Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Суды (судьи) в системе субъектов административной юрисдикции
1.1. Судебная власть и административное судопроизводство 14
1.2. Понятие и сущность судебно- административной юрисдикции.. 34
1.3. Правовой статус судов (судей) как субъектов административной юрисдикции 55
Глава 2. Рассмотрение судами (судьями) дел об административных правонарушениях
2.1. Административно-юрисдикционная компетенция судов (судей).. 65
2.2. Рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях в первой инстанции 97
2.3. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 133
Заключение 153
Библиография 159
- Судебная власть и административное судопроизводство
- Правовой статус судов (судей) как субъектов административной юрисдикции
- Административно-юрисдикционная компетенция судов (судей)..
- Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной структуре правонарушений значительное место занимают административные правонарушения. Их масштаб, разнообразие проявлений, причиняемый ущерб оказывают деструктивное влияние на общественные отношения, на обеспечение законных интересов физических и юридических лиц. Поэтому интерес к проблемам административной ответственности, повышению ее эффективности вполне оправдан. В последние годы усовершенствована нормативная база этого вида юридической ответственности, принят и действует Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, обновляется законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, существенно реформирована система субъектов административной юрисдикции. Вместе с тем состояние правопорядка в стране остается неблагополучным, административная деликтность наряду с преступностью остается серьезной угрозой интересам личности, общества и государства. Ежегодно совершаются десятки миллионов административных правонарушений, наносится значительный вред общественной безопасности, экологии, экономике, законным правам и интересам граждан. Сейчас, когда создана кодифицированная база административной ответственности, центр тяжести должен быть перенесен на поиск путей оптимальной ее реализации. Для своевременного и правильного применения административного наказания необходим, подчеркивает А.С.Дугенец, соответствующий механизм реализации правовых норм в данной сфере деятельности компетентных должностных лиц исполнительной и судебной власти1.
В механизме реализации административной ответственности основная роль принадлежит органам, должностным лицам, уполномоченным
1 См.: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД РФ, 2003, С. 9.
4 В механизме реализации административной ответственности основная роль принадлежит органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, - субъектам административной юрисдикции. Их система не остается неизменной, она постоянно совершенствуется с целью эффективного противодействия административной деликтности. Длительное время «лицо» данной системы определяли административные комиссии, формировавшиеся на общественных началах. Роль судов сводилась к рассмотрению отдельных категорий дел об административных правонарушениях. Конституция Российской Федерации значительно расширила рамки правосудия, которое осуществляется не только посредством конституционного, гражданского, уголовного судопроизводства, но и административного судопроизводства. В настоящее время идет активный поиск концептуального и нормативного определения этого вида судопроизводства, разработан ряд соответствующих законопроектов. Среди них проекты Федерального крнституционного закона «Об административных судах», Кодекса об административном судопроизводстве и др. Но деятельность судов (судей) по рассмотрению дел об административных правонарушениях остается пока в тени, что диссонирует с их ролью в реализации нового административно-деликтного законодательства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
существенно реформировал систему субъектов административной
юрисдикции. Лидирующие позиции в отличие от прежней системы
занимают в ней судьи. К их подсудности законодатель отнес почти 200
составов административных правонарушений. Осуществлять
административно-юрисдикционные функции вправе теперь судьи судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировые судьи. К их ведению отнесены дела о наиболее сложных и опасных видах административных правонарушений, рассмотрение которых требует высокой квалификации правоприменителей. Резко возрос объем рассматриваемых судьями дел об
5 предусмотренных КоАП РФ, рассмотренных мировыми судьями, возросло более чем в 26 раз и составило 945,1 тыс. . В этих условиях представляется важной научная оценка компетенционных новелл КоАП РФ, проверка их эффективности, анализ складывающейся судебной практики по делам об административных правонарушениях. Востребованность исследования данных проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.
Состояние разработанности темы исследования. Анализ доктрины
свидетельствует о значительных достижениях в исследовании института
административной ответственности (А.Б.Агапов, Д.Н.Бахрах,
И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, Е.В.Додин, Л.В .Коваль, Б.М.Лазарев,
А.Е.Лунев, М.Я.Масленников, Н.П.Мышляев, Б.В .Российский,
М.С.Студеникина, О.М.Якуба и др.), общих проблем административной юрисдикции (Ю.М.Козлов, Л.Л.Попов, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, М.С.Студеникина, А.П.Шергин и др.). В трудах этих ученных, оказавших существенное влияние на разработку концептуальных и нормативных проблем административно-деликтного права, в той или иной мере рассматривалась деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Основное внимание уделялось исследованию правового статуса административных комиссий3, анализу административной практики органов внутренних дел и других отраслевых субъектов административной юрисдикции (А.Ф.Виноградов, А.А.Михайлов, М.Я.Саввин, Т.П.Сасыков, Т.Н.Хохлова, Н.М.Чистяков и др.)» формированию концепции правового статуса субъектов административной юрисдикции и проблем его реализации4.
Первой попыткой проанализировать деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях с позиций
2 См.: Российская юстиция. 2003, № 8, С. 78.
3 См., например, Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М.: Юридическая
литература, 1975 и др.
4 См., например, Якимов А.Ю. Правовой статус субъектов административной юрисдикции и проблемы его
реализации. Монография: М.: Проспект, 1999; Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции:
Дисс...канд...юрид. наук. М.: 2004 и др.
докодификационного законодательства стала коллективная монография «Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке»5. Достоинством этой работы являлось то, что авторы стремились не только рассмотреть виды соответствующих административных правонарушений, но и определить свое отношение к общим вопросам применения судами административных взысканий. В 1974 году состоялась защита диссертации МЛ.Масленникова по теме «Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения»6, в которой наряду с анализом судебной практики по делам об административных правонарушениях автор обратился к проблемным вопросам теории. Им исследованы такие ключевые вопросы как место судов в системе субъектов административной юрисдикции, правовая природа их деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях и др.
Конституционная новеллизация понятия правосудия (ст. 118 Конституции Российской Федерации) потребовала новых подходов к понятию и содержанию феномена «административное судопроизводство». В последние годы данная проблематика стала предметом исследований многих ученых-административистов (Ю.С.Адушкин, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский, И.В.Панова, Н.Г.Салищева, В.В.Скитович, Ю.Н.Старилов, М.С.Студеникина, Ю.А.Тихомиров, Н.Ю.Хаманеева, А.КХЯкимов и др.), ей посвящены многочисленные конференции, круглые столы, диссертации. Но основной акцент концептуальных разработок и законотворческих инициатив был ориентирован на поиск более совершенной модели административной юстиции. Симптоматично само название одной из значительных работ по этой проблематике - «От административной юстиции к административному
5 См.: Бартыков И.Ф., Дагель П.С., Елисейкин П.Ф., Куклин В.А., Нестеров А.И. Административные
правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке: Монография. М.: Юридическая литература, 1964.
6 См.: Маслеников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного
принуждения: Автореферат дисс...канд...юрид. наук. Одесса, 1974.
судопроизводству» , в которой прослеживается развитие административной юстиции в России и прогнозируются перспективы совершенствования судебного контроля за публичной властью.
Не отрицая значимости научной разработки данных проблем, заметим, что административное судопроизводство не исчерпывается судебным контролем за публичной властью, а представляет собой более сложный феномен, включающий в себя деятельность судов (судей) по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Вместе с тем судебно-административная юрисдикция с учетом нового административно-деликтного законодательства не стала еще предметом обстоятельного научного исследования.8
Прежде всего не выявлена четко роль самой судебной власти в рассматриваемой деятельности, нуждаются в научной проработке проблемы компетенции судей в осуществлении административной юрисдикции и другие вопросы концептуального плана. Не менее важными являются уточнение взаимодействия судей с другими субъектами административной юрисдикции, поиск наиболее оптимальной модели их совместной административно-юрисдикционной компетенции. Несомненный интерес представляет оценка судебной практики по применению норм нового КоАП РФ, выявление проблемных ситуаций в этой правоприменительной деятельности и выработка рекомендаций по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения. Указанные обстоятельства обусловили актуальность и новизну диссертационного исследования.
См.: Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству: Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 2003.
8 Исключение составляют немногие работы, в которых анализируются отдельные вопросы применения судами норм нового КоАП РФ. См., например, Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Монография. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 2002. Но эта интересная и полезная работа, подготовленная практикующим судьей, затрагивает лишь деятельность одного из судей, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, - судей районных (городских) судов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления судебно-административной юрисдикции.
Предметом исследования выступают доктрина административной ответственности; нормы, определяющие предмет и компетенцию судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях; судебная практика по применению нового административно-деликтного законодательства.
Целью диссертации является исследование концептуальных, нормативных и правоприменительных проблем судебно-административной юрисдикции и разработка предложений по повышению роли судов (судей) в применении законодательства об административной ответственности.
Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть понятие административного судопроизводства, роль
судебной власти в применении административно-деликтного
законодательства;
исследовать статус судов (судей) как субъектов административной юрисдикции;
проанализировать с учетом нового КоАП РФ судебную компетенцию в осуществлении административной юрисдикции;
изучить судебную практику рассмотрения дел об административных правонарушениях;
разработать предложения по совершенствованию правового регулирования судебно-административной юрисдикции и судебной практики по применению административно-деликтного законодательства.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, частно-научные методы: системный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический,
9 включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях.
В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными трудами в области философии, общей теории государства и права, государственного и административного права.
Теоретическую основу исследования составляют доктрина
административной юрисдикции, концепция судебной реформы, научные
идеи о правовом статусе субъектов административной юрисдикции, их
компетенции, обоснованные в теории права и науке административного
права (А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, Д.Н.Бахрах, К.С.Бельский,
И.И.Веремеенко, И.А.Галаган, Е.В.Додин, М.И.Еропкин, Ю.М.Козлов,
А.П.Коренев, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, М.Я.Масленников, Л.Л.Попов,
Б.В.Российский, Н.Г.Салищева, В.Е.Севрюгин, В.В.Скитович,
Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Д.Н.Чечот, А.П.Шергин, А.Ю.Якимов, О.М.Якуба и др.).
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, нормы федерального законодательства и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство других государств.
Эмпирическую основу диссертации составляют результаты изучения судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях (всего изучено более 300 дел в судах г. Москвы), опубликованные материалы судебной практики, статистические сведения о судебно-административной деятельности, иные материалы и документы.
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации впервые с учетом нового административно-деликтного законодательства исследована судебно-административная юрисдикция как особый вид правосудия по делам об административных правонарушениях.
10 Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании концептуальных, нормативных и правоприменительных проблем деятельности судей по осуществлению административной юрисдикции; научной оценке норм КоАП РФ, регулирующих данную деятельность; обосновании перспектив повышения роли судов (судей) в рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
Вывод о возрастающей роли судов в осуществлении административной юрисдикции, который основан на конституционных категориях «судебная власть», «административное судопроизводство», расширении в новом административно-деликтном законодательстве подсудности дел об административных правонарушениях.
Содержательная характеристика понятия административного судопроизводства, под которым понимается осуществление судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и административно-юстиционного процессов. В отличие от других видов судопроизводства (конституционного, гражданского и уголовного) административное судопроизводство не получило своего полного логического «внешнего» выражения. Конституционная норма, провозгласившая его автономность, не нашла своего продолжения в действующем законодательстве. Институт административной юстиции, как и прежде, остается в рамках гражданского процесса. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он должен быть урегулирован комплексным нормативным актом — Федеральным законом «Об административной юстиции».
3. Вывод о том, что рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях - самостоятельный вид административного
судопроизводства, характеризующийся своим содержанием, субъектным составом, установленной процедурой рассмотрения дел.
4. Авторская трактовка понятия и содержания судебно-
административной юрисдикции. Судебно-административную юрисдикцию
характеризуют следующие основные признаки:
- судебно-административная юрисдикция является одной из форм
реализации судебной власти в области противодействия административной
деликтности;
по своей1 природе она представляет собой осуществление правосудия по делам об административных правонарушениях; "~~~—---—
административно-юрисдикционные полномочия реализуются уполномоченными на то представителями судебной власти - судами и судьями;
универсальность судебно-административной юрисдикции, обеспечивающая рассмотрение дел о различных видах административных правонарушений;
- полнота административно-юрисдикционных полномочий судов
(судей) в отличие от других субъектов административной юрисдикции;
- рассмотрение дел об административных правонарушениях в первой
и второй инстанциях;
- нормативную основу судебно-административной юрисдикции
составляют нормы административно-деликтного права.
Таким образом, понятие судебно-административной юрисдикции можно сформулировать следующим образом.
Судебно-административная юрисдикция — это осуществление судами (судьями) правосудия по делам об административных правонарушениях, реализуемое в форме административного судопроизводства на основе норм административно-деликтного права.
5. Обоснование перспективной модели организации судебно-
административной юрисдикции, предполагающей:
а) четкое закрепление в судебной системе субъектов
административной юрисдикции первой и второй инстанции, что позволит
разграничить функциональные полномочия судов и судей в рамках
административно-юрисдикционного процесса;
б) необходимость повышения уровня специализации в осуществлении
судебно-административной юрисдикции - закрепление в законе единого
субъекта административной юрисдикции первой инстанции - мировых
судей; исключение из ст. 23.1. КоАП РФ указаний на судей районных
(городских) судов, арбитражных судов как субъектов административной
юрисдикции первой инстанции;
в) установление единого процессуального порядка рассмотрения
судами (судьями) дел об административных правонарушениях.
6. Предложения по совершенствованию правового регулирования судебно-административной юрисдикции и судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации развивают теорию и методологию познания механизма административной ответственности, роли судов (судей) в ее реализации, содержат научную оценку применения судьями нового административно-деликтного законодательства, способствуют совершенствованию правового регулирования судебно-административной юрисдикции и судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих организацию и деятельность судов (судей) по осуществлению административной юрисдикции; применены в практической деятельности судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях; учтены в дальнейших исследованиях проблем реализации административной ответственности; использованы в учебном процессе по курсам «Административное право России», «Административно-деликтное
13 право», а также при подготовке учебников, учебных и методических пособий по исследуемой проблематике.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на международной научно-практической конференции, состоявшейся в Орловском юридическом институте МВД России (Орел, 2004 г.), обсуждались на заседаниях Научно-исследовательского центра № 3 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.
Объем и структура диссертации соответствуют логике и содержанию проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.
Судебная власть и административное судопроизводство
Исследование проблем судебно-административной юрисдикции предполагает обращение к категориям более общего порядка. К ним в первую очередь относятся «судебная власть» и «административное судопроизводство». Если рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях - одно из проявлений судебной власти, то административное судопроизводство отражает процессуальную ипостась этой деятельности. Данное положение имеет методологическое значение для исследуемой проблематики.
Основополагающей для раскрытия понятия судебно-административной юрисдикции является категория «судебная власть». Она теснейшим образом связана с государственным устройством, формами политической организации общества, уровнем демократизации общественных отношений. Их динамика, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, меняет роль судов в государственном механизме, степень их независимости и охранительную ориентацию.
Анализ эволюции взглядов на роль суда, его место в государственном механизме свидетельствует о доминировании идеи его независимости от иных властных структур. По существу эта мысль лежит в основе теории разделения властей, уравновешенности ее составляющих. «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»9. В этих словах одного из классиков теории разделения властей Ш.Монтескье заложена сама суть наиболее рационального и демократического государственного устройства. Не случайно многие философы, просветители, юристы связывали судьбу правового государства с реализацией принципа разделения властей, с созданием независимого и квалифицированного суда10.
Но воплощение идеала данной теории прошло не легкий путь. Соотношение традиционных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной длительное время склонялось к доминированию исполнительной власти. Менялись формы выражения последней (монархия, диктатура, «сильное правительство» и др.), но постоянной оставалась, по образному выражению проф. Д.Н.Бахраха, «демония» исполнительной власти, ее стремление выйти из под контроля общества. В таких условиях суды становились по существу придатком исполнительной власти, их независимость в осуществлении правосудия, о чем свидетельствует и отечественный опыт, в лучшем случае декларировалась, существенно сужались гарантии прав и свобод личности, ограничивалась возможность их защиты от произвола администрации. Классики теории разделения властей подчеркивали, что не будет свободы в том случае, «если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной»11.
Мечты мыслителей о правовом государстве, основанном на разделении трех ветвей власти, начались реализоваться только при переходе к демократическим формам правления. Впервые эта государственно-правовая модель была опробована во времена Французской революции, в последующем принцип разделения властей был положен в основу конституционного устройства большинства западных государств. Не все было гладко на этом пути, история знает и обратные откаты, связанные с узурпацией власти, подавлением демократических свобод, доминированием силовых вариантов разрешения социальных конфликтов (фашизм, пролетарская диктатура, религиозный радикализм и др.). Как следствие суды из защитника прав и свобод личности превращались в орудие расправы над инакомыслящими. Поэтому принцип разделения властей обоснованно рассматривается как результат и условие демократизации общественной жизни, как признание законных прав всех участников общественных отношений В советский период развития нашего государства правовая доктрина освящала легитимность классового подхода к государственному устройству, отрицая как буржуазную теорию разделения властей. Соответственно определялась и роль суда как орудия пролетариата против его классовых противников. Востребованной концепция разделения властей стала лишь возможной при переходе к демократическим формам правления, признании доминанты прав и свобод человека. В настоящее время она положена в основу государственного устройства России. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Следует заметить, что данный принцип означает не только самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рациональное распределение государственных функций между ними, но и создает систему взаимных сдержек и противовесов, препятствующих доминированию одной власти, возврату к авторитарным формам правления.
Правовой статус судов (судей) как субъектов административной юрисдикции
Новый КоАП РФ не только реформировал систему субъектов административной юрисдикции, но и изменил сам вектор ее формирования. В соответствии с Кодексом основным субъектом этой системы являются судьи, к подсудности которых законодатель отнес большинство дел об административных правонарушениях. Эта новелла КоАП РФ пока не привлекла внимание ученых, что не представляется оправданным. Изменение ролевой позиции судей в системе субъектов административной юрисдикции требует, как подчеркивалось выше, не только оценки нового административно-деликтного законодательства, но и пересмотра взглядов на содержание понятия административного судопроизводства, природу деятельности судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Прежде всего о правовой природе данной деятельности судей. Исходными для ее понимания являются представления о самой административной юрисдикции. В научной литературе высказаны различные суждения о понятии административной юрисдикции. Не повторяя всей дискуссии по этой проблеме, отметим два основных подхода к определению понятия и содержания административно-юрисдикционной деятельности. Первый связывает понятие данной деятельности с рассмотрением дел об административных правонарушениях и административно-правовых спорах. Такая трактовка, обоснованная в свое время видным болгарским ученым П.Стайновым , широко представлена в отечественной правовой доктрине. Второй подход, который разделяем и мы, сводится к узкому пониманию этого феномена - рассмотрению дел об административных правонарушениях. Что касается деятельности по рассмотрению административно-правовых споров, то она по своему назначению, субъектам осуществления, правовым последствиям, процессуальным формам составляет содержание административной юстиции — института судебной защиты от произвола администрации. Поэтому под административной юрисдикцией следует понимать рассмотрение уполномоченными на то органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях. Такую деятельность в соответствии с КоАП РФ осуществляют судьи, органы, должностные лица. Возникает резонный вопрос, однотипна ли правовая природа административной юрисдикции судей и других субъектов.
С одной стороны, все субъекты административной юрисдикции руководствуются едиными нормами КоАП РФ, определяющим порядок производства по делам об административных правонарушениях. При характеристике рассматриваемой деятельности обычно отмечается ее управленческий характер. На этой основе делался вывод об однотипности деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях, осуществляемой судами и должностными лицами органов исполнительной власти. Но такой вывод, не признававшимся бесспорным до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в настоящее время не приемлем. В дискуссии о том, является ли рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях правосудием или нет, законодатель поставил точку. В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Применительно к административной юрисдикции данное конституционное положение получило дальнейшее закрепление в действующем законодательстве. Так, в соответствии с Федеральным законом от 12 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации по делам об административных правонарушениях. Повторим еще раз - в административно-деликтном законодательстве возник новый феномен — «судебно-административная-юрисдикция» , который не тождественен деятельности органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Наличие такого феномена вносит существенные коррективы в теорию правового статуса субъектов административной юрисдикции.
Разумеется, судьи (суды) обладают всей полнотой полномочий, предоставленных субъектам административной юрисдикции. Вместе с тем как представители судебной власти они обладают особым правовым статусом. Для его характеристики воспользуемся понятием правового статуса государственного органа, предложенного видным ученым-административистом Д.Н.Бахрахом. К элементам правового статуса, по его мнению, относятся целевой, структурно-организационный и компетенционный (компетенция) блоки . Применительно к судьям (судам) эти составные части правового статуса имеют следующие особенности.
Во-первых, целевой блок предполагает ответ на вопрос, для чего создан тот или иной орган. Судьи (суды), независимо от категорий рассматриваемых дел, осуществляют правосудие. Это конституционное положение следует иметь в виду и при их характеристике как субъектов административной юрисдикции. Поэтому мы не можем согласиться с суждениями И.Ш.Килясханова, по мнению которого, отношения, «возникающие в связи с осуществлением правосудия по делам об административных правонарушениях (правосудия в широком смысле слова, предполагающего рассмотрение дел об административных правонарушениях судебными и квазисудебными органами, а также органами исполнительной власти)...»84 являются составной частью предмета административного права.
Административно-юрисдикционная компетенция судов (судей)..
Новое административно-деликтное законодательство существенно перераспределило подсудность дел об административных правонарушениях между судьями различных судов. В настоящее время в качестве субъектов административной юрисдикции в первой инстанции выступают судьи районных, гарнизонных военных и арбитражных судов, а также мировые судьи. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды выполняют в административной юрисдикции роль второй инстанции. Каждый из них наделен индивидуальной компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Вместе с тем они осуществляют единую функцию - правосудие по делам об административных правонарушениях. Поэтому важно представить общую модель данной деятельности независимо от того, в составе какого суда функционирует тот или иной судья.
Правосудие по делам об административных правонарушениях является сложным правовым феноменом. При его исследовании следует прежде всего отметить правоприменительный характер данной деятельности. В основе правоприменения, как известно, лежит применение уполномоченным органом или должностным лицом нормы права к конкретному жизненному случаю92. При определении рассматриваемой деятельности большинство авторов исходят из такого понимания правоприменения. Однако, как показало изучение литературных источников, нередко допускают неточности в содержательной характеристике деятельности судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Приведем одно из определений данной деятельности.
Административно-деликтную деятельность судьи, по мнению Е.В.Ламонова, «можно рассматривать как урегулированную административно-процессуальными нормами и осуществляемую в административно-процессуальной форме деятельность по применению административных наказаний за совершение административных правонарушений»93. Вряд ли такое определение можно признать удачным. Прежде всего в нем не отражена правовая природа исследуемой деятельности судьи, а именно, осуществление правосудия по делам об административных правонарушениях, о чем шла речь выше. Заметна также явная гипертрофия процессуальных норм в реализации административно-юрисдикционных полномочий судей. Напомним, что нормативная основа административной юрисдикции не ограничивается только процессуальными нормами. При ее осуществлении применяются и материальные нормы административно-деликтного права, определяющие противоправность и наказуемость совершенного правонарушения. Позже и сам автор по существу приходит к такому выводу, когда говорит о том, что судья при применении административного взыскания реализует как административно-материальные, так административно-процессуальные нормы94. Кроме того, в анализируемом определении административная юрисдикция судьи сведена только к применению административных наказаний. Но применение санкций итог самой деятельности. Не следует забывать и о том, что рассмотрение дела не всегда заканчивается наложением административного наказания. Так, например, число лиц, подвергнутых административным наказаниям районными судьями в 2003 году, составило лишь 85, 6 процента от общего количества лиц, привлеченных к административной ответственности этими субъектами административной юрисдикции. Сердцевиной содержания исследуемой деятельности является рассмотрение дел об административных правонарушениях. Не случайно данный термин является ключевым как в наименовании всего Раздела 3 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», так и составляющих его норм. Ранее мы уже подчеркивали, что основой правового статуса судей (судов) является их компетенция. Для понимания рассматриваемой их деятельности важно уяснение содержания административно-юрисдикционной компетенции судей (судов).
Решение данной исследовательской задачи предполагает обращение к понятию компетенции. Анализ правовой доктрины и действующего законодательства свидетельствует не только о сложности данного феномена, но и различных толкованиях этого ключевого, по мнению Ю.А.Тихомирова, понятия публичного права . Нередки случаи, когда компетенция отождествляется с другими понятиями — юрисдикцией, подсудностью, подведомственностью и др. Не отрицая их взаимосвязи, подчеркнем, что компетенция имеет свое собственное содержание, выделяющее ее среди категорий публичного права.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Административно-юрисдикционая деятельность судей (судов) затрагивает существенные права физических и юридических лиц. Поэтому вполне оправдан интерес ученых к проблеме обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях158. Признание Россией современных международно-правовых стандартов прав человека и гражданина привело к созданию принципиально новых правовых координат, основанных на приоритете прав и свобод человека и гражданина. Причем Конституция Российской Федерации не только провозглашает их приоритет, но и закрепляет гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Они в соответствии со ст. 18 Основного закона являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Демократизм административно-юрисдикционного процесса, основанного на конституционных положениях, заключается в создании условий для реализации законных прав и интересов его участников, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод. В действующем КоАП РФ в его рамках выделена специальная стадия - пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (глава 30). Следует отметить принципиальную позицию законодателя к регулированию обжалования и опротестования актов субъектов административной юрисдикции, исключившего существовавший ранее не обжалуемый порядок в отношении постановлений судов159. В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации КоАП РФ закрепляет право обжаловать постановления и решения по делу об административном правонарушении в суд вне зависимости от вариантов обжалования (ведомственного или судебного). Это обусловливает повышение роли судов в обеспечении законности в административно-юрисдикционной деятельности, создание судебного механизма пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. На этой стадии суд в отличие от деятельности судей по рассмотрению дел в первой инстанции проверяет законность постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и обоснованность жалоб и протестов.
Действующее законодательство сохранило в основном, как уже указывалось учеными160, порядок обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, установленный КоАП РСФСР. Законодатель оставил, как и прежде, оба порядка обжалования - ведомственный и судебный. Применительно к предмету нашего исследования больший интерес представляет второй способ обжалования - судебный. Мы уже обращали внимание на то, что в третьем разделе КоАП РФ закреплена компетенция лишь субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела в первой инстанции. Поэтому возникает резонно вопрос о том, какие суды полномочны осуществлять функции пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях?
Для ответа на этот вопрос следует обратиться к нормам, определяющим порядок обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Здесь мы опять сталкиваемся с двойным стандартом регулирования. О.В.Панкова, исследуя проблемы применения главы 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», подчеркивает, что в ней установлены единые для всех субъектов административной юрисдикции правила рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Но они не распространяются на арбитражные суды, которые в данном случае руководствуются положениями главы 25 АПК РФ161. Обратимся к анализу норм главы 30 КоАП РФ и главы 25 АПК.
Исходя из смысла ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, подведомственность судьям (судам) общей юрисдикции жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях определяется с учетом субъектного и территориального критериев. В соответствии с ними в качестве субъекта административной юрисдикции, уполномоченного осуществлять функции по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, могут выступать: вышестоящий суд, если обжалуется постановление судьи; районный суд, если обжалуется постановление коллегиального органа, должностного лица, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. ЗОЛ КоАП РФ).
Предметная компетенция названных судов по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях определяется законом также неоднозначно. Ее установление зависит от различных условий: каким судом или должностным лицом вынесено обжалуемое или опротестованное постановление (решение); что инициирует процесс пересмотра; какова стадия пересмотра и др. В зависимости от них предметом судебного пересмотра могут быть: 1) жалоба на постановление судьи или другого уполномоченного государственного органа, не вступившее в законную силу; 2) жалоба на решения судов по жалобе на постановления судей и иных органов административной юрисдикции; 3) протест на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении; 4) протест на вступившее в законную силу постановлений и решений.
Похожие диссертации на Судебно-административная юрисдикция
