Содержание к диссертации
Введение
Глава I Государственная служба в аппаратах судов 17
1. Правовые основы государственной службы в аппаратах судов 17
2. Особенности государственной службы в аппаратах судов 58
3. Должность государственной службы как основной структурно-функциональный элемент организации и осуществления государственной службы в аппарате суда 64
4. Принципы государственной службы и их реализация в деятельности аппарата суда 79
Глава II Организация работы с кадрами государственных служащих в аппаратах судов общей юрисдикции 120
1. Факторы и значение кадровой работы в аппарате суда 120
2. Основы кадровой работы в аппарате суда 125
3. Прохождение государственной службы в аппарате суда 149
4. Мероприятия по обеспечению профессионализма и компетентности государственных служащих в аппарате суда 175
Заключение 202
Библиография 209
- Правовые основы государственной службы в аппаратах судов
- Особенности государственной службы в аппаратах судов
- Факторы и значение кадровой работы в аппарате суда
- Основы кадровой работы в аппарате суда
Введение к работе
Роль и значение государственной службы в аппарате судебной власти в Российской Федерации возрастают в органической связи с повышением роли и значения самой судебной власти как самостоятельной ветви государственной власти, призванной путем осуществления правосудия обеспечить реализацию прав и свобод человека и гражданина.
В последние годы были осуществлены серьёзные шаги по укреплению судебной власти и дальнейшему углублению судебной реформы. Принципиальные изменения были внесены в Федеральный Конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и ряд других . законодательных актов в данной области1.
В утверждённой Правительством РФ Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2002-2006годы» нашли своё отражение пути решения проблемы обеспечения судебной власти таким вспомогательным аппаратом, как кадры государственных служащих, обеспечивающих организационные, аналитические, финансовые, хозяйственные и технические функции в процессе осуществления судьями их главной задачи - правосудия2.
Президент РФ в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ неоднократно касался как проблем государственной службы в целом, так и проблем и задач осуществления судебной власти. В частности, в Послании*. Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. особо отмечалось, что уже многое сделано на пути создания независимого суда, обеспечены дополнительные гарантии прав человека посредством принятия новых уголовно-процессуального, гражданского процессуального и
1 См. Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти. М. 2000.
Радченко В. И. «Закон «О судебной системе Российской Федерации-базовый закон судебной системы» // Российская юстиция. 2002. №8.
2 СЗ РФ, 2001, №49, ст 2643.
арбитражного процессуального кодексов, но на этом нельзя останавливаться.
В выступлениях на VI Всероссийском съезде судей Президентом Российской Федерации В. В. Путиным было подчеркнуто, что прочная, современная, демократическая судебная система — это одна из главных составляющих развития страны, один из главных рычагов демократического развития нашего государства .
Очевидно, что решение проблем дальнейшего развития судебной власти, закрепления её самостоятельности и независимости касается всех звеньев судебной системы — Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов. В этой системе суды общей юрисдикции занимают особое место с точки зрения как их подсистем и количества, так и объема компетенции, имея в виду рамки подсудности всех уголовных дел, а также гражданских, трудовых дел, ' дел об административных правонарушениях и иных дел, отнесённых соответствующим процессуальным законодательством к их компетенции. Следует отметить и тот факт, что в системе судов общей юрисдикции действуют как федеральные судьи, в том числе военные, так и судьи субъектов Российской Федерации (мировые судьи). Всё это предопределяет специфику государственной службы в аппаратах этих судов.
Необходимость исследования государственной службы в системе судебной власти, и, прежде всего, в судах общей юрисдикции подтверждается рядом статистических данных, которые были озвучены на семинаре председателей региональных судов, состоявшемся в Москве в конце января 2004г. В 2003 г. численность федеральных судей в 2718 судах общей юрисдикции составила 23172 человека, а число судебных участков мировых судей составило 6558, произошло увеличение численности судей по
3 Российская газета, 17 мая 2003 г.
4 Журнал «Судья» 2005г. №1. С.5.
сравнению с 2000г. на 38,4% (в абсолютных показателях - на 6430 судей). При этом за данный период количество судей судов субъектов РФ увеличилось на 36,8% (с 3116 человек до 4262 человек). Рост численности судей районного уровня происходил несколько медленнее, но также впечатляющими темпами — на 31,7% (с 13666 до 18003 судей). Одновременно происходил рост числа государственных служащих, осуществляющих службу в аппаратах судов. В 2003 г. численность этого аппарата составила 52892 человека, из них в аппаратах судов регионального уровня трудятся 6068 человек, в районных судах - 45257. То есть, по сравнению с 2000г. наблюдается рост численности служащих аппаратов федеральных судов на 82,3%, в том числе на областном уровне на 128,4%, на районном уровне — на 71,7%. А бюджет всех судов России составил около тридцати миллиардов рублей в год5. Приведённые данные отнюдь не означают бездумное раздувание штатов и расходование денег налогоплательщиков. Все мероприятия направлены на повышение эффективности деятельности судебной ветви государственной власти. Вместе с тем и рост аппарата, и ' увеличение финансирования предъявляют повышенные требования как к лицам, непосредственно осуществляющим правосудие, — судьям, так и к лицам, обеспечивающим этот процесс, — государственным служащим аппаратов судов.
При этом надо отметить, что пока ещё недостаточное внимание уделяется кадровому обеспечению вспомогательных служб в системе правосудия. Представляется, что в решении этой проблемы содержится немалый резерв для укрепления и совершенствования качества работы судебной системы в целом.
Учитывая изложенное, автор данной диссертации избрал в качестве цели научного исследования разработку проблемы организации государственной службы в аппаратах судов общей юрисдикции и обеспечения судов общей юрисдикции кадрами государственных служащих.
5 Российская газета. 2004.27 и 28 января.
При этом в основном использовались материалы практической деятельности судов общей юрисдикции в Республике Бурятия.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью
научного обоснования особенностей государственной службы в аппаратах
судов общей юрисдикции в целях обеспечения стабильности правосудия,
законности, охраны прав и свобод граждан. Следует признать, что вопросам
реформирования государственной службы в органах исполнительной власти
уделяется гораздо больше внимания. Согласно Федеральной программе
«Реформирование государственной службы РФ (2003-2005годы)» в
федеральных органах исполнительной власти в 2002 году было занято 30%
от общей численности государственных служащих и иных работников
государственных органов , а государственная служба в аппаратах судов не
выделена, а как показывает практика, эта служба требует
дифференцированного регулирования с учётом её специфических особенностей.
Диссертационное исследование содержит анализ организационно-правовых вопросов статики и динамики государственной службы, её правового регулирования применительно к современному этапу развития судебной системы и российской государственности. Исследование осуществлено на основе изучения нормативной базы и практики организации и осуществления государственной службы в аппаратах судов, с привлечением практического материала, социологических и статистических данных.
Увеличение корпуса судей всех уровней, рост вспомогательного аппарата, повышение финансового обеспечения деятельности судов, в частности, — это определенный шаг по реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы . В
6 См.: Раздел 1 программы «Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения
программными методами», программа утверждена Указом Президента РФ от 19.11.2002г.. 1336
СЗ РФ, 2002, №47, ст. 4664; 2004, №47, ст. 4634.
7 Программа утверждена постановлением Правительства РФ от 20.11.2002 г. №805//ФЗ РФ. 2001. №49.
ст.4623.
Правовые основы государственной службы в аппаратах судов
Правовые основы государственной службы в аппаратах судов общей юрисдикции можно рассматривать в двух аспектах. Первый из них касается положений принципиального характера, общих в целом для всех видов государственной службы, имея в виду общие принципы государственной службы и общий правовой статус государственных служащих. Второй аспект — особенности государственной службы в системе судебной власти. В настоящем параграфе рассматриваются общие вопросы государственной службы, и, прежде всего, её законодательное регулирование.
На законодательном уровне правовые основы государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих были определены Федеральным законом от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ»1.0, а ныне — федеральными законами от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»11 и от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» . Кроме того, действуют федеральные законодательные акты и акты Президента РФ, регламентирующие общие вопросы государственной службы, а также военную службу, службу в отдельных правоохранительных органах: в таможенных органах, в пограничных органах, в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, в органах прокуратуры и др.
В ст.5 Федерального закона о государственной гражданской службе также указано, что помимо Конституции РФ, Федерального закона о системе государственной службы и данного Федерального закона регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется другими федеральными законами, в том числе законами (и это особенно важно для темы исследования), регулирующими особенности прохождения гражданской службы, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Кроме того, названный Закон установил, что «впредь до приведения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону» (ст. 74 названного Федерального закона).
Поэтому представляется важным дать характеристику развития системы законодательства о государственной службе, нормативного правового регулирования вопросов организации и осуществления государственной службы в аппаратах судебной ветви государственной власти, выявить пределы такого регулирования, а также предметы нормотворчества субъектов Федерации по данным вопросам.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»11 имеется раздел 5 «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры», в котором отражён особый порядок прохождения государственной службы и особый правовой статус служащих данного государственного органа.
До настоящего времени федерального закона, регламентирующего вопросы организации и прохождения государственной службы в системе судебной власти не было и нет. Как известно, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», который определяет понятие судебной власти, устанавливает систему судов, принципы их деятельности, и основы статуса судей, ограничился лишь указанием в ст. 32 на то, что аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а его работники являются государственными служащими .
Поэтому вполне обоснованным представляется принятие специального федерального закона об организации и прохождении государственной гражданской службы и о статусе государственных служащих в системе судебной власти.
Федеральный закон от 31 июля 1995г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливал, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении. Это формально давало возможность субъектам РФ, не дожидаясь принятия федерального закона в части организации и осуществления государственной службы в системе федеральных судов РФ, исправить положение в отношении аппаратов конституционных (уставных) судов, а также мировых судей. Однако и здесь было не всё так просто — возникал вопрос о том, насколько самостоятельны субъекты РФ в принятии таких нормативных правовых актов.
Особенности государственной службы в аппаратах судов
Каждый орган государственной власти имеет аппарат государственных служащих, специфика которого органически связана со статусом органа государственной власти. Применительно к органам судебной системы специфика аппарата судов заключается прежде всего в том, что этот аппарат и его должностные лица и иные государственные служащие не осуществляют функции судебной власти в смысле главной ее функции — правосудия. Аппарат судов имеет своей целью обеспечить надлежащее обслуживание деятельности судей по осуществлению правосудия, имея ввиду финансовое, материально-техническое обеспечение, решение организационных вопросов, информационное, в том числе справочно-подификационное и иное юридическое обслуживание. В целом — эта деятельность государственных служащих может быть охарактеризована как вспомогательная по отношению к функции правосудия. Вместе с тем служба в аппарате суда для большинства служащих обуславливает необходимость высокой квалификации в сфере юриспруденции, как правило, наличие высшего юридического образования, а для отдельных младших должностей — средне-специального юридического образования.
К сожалению, законодательство о государственной службе этой специфики не учитывает. Поскольку более 80% всей численности государственных служащих составляют лица, работающие в органах исполнительной власти, законодатель отдает предпочтение регулированию специфики работы государственной службы именно в органах исполнительной власти. Это находит проявление как в формировании принципов, прав и обязанностей служащих, так и в решении вопросов о прохождении государственной службы.
Судебная власть в Российской Федерации, как отмечалось ранее, в соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» осуществляется только судами. Статья 4 данного Закона устанавливает перечень звеньев судебной системы, представляющих самостоятельную ветвь государственной власти. Это: федеральные суды (Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, а также арбитражные суды - Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, апелляционные арбитражные суды, арбитражные суды субъектов РФ) и суды субъектов РФ (конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, относящиеся к судьями общей юрисдикции). Никакие другие органы государственной власти не вправе принимать на себя осуществление правосудия.
Суды, реализуют особую государственную функцию — правосудие, наделены государственно-властными полномочиями, осуществляют в своей совокупности судебную власть как одну из трёх ветвей государственной власти. Они образуются в особом, установленном законом порядке, уже исходя из самого названия судов, они имеют территориальный масштаб деятельности и, наконец, обладают внутренней структурой, обеспеченной правовыми связями лиц, входящих в судебный корпус.
Следует обратить внимание на особое место в судебной системе мировых судей. Законом они названы судьями общей юрисдикции субъектов РФ и осуществляют правосудие именем Российской Федерации . Мировой судья, олицетворяя суд субъекта РФ, входит в систему судебной власти, судов общей юрисдикции. Он наделён государственно-властными полномочиями, осуществляет правосудие, имеет территориальный масштаб деятельности в пределах судебных участков. Работу мирового судьи обеспечивает аппарат (ст.4 и 9 Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»),
Государственная служба в аппаратах федеральных судов и мировых судей представляет собой профессиональную деятельность граждан Российской Федерации, занимающих определённые должности, государственной гражданской службы, направленную на обеспечение исполнение полномочий судей. Осуществление правосудия должно быть обеспечено соответствующим вспомогательным аппаратом, состоящим из государственных служащих.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» установил, что обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов, обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, а обеспечение деятельности арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (ст.ЗО). Кроме того, Закон содержит специальную норму, согласно которой обеспечение работы суда осуществляет аппарат суда. При этом работники Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации признаются федеральными государственными служащими, которым присваиваются классные чины и другие специальные звания, равно как и работники аппарата федерального суда, причём в военных судах им могут присваиваться воинские звания.
Факторы и значение кадровой работы в аппарате суда
В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002г. № 1336, которым была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)», в качестве основных мероприятий по совершенствованию правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы РФ указано на внедрение программ подготовки кадров государственной службы РФ и профессионального развития государственных служащих. В самой программе в качестве проблем, требующих своего решения, отмечены недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы и сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих. И это не случайно, поскольку одной из стратегических задач государства является не только не допустить снижения профессионального уровня кадрового корпуса государственной службы, но и добиться его повышения, более рационального использования трудового потенциала. Это имеет значение как для организации федеральной государственной службы, так и государственной службы субъектов РФ. Причём организация последней согласно ст.2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в ведении самих субъектов Российской Федерации. Качественное осуществление правосудия на всех уровнях — необходимое условие построения правового демократического государства, а обеспечение этого процесса — соответственно задача аппарата судов этих уровней. Она может быть решена посредством деятельности высокопрофессиональных и квалифицированных государственных служащих данной системы. Ныне существенно изменились статус, функции, полномочия, должностные обязанности, права и ответственность государственных служащих аппаратов судов, что обуславливает необходимость новых, качественно более сложных требований к профессиональным, деловым и морально-этическим качествам кандидатов на данный вид (подвид) государственной службы. Государственная служба в целом, в том числе в системе правосудия, нуждается в притоке новых людей, способных осуществлять возложенные обязанности в соответствии с новыми требованиями. И такие кадры в России в целом и субъектах РФ есть. Их надо только уметь найти, объективно оценить их достоинства, создать условия для профессионального роста. Все эти обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость исследования проблем государственной кадровой политики в целом, кадровой политики в отдельных государственных органах и их системах, а также механизмов её реализации. Следует в связи с этим отметить, что в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 11) четко определено, что формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается созданием федерального кадрового резерва и иных кадровых резервов (в субъекте РФ, в федеральном и региональном государственном органе субъекта РФ); развитием профессиональных качеств государственных служащих; созданием возможностей для их должностного роста; использованием современных кадровых технологий; применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов. В свою очередь такой подход обуславливает необходимость с научных позиций оценить структуру как государственной службы РФ в целом, так и службы конкретно в системе осуществления правосудия, суть происходящих кадровых процессов, выявить причины ошибок и трудностей в работе с кадрами, обосновать важность и предложить пути повышения их профессиональной компетентности, осознать и постоянно помнить, что от уровня деловитости, прогрессивной ориентации и нравственности кадров, их здоровой заинтересованности в служебном росте и повышении своего социального статуса зависит эффективная, действенная, отвечающая реалиям современности государственная служба как особый вид государственно-значимой деятельности. Отправной точкой здесь, безусловно, должна стать оценка профессиональных, образовательных, а также половозрастных показателей. На федеральном уровне данная задача отчасти была решена при подготовке Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)», где отмечается, что, в частности, половозрастная структура государственной службы не соответствует такой структуре прочего занятого населения страны. Статистика показывает, что должности государственной службы в большинстве своем заняты женщинами (более 70%), причём в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры этот показатель несколько ниже, но всё равно высок — 67,6%. Однако одновременно женщины практически не занимают решающих должностей и составляют подавляющее большинство должностей двух групп - старших и младших.
Основы кадровой работы в аппарате суда
Названные выше факторы обуславливают необходимость осуществления повседневной, непрерывной, комплексной кадровой работы. Однако в основе всякой кадровой работы в отдельно взятом государственном органе, а значит и в судах, лежит кадровая политика. Кадровая политика -«это стратегия, политический курс работы с кадрами на общегосударственном уровне, это выражающая волю народа государственная стратегия формирования, развития, и рационального использования кадров, всех трудовых ресурсов страны. В структурно-содержательном плане государственная кадровая политика — это система официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по организации и регулированию кадровых процессов и отношений. Эти принципы, в свою очередь, определяют и главные критерии оценки кадров, пути совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала, рационального использования кадрового потенциала страны». Выработка и осуществление государственной кадровой политики является одной из сложнейших, многогранных и противоречивых проблем государственного масштаба. Она не может быть сведена к решению только организационно-управленческих задач, тем более к подбору и расстановке руководящих кадров. Важно выявить и создать связи и взаимодействие кадров и кадровых процессов с социально-экономическими, политическими и иными аспектами развития российского общества. Выделяют следующие виды кадровой политики: общегосударственную (федеральную), отдельных центральных органов государственного управления (ведомственную, отраслевую), региональную (субъектов Российской Федерации), конкретных организаций (предприятия, фирмы, учреждения). Сложность и многообразие комплекса задач, решаемых государственными служащими аппаратов судов, обуславливают высокие требования к уровню компетентности всех их категорий, к выработке научно обоснованных критериев деятельности этих лиц. В научной литературе по проблемам управления обозначены следующие задачи осуществления кадровой политики в сфере государственной службы: чёткая фиксация формальных должностных обязанностей каждого служащего; определённость иерархии должностных взаимоотношений, прав и ответственности; единообразие осуществления формализованных процедур в процессе управления; объективность в реализации управленческих программ, достигаемая на основе неукоснительного соблюдения единых регламентов и формальных правил управленческой деятельности; строгий выбор кандидатов на замещение должностных вакансий по профессиональным и моральным качествам; периодическая аттестация кадров для оценки компетенции служащих, прежде всего для принятия решений об их выдвижении на вышестоящие должности147. Перечисленные рекомендации непосредственно касаются организации управленческого аппарата, то есть органов исполнительной власти, но они в равной степени могут быть использованы и при организации аппарата государственных служащих судебной ветви государственной власти. По существу, возникнув в начале 20 века, этот подход не потерял своего значения и в наши дни. Современные исследования в этой области (В.И.Матирко, В.А.Сулемова, Е.В.Охотского, В.Г.Игнатова и др.) базируются на таком принципе кадровой политики, как признание в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, а в качестве главного ресурса каждой организации — человеческого фактора. Главная цель кадровой политики — рациональное использование и приумножение кадрового потенциала. Наряду с этим указанными авторами выделяются такие основные принципы современной кадровой политики, как: законность, определяющая права и ответственность служб управления персоналом, и правовую защиту кадров; демократизм; принцип «ведущего звена» - требует выделения приоритетных направлений в работе с кадрами; профессионализм и компетентность, предусматривающие наличие умений и навыков (опыта), необходимых для эффективного осуществления служебной деятельности в динамично изменяющейся внешней среде; непрерывность и преемственность подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала; объективность, предполагающая продвижение по службе на основе объективной оценки результатов труда, уровне компетентности, деловых и личностных качеств; сильная мотивация служебной деятельности и профессионального развития148. Как видно из названного перечня, эти принципы находятся в самой непосредственной связи с принципами государственной службы в целом и конкретизируют их положения применительно к особым видам этой службы.
Похожие диссертации на Организационно-правовые проблемы государственной службы в аппаратах судов общей юрисдикции
