анализируются макроэкономические последствия применения этих стратегий.
Апробация диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе в ходе преподавания курса экономической теории в МГИМО (У) МИД России. Часть этих материалов была опубликована в сборнике статей и научных докладов научной конференции «Институциональные особенности экономических реформ в России» (0,5 п.л.), организованной Кафедрой экономической теории МГИМО (У) МИД России в мае 2000г., а также в сборнике научных работ молодых преподавателей и аспирантов МГИМО (У) МИД России «Проблемы развития современного мира» (0,5 п.л,).
Понятие государственного долга и типы долговых инструментов
В экономической литературе существует множество определений государственного долга. Автор настоящей работы хотел бы остановиться на следующем.
Государственный долг представляет собой общий баланс бюджетных профицитов и бюджетных дефицитов страны. Он растет при бюджетном дефиците и уменьшается, когда доходная часть бюджета превышает расходную.
Бюджетный Кодекс Российской Федерации в редакции ФЗ РФ от 15.01.2001 года №116-ФЗ (ст.97) содержит следующее определение государственного долга: «Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией».
В зависимости от источника финансирования государственный долг может быть внутренним, если его держателями являются резиденты, или внешним, если его держателями являются нерезиденты. В ряде стран классификация долга на внутренний и внешний осуществляется по валютному критерию: займы, представленные в иностранной валюте, относятся к внешнему долгу, а в национальной валюте - к внутреннему.
В России долгое время при классификации государственного долга на внутренний и внешний применялся двойной стандарт: государственные займы Российской Федерации и государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, классифицировались по признаку источника, держателя займа (внешний и внутренний кредитор)1, а государственный долг, являющийся результатом проводимых заимствований, делился на внутренний и внешний в зависимости от валюты выпуска . Такая двойственность существенно затрудняла учет государственного долга. Так, до 1997 г. долг по внутреннему валютному займу, номинированный в долларах США и размещаемый среди резидентов РФ, не включался ни во внутренний, ни во внешний государственный долг, а учитывался отдельно от всех других заимствований.
Позже была предпринята попытка внести ясность в вопрос классификации государственного долга России: было принято решение классифицировать государственный долг на внутренний и внешний по валютному признаку3. Однако после финансовых потрясений 1998 г. проблема классификации государственного долга вновь приобрела актуальность. Дело в том, что с 15 августа 1996 г. доступ на рынок государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов (ГКО-ОФЗ), номинированных в национальной валюте России и изначально ориентированных на внутренних инвесторов, получили иностранные
инвесторы. К началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось до 30% рынка ГКО-ОФЗ1. Политика активного привлечения средств нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга стала одной из причин обострения финансового кризиса: мировой финансовый кризис и снижение доходности ГКО-ОФЗ, пересчитанной в иностранной валюте, вследствие девальвации российского рубля спровоцировали интенсивный отток средств нерезидентов с рынка внутреннего государственного долга. Это потребовало крупных валютных затрат для конверсии рублевого долга в СКВ, которую иностранные инвесторы могли бы перевести за границу. Таким образом, на обслуживание рублевого, внутреннего, долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалось значительное количество иностранной валюты.
Проблема обоснованной классификации государственного долга по-прежнему остается актуальной для России, хотя все больше прослеживается тенденция к подразделению государственного долга на внутренний и внешний по критерию источника заимствования , что, безусловно, в большей мере отвечает сущности долговых обязательств и реалиям рынка государственного долга России. Именно этот критерий деления государственного долга на внутренний и внешний будет положен в основу дальнейших рассуждений автора в ходе диссертационного исследования.
Внутренний государственный долг может возникать в результате получения центральным правительством бюджетных ссуд и бюджетных займов у бюджетов других уровней бюджетной системы государства, если в последующем они должны погашаться; в результате займов правительства у Центрального банка, местных коммерческих банков, у других финансовых и нефинансовых институтов путем получения прямых кредитов или, как правило, путем размещения у них государственных облигаций; в результате предоставления правительством государственных гарантий. Кроме того, государственные долговые обязательства могут приобретаться страховыми компаниями, пенсионными фондами, коммерческими банками, предприятиями, частными лицами, общественными организациями.
Внешний государственный долг может возникать в результате займов правительства у международных организаций, иностранных правительств и банков и предоставления государственных гарантий.
Государственный долг может быть представлен различными типами долговых инструментов.
В зависимости от обращения на рынке государственные заемные инструменты делятся на рыночные и нерыночные. Рыночные ценные бумаги могут свободно продаваться и покупаться на первичном или вторичном рынке ценных бумаг и менять своих собственников. К ним относятся такие долговые инструменты, как казначейские векселя, казначейские облигации в США; государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменным, фиксированным и постоянным купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа в России и т.д. Нерыночные долговые инструменты обычно размещаются среди определенной группы инвесторов и не могут свободно продаваться другим лицам или организациям. Примером ценных бумаг данной категории в США могут служить сберегательные облигации (предназначены для продажи частным лицам), иностранные правительственные серии (продаются только иностранным правительствам и финансовым органам), серии правительственных счетов (размещаются среди федеральных агентств и траст-фондов), серии местных органов власти (могут быть куплены только местными органами власти) и др.
Внутренние причины государстве иного долга
Из самого определения государственного долга следует, что причины его возникновения следует искать, прежде всего, в источниках увеличения дефицита государственного бюджета, к которым можно отнести несбалансированность расходных и доходных статей государственного бюджета, неравновесие текущих платежных балансов.
Безусловно, в ряде случаев нарушение баланса в структуре государственных финансов объясняется некомпетентностью органов, занимающихся их управлением, а именно: неправильной долговой политикой государства, неэффективным использованием полученных кредитов, проведением дорогостоящих социально-экономических преобразований, коррупцией, субсидированием непроизводительных отраслей экономики и др.
В частности, к серьезным экономическим проблемам привела ошибочная налогово-бюджетная политика, проводимая в большинстве развивающихся стран. Она носила, главным образом, популистский характер: правительства, пытаясь заручиться поддержкой населения, увеличивали государственные расходы на реализацию различных социально-экономических программ, в основном, в непроизводительных секторах экономики (субсидирование продовольственных продуктов, жилья, транспорта и т.д.), не вводя новых налогов и не прибегая к инфляционному финансированию.
Внешнеторговая политика стала другой важной ошибкой в действиях властей многих развивающихся стран. Изначально развитие промышленности, начавшееся в развивающихся странах, не носило характера импортозамещения, часть продукции продавалась на внешних рынках. Однако после Великой депрессии в большинстве стран наметилась тенденция к увеличению дефицита платежных балансов, являющемуся результатом ухудшения «условий торговли», более быстрого роста импорта по сравнению с расширением экспорта. В борьбе за экономическую независимость многие страны приняли концепцию «опоры на собственные силы», импортозамещающую модель развития промышленности. В силу антиэкспортной политики, которой придерживалась основная часть развивающихся стран, расширению и диверсификации экспорта не уделялось должного внимания, полученные кредиты не способствовали увеличению экспортного потенциала, а значит, экспортные доходы не увеличивались либо увеличивались крайне медленно. Индустриализация, начавшаяся во второй половине 1930-х — начале 1940-х годов в латиноамериканских странах, основывалась на ориентации на внутренний рынок, установлении высоких протекционистских барьеров и множественных валютно-обменных курсов. Несмотря на то, что сложившаяся ситуация во многом оправдывала выбор такой политики, методы ее осуществления не способствовали достижению поставленных целей. Узость национальных рынков, ухудшение «условий торговли», рост стоимости услуг, недостаток средств производства, технологий, квалифицированных специалистов, распыленность капиталовложений, необоснованный акцент на создании новых производственных мощностей вместо реконструкции уже существующих - вот далеко не полный перечень причин, способствовавших сохранению дефицитности государственных бюджетов, покрывавшейся за счет займов. Более того, в самой политике импортозамещения, в выборе товаров для производства не учитывались сравнительные преимущества, не уделялось должного внимания вопросам экономии издержек производства, сокращение импорта многих товаров неизбежно наносило ущерб темпам роста и занятости, а излишне строгие протекционистские меры способствовали дальнейшей изоляции национальных рынков от внешней конкуренции, ослаблению стимулов к улучшению качества продукции и снижению издержек производства. Кроме того, многие развивающиеся страны допустили завышение курсов национальных валют, что усиливало импортную зависимость и тормозило рост как традиционных, так и новых статей экспорта, а также явилось причиной массовой утечки капитала за границу.
Американский экономист Б.Баласса провел на примере отдельных групп развивающихся стран исследования зависимости темпов экономического роста от экспорта и пришел к выводу, что политика ипортозамешения при слабом росте экспорта и чрезмерном расширении внешних заимствований вызывает колоссальный рост отношения платежей по долговым обязательствам к экспортным поступлениям, то есть нормы обслуживания долга (НОД). Из его анализа также следует, что увеличение экспорта на 10% за счет импортозамещения и дополнительного внешнего финансирования добавит 0,3% к темпам роста ВВП1. Таким образом, наиболее перспективным направлением экономической политики для развивающихся стран является, по его мнению, сочетание стимулирования экспорта и импортозамещения при ведущей роли экспорта.
Однако, начиная с 1980-х годов, хроническая дефицитность государственного бюджета и высокий государственный долг стали характерной чертой не только развивающихся, но и большинства ведущих промышленно развитых стран, и причины появления этой тенденции сложнее, чем просто ошибки правительства. Дело в том, что уже в течение нескольких десятилетий во многих странах наблюдается тенденция к постоянному увеличению государственного вмешательства в экономику и, как следствие, росту государственных расходов, которые далеко не всегда компенсируются налоговыми поступлениями. Кроме того, широкое распространение получила концепция дефицитного финансирования, или концепция функциональных финансов, основные положения которой активно применяются при разработке программ экономического развития целого ряда стран. Основная идея концепции заключается в том, что первостепенная задача государства состоит не в балансировании бюджета на ежегодной или циклической основе, а в достижении макроэкономической стабильности. В свою очередь, успешная реализация подобной программы будет способствовать постепенной ликвидации бюджетного дефицита. Как правило, в условиях экономического спада государство для стимулирования общей экономической активности вынуждено прибегать к увеличению расходов и снижению налогов, что приводит к увеличению дефицита бюджета.
Влияние государственного долга на процентную ставку и «эффект вытеснения». Проблема «двойного дефицита»
Считается, что российская экономика столкнулась с подобной ситуацией в 1996 г., когда падение доходов бюджета в денежной форме и рост непроцентных расходов привели к необходимости повышения заимствований, прежде всего, внутренних, при сохранении жесткой кредитно-денежной и валютной политики. Результатом стал резкий рост реальных процентных ставок, что привело к дальнейшей стагнации в экономике.
«Эффект вытеснения», спровоцированный ростом процентных ставок, усугубляется еще тем, что государство, желая повысить спрос на свои ценные бумаги на внутреннем рынке, вынуждено размещать займ под процент, достаточно высокий для того, чтобы государственные ценные бумаги могли успешно конкурировать с ценными бумагами частного сектора. Это не означает, что процентные ставки по государственным облигациям должны непременно превышать процентные ставки корпоративных облигаций. Из таблицы 8 видно, что обычно ставки по займам для частного сектора превышают ставки по займам для государственного сектора, поскольку инвестирование средств в государственные ценные бумаги считается менее рискованным, хотя последнее, безусловно, зависит от степени доверия населения своему правительству.
Поскольку государственное заимствование осуществляется за счет ресурсов индивидуальных потребителей, которые они сберегают и дают в кредит, внутреннее финансирование государственного долга приводит не только к удорожанию кредита: потребители предпочитают вкладывать средства в более надежные государственные облигации, а не в инвестиционные ценные бумаги корпораций, тем самым оставляя для фирм меньше кредитных ресурсов под их инвестиционные планы. В данном случае наблюдается феномен «вымывания» частных инвестиций из реального сектора экономики. Частично эффекты «вымывания» и «вытеснения» можно снизить, размещая государственные ценные бумаги среди нерезидентов.
Сокращение инвестиционных расходов может иметь для страны далеко идущие последствия, уменьшая ее производственный потенциал, что в дальнейшем не может не отразиться на объеме производства, темпах экономического роста. В экономической литературе сокращение производственного потенциала страны принято рассматривать в качестве бремени государственного долга, перекладываемого на будущие поколения.
Безусловно, это бремя может быть в значительной степени уменьшено в том случае, если часть средств, полученных государством через займы, будет расходоваться не на потребление или трансферты, а на создание производственных фондов, носить инвестиционный характер (включая расходы на здравоохранение и образование, которые могут расцениваться как инвестиции в человеческий капитал). Тем не менее, нет сомнений, что «эффект вытеснения» инвестиций негативно скажется на долгосрочном экономическом росте.
Каковы будут масштабы этих последствий? Для ответа на этот вопрос автор считает необходимым дать количественную оценку «эффекта вытеснения». Наиболее простой представляется количественная оценка изменения величины основного капитала и ВВП в результате роста государственного долга.
Сразу следует оговориться, что в экономической литературе нет единой точки зрения относительно полноты «эффекта вытеснения». Приведет ли увеличение государственного долга к вытеснению частных инвестиций на такую же величину? Сторонники неоклассических и кейнсианских взглядов по-разному отвечают на этот вопрос.
Анализируя «эффект вытеснения», представители обеих экономических школ связывают государственные заимствования с политикой государственных расходов, а именно: увеличение государственных расходов осуществляется за счет займов. Различие этих двух подходов связано с тем, что неоклассики и кейнсианцы по-разному оценивают чувствительность частных инвестиций и потребительских расходов к ставке процента и, как следствие, эффективность налогово-бюджетной политики.
Сторонники кейнсианского подхода анализируют действие «эффекта вытеснения» в экономике неполной занятости. Размещение государством облигаций, как уже ранее отмечалось, приведет к повышению процентной ставки и, следовательно, вытеснению частных инвестиций из экономики. Однако, согласно кейнсианской трактовке, в экономике неполной занятости рост государственных расходов, осуществляемый за счет займов, благодаря действию эффекта мультипликатора приведет к мультипликативному
увеличению дохода. Рост дохода в свою очередь вызовет рост сбережений, которые в трактовке кейнсианцев являются функцией дохода и источником частных инвестиций. Таким образом, «эффект вытеснения» инвестиций вследствие размещения государственных займов, будучи сглаженным за счет увеличения дохода и сбережений, окажется неполным.
Иной точки зрения придерживаются сторонники неоклассических взглядов и, особенно, монетаристы, анализирующие «эффект вытеснения» в экономике полной занятости и настаивающие на идее полного вытеснения инвестиций в результате увеличения государственных расходов за счет займов. Их объяснение сводится к следующему. Как и в трактовке кейнсианцев, займы государства на внутреннем рынке приведут к росту процентной ставки и вытеснению частных инвестиций, чрезвычайно чувствительных к динамике процентной ставки. Однако в экономике полной занятости ресурсов рост государственных расходов, осуществляемых за счет привлеченных займов, не приведет к увеличению дохода, а выразится в росте цен, тем самым создав дополнительное давление на процентную ставку в сторону ее повышения.
Управление государственным долгом на национальном уровне
Управление государственным долгом включает в себя комплекс инструментов экономической политики, обеспечивающих поддержание величины и структуры государственного долга на приемлемом уровне. При этом под приемлемыми понимаются уровень и структура государственной задолженности, при которых показатели платежеспособности государства не опускаются ниже своих «пороговых» значений. Традиционный набор показателей платежеспособности включает следующие показатели : Показатель «Внешний долг/ВВП», величина которого не должна превышать 50%; Показатель «Внешний долг/годовой экспорт», величина которого не должна превышать 27 5%; Показатель «Погашение и обслуживание долга/годовой экспорт», величина которого не должна превышать 30%; Показатель «Обслуживание внешнего долга/годовой экспорт», величина которого не должна превышать 20%.
Как уже отмечалось в главе 1, при разработке национальных программ по урегулированию проблемы государственного долга основное внимание следует уделять не столько сокращению абсолютной величины государственного долга, сколько стабилизации и снижению отношения «долг/ВВП». В каждой стране эта задача решается по-своему, тем не менее, в экономической литературе принято выделять три основных способа стабилизации государственного долга.
Во-первых, государство может прибегнуть к достаточно сложному в экономическом и политическом плане способу снижения долга - сокращению дефицита государственного бюджета. Достижение этой цели возможно либо благодаря увеличению доходных статей бюджета (то есть через увеличение налогов), либо благодаря сокращению его расходной части (государственных расходов), однако проведение подобных мер вряд ли встретит одобрение у населения страны. Тем не менее, именно сокращение дефицита государственного бюджета легло в основу программ урегулирования проблемы государственного долга ряда европейских стран, добившихся в этой области положительных результатов. Так, например, Италии в 1995г. удалось увеличить излишек государственного бюджета до 3,3% от ВВП, в то время, как в 1985г. этот показатель составлял -5,2% от ВВП .
Во-вторых, отношение «долг/ВВП» может быть снижено посредством инфляционного финансирования долга, которое имеет место в том случае, когда Центральный банк выкупает часть государственного долга прямо у Министерства финансов (казначейства) или косвенно, через денежный рынок. Для оплаты долга Центральный банк выпускает дополнительное количество наличных денег. Данная операция, называемая сеньоражем, через механизм денежного мультипликатора приводит к росту денежной массы, а следовательно, и к росту инфляции. Поскольку в большинстве случаев государственный долг рассматривается как номинальный, то есть государство обязано платить строго определенное количество денежных единиц держателям долга, высокая инфляция может привести к уменьшению реальной стоимости долговых обязательств через механизм инфляционного налога, который государство получает за счет снижения реальной ценности его номинальных активов - денег. Однако нельзя забывать о том, что механизм инфляционного налога работает только при наличии определенных условий, а именно: долг должен быть представлен в национальной валюте, а реальные процентные ставки сокращаться. Последнее возможно лишь в том случае, когда инфляция носит неожиданный характер: если инфляция достаточно предсказуема, то кредиторы могут потребовать либо установления номинальных процентных ставок на уровне, достаточном для того, чтобы компенсировать обесценение долга, либо установления плавающих процентных ставок, в соответствии с которыми выплата процентов должна производиться по средним рыночным процентным ставкам на момент выплат. Сеньораж был существенным источником пополнения государственных доходов во многих странах, в том числе в России, где до 1995г. наблюдалось снижение относительной величины государственного долга благодаря тому, что его значительную часть составляли нерыночные государственные обязательства, обесценившиеся вследствие высокой инфляции 1991-1995гг. Однако нельзя забывать о том, что превращение инфляции в основной источник погашения долговых обязательств может повлечь за собой необратимые экономические последствия: инфляция рискует приобрести взрывоопасный характер. Например, в Боливии в 1982-1983гг. инфляционный налог был основным источником финансирования бюджетного дефицита до тех пор, пока в 1984-1985гг. не наступила гиперинфляция.
Интересный взгляд на проблему финансирования государственного долга с помощью денежной эмиссии содержится в работах Д.Бертолы, А.Дрейзена1, М.Миллера, Л.Зенга , А.Диксита, Р.Пиндайка , А.Д. Смирнова и др.
А.Д. Смирнов проводит аналогию между политикой управления государственным долгом и реализацией опциона. Рассуждения А.Д.Смирнова основываются на допущении, что налоги полностью финансируют первичный дефицит, а единственным источником финансирования государственного долга является сеньораж. Учитывая, что выплаты по купонам производятся исключительно за счет сеньоража, увеличение денежной эмиссии приведет к повышению рыночной стоимости долга и его доходности, поэтому и государство, стремящееся повысить привлекательность своих долговых обязательств, и инвесторы, стремящиеся получить максимально высокий купонный доход, заинтересованы в увеличении объема денежной эмиссии. Однако рационально действующие частные инвесторы не могут не понимать, что слишком большие размеры сеньоража приведут к инфляции, а следовательно, к снижению реальной стоимости государственных облигаций, поэтому возможности финансирования долга за счет денежной эмиссии ограничены так называемым рефлективным барьером - значением сеньоража, при котором приобретение облигаций становится невыгодным из-за падения их реальной стоимости. Инвесторы ожидают, что по достижении этого рефлективного барьера государство прибегнет к сокращению сеньоража и перейдет к политике стабилизации долга, но не знают, когда это произойдет. Государство всегда имеет возможность, или опцион, проводить политику стабилизации государственного долга. При этом под опционом в отношении государства понимается стоимость возможности «не продавать» новые долги, то есть стоимость политики стабилизации государственного долга1. Иными словами, политика стабилизации государственного долга предстает как «стабилизационный контракт», который правительство предлагает к продаже частным инвесторам.
