Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа фискальной политики
1.1 Уровни и функции государственного регулирования экономики 12
1.2 Сущность фискальной политики как инструмента государственного регулирования экономики 29
1.3 Влияние фискальной политики на межбюджетные отношения 44
1.4 Концептуальнью подходы к оценке систем межбкщжетных отношений 60
Глава 2. Система обязательств и фискальных полномочий в РФ в период перехода к рыночным отношениям
2.1 Этапы развития фискального федерализмав РФ 66
2.2 Цэоблемы распределения фискальных обязательств между уровнями власти и управления 84
2.3 Распределение налоговых доходов между уровнями власти иуправления 100
2.4 Анализ систем горизонтального и вертикального выравнивания в межбкщжетных отношениях 114
Заключение 135
Описок литературы 144
- Уровни и функции государственного регулирования экономики
- Влияние фискальной политики на межбюджетные отношения
- Цэоблемы распределения фискальных обязательств между уровнями власти и управления
- Распределение налоговых доходов между уровнями власти иуправления
Введение к работе
Годы реформ в Российской Федерации привели к коренным изменениям во многих сферах общественной жизни: политической, правовой, экономической, социальной и других. Одним из наиболее важных изменений явилось преобразование государственного устройства России из фактически унитарного в истинно федеративное. Причем процесс формирования федеративного государства еще далек от завершения. На этом пути было сделано немало ошибок, результатом которых стало появление и постоянное усиление центробежных тенденций в обществе, асимметричность федерации как правовая, так и экономическая, и, наконец, угроза распада гсх ударства.
Цреобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное порождает необходимость согласования общегосударственных интересов и интересов групп людей, проживающих на разных территориях Такие преобразования в сочетании с рыночной трансформацией экономики обуславливают возникновение новых уровней государственного регулирования и новьгх функций государства и, соответственно, вызывают необходимость разработки как новых теоретических проблем, так и новых подходов к решению традиционных проблем.
Фискальная политика является функциональным элементом рыночной экономики и важнейшим инструментом государственного регулирования. Роль и значение фискальной политики в преодолении экономического кризиса, достижении экономического роста, в решении других макроэкономических и особенно мезоэкономических проблем долгое время недооценивались.
В современных условиях в РФ перед государством стоят задачи формирования на территории федерации единого экономического пространства, сглаживания диспропорций и асимметрии социально-экономического развития регионов. Решение этих задач должно осуществляться и в рамках фискальной политики, целью которой в данном случае должно вькггупать формирование системы межбюджетных отношений. ІН астаюшая дезинтеграция экономического пространства России, усиление
центробежньїх іщценции в развитии регионов обуславливают необходимость научного исследования места фискальной политики в решении данных проблем.
№терес со стороны отечественных ученых к возможностям фискальной политики в государственном регулировании экономики и проблемам межбкщжетяых отношений возрос в последние годы в период рыночной трансформации экономики РФ и становления федеративных начал: Зарубежной экономической мыслью накоплен многолетний опыт исследования проблем роли государства в экономической системе общества, проблем фискальной политики, ее возможностей в решении финансовых проблем федеративных отношений. Эти проблемы нашли отражение в работах Кейнса Дж.М, Самуэльсона ПА, НордхаусаВД, Стиглица Дж.Ю., Сакса Дж.Д, Макконнелла КР., Брю С. Л., Рефьюза Р.У., 3 иви ДжФ. и др.
Исследования зарубежных экономистов имеют существенное значение для понимания общеэкономических теоретических подходов к анализу фискальной политики как инструмента государственного регулирования межбюджетных отношений, проблемам построения фискальной системы в условиях федеративного государства, выявлению возможных моделей межбюджетных отношений Интерес вызывают работы по исследованию межбюджетных отношений с позиций экономической теории
В современной России сложились в достаточной мере уникальные условия, связанные с трансформацией политической системы от унитарной к истинно федеративной, построением новой финансовой системы, отвечающей современным условиям, глубоким экономическим кризисом, резкой дифференциацией регионов России по уровню социально-экономического развития, наконец, значительным числом субъектов Федерации Эти условия не позволяют в полной мере опираться на исследования зарубежных ученых Іфоме того, западные разработки носят, в основном, общетеоретический характер.
Сложность и неоднозначность проблем межбюджетных отношений в условиях РФ в период перехода к рынку, необходимость поиска механизмов
воздействия на межбюджетные отношения, усжшюающиеся центробежные тенденции и угроза распада РФ обуславливают интерес отечественных экономистов к вопросам межбюджетных отношений. В процессе исследования автор опирался на научные разработки в области экономической теории таких ученых, как Албеговой ИМ, Борисова ЕФ, Вядова Р.Г. , Маховиковой Г.А, Медниковой ВВ, Меньшикова C.R, Хэлопова AR; в области экономического федерализма - Барашьяна ВЮ., Богачевой О.И, Валентея С.Д, Иуцина АП, Любимцева Ю.И, Сумарокова ВН, Умновой И А, Хурсевича С.Н; в области региональной экономики - Бутова ВИ, Игнатова ВГ., Кетовой НП, Лариной НИ и др.
В современных исследованиях недостаточно разработаны концептуальные подходы к изучению моделей межбюджетных отношений. Чрезмерное внимание уделяется механизмам оказания финансовой помощи регионам в ущерб другим инструментам фискальной политики, место и роль отдельных элементов межбюджетных отношений остаются дискуссионными.
В процессе изучения этих трудов была выявлена необходимость систематизации существующих подходов, обоснования места фискальной политики в системе механизмов воздействия государства на экономическую систему на всех уровнях управления и, в частности, на мезоуровне, формирования комплексных представлений о сущности межбюджетных отношений, о факторах, определяющих модель межбюджетных отношений
Системная разработка теоретических и практических вопросов комплексного формирования механизмов фискальной политики, воздействующих на межбюджетные отношения, является важной проблемой, решение которой позволит сформировать в РФ отношения экономического федерализма, обеспечить единство экономического пространства, устранить неравенство социально-экономического развития субъектов РФ.
Целью настоящего диссертационного исследования является изучение механизмов фискальной политики, воздействующих на межбюджетные отношения, их влияния на развитие межбюджетных отношений. Цель
исслвдоваши обусловила постановку и решение следующих задач, отражающих логическую структуру и іюследовательносгь предпринятого анализа
- определить макгхээкономическую сущность фискальной политики как инструмента пхударсгвенного регзлшрования экономики;
- дать политэкономическое определение категориям "фискальный федерализм" и "межбюджетные отношения", выявить их взаимосвязь и механизмы фискальной политики, определяющие характер межбюджетньк отношений;
-сформулировать кощептуальные подходы к оценке систем межбюджетных отношений, выявить классификационные признаки разных моделей межбюджетных отношений;
- выявить этапы развития межбюджетньк отношений в РФ в период рыночной трансформации, проанализировать правовую базу межбюджетных отношений в РФ,
- исследовать подходы к распределению бюджетных обязательств между уровнями власти и управления, дать характеристику распределения фискальных обязательств в РФ на базе анализа организации предоставления общественных услуг и структурного анализа расходов федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации;
- сформзлмровать методологические подходы к вопросу разграничения налоговых прав и распределения налоговых доходов, провести анализ системы распределения налоговых доходов в РФ, выявить особенности этой системы;
- провести анализ вертикальной и горизонтальной сбалансированности фискальной системы РФ на базе критического анализа отечественного опыта фискального регулирования межбюджетных отношений, сформулировать цели, задачи и конкретные механизмы фискального регулирования межбюджетньк отношений
Объектом исследования являются межбюджетнью отношения в условиях федеративного государства с переходной экономикой. В качестве базового
объекта среди других объектов исследования взяты межбюджетные отношения федерального центра и бюджета ЬСарачаево-Черкесской республики.
Предмет исследования - механизмы фискальной политики, регулирующие межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Методологической и теоретической базой исследования являются фундаментальные концепции и теории, представленные в работах отечественных и зарубежных исследователей в рамках изучаемой тематики. Методика исследования основана на использовании общенаучных методов научной абстракции, системного, структурно-функционального, сравнительного анализа, а также экономико-статистические методы
Информационно-эмпирической базой исследования явились российская и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, нормативно-правовые акты, результаты научных конференций и "круглых столов". В работе использовались материалы Госкомстата РФ, Госкомстата Карачаево-Черкесской республики, Минфина РФ, Минфина Карачаево-Черкесской республики, Управления федерального казначейства по Карачаево-Черкесской республике, Государственной налоговой инспекции Карачаево-Черкесской республики.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. В зависимости от уровня регулирования государство выполняет различные функции на уровне микроэкономики и макроэкономики Федеративное устройство государства обуславливает выделение уровня мезоэкономического регулирования. В качестве основных целей государства в сфере мезоэкономического регулирования выступают смягчение неравенства между поселенческими общностями, создание и сохранение в пределах федеративного пх дарства единого экономического пространства, задача устранения неэффективности, связанной с предоставлением общественных благ и внешними эффектами.
2. Содержание фискальной политики представляет собой комплекс мер по ошимизации государственных расходов и налогообложения для решения
стратегических задач, стоящих перед государством, в том числе задачи формирования межбюджетньк отношений, способствующих экономическому росту.
З.Сушность фискального федерализма заключается в решении задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают разрешение противоречия общенациональных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъекта Федерации. Фискальная политика, проводимая государством в целях решения проблем фискального федерализма, определяет систему межбюджетньк отношении
4. Выявление этапов развития межбюджетньк отношений в РФ в период перехода к рынку имеет определяющее значение для понимания эволюционных особенностей системы межбюджетньк отношений Первый этап развития межбюджетньк отношений в условиях рыночной трансформации в РФ начался в 1991-1993 гг. с образованием самостоятельного суверенного российского гсхлдарства и с принятием ряда ключевых правовых актов, определяющих федеративный характер государства Второй этап развития межбюджетньк отношений начался в 1994 г., связан он с реформой межбюджетньк отношений, направленной на формирование единых правил взаимоотношений уровней власти и управления в бюджетной сфере. Начало третьего этапа ознаменовалось принятием в 1998 г. Бюджетного Кодекса РФ и Налогового Кодекса РФ, которые закрепили сложившиеся правила межбюджетных отношений Специфика системы межбюджетньк отношений на различных этапах реформирования предопределяет общую направленность развития межбюджетньк отношений в РФ.
5.Г инятие решения о распределении обязательств по расходам между
уровнями власти является базовым в разработке системы межбкаджетных
отношений. Существует непосредственная взаимосвязь между распределением
государственных функций, расходов и доходов. Система мскальных
обязательств предопределяется характером делегирования полномочий по
установлению, финансїфованию, обеоіечошю ігредоставлешія государственных услуг населению. Эффективность распределения фискальных обязательств зависит от его соответствия принципам обеспечения общегосударственных интересов, значимости, территориальной принадлежности, экономической целесообразности, преемственности. Анализ распределения
общегосударственных функций по уровням власти и управления позволяет сделать выводы об особенностях и направленности развития системы межбюджетных отношений.
6. Одним из важнейших условий формирования и развития межбюджетных отношений является четкое разграничение расходных обязательств федерального, регионального и местного уровней власти. Это условие может выполняться только при обеспечении каждого уровня власти собственными доходными источниками для выполнения своих финансовых обязательств. Система распределения налоговых доходов между уровнями власти и управления определяется такими элементами, как разграничение налоговых прав, разделение налоговых ставок, совместное использования налоговых баз, распределение налоговых доходов федеральным центром.
7. Одной из центральных проблем межбкщжетных отношений является проблема сбалансированности. Распределение доходных источников в соответствии с бюджетными полномочиями каждого уровня власти, формируя уровень собственной финансовой обеспеченности, в конечном итоге, определяет объем необходимой дополнительной финансовой поддержки регионов за счет средств федерального бюджета Сформировавшаяся в РФ система межбюджетных отношений не позволяет решить задачи вертикального и горизонтального выравнивания, сглаживания дифференциации социально-экономического развития регионов. Для решения проблем межбюджетных отношений необходимо комплексное применение мер фискальной политики.
Научная новизна исследования состоит в концегаувльном обосновании места фискальной политики, ее инструментов в развитии межбюджетных отношении. Зл ешьінаучнойновизньїохггоятвслщіующем:
- выявлены уровни государственного регулирования экономики, сформулированы функции государства на каждом уровне, особенно на меэоуровне;
- уточнены возможные цели и задачи фискальной политики как инструмента государственного регулирования экономики, показана взаимосвязь между фискальной политикой, межбюджетными отношениями и фискальным федерализмом;
- систематизированьї факторы, анализ которых необходим для оценки системы межбюджетных отношений, выявлены инструменты фискальной политики, определяющие развитие межбюджетных отношений;
- выявлены ключевые этапы развития межбюджетных отношений в РФ в условиях перехода к рынку, имеющие решающее значение для выявления общей направленности развития межбюджетных отношений в РФ,
- проведен комплексный анализ системы распределения фискальных обязательств между уровнями власти и управления на базе исследования системы делегирования полномочий и распределения общегосударственных функций между федеральным и региональным уровнями, выявлены причины неэффективности распределения фискальных обязательств в РФ,
- систематизированы методологические подходы к распределению налоговых доходов между уровнями власти и управления, проведен межстрановый сравнительный анализ систем распределения налоговых доходов, выявлены особенности распределения налоговых доходов в РФ,
- показана взаимосвязь элементов межбюджетных отношений при обеспечении вертикальной и горизонтальной сбалансированности фискальной системы, проведен анализ системы трансфертов в РФ и ее эффективности, показана необходимость комплексного применения инструментов фискальной политики для формирования эффективной системы межбюджетных отношений, разработаны предложения по совершенствованию межбкщжетных отношений в РФ посредством мер фискальной политики на примере Карачаево-Черкесской
республики.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней концептуально-методологические подходы позволяют определить место фискальной политики в развитии межбюджетных отношений, ее конкретнью механизмы, спс »бствуюшие совершенствованию межбюджетных отношений, формированию российской модели фискального федерализма Изложения диссертации могут быть использованы
- научными учреждениям в процессе дальнейшей научной разработки проблематики экономического федерализма, развития межбюджетных отношений;
- органами государственной власти и управления при проведении мероприятий по реформированию межбюджетных отношений;
- в вькшей школе как учебный и методический материал при чтении курсов "Основы экономической теории1 , "ЬЪлоги и налогообложение", Тосударственное регулирование экономики".
Апробация теоретических и практических результаты исследования была проведена при разработке и преподавании в Кврачаево-Черкесском государственном технологическом институте учебных курсов дисциплин «Налоги и налогообложение»), Государственнью и муниципальные финансы», «Мобилизация доходов в бюджет».
Основные результаты диссертационного исследования представлялись на межвузовских и вузовских научных конференциях в 1999-2000 гг. в городах Ростове - на - Дону, Ставрополе, Черкесске. ГЪ результатам исследования опубликовано работ общим объемом 1 п. л
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы
Уровни и функции государственного регулирования экономики
На протяжении всей истории цивилизации государство рассматривалось как неотъемлемая часть экономики. Современные экономисты в своих взглядах часто исходят из концепции Адама Смита, которому іххударство представлялось, прежде всего, как гарант и защитник прав собственности, цеюстности национального суверенитета, законности и правопорядка стабильности национальной валюты Долгое время микроэкономические функции, такие как регулирование рынка, производство общественных благ и перераспределение доходов, занимали подчиненное положение. Задачи макроэкономического регулирования по существу не были сформулированы
Опыт экономического развития наглядно продемонстрировал, что для нормального функционирования рынок требует создания адекватной институциональной базы в виде системы прав собственности, юридических институтов, политических механизмов принятия решений - всего, что принято называть "гражданским обществом" и составляет необходимую среду для функционирования рыночных агентов. Рынки предполагают наличие четко определенных прав собственности и системы законов и правил, обеспечивающих передачу этих прав. Контрактное право создает среду рыночных сделок, в ходе которых осуществляется размещение производственных ресурсов и благ по направлениям использования. Долгое время этим и ограничивалась роль государства в экономике. Глубокий перелом в стратегии пхударства в рыночных экономиках наступил в начале XX века
Революцию в пхударственном регулировании экономики связывают с именем ДжМ Кейнса Щей, вьщвинугые в ходе "кейнсианской революции", вывали переворот в іслассических взглядах на рыночную экономику.
Доказывались невозможность самоисцеления экономического спад необходимость государственного вмешательства как средства, способного уравновесить совокупный спрос и совокупное предложение, вывести экономику из кризисного состояния, способствовать ее дальнейшей стабилизации.
В теоретическом аспекте идеи Дж Кейнса способствовали появлению нового раздела экономической теории - макроэкономики. ЕЬеденный им инструментарий лег в основу макроэкономического анализа и, постоянно совершенствуясь, служит целям этого анализа
Главная задача экономической политики государства заключалась, согласно ДжКейнсу, в управлении совокупным спросом, а основным инструментом проведения политики управления спросом являлся государственный бюджет, рассматривавшийся как стабилизирующий фактор воспроизводства Варьируя разницей между доходами и расходами бюджета в зависимости от конкретных экономических условий, государство способно поддерживать тот или иной баланс между накопленным и действительно применяемым в производстве капиталом, т.е. целенаправленно влиять на объем совокупного спроса, а через него и на величину предложения
После Второй мировой войны развитие кейнсианской бюджетной стратегии, сориентированной на регулирование совокупного общественного спроса, прошло три основных этапа ГЪрвоначальному этапу - с 1946 по 1962 гг. - была свойственна пассивная антициклическая бюджетная политика с минимальным дополнением действия автоматических стабилизаторов бюджетной системы
В 1961-1963 гг. начался второй этап - бюджетный "активизм", выражавшийся в активном регулировании совокупного спроса В конце его, в середине 70-х гг., в бюджетной политике стала больше проявляться тенденция отхода от крупных стабилизационных мероприятий наряду с умеренной и постепенной политикой, получившей название "градуализма", сочетавшего активные и пассивные принципы и концепции
Шшнец, третьему этапу - 197&-1980 гг. - присущ глубокий кризис кейнсианской бюджетной полигики стабилизации экономики и стимулирования экономического роста путем регулирования уровня спроса в экономике. С приходом к власти прадительства М Тэтчер в Великобритании и администрации Р. Рейгана в США. концепция всей системы государственного вмешательства в экономику была кардинально изменена
Кризис государственного регулирования рыночной экономики на основе кейнсианских рецептов, который с полной силой проявился в 70-е гг., привел к активным поискам среди западных экономистов новых методов оздоровления экономики В этих условиях партии, находившиеся у власти в США и Великобритании в 80-е гг., взяли на вооружение экономические теории, отражающие, главным образом, монетаристские взгляды и неоклассические подходы
Изменения, наблюдаемые в финансовой политике стран с развитой рыночной экономикой в 80-е гг., связаны с новым явлением в экономической науке - теорией "экономики ітредложения". В самом названии теории авторы противопоставляют ее кейнсианству, которое главное внимание уделяет регулированию спроса Основным средством проведения политики сторонников новой доктрины стали финансовые рычаги: налоги, расходы, государственные кредиты. практике новые идеи представляли собой совокупность монетфистских, неоклассических и неолиберальных взглядов, стоящих в центре современных экономических школ и течений Авторы теории "экономики предложения" пытались доказать, что главной целью их научных изысканий является создание "новой экономики", за что и получили название "новых экономистов". Среди них- Р. Хэл, Г. Талок, Й Броузон, М Ротбот, А Лаффер.
Объективная реальность заставила экономистов и политиков активно искать иные рецепты для решения экономических проблем общества в отличие от тех, которые были предложены кейнсианской теорией Одним из основных отправных пунктов теории "экономики предложения" было уменьшение вмешатеоіьсттп)суіііарсгвав экономические процессы, усиление и стимулирование пг аггриншиательской шегивности и инициативы Особая роль при этом отводилась фискальной и денежно-кредитной политике. В частности, ііредусматривалось, во-первых, сокращение налогов, во-вторых, сокращение государственных расходов, в-третьих, уменьшение количества денег в обращении с помощью соответствующей политики в области государственного кредита
Таким образом, принцип "невидимой руки" А Смита не пользуется такой поііулярностью среди современных экономистов, как в конце XIX века Современные экономические школы предлагают определенный набор инструментов микро- и макроэкономического регулирования в зависимости от поставленных целей и задач. Тем не менее, необходимость ігсударственного регулирования отнюдь не очевидна В отличие от планового хозяйства рыночная система - самореіупирующаяся целостность, которая долгое время существовала и развивалась без всеобъемлющего регздмрования. №обходимость гссударственного вмешательства отнюдь не вытекает из природы хозяйствующего субъекта в условиях рынка или характера производственных связей,
Влияние фискальной политики на межбюджетные отношения
Основываясь на материале, рассмотренном в предьгдущем параграфе, можно сказать, что кейнсианская теория среди целей фискальной политики не кьдпвигает регулирование экономики на мезоуровне, решение задач региональной политики, формирование и поддержание фискального федерализма, регулирование межбкщжегных отношений. Не склонны к такому пониманию целей фискальной политики и большинство современных экономистов. Только С. Фишер, Р. Дорнбуш и Р. Пмалези связывают фискальную политику и федерализм и в качестве одного из направлений воздействия фискальной политики называют поддержание федерализма, в частности, обеспечение эффективного горизонтального и вертикального выравнивания.
Более того, некоторые экономисты усматривают обратную связь между фискальной политикой и фискальным федерализмом: "Ефвоочередной мерой в реализации новой налогово-бюджетной политики в РФ является решение проблем бюджетного федерализма и создание дееспособного механизма межбюджетных отношений" (21,С.81). Безусловно, такая связь имеет место. Нэ получается, что проблемы бюджетного федерализма не могут решаться мерами фискальной поїитики. Таким образом, вопрос состоит в том, играет ли фискальная политика какую-либо роль в решении задач региональной политики, в частности, в реализации принципов фискального федерализма и регулировании межбкщжетных отношений.
Цэежде чем ответить на этот вопрос, необходимо определить теоретические позиции по поводу сущности федерализма и фискального федерализма Трактовки сущности федерализма весьма разнообразны С нашей точки .зрения, в самом общем виде точно определяет сусцность федерализма ИУмнова как средства "урегулирования противоречий и способа объединения людей в сообщества на разных, уровнях территориальной организации власти" (94,С.84). "Хотя некоторые ученые склонны понимать федерализм прежде всего как средство решения межнациональных отношений:"...Федерализм - это демократический принцип обустройства народов и территорий в рамках единого государства.." (18,С.6). Очевидно, такая позиция может иметь место в многонациональном государстве, но ставить во главу угла решение межнациональных отношений неправомерно. Цэежде всего речь должна идти о согласовании экономических интересов.
Конкретизируя определение ИУмновой, сущность федерализма можно изложить в следующей трактовке: "Федерализм можно рассматривать как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий и функций, разграниченньк между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них админисіративно-территориальньк образований" (40,С,3).
Перейдем к определению сущности фискального федерализма ГЪ сути его легко можно получить из представленного выше определения сущности федерализма вообще. Таким образом, фискальный федерализм выражает эти же отношения на той же основе в части разграничения фискальных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, а также между региональными бюджетами и местными бюджетами
Концепция фискального федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг ссютветствующего качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах. Конкретные воплощения концепции фискального федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тецценций: конкуренции между региональными органами власти на рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивание условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны сбщенаїщональньїх минимальных с другой. В настоящее время среди экономистов не наблюдается единства по поводу определения фискального федерализма начиная от вопроса применения терминологии (финансовый, бюджетный, налогово-бюджетный федерализм) и заканчивая вопросом об его сущности. Для американских экономистов свойственна некоторая неточность и упрощенность формулировок Так ДжЮ.Стиглиц, рассматривая проблемы финансового федерализма в США, вообще не дает определения его сущности. В общих чертах он понимает финансовый федерализм как виды взаимодействия между федеральным правительством и властями штатов и муниципалитетов.
Р.У.Рефьюз определяет бюджетный федерализм следующим образом: "Бюджетный федерализм представляет собой систему, в которой имеются несколько уровней управления. Эти уровни могут быть более или менее независимыми друг от друга" (31,С,37). Данное определение представляется весьма неточным. Цэежде всего бюджетный федерализм представляет собой, по всей видимости, систему определенных отношений, а не систему уровней управления. А вот существование той или иной модели бюджетного федерализма обусловлено, в частности, наличием нескольких уровней государственного управления.
№ое определение дают ПАСамуэльсон и ВДНэрдхаус: "ЬЬлоговые полномочия разделены между различными уровнями власти - данная система носит название налогово-бюджетного федерализма" (84,С340). Данное определение также, по нашему мнению, имеет явные недостатки Во-первых, налогово-бюджетный федерализм снова определяется не как система отношений, в данном случае как система разделения налоговых полномочий. Во-вторых, в такой трактовке допустимо дать опредежние налогового федерализма, но не налогово-бюджетного федерализма Очевидно, речь должна идти не только о разделении налоговых полномочий, но и о разделении расходных полномочий и формах взаимоотношений между бюджетами разных уровней.
Среди отечественных экономистов также существуют некоторые разногласия по поводу сущности фискального федерализма Для России понятие фискального федерализма неразрывно связано с экономическими реформами, что приводит к неточным формулировкам: "Федерализм - звено экономических реформ Еюджетньй федерализм - одно из направлений экономических реформ» охватьваюший область экономических, финансовых и политических отношений" (47,0.678). Такая формулировка не отражает сущности фискального федерализма Суть в том, что бюджетный федерализм является одним из объектов экономических реформ в России, но это не отражает его сущности.
Применяются и более точные формулировки: "Принцип организации бюджетного устройства для достижения автономного функционирования бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах называют бюджетным федерализмом" (37,С26).
Цэоблемы распределения фискальных обязательств между уровнями власти и управления
Характерной особенностью системы фискальных обязательств в РФ является то, что прерогатива обязательств по регулированию и установлению объемов и нормативов предоставляемых населению услуг практически по всем видам услуг закреплена за федеральным правительством. При этом финансирование и практическая организация часто возлагаются на нижестоящие уровни. Еще одной важной особенностью является то, что многие функции финэдсируются совместно несколькими уровнями власти и управления. Так как условия совместного финансирования часто бывают не определены, существенной проблемой системы фискальных обязательств в РФ является отсутствие четкого разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы
Как отмечают некоторые специалисты (83,С,57), неурегулированность вопроса о разграничении полномочий между уровнями власти приводит к отказу субфедеральных или муниципальных органов управления финшсировать те или иные расходы, главным образом социальные, Конституционный запрет на вмешательство федеральных органов в бюджетную политику регионов приводит к тому, что федеральная власть утрачивает рычаги воздействия на регионы
Второй аспект предполагает анализ на базе принципов, которым должна соответствовать система фискальных обязательств разных уровней власти. К этим принципам обычно относят обеспечение общегосударственных интересов. значимость, территориального принадлежность, экономическую целесообразность. Основываясь на этих принципах Панскова Р. считает, что из федерального бюджета необходимо финансировать расходы, обешечивающие выполнение общегосударственньк интересов, общегосударственной значимости и целесообразности (72,С,140). К таким расходам она относит национальную оборону страны, расходы на внепшеэкономическую и международную деятельность, обслуживание внешнего и основной части внутреннего долга, мероприятия по стабилизации экономики, ее структурной перестройке, поддержку отраслей, обешечдаающих жизнедеятельность государства бюджетов субъектов фeдqpaции и органов местного самоуправления должны определятся теми функциями и задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории. К ним относятся: комплексное развитие экономики региона, обеспечение ее функщюнирования, обслуживание инфраструктуры региона содержание социальной сферы и др. отраслей, сбслуживающих население данной территории, экологическая деятельность, обеспечение межрегиональных отношений и др.
Нельзя не согласиться с Пансковой Р., что система распределения расходных обязательств должна базироваться на определенных принципах. В то же время является очевидным, что названнью выше принципы могут трактоваться по-разному и вступать в противоречие друг с другом. №пример, с нашей точки зрения, принципу обеспечения общегосударственных интересов безусловно соответствуют расходы по государственному управлению, национальной обороне. Вместе с тем, развитие промышленности, энергетики, сельского хозяйства входит в понятие "обеспечение общегосударственных интересов" и "государственная значимость". Приведем более конкретные примеры Панскова Р. считает, что расходы, обеспечивающие предоставление услуг населению данной территории в соответствии с принципом тфриториальной принадлежности должны финанагроваться из региональных бюджетов. Финансирование подготовки кадров (высшая школа) входит в состав таких услуг, но данной конкретной услугой часто пользуются не только житети конкретного региона Более того, есть субъекты Федерации, в которых система подготовки кадров изначально рассчитана не только на свои тгужды (Москва Санкт-ГЬтербург и др.).
Кроме того, в реальных условиях, как справедливо отмечают Сабутов Е, Тиненко Н, Чернявский А, отсутствие четкости в распределении расходных полномочий во многом определяется тем, что финансирование осуществляется по бюджетополучателям-организациям в строгом соответствии с принадлежностью их учредителей, а не в соответствии с какими -либо гоїіжшпами (83.С. 57V Дискуссионным является вопрос 4»їнансирования федеральных целевых программ. Панскова Р. считает, что федеральные целевые программы, связанные с конкретным регионом, должны финансироваться из бюджета субъекта Федерации, что, по ее мнению, обеспечит заинтересованность в более полной мобилизации доходов на данной территории и рациональное использование ресурсов. С нашей точки зрения, в этом случае теряется смысл федеральной программы как таковой, т.к. федеральная профамма в большей степени должна быть сориентирована на принципы обеспечения общегосударственных интересов и государственной значимости, нежели на принцип тфриториальной принадлежности. Кроме того, в условиях массовой дотационности регионов в РФ вряд ли допустимо перекладывать на них еще и финшсирование федеральных профамм.
Таким образом, с нашей точки зрения, принщшы распределения фискальных обязательств между уровнями бюджетной системы должны применятся внутри функциональных статей расходов. Имеется в виду; что решения относительно конкретного распределения расходов, например, по щюмышленности должны приниматься в соответствии со всеми указанными выше принципами. Ьфоме того названные прьшципы необходимо дополнить принципом преемственности. В период командной экономики решения принимались в рамках фактически унитарного государства Прежде всего сіандартьі и нормативы качества предоставляемых услуг устанавливались централизовано. Отказ от этого в условиях России представляется нецелесообразным. Также централизованно принимались решения относительно размещения производительных сил, общего направления развития экономики. Именно в силу принципа преемственности федеральный уровень не должен устраняться от решений такого рода
Распределение налоговых доходов между уровнями власти иуправления
Второй подход предполагает, что федеральный центр определяет основной регламент взимания налогов, а на нижестоящих уровнях определяются ставки налогов, зачисляемых в бюджеты этих уровней. Такой подход на практике может реалюовьваться в двух вариантах. Первый вариант предполагает, что налог полностью прописывается на федеральном уровне, т.е. все элементы налога определяются федеральным законодательством, на региональном уровне устанавливается только ставка налога Этот вариант реализуется, например, в Канаде отноатгельно налога на прибыль корпораций.
Второй вариант, более распространенный, предполагает, что на федеральном и региональном уровне устанавливаются одинаковые по наименованию налоги, но порядок их исчисления устанавливается каждым уровнем самостоятельно. Возникает система с частично налогами. Такая система применяется в США, где в штатах имеются те же налоги по наименованию, что и на федеральном уровне - подоходный налог с населения и корпораций. Большинство штатов используют федфальную налоговую систему в качестве базы для разработки своих налогов и исчисляют свои налоги как определенную долю от федерального налога По сравнению с федеральным налогом размеры подоходного налога в штатах невелики - 2-8%. При этом в некоторых штатах местный подоходный налог вычитается при расчете федерального налога, а в других штатах величина федерального налога вычитается при определении территориального подоходного налога
В Дании подоходный налог с физических лиц делится на две части: федеральный налог с професеивной шкалой ставок и муниципальный налог, взимаемый по единой ставке, В Швеции также подоходный налог с физических лиц взимается на национальном и местном уровне. В Канаде провинциальный подоходный налог с физических лиц исчисляется как процент от федерального налога
Следует отметить, что второй подход обычно применяется в сочетании с первым и, как правило, в отношении прямых налогов.
При третьем подходе налоговью права закреплены за федеральным уровнем, т.е. по нижестоящим уровням налоговьве доходы распределяются на условиях, определяемых федеральным центром. Примером реализации данного подхода может служить ФРГ. КЬнстіпуция ФРГ предоставляет право федеральному правительству устанавливать в законодательном порядке большинство основных налогов, включая те, доходы от которых зачисляются исключительно на счета земель или мушщипалитетов. Права земель по установлению налогов ограничиваются изданием законов об акцизах, а на местном уровне -установлением уровня налога на недвижимость и муниципальную торговлю. Федеральное законодательство о налогах, пост ттления от которых полностью или частично зачисляются на счет земель или мунищшалитетов, должны получить одобрение бундесрата Специфическая особенность немецкой системы состоит в том. что в конечном счете почти все налоги администрируются налоговыми службами земель в исключительно тесном сотр}щничестве и координации с федфальными властями, но при этом большинство расходов оплачивается землями. Система назначения налогов в ФРГ проиллкхлрирована в таблице 13.
Германии признает равдюзначимыми потребности федерации, земель и общин в финансовых средствах, что на практике означает примерно равную долю налоговых поступлений в доходной части бюджетов всех уровней. Для удовлетворения этого требования осуществляется сложное многоступенчатое перераспределение налоговых поступлений между бюджетами. Для обеспечения финансирования всех трех уровней управления налоговая система Германии построена таким образом, что наиболее крупные источники формируют фазу два или три бюджета Так, подоходный налог с физических лиц распределяется следующим образом: 42,5% поступлешш направляются в федеральный бюджет, 42,5% - в бюджет соответствующей земли и 15% - в местный бюджет. Налог на корпорации делится в пропорции 50 на 50 между федеральным и земельными бюджетами. НДС распределяется по трем бюджетам, соотношения его распределения могут быть разными, определяются они в основном по душевому принципу и закрепляются федеральным законом. от налога на собственный капитал, на наследство, на пожарную безопасность, на передачу недвижимости, на автотранспорт, налога на пиво, сбора с игорного бизнеса полностью остаются в бюджете земли, где этот налог собирается. Поступления от местных акцизов остаются в бюджетах муниципалитетов по месту сбора
Так, с нашей точки зрения, выглядят возможные подходы к разграничению налогов и распределению налоговых доходов. В РФ, как и в других странах в той или иной степени реализуются все три подхода Что касается первого подхода к разделению налоговых доходов, то Законом РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в РФ и Налоговым Кодексом РФ предусмотрено разделение налогов в РФ на федеральные, региональные и местные. За федеральным уровнем закреплены основные бюджетообразующие, наиболее доходные налоги - налог на прибыль щэедприятий, НДС, подоходный налог с физических лиц и др. С 1994 г. по 199S:. доля доходов от налогов, определенных как федеральные, в среднем составляет 60-61% в консолидированном бюджете РФітабл. 14)
Подтверждается общероссийская тегщенция и в Ю-ІР, где в 1999 г. в общей массе налоговых поступлений налоги, определяемые федеральным законодательством составили более 80%. (табя 15)
